Temario General de la ESTT - OEP 2011
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TEMA 29
PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA. LA JERARQUÍA. LA
COMPETENCIA.
COORDINACIÓN.
DESCENTRALIZACIÓN
Y
DESCONCENTRACIÓN.
1. PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.
2. LA JERARQUÍA.
3. LA COMPETENCIA.
3.1. Concepto.
3.2. Forma de atribución de la competencia.
3.3. Criterios de atribución de la competencia.
3.4. Técnicas de alteración del ejercicio de las competencias.
3.5. Conflicto de atribuciones.
4. COORDINACIÓN.
5. DESCENTRALIZACIÓN Y DESCONCENTRACIÓN
5.1. Descentralización.
5.2. Desconcentración.
Autora:
Marta Asensio Salinero
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1. PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.
1.1. INTRODUCCIÓN
El artículo 103.1 de la Constitución Española establece que la Administración
Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los
principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación,
con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Este artículo sienta la base sobre la
que se fundamentarán los principios de organización de la Administración Pública.
La afirmación de que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses
generales es el eje sobre el que debe gravitar la actuación de la Administración. El
interés general se configura de esta manera como un principio constitucionalizado,
que debe estar presente y guiar cualquier actuación de la Administración. La
consecuencia inmediata es que la Administración no goza de un grado de autonomía
de voluntad similar al que es propio en los sujetos de derecho privado. La actuación
de la Administración deberá estar guiada por la búsqueda y prosecución del interés
público que le corresponda.
El ordenamiento jurídico establece figuras y mecanismos tendentes a evitar
desviaciones de la Administración respecto de lo que en cada momento, y en
función de las circunstancias, deba considerarse como interés público a alcanzar. El
artículo 103.1 garantiza de esta manera que las potestades administrativas
reconocidas por el ordenamiento jurídico no se utilicen con fines distintos de
aquellos que justificaron su creación y reconocimiento en favor de la Administración.
Conductas penales tipificadas como puede ser la prevaricación, o ilícitos
administrativos como la desviación de poder (artículos 63.1 de la ley 30/92 y 70.1 de
la ley 29/1998) encuentran su cobertura en la afirmación contenida en el 103.1 de la
Constitución.
Que la Administración sea garante del interés general o público no significa que
dicha meta pueda alcanzarse a cualquier precio, por eso la Constitución impone
explícitamente a la Administración que sirva al interés público, pero que lo haga con
objetividad y con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.
En este contexto adquieren una especial relevancia los principios de
proporcionalidad y adopción de las medidas menos restrictivas para el individuo. La
adopción por razones de interés público, de medidas restrictivas de derechos
individuales debe estar presidida por los dos aludidos principios, que podrían
calificarse como verdaderos principios del Derecho.
La Sentencia del Tribunal Constitucional 14/2003, de 28 de enero, afrontó el conflicto
entre un interés general o público, al que por definición ha de servir la
Administración, y derechos fundamentales de los ciudadanos. Pero la confrontación
no sólo puede presentarse entre interés público e interés individual, sino también
entre intereses públicos distintos. El artículo 103.1 alude en singular a la
Administración Pública, lo que en modo alguno significa que las afirmaciones que se
contienen en dicho apartado 1 sean exclusivamente referibles a la Administración
del Estado. Su campo de actuación comprende a cualquier Administración Pública,
de manera que las garantías y exigencias que del mismo se desprendan
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beneficiarán o restringirán la actuación de cualquier Administración Pública, y por
ende afectarán en lo que correspondan a cualquier ciudadano en sus relaciones con
las Administraciones.
Los intereses públicos han de ponerse en correlación con cada una de las
Administraciones existentes, lo que puede llevar en ocasiones a un conflicto: Dos o
más administraciones, adoptan medidas - cada una dentro de su ámbito
competencial- contradictorias., aunque el 103 no ofrece una solución explícita, sin
embargo los principios a los que alude (especialmente en este caso los de eficacia y
coordinación) deben tenerse presente para resolver estas cuestiones.
Por otra parte, el sometimiento pleno a la ley y al Derecho recogido en el 103.1
enlaza con lo previsto en el artículo 106.1 de la Constitución, cuando atribuye a los
Tribunales (a los órganos jurisdiccionales competentes) el control de la potestad
reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento
de esta a los fines que la justifican. Como ha señalado el Tribunal Constitucional
artículos 103 y 106 de la Constitución, impiden que puedan existir actuaciones de la
Administración Pública- positivas o negativas-inmunes al control judicial.
La realidad es que estos principios no están situados en un mismo plano: los
principios de jerarquía, descentralización, coordinación y desconcentración no son
nada en sí mismos si no se conectan con la finalidad que con ellos se persigue,
como es alcanzar una actuación administrativa eficaz. Podría decirse por tanto que
la eficacia es el objetivo a alcanzar siendo los demás principios los medios a través
de los cuales podrá conseguirse dicho objetivo.
La Constitución de 1978 alumbra un nuevo concepto de Administración, sometida a
la Ley y al derecho, acorde con la expresión democrática de la voluntad popular.
La Constitución consagra el carácter instrumental de la Administración, puesta al
servicio de los intereses de los ciudadanos y la responsabilidad política del Gobierno
correspondiente, en cuanto que es responsable de dirigirla.
El régimen jurídico de las Administraciones Públicas debe establecerse desde este
concepto y trascender a las reglas de funcionamiento interno, para integrarse en la
sociedad a la que sirve como el instrumento que promueve las condiciones para que
los derechos constitucionales del individuo y los grupos que integran la sociedad
sean reales y efectivos.
Encontramos que la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común regula la
actuación de la Administraciones del mismo modo que lo hace la Constitución. Así
su artículo 3 establece idénticos principios y añade que las Administraciones
Públicas deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y confianza
legítima.
Además, las Administraciones públicas, en sus relaciones, se regirán por el principio
de cooperación y colaboración, y en sus relaciones con los ciudadanos bajo los
principios de transparencia y participación y siempre actuando con los criterios de
eficiencia y servicio a los ciudadanos.
Bajo la dirección del Gobierno de la Nación, de los órganos de gobierno de las
Comunidades Autónomas y de los correspondientes de las Entidades que integran la
Administración Local, la actuación de la Administración pública respectiva se
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desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el resto del
ordenamiento jurídico.
Las Administraciones públicas actuarán con personalidad jurídica única para el
cumplimiento de sus fines.
Según el profesor garcía de Enterría el sujeto de la actividad administrativa no puede
entenderse como un simple complejo orgánico más o menos ocasional, sino más
bien como un sujeto que, para el derecho administrativo, es una persona jurídica: La
personificación de la Administración Pública se erige de esta manera, en la
condición sine qua non del derecho administrativo. Como hemos dicho
anteriormente no hay una única Administración Pública, sino una pluralidad de
administraciones diversas (estatal, autonómicas y locales) Por ello no puede
hablarse de una personalidad jurídica única. Todo lo contrario, cada una de ellas
será titular de su propia y diferenciada personalidad jurídica en otras palabras cada
una de ellas es sujeto de derecho. Esta personalidad jurídica se encuentra
expresamente prevista en la legislación que regula cada una de ellas, por ejemplo a
tenor del artículo 2 de la ley 6/97 LOFAGE:
“1. La Administración General del Estado, bajo la dirección del Gobierno y su
sometimiento pleno a la Ley y al derecho, sirve los intereses generales,
desarrollando las funciones ejecutivas de carácter administrativo.
“2. La Administración general del Estado, constituida
jerárquicamente ordenados, actúa con personalidad jurídica única”
por
órganos
2. LA JERARQUÍA
En lo que respecta al principio de jerarquía recogido en el artículo 103.1 de la
Constitución hay que señalar que no se trata de un principio que rija las relaciones
entre las distintas Administraciones Públicas, ya que éstas gozan en mayor o menor
medida de autonomía propia.
Este principio admite varios contenidos siendo los principales el referido a la
jerarquía de las normas y la jerarquía organizativa.
Respecto a la jerarquía normativa, este principio se encuentra recogido en el
artículo 9.3 de la Constitución, deriva del de seguridad jurídica y es básico en el
ordenamiento jurídico. Significa que este se encuentra estructurado en diversas
categorías de normas relacionadas entre si jerárquicamente, es decir de tal manera
que las de nivel o rango inferior no puedan vulnerar lo establecido en las de nivel o
rango superior
El principio de jerarquía normativa es considerado por la Jurisprudencia del
Tribunal Supremo como básico para la salvaguardia del principio de legalidad, que
es fundamental en todo estado de Derecho. Se explaya en la Ley 30/92 en dos
planos distintos, a saber, en las relaciones de la Constitución y las leyes con las
disposiciones administrativas y en las relaciones de las disposiciones administrativas
entre si.
La ley 30/92 alude a la jerarquía en su exposición de motivos, que remite al
artículo 103.1 de la Constitución, el cual afirma que la Administración actúa de
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acuerdo con el principio de jerarquía; no se trata sin embargo, de la jerarquía
normativa , sino de la jerarquía orgánica (artículo 11.2 de la ley 30/92 que exige para
la creación de cualquier órgano administrativo la determinación de su dependencia
jerárquica) si bien, esta es fuente de aquella, porque la jerarquía del órgano
administrativo se traslada indefectiblemente a las normas que de el emanan
Respecto a la Jerarquía orgánica se refiere a la ordenación en grados de los
órganos de la Administración Pública, que implica la superioridad de unos sobre
otros, conectando a los órganos superiores determinadas facultades de dirección,
inspección y sanción sobre los inferiores. Implica supra ordenación por un lado y
subordinación por el otro
El poder jerárquico se podría definir como un conjunto de poderes jurídicos que
la ley atribuye o confiere a determinado órgano de la administración con la finalidad
de ejercer las funciones de dirección en un ente, organismo o servicio integrante de
ella. Decimos conjunto de poderes jurídicos por cuanto lo que se denomina “poder
jerárquico” comprende diversos poderes destinados a desarrollar la función
administrativa de dirección, a saber el poder normativo, el poder de control y el
poder disciplinario
Respecto al poder de control debe versar tanto sobre la eficiencia y eficacia en
el cumplimiento de los fines y objetivos del servicio y entidad, como sobre la
legalidad y la oportunidad de las actuaciones. “legalidad”, esto es, conformidad a
derecho de la actividad realizada y “oportunidad” es actuación en el momento
preciso en que es necesario obrar, para satisfacer la necesidad pública que se
presenta, y que el órgano está legalmente obligado a satisfacer.
Respecto al poder disciplinario hace referencia al poder que la ley atribuye al
superior para regular la disciplina y las contravenciones a dicha disciplina y que se
configuran como “ilícitos disciplinarios”, sancionando a los autores que hayan sido
encontrados culpables a través del correspondiente procedimiento, reconocido a
toda persona en la Constitución lo que implica, contradictoriedad, imparcialidad del
órgano instructor y del órgano sancionador , tipificación de conductas ilícita etc.
3. LA COMPETENCIA.
3.1. CONCEPTO
La competencia puede definirse como el conjunto de funciones atribuidas por el
ordenamiento a un órgano o a una entidad. Es la medida de la potestad atribuida a
un órgano y en este sentido es una consecuencia necesaria del principio de
legalidad consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución. Es también uno de los
elementos del acto administrativo determinante de su validez, acarreando la nulidad
de pleno derecho de un acto los supuestos de incompetencia manifiesta por razón
de la materia y del territorio y la anulabilidad en los demás casos.
La distribución de las competencias de la Entidad entre los diversos órganos de
la misma obedece al principio de división del trabajo que es esencia de toda
organización. Pero al mismo tiempo implica una garantía para el ciudadano, al
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decidir los asuntos que le incumben exclusivamente el órgano que el ordenamiento
Jurídico ha determinado para ello, por lo que es el primero de los vicios del acto
administrativo, que debe ser determinado en el control jurisdiccional de la actividad
administrativa. Por ello jurídicamente se impone
la irrenunciabilidad de la
competencia para los órganos que la tienen atribuida (artículo 12.1 ley 30/92). La
irrenunciabilidad hace referencia a la titularidad de la competencia, y no admite
ninguna alteración, salvo que se opere una modificación de la norma que la ha
atribuido al órgano; pero en cuanto a su ejercicio se admiten diversas técnicas que
permiten la actuación de órganos distintos al que la tiene atribuida.
3.2. FORMA DE ATRIBUCIÓN DE LA COMPETENCIA
La atribución de competencias debe hacerse desde la propia norma de creación
de los órganos administrativos (artículo 11.2b) ley 30/92) sin perjuicio de sus
ulteriores modificaciones. En todo caso la atribución de competencias es una
determinación normativa.
Las competencias atribuidas a los órganos superiores y órganos centrales de la
Entidades que cuentan con una Administración periférica, pueden desconcentrarse
en órganos jerárquicamente dependientes de los que tienen atribuidas las
competencias, siempre que ello esté expresamente previsto en las propias normas
de atribución de las competencias.
Distinto supuesto es el de la regla de atribución de competencias en el caso de
que una norma atribuya competencias a una Administración Pública sin establecer a
que órgano concreto se le asignan. Dicha regla establece que corresponderá a los
órganos inferiores que tengan atribuidas competencias sobre la misma materia y en
el territorio en que deba ser ejercida, y de existir varios órganos en los que
concurran tales circunstancias, la competencia se entiende atribuida al superior
jerárquico común de los mismos ( artículo 12.3 de la Ley 30/92)
3.3. CRITERIOS DE ATRIBUCIÓN DE LA COMPETENCIA
Los criterios de atribución de competencias son: el material, territorial,
jerárquico y de fraccionamiento.
El legislador se ha limitado a determinar que la infracción de las reglas de
atribución material y territorial de la competencia determinan la nulidad de pleno
derecho de los actos dictados en su ejercicio mientras que la infracción de los
demás criterios de atribución de competencias sólo es determinante de vicio de
anulabilidad y si el vicio es de incompetencia jerárquica cabe la convalidación.
Por lo que hace referencia al criterio de fraccionamiento, diferenciando las
distintas fases que se dan en un procedimiento administrativo, no hay ninguna
referencia en la ley otorgando las atribuciones de pura instrucción del procedimiento
y los actos de mera certificación o constatación de hechos a los órganos inferiores
de los Departamentos en los casos en que no se hubiera establecido expresamente
en la norma a que órgano correspondían tales atribuciones.
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En algunos supuestos, al afectar a más de un órgano administrativo un asunto,
su tramitación administrativa determina que la competencia resolutoria quede
atribuida a un tercer órgano. Por igual circunstancia por afectar la decisión a adoptar
al ámbito de competencias de varias Entidades públicas, la competencia puede
venir establecida por ley a favor de una tercera entidad.
3.4. TÉCNICAS DE ALTERACIÓN DEL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS
La competencia es irrenunciable, pero el ejercicio de la misma puede verse
alterado por dos técnicas insertas tradicionalmente en el principio de jerarquía: la
delegación y la avocación. Sin que impliquen una alteración del ejercicio de las
competencias, suponen también una modificación de las circunstancias materiales
de su ejercicio: la encomienda, la delegación de firma y la suplencia.
a) Delegación de competencias.
La delegación es la resolución de un órgano en cuya virtud se transfiere
a otro órgano de la misma Entidad el ejercicio de competencias que
están atribuidas al delegante. La titularidad de la competencia, sigue
estando atribuida al órgano delegante, y, por tanto, la delegación sólo
afecta al puro ejercicio de la competencia delegada. Por la misma
razón, los actos decididos en virtud de delegación se imputan a todos
los efectos, al órgano delegante, lo que puede tener especial relevancia
a efectos de determinar si el acto dictado por delegación pone o no fin a
la vía administrativa, y en consecuencia cual es el recurso procedente.
El órgano delegante puede modular en el acuerdo de delegación el
alcance exacto de la misma, pudiendo reservarse algunas facultades en
relación al ejercicio de las competencias que son objeto de la
delegación, especialmente de dirección y control de dicho ejercicio. Del
mismo modo el órgano delegante al no perder en ningún momento la
titularidad de la competencia puede revocarla en cualquier momento
(art. 13.6) Por tanto el órgano delegante tiene plena disponibilidad
sobre el alcance temporal y material de la delegación
Esta técnica de alteración se inscribía tradicionalmente en el principio
de jerarquía; sin embargo la Ley 30/92, ha desconectado la delegación
de este principio, posibilitando que la delegación opere a favor de otros
órganos, aunque no estén jerárquicamente subordinados respecto del
delegante, siempre que existan circunstancias de índole técnica,
económica, social, jurídica o territorial que lo hagan conveniente.
(art.13.1) Tan amplia relación de circunstancias hace posible la
delegación casi en todos los supuestos, aunque debe exigirse la
motivación de la misma cuando el órgano en quien se delega no sea
jerárquicamente dependiente, expresando la concurrencia de alguna de
las circunstancias señaladas en la Ley.
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La delegación puede tener por objeto el ejercicio de cualquier
competencia, salvo las que se refieren a:
-Relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del
Gobierno, Cortes generales, Presidencias de los Consejos de
Gobierno de las CCAA y Asambleas legislativas de las CCAA
- Aprobación de reglamentos.
- Resolución de recursos de actos que hayan sido dictados por
el propio órgano en el que se pretende delegar dicha resolución.
-Cualquier otra materia cuya delegación se prohíba por una
norma con rango de Ley
Tampoco se admite la subdelegación, es decir la delegación de
competencias que a su vez se ejercen por delegación previa. Sin
embargo, esta regla clásica se flexibiliza previendo que la Ley podrá
autorizar expresamente la subdelegación.
La delegación puede realizarse tanto entre órganos unipersonales
como entre órganos colegiados de la administración activa, no a
órganos puramente consultivos.
La delegación debe ser publicada en el Boletín oficial que corresponda
según la Administración Pública a la que pertenece el órgano
delegante. Igualmente deberá expresarse la circunstancia de que las
resoluciones se adoptan en virtud de delegación en cada una de ellas.
La delegación surte efectos desde el mismo día en que se publique en
el Boletín oficial de la Administración correspondiente, salvo que ella
misma exprese otra cosa o se revela una solución diversa en la
legislación aplicable.
La delegación está vigente hasta su revocación expresa, total o parcial,
o hasta el plazo señalado en el acuerdo por el que se aprobó la
delegación.
b) Avocación.
Es la técnica de efectos inversos a la delegación, y sólo se admite en el
seno de la relación de jerarquía. Supone la resolución por la que un
órgano superior puede recabar para sí la decisión sobre un asunto que
le está atribuido a un órgano jerárquicamente dependiente de aquel. La
avocación aparece condicionada por la concurrencia de circunstancias
de índole, técnica, económica, social, jurídica o territorial que le hagan
conveniente, lo que implica la obligación de motivar la avocación en
cada caso. También se impone la obligación de notificar esta decisión a
los interesados con anterioridad a la resolución de procedimiento. La
decisión de avocar no es recurrible, aunque puede motivar el recurso
que en su día pueda presentarse contra la resolución final del
procedimiento, si la avocación adolece de algún vicio.
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Marta Asensio Salinero
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Los actos dictados en virtud de avocación se imputan al órgano
superior que avocó la competencia.
c) La encomienda.
La encomienda sólo afecta a la realización de actividades técnicas o
materiales a que obligue el ejercicio de competencia. No opera por
tanto, en el ámbito de la adopción de decisiones. Por consiguiente, ni
produce cambio de titularidad de la competencia, ni afecta a su
ejercicio a nivel de decisiones a adoptar. La decisión es siempre del
órgano que realiza la encomienda, y también le corresponde al órgano
encomendante dictar los actos jurídicos que den soporte a la actividad
material o ejecutiva que es objeto de la encomienda, lo que debe
tenerse en cuenta a efectos de los eventuales recursos que
corresponda interponer.
La encomienda debe formalizarse en el instrumento que se regule
para cada Administración y en su defecto por acuerdo expreso de los
órganos de la misma Entidad administrativa entre los que opere la
encomienda La Ley obliga a publicar en el Boletín oficial
correspondiente el acuerdo de encomienda, que deberá establecer las
actividades a las que afecta, el plazo de vigencia y la naturaleza de la
gestión que es objeto de encomienda. Sólo tras la publicación del
correspondiente acto de acuerdo o encomienda tendrá esta eficacia.
Si la encomienda se produce
entre órganos de distintas
Administraciones Públicas, exige la formalización de un Convenio,
salvo lo previsto en la ley Reguladora de las Bases de régimen Local
sobre la encomienda de las competencias de las CCAA en
Diputaciones, Cabildos y Consejos Insulares.
d) Delegación de firma.
La delegación de firma consiste en atribuir exclusivamente a otro
órgano jerárquicamente dependiente del delegante la facultad de
firmar las decisiones previamente adoptadas por el órgano delegante.
Por consiguiente, la delegación de firma no incide en la titularidad de la
competencia, y si sólo en un aspecto mínimo del ejercicio de la misma
cual es la firma. Para que el órgano inferior pueda firmar válidamente,
sin embargo, es preciso que el órgano superior delegante haya
manifestado su voluntad y decidido sobre el fondo del asunto. La firma,
por tanto, se limita a corroborar la manifestación de voluntad del órgano
delegante previamente emitida. Por ello, los actos en que ha operado la
delegación de firma se imputan plenamente al órgano delegante a
todos los efectos.
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La delegación de firma tiene los mismos límites materiales
que la delegación de competencias y tampoco puede comprender las
resoluciones de carácter sancionador. Es modulable por quien delega,
en cuanto al tiempo, tipo de resoluciones que comprende, etc. Y es
revocable en cualquier momento. No precisa publicación, aunque debe
hacerse constar en cada caso que se ejerza.
La ley ha incorporado otra modalidad administrativa
distinta de la delegación de firma que es muy utilizada en la
administración, se trata de la firma de relaciones de actos (art. 55.3 ley
30/92). A diferencia de la delegación de firma, en la firma de relaciones
de actos, el titular de órgano que resuelve si firma materialmente las
relaciones correspondientes, aunque no lo hace en todos y cada uno
de los expedientes administrativos, sino tan sólo en una relación que
da cuenta de los expedientes que se han resuelto y el sentido de la
resolución. Por ejemplo, la firma de relaciones por las que se otorgan
varias licencias de edificación, o en los casos en que se efectúan varios
nombramientos.
e) La suplencia
No implica una verdadera relación interorgánica. Opera como
sustitución temporal de los titulares de órganos administrativos.
Los suplentes pueden incluso estar expresamente previstos y
designados por las normas que los regulan o por el órgano competente
para designar a los titulares a sustituir. Y caso de no estar designado
suplente, la suplencia se ejercerá por quien designe el órgano superior
jerárquico del que dependa el órgano en el que debe producirse la
suplencia.
La suplencia no supone alteración de la competencia, por cuanto el
órgano que actúa es precisamente el que la tiene atribuida. La
suplencia sólo incide, sustituyendo temporalmente a los titulares del
órgano. La suplencia debe estar motivada por estar vacante el puesto
de titular que se suple, o por enfermedad o ausencia de mismo. En
este último supuesto se incluyen los casos de vacaciones
reglamentarias del titular, así como los casos en que el titular esté
realizando otra función pública que le impide su intervención como
titular del órgano administrativo correspondiente. Sin embargo la
ausencias debe interpretarse también como una situación de hecho,
esté o no justificada, pudiendo determinar la suplencia del titular
cuando la continuidad en el servicio público exija el ejercicio de las
competencias del órgano en el que se produce la ausencia. Los
supuestos de ausencia de miembros de órganos colegiados se rigen,
sin embargo, por sus propias normas específicas.
La suplencia no requiere publicación, sin perjuicio de las previsiones
que sobre ella puedan existir en relación a un órgano concreto, ni debe
ser notificada a los interesados en los procedimientos que esté
tramitando el órgano de que se trate.
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3.5. CONFLICTO DE ATRIBUCIONES
Es el que se suscita entre dos órganos de una misma Administración pública
cuando uno de ellos entiende que la competencia que es ejercida por otro le está
atribuida, o cuando entiende que la que se le asigna en un caso concreto le
corresponde a otro. Estos conflictos, deben diferenciarse de los que se producen
entre órganos administrativos y órganos judiciales.
Si el conflicto de competencia se produce entre la Administración del Estado y las
de las CCAA se resuelve a través de técnicas de coordinación o en otro caso,
mediante el planteamiento de un conflicto constitucional ante el Tribunal
Constitucional.
Si el conflicto de competencias se suscita entre dos Administraciones Públicas de
las cuales una al menos es una Entidad Local, se resuelve conforme a los
procedimientos previstos en la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local.
La ley no considera la posibilidad del conflicto entre órganos jerárquicamente
relacionados, puesto que debe entenderse que resuelve siempre el órgano superior.
El artículo 20.3 de la LRJPAC establece que los conflictos de atribuciones sólo
podrán suscitarse entre órganos de una misma Administración no relacionados
jerárquicamente y respecto a asuntos sobre los que no haya finalizado el
procedimiento administrativo.
La resolución de los conflictos se instrumentan a través de las clásicas figuras
procesales de inhibitorias y declinatorias; que puede ser instadas por los interesados
ante el órgano que esté conociendo de un asunto para que decline su competencia y
remita sus actuaciones a que se considera órgano competente, o ante el órgano
que estimen competente para que requiera de inhibición al que esté conociendo el
asunto.
Si es el propio órgano quien considera que el asunto que está tramitando es de la
competencia de otro, debe remitir directamente las actuaciones al que considere
competente, si es de la misma Administración Pública.
4. COORDINACIÓN.
El principio de coordinación es quizá uno de los más útiles para lograr una
actuación eficaz por parte de las Administraciones Públicas, máxime si se tiene en
cuenta la yuxtaposición que en numerosas ocasiones se produce, con un mayor o
menos alcance entre competencias de distintas Administraciones Públicas. No en
vano el Tribunal Constitucional ha recordado reiteradamente la necesidad de que
las Administraciones se coordinen, lo que, evitaría un gran número de conflictos de
competencias. C39oncretamente por referencia al artículo 103.1 de la Constitución,
en su sentencia 109/1998, de 21 de mayo, aludía al principio constitucional de
eficacia como origen de los instrumentos coordinadores en general. La ley 30/92
también se refiere a este principio en diversos preceptos, en el 3.1, en el 4, en el que
partiendo de principio de lealtad institucional que debe regir las relaciones entre las
Administraciones Públicas, se alude al respeto, intercambio de información y
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cooperación que debe existir entre las administraciones. A tal fin, en los artículos 5 y
siguientes se regulan las conferencias sectoriales y otros órganos de cooperación
que veremos posteriormente.
En el artículo 18.2 de la ley 30/92 se regula la coordinación de competencias y se
establece que los órganos administrativos en el ejercicio de sus competencias
propias ajustarán su actividad en sus relaciones con otros órganos de la misma u
otras administraciones a los principios establecidos en el artículo 4.1 de esa misma
ley, y la coordinarán con la que pudiera corresponder legítimamente a estos,
pudiendo recabar para ello la información que precisen.
En cuanto al artículo 4.1 de la ley 30/92 establece que las Administraciones Públicas
se relacionan de acuerdo con el principio de lealtad constitucional y como
consecuencia deberán:
a)
Respetar el ejercicio legítimo
competencias
por las otras Administraciones de sus
b)
Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los
intereses públicos implicados, y en concreto, aquellos cuya gestión esté
encomendada a las otras Administraciones.
c)
Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la
actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias.
d)
Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las
otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus
competencias.
A través de los mecanismos de coordinación y cooperación se establecen
frecuentes relaciones de auxilio, que aparecen de este modo estrechamente
vinculadas a los mismos, de forma que a veces es difícil deslindar con nitidez donde
empieza el auxilio y donde termina la coordinación.
La asistencia y colaboración requerida sólo pueden negarse cuando el ente del que
se solicita no esté facultado para prestarla, no disponga de medios suficientes para
ello o cuando, de hacerlo causará un perjuicio grave a los intereses cuya tutela tiene
encomendada o al cumplimiento de sus propias funciones. La negativa a prestar la
asistencia se comunicará motivadamente a la Administración solicitante
La Administración General del Estado, las de las Comunidades Autónomas y las de
las Entidades locales deberán colaborar y auxiliarse para aquellas ejecuciones de
sus actos que hayan de realizarse fuera de sus respectivos ámbitos territoriales de
competencias.
En las relaciones entre las Administraciones el contenido del deber de colaboración
se desarrollará a través de los instrumentos y procedimientos que de manera común
y voluntaria establezcan tales administraciones.
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Cuando las relaciones entre Administraciones, tengan como finalidad la toma de
decisiones conjuntas que permitan, en aquellos
asuntos que afecten a
competencias compartidas o exijan articular una actividad común entre ellas, una
actividad más eficaz de los mismos, se ajustarán a los instrumentos y procedimiento
de cooperación establecido en el artículo 5 y siguientes de la LRJPAC. Que a
continuación analizaremos:
Conferencias serctoriales y órganos de cooperación
El artículo 5 de la ley 30/92 establece que la Administración General del Estado y la
Admiistración de las Comunidades Autónomas pueden crear órganos para la
cooperción entre ambas, de composición bilateral o multilateral, de ámbito general o
de ámbito sectorial, en aquellas materias en las que exista interrelación
competencial, y con funciones de coordinación o cooperación según los casos.
Comisiones Bilaterales de Cooperación. Se crean mediante acuerdo en donde se
determinan los elementos esenciales de su régimen y son órganos de cooperación
de composición bilateral y de ámbito general que están integrados por miembros del
Gobierno en representación de la AGE y miembros del Consejo de Gobierno de la
Administración de la respectiva Comunidad Autónoma.
Conferencias Sectoriales . Se crean mediante acuerdo
y son órganos de
composición multilateral y de ámbito sectorial, que reunen a miembros del gobierno
en representación de la AGE y miembros de los Consejos de gobierno de las CCAA.
La convocatoria de la Conferencia se hace por el Ministro o Ministros que tengan
competencias sobre la materia que vaya a ser objeto de la conferencia sectorial. Los
acuerdos podrán formalizarse bajo la denominación de Convenio de Conferencia
Sectorial.
Cuando la materia del ámbito sectorial afecte a competencias de Entidades locales,
el pleno, puede acordar que la asociación de estas de ámbito estatal con mayor
implantación sea invitada a asistir a sus reuniones.
Las Conferencias Sectoriales son cosa distinta de los órganos del
Estado con integración de representantes de las Comunidades Autónomas, que
está recogiendo con profusión la legislación sectorial así tenemos por ejemplo:
Autora:
-
La Conferencia Nacional de Transportes .Artículos del 9 al 11
de la Ley de Ordenación de Transporte Terrestres.
-
Consejo de Universidades
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-
Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades
Autónomas
Convenios de Colaboración.
El artículo 6 de la ley 30/92 establece que La Administración General y los
Organísmos Públicos vinculados o dependientes de la misma podrán celebrar
convenios de colaboración
con los órganos correspondientes de las
Administraciones de las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivas
competencias.
Si la gestión del convenio hace necesario crear una organización común esta puede
adoptar la forma de consorcio dotado de personalidad jurídica o sociedad mercantil.
Los estatutos del consorcio determinarán los fines del mismo, así como las
particularidades del régimen orgánico funcional y financiero.
Los Convenios de Conferencia Sectorial y los Convenios de colaboración
celebrados, obligarán a las Administraciones intervinientes desde el momento de su
firma y en ningún caso suponen la renuncia de las competencias propias de cada
una de las Administraciones intervinientes. Ambos tipos de convenios deberán
publicarse en el BOE y en el Diario oficial de la Comunidad Autónoma respectiva.
Tendrán plenos efectos entre las partes, atribuyendo las cuestiones litigiosas que se
planteen a la jurisdicción contenciosa administrativa o en su caso al Tribunal
Constitucional. Sin embargo, se prevé también la creación de órganos mixtos de
vigilancia y control, con la misión de resolver los problemas de interpretación y
cumplimiento de los convenios suscritos.
Con independencia de esta regulación de la ley 30/92 que sólo contempla los
Conevios entre las Administraciones del Estado y de las CCAA, los convenios son
la forma típica por la que se instrumentan las relaciones de colaboración entre
cualesquiera Administraciones Públicas.
Planes y programas conjuntos
El artículo 7 de la ley 30/92 establece que la AGE y la Administración de las CCAA
pueden acordar la realización de planes y programas conjuntos de actuación para el
logro de objetivos comunes en materia en las que ostenten competencias
concurrentes .
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Dentro del respectivo ámbito sectorial, correponde a las Conderencias Secotriales
la iniciativa para acordar la realización de planes y programas conjuntos, la
aprobación de su contenido, así como el seguimiento y evaluación multilateral de su
puesta en práctica.
Relaciones con la Administración Local.
Las relaciones entre la Administración General del Estado o la Administración de las
Comunidades Autónomas con las entidades que integran la Administración Local, se
regirán por la legislación básica en materia de Régimen Local,(atrículos 55 y
siguientes donde se regulan las relaciones interadministrativas) aplicándose
supletoriamente lo dispuesto en la ley 30/92.
El Tribunal Constitucional, ha considerado que la coordinación debe ser entendida
como “ la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la
información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la
acción conjunta de las autoridades (de distintas Entidades) en el ejercicio de sus
respectivas competencias, de tal modo que se logre la integración de actos parciales
en la globalidad del sistema…” Se trata pues de evitar la ejecución de políticas
contradictorias, de evitar disfunciones, y desde el punto de vista positivo, de
posibilitar acciones convergentes que potencien y optimicen los resultados del
ejercicio de las propias competencias de cada Entidad.
En este sentido, se ha destacado también por el Tribunal Constitucional que la
coordinación es un principio esencial de la Organización pública previsto en nuestra
Constitución, y ha insistido reiteradamente en su jurisprudencia, particularmente en
la de resolución de conflictos entre el Estado y las CCAA, en la necesidad de
acomodar al principio de coordinación sus relaciones. Por su parte la LRBRL
enfatiza igualmente este principio.
5. DESCENTRALIZACIÓN Y DESCONCENTRACIÓN.
En primer lugar, veamos la diferencia existente entre los principios de
descentralización y desconcentración. Conviene resaltar que la descentralización se
da entre entidades públicas (Administraciones Públicas) con personalidad jurídica.
Así, la Constitución establece un sistema descentralizado, garantizando el derecho
de la autonomía de las nacionalidades y regiones que integran la nación española tal
y como recoge en su artículo 2. Precisamente a dicho principio responde el título VIII
de la Constitución, en el que se configura un sistema fuertemente descentralizado.
La desconcentración se da en una misma Administración Pública y consiste en
trasladar competencias de arriba hacia abajo en el orden jerárquico. No obstante, ni
la Constitución ni la Ley 30/1992 recoger el grado de desconcentración a alcanzar.
Así, el artículo 12.2 de la Ley 30/1992 señala que la titularidad y el ejercicio de las
competencias atribuidas a los órganos administrativos podrán ser desconcentradas
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en otros jerárquicamente dependientes de aquéllos en los términos y con los
requisitos que prevean las propias normas de atribución de competencias.
Por tanto, ni el artículo 103.1 ni ningún otro precepto de la Constitución determina,
con una mayor o menor aproximación, el grado de desconcentración que deba
alcanzarse. Ello se traduce en que cabe un amplio abanico de posibilidades en el
marco del artículo 103.1 de la Constitución, siempre, no obstante, bajo el prisma de
que la desconcentración, como principio, debe estar presente al estructurar cada
Administración Pública.
5.1. DESCENTRALIZACIÓN
Al igual que alguno de los principios anteriores, este principio puede dimensionarse
en varios planos, aunque en todo caso, la descentralización impone la existencia de
una pluralidad de entidades públicas dotadas de personalidad jurídica
independiente, lo que se opone a la centralización de las funciones públicas en una
sola Entidad.
En el plano pilitcio la descentralización hace referencia a la estructura del Estado,
supone la existencia de varios tipos de Entes dotados de autonomía política para la
gestión de sus propios intereses . Implica un acercamiento de las decisiones
políticas más relevantes, a los ciudadanos.
La descentralización administrativa es el traspaso de competencias de los órganos
de una Administración a otra distinta, que pasará a ejercer estas competencias como
propias.
La descentralización administrativa, sólo atribuye a las Entidades competencias de
decisión y gestión de funciones administrativas, que están subordinadas a la
ordenación por ley, cuya aprobación no corresponde a esas Entidades. El ejemplo
típico de descentralización administrativa lo constituyen las Corporaciones Locales.
Distinguimos dos clases de descentralización:
a) Descentralización territorial: en este caso la descentralización se produce
desde la Administración del Estado hacia las Administraciones de las
Comunidades Autónomas y Administraciones Locales.
b) Descentralización funcional: en este caso una Administración crea una
organización específica dotada de personalidad jurídica y patrimonio a la que
transfiere determinadas funciones.es decir, la creación por una Entidad
Pública de una Administración instrumental para la mejor gestión de parte de
las funciones que le son atribuidas. Un ejemplo de descentralización funcional
fue la creacion de RENFE.
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5.2. DESCONCENTRACIÓN
La desconcentración administrativa consiste en la transferencia funciones de un
órgano superior a otro inferior dentro de un mismo ente público y con carácter
permanente.
Sus características son:
-
Se transfiere la competencia de un órgano superior a otro inferior
jerárquicamente ordenados.
Se produce en un mismo ente.
Tiene carácter permanente.
Mediante la aplicación del principio de desconcentración, se consigue una descarga
efectiva de funciones de los órganos superiores, acercando la Administración a los
administrados.
La desconcentración se podrá llevar a cabo siempre que ello esté previsto en las
normas de atribución de las competencias.
La desconcentración incide sobre la titularidad de la competencia, determinando que
mientras esté en vigor los actos que ejerza el órgano en el que se ha
desconcentrado la competencia se ejercen a título propio y los actos en que se
concreta su ejercicio, no se imputan al superior. Por ello la desconcentración exige
como norma general la aprobación de la correspondiente norma reglamentaria por el
órgano máximo de la Administración que que se trate. Así en la Administración
General del Estado la desconcentración de competencias requiere Decreto del
Gobierno. En consecuencia la desconcentración no es revocable, sino que exige
para producir el efecto inverso, la derogación de la norma que establece la
desconcentración.
Este principio es también un principio tendencial, que implica que las facultades de
tramitación y resolución de expedientes deben dominantemente estar atribuidas a
los órganos inferiores y no a los superiores. La regla se consagra, como
determinante de las atribuciones de los órganos inferiores tan sólo a falta de
previsión expresa en la norma, es decir , cuando esta se limita a atribuir una
competencia a una Administración concreta. (artículo 12.3 de la ley 30/92) “si alguna
disposición atribuye competencia a una Administración, sin especificar el órgano que
deba ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes
corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del
territorio, y, de existir varios de estos, al superior jerárquico común.
Ante la precisa atribución de competencias entre los órganos de las Entidades
Locales, que incluye una cláusula residual a favor de uno de llos, esta regla carece
de aplicación general en la Administración Local, Y en relación a las grandes
Administraciones Públicas , la del Estado y las de las Comunidades Autúnomas, que
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es donde realmente cobra sentido, los supuestos de aplicación real de esta regla,
son escasos, ante la precisión de las normas organizativas al atribuir competencias.
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BIBLIOGRAFÍA Y LEGISLACIÓN.

Constitución Española de 1978.

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Ley Reguladora de Bases de Régimen Local.

Manual de derecho Administrativo. Luis Cosculluela Montaner.

Comentario Sistemático a la ley de régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y Procedimiento Administrativo Común. Luis Cosculluela Montaner
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las
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