La Corte Suprema define las facultades de inspección en materia

La Corte Suprema define las facultades de inspección en materia de policía del
trabajo
por Sebastián A. Caffini
En fecha reciente, la Corte Suprema dictó sentencia en la causa “Aerolíneas
Argentinas S.A. c/Ministerio de Trabajo”, en la cual fijó posición sobre los límites de
las facultades de los inspectores de la autoridad administrativa laboral, más
precisamente del Ministerio de Trabajo, en materia de infracciones a la normativa
vigente.
En el presente artículo, luego de una somera descripción de los hechos que
motivaron el pronunciamiento, se analizarán sus fundamentos y alcance.
I – La cuestión sometida a decisión:
La Dirección de Inspección Federal del Ministerio de Trabajo impuso –al cabo del
proceso administrativo previsto por la Ley 18.695– una multa a la empresa Aerolíneas
Argentinas S.A. por entender que ésta había violado las disposiciones del Decreto
392/03, pues no incorporó el incremento salarial allí dispuesto a los salarios básicos del
personal sino que lo liquidó como rubro autónomo, omitiendo así incrementar aquellos
rubros remuneratorios adicionales que deben calcularse sobre la base del sueldo básico.
Contra la resolución administrativa que impuso la multa, la empresa interpuso el
recurso de apelación previsto por la ley procesal aplicable y la Sala II de la C.N.A.T.
revocó la decisión de la autoridad administrativa, por entender que los inspectores se
habían extralimitado en sus funciones, elaborando doctrina acerca del sentido y alcance
de la norma en cuestión.
A su turno el Ministerio interpuso contra esa decisión recurso extraordinario cuya
denegación dio origen a la pertinente queja, que el Alto Tribunal consideró admisible.
II – La cuestión federal:
Tal como se desprende del segundo párrafo del Considerando 2º del fallo, lo
resuelto por la Cámara importa poner en cuestión las facultades mismas conferidas por
la Ley a la autoridad de aplicación, lo que habilita la competencia de la Corte en los
términos del inciso 1) del art. 14 de la Ley 48.
No se trató, insisto, de un planteo de inconstitucionalidad de alguna norma, sino
de cuestionamiento de una autoridad ejercida en nombre de la Nación, y de una decisión
contraria a su validez.
En lo sustancial, los agravios del Ministerio giraron en torno a que la atribución
administrativa de sancionar a los empleadores por incumplimiento de las normas de
derecho del trabajo no puede ser dejada de ejercer cuando la inteligencia de dichas
normas suscite dudas.
III – La decisión de la Corte:
Para decidir la cuestión, y luego de una breve referencia a las disposiciones del
Anexo II de la Ley 25.212 –régimen de sanciones por infracciones a la normativa
laboral– y de la Ley 18.695 –régimen procesal de comprobación y juzgamiento de
aquellas infracciones–, la Corte comienza por recordar que, de acuerdo con su propia
jurisprudencia, “…la atribución de comprobar y sancionar infracciones laborales
implica el ejercicio de facultades jurisdiccionales por parte del órgano
administrativo…” (Considerando 3º, segundo párrafo).
La cuestión relativa a la posibilidad de que la Administración ejerza facultades
“jurisdiccionales”, como lo recuerdan Vázquez Vialard y Navarro con gran profusión de
citas, fue ampliamente tratada y discutida por la doctrina administrativista1, pero existe
suficiente consenso en que, a partir del recordado fallo “Fernández Arias c/Poggio”
(Fallos 247:652), es admisible que los órganos administrativos ejerzan ese tipo de
facultades, siempre que sus decisiones puedan someterse a “control judicial suficiente”
en los términos que la propia Corte fijó en ese decisorio.
Partiendo de la base, entonces, de que la comprobación y juzgamiento de
infracciones a la normativa laboral implica el ejercicio de facultades jurisdiccionales, el
Alto Tribunal es terminante y categórico al determinar que “…la atribución legal
conferida a la autoridad administrativa para sancionar a los empleadores por la
inobservancia de normas laborales (…) abarca la de interpretar lo que dichas normas
disponen, descartando, en su caso, la inteligencia diversa que puedan invocar los
inspeccionados como justificativa de su conducta…” (Considerando 4º, primer párrafo).
Y va aun más allá: “…este Tribunal no advierte bajo qué acción o acto intelectivo
podría establecerse jurídicamente el contenido de una norma legal que no fuese,
precisamente, el de la interpretación de esta…” (Considerando 4º, segundo párrafo).
No descarta la Corte que pueden existir normas más o menos claras, pero aun así
considera que en última instancia, para esclarecer definitivamente la norma invocada
para sancionar, siempre está prevista y garantizada la instancia judicial revisora.
Finalmente, advierte que, de aceptarse el criterio sustentado por la Sala II de la
C.N.A.T., la actividad de contralor llevada a cabo en sede administrativa quedaría
severamente atenuada, si no paralizada, ya que al empleador inspeccionado, para
eludirla, le bastaría el sencillo expediente de aducir que la inteligencia de la norma en se
funda la sanción es diferente de la sostenida por el órgano administrativo.
(Considerando 4º, párrafos 3º y 4º).
IV – La jurisprudencia anterior de la C.N.A.T.:
El aspecto más relevante del fallo que aquí se analiza es que, de manera
concluyente y elocuente, la Corte parece clausurar una línea jurisprudencial en sentido
contrario que, desde hace más de 30 años, imperaba en las decisiones de distintas Salas
de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo.
En efecto, al menos desde 19752 y hasta fines de 20073 se vino sosteniendo, con
mínimas variantes, que “La función de policía del trabajo, relativa a la substanciación
de sumarios por infracciones a disposiciones legales o reglamentarias del Derecho del
Trabajo, debe ejercerse con relación a infracciones claras y determinadas, quedando
fuera de ese poder la interpretación de textos legales, salvo en lo referido al sentido
semántico de sus palabras. Si el funcionario sumariante entró en un claro terreno de
interpretación, elaborando una doctrina acerca de los alcances que debe otorgarse a
un texto legal más allá de su mera literalidad, excedió sus facultades en materia de
policía del trabajo y fundó su decisión en consideraciones ajenas a su cometido”4.
Y a pesar de que un sector indudablemente prestigioso aunque minoritario de la
doctrina laboralista sostuvo la opinión contraria, ya sea de modo expreso5 o implícito6,
el criterio adoptado por casi todas las Salas de la C.N.A.T. no se modificó.
V – Interpretación y aplicación de las normas:
Un abordaje mínimamente abarcativo de esta vasta cuestión, que constituye uno
de los problemas fundamentales de la filosofía del derecho, excedería por mucho los
límites del presente comentario.
A nuestros fines, baste destacar que lo que la Corte Suprema ha enfatizado en el
fallo que aquí se comenta es que las funciones de interpretación y aplicación de la ley
son inseparables o, dicho de otro modo, que no hay posible aplicación de la ley sin
previa interpretación de la misma, de tal modo que la segunda es un presupuesto
necesario de la primera.
En efecto, así como la interpretación es un acto de razón, un proceso lógico por el
cual el intérprete hace inteligible la norma, la aplicación es un acto de autoridad que se
basa necesariamente en la interpretación previamente efectuada7.
Las normas, parece decir la Corte, no se aplican por sí mismas sino a través de la
inteligencia particular del órgano llamado a aplicarlas, cometido imposible de lograr sin
desentrañar previamente, al menos, el sentido de los signos lingüísticos de su
manifestación externa; y aun en los casos en que el órgano se incline por la aplicación
literal de un determinado precepto, debe previamente llevar a cabo un proceso lógico
que lo lleve a la elección de ese sistema de interpretación con exclusión de los restantes.
En consecuencia, si se admite como factible la posibilidad de que determinados
órganos administrativos ejerzan facultades jurisdiccionales –y así lo tiene entendido la
propia Corte Suprema desde 1960 hasta hoy–, negarle a dichos órganos la posibilidad
de interpretación de las normas que están llamados a aplicar importaría tanto como
privarlos de toda posibilidad de actuar.
Lo dicho previamente no implica un juicio desfavorable respecto de la arraigada
corriente jurisprudencial contraria a la que se hizo referencia, pues no cabe ninguna
duda de que la misma debió haber surgido como respuesta a los impulsos –por
desgracia bastante frecuentes– de los sucesivos gobiernos en el sentido de abusar de la
función de policía laboral por mero afán recaudatorio y aun de desvirtuarla por
completo con fines políticos8.
VI – De un extremo al otro:
El caso que motivó el fallo de la Corte demuestra, a mi entender, de qué manera
una premisa en principio encomiable puede –cuando es forzada hasta el paroxismo–
ocasionar un mal peor que aquél que se quiso evitar.
Me explico: si bien parece saludable la iniciativa jurisprudencial de erigir una
suerte de valla a efectos de que la actividad inspectiva del trabajo no degenere en
desviaciones indeseables, se corre el riesgo de neutralizarla por completo aun en casos
de infracciones indiscutibles.
Valga como ejemplo el caso concreto que motivó el pronunciamiento que aquí se
comenta: se le imputaba a una empresa el incumplimiento de lo dispuesto por el art. 1º
del Decreto 392/02 por cuanto no incorporó las sumas allí establecidas al salario básico
de los trabajadores sino que las liquidó como rubro independiente, ocasionando un
notorio perjuicio a aquéllos ya que los privó de la incidencia de ese incremento en los
restantes rubros que se calculan porcentualmente sobre el salario básico.
La infracción, a mi entender, es patente y no admite discusión dada la claridad del
texto de la norma, que puntualmente dispone “Increméntase a partir del 1º de julio de
2003 la remuneración básica, a todos los efectos legales y convencionales, de los
trabajadores del sector privado, en relación de dependencia, comprendidos en el
régimen de negociación colectiva, en los términos de la Ley Nº 14.250 y sus
modificatorias, en la suma de PESOS VEINTIOCHO ($ 28.-) por mes, durante el lapso
de OCHO (8) meses, hasta adicionar a su remuneración vigente al 30 de junio de 2003,
un importe total de PESOS DOSCIENTOS VEINTICUATRO ($ 224.-)” (el destacado es
mío).
Máxime teniendo en consideración que el propio poder ejecutivo, por Resolución
S.T. 64/03 (publicada apenas quince días después que el Decreto en cuestión) aclaró en
su artículo 6º el alcance de la expresión “a todos los efectos legales y convencionales”,
en el sentido de que “…los montos de las remuneraciones y los montos básicos de las
categorías previstas en los convenios colectivos de trabajo que resultan incrementados
por la aplicación del Decreto N° 392/03, deberán ser utilizados para liquidar aquellos
institutos o conceptos legales o convencionales que se determinen tomando alguno de
dichos montos como base aritmética de cálculo…” (el destacado también es mío).
VII – En conclusión:
Como se ve, en el caso concreto el empleador no sólo inflingió un considerable
daño patrimonial a sus trabajadores, sino que además estuvo cerca de eludir la sanción
aplicada en consecuencia, mediante la simple estrategia de postular una diversa
interpretación sobre el alcance de la norma de la que emana la obligación cuyo
incumplimiento se le imputó.
Es por ello que el fallo que aquí se analiza debe ser bienvenido, ya que, más allá
de algún cuestionamiento menor que podría hacérsele (como por ejemplo las
sobreabundantes referencias a instrumentos internacionales de jerarquía supralegal en
un caso en el que no estaba cuestionada la constitucionalidad de ninguna norma),
revaloriza el rol de la actividad inspectiva en materia de policía del trabajo, y de modo
indirecto reivindica la importancia de su rol social como factor que contribuye a
introducir una saludable (y necesaria) dosis de equilibrio en las relaciones laborales.
VÁZQUEZ VIALARD, Antonio y NAVARRO, Marcelo Julio: “Policía del Trabajo”, Ed. Astrea, 1990,
págs. 28/29.
2
C.N.A.T., Sala IV, sentencia nº 39618, 01/10/75, "Transportes Sgto. Cabral s/sumario"
3
C.N.A.T., Sala I, “Ministerio de Trabajo c/Cliro S.R.L. s/sumario”, Lexis Nexis Online, Lexis
Nº 13/12215; IMP 2007-23, 2215.
4
C.N.A.T., Sala VI, 19/12/1978, “Walko Textil S.A.I.C. s/sumario”. En similar sentido pueden verse,
además de los ya mencionados: Sala IV, 19/11/82, “Cía. Colectiva Costera Criolla s/sumario” (Lexis
Nexis Online, Lexis 13/7057); Sala IV, 31/08/1979, “Guglielmino Hnos. s/sumario” (DT 1979, 1268);
Sala VIII, 27/05/99, “Ministerio de Trabajo c/Louzau, Osvaldo s/sumario” (Lexis Nexis Online, Lexis
13/7915); Sala II, 09/06/1988, “Ministerio de Trabajo y Seguridad Social c/Banco Tornquist S.A.” (DT
1989-A, 604), entre muchos otros.
5
Así, Vázquez Vialard y Navarro: “Consideramos que por el hecho de que un tema esté en ‘estado de
discusión’ –en cuyo caso siempre habrá que analizar los fundamentos de la divergencia– no puede dejar
de actuar la autoridad (…) de lo contrario, se limitaría el campo de su atribución y se impediría la sanción
de un gran número de infracciones (…) si la autoridad se halla imposibilitada de sancionar en los
supuestos en que se plantean dudas, las cuestiones jamás llegarían a decisión judicial…” (VÁZQUEZ
VIALARD – NAVARRO, op. cit., págs. 118/119.
6
Carlos Etala, en comentario al art. 9º L.C.T., considera que el segundo párrafo de la norma “…introduce
una directiva específica para la interpretación de las normas laborales (…) destinada los operadores
jurídicos (los jueces o encargados de aplicarla, con lo que se comprende también a los funcionarios
administrativos…)...” (ETALA, Carlos A., “Contrato de Trabajo”, Ed. Astrea, 3ª Ed., 2000, p.40).
7
cfr. LAVALLE COBO, Jorge E., en BELLUSCIO – ZANNONI, “Código Civil comentado, anotado y
concordado”, Ed. Astrea, T. I, págs. 77/78.
8
Como se advierte con claridad en C.N.A.T., Sala X, 09/12/03, “Carrefour Argentina S.A. c/ Ministerio
de Trabajo s/ Ley de Asoc. Sindicales”.
1