LA INTERPRETACIÓN DEL PROCESO DESCENTRALIZADOR EN LA
ARGUMENTACIÓN GUBERNAMENTAL.
Belisario Velasco
Subsecretario del Interior
El país ha conocido en el último tiempo diversas opiniones sobre el tema de los
gobiernos regionales. Muchas de ellas escapan claramente al espíritu con que se
concibió el proceso de descentralización en el nivel regional y a las ideas que
sustentaron los debates en los trámites legislativos de la Reforma al Capítulo XIII
de la Constitución Política y de la dictación de la Ley 19.175 Orgánica
Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional.
Dada la importancia que el tema reviste para la vida nacional y teniendo en cuenta
el aparente desconocimiento que se percibe en lo que se refiere a la
descentralización regional, es oportuno recordar que el Mensaje con que el exPresidente Patricio Aylwin inició el proyecto de Reforma al Capítulo XIII de la
Constitución Política reafirmaba el carácter unitario de la estructura del Estado,
propiciando su descentralización administrativa. La mayoría de los representantes
de diversos sectores y personalidades de la vida nacional que concurrieron ante
las Comisiones Unidas del Senado a exponer sus puntos de vista sobre esta
materia confirmaron la visión del Ejecutivo contenida en el Mensaje. Igual
apreciación se desprende de las respuestas que las Facultades de Derecho de las
Universidades del país remitieron al Congreso Nacional respecto a esta reforma
constitucional.
Así, el acuerdo político suscrito el 21 de agosto de 1991 - acerca de las diversas
materias involucradas en la reforma a la Constitución y desarrolladas en las
posteriores leyes relativas a la administración regional y comunal - entre el
Ejecutivo, representado por el entonces Ministro del Interior, y los parlamentarios
representantes de todos los partidos políticos, delimitó tanto el ámbito como el
alcance de la descentralización regional. En reiteradas oportunidades se ha
destacado el alto nivel de consenso que caracterizó ese acuerdo que, en su parte
pertinente, expresa que: "La reforma constitucional establecerá que el gobierno de
cada región reside en un Intendente que será de la exclusiva confianza del
Presidente de la República. El Intendente ejercerá sus funciones con arreglo a las
leyes y a las órdenes e instrucciones del Presidente, de quien es su representante
natural e inmediato en el territorio de su jurisdicción".
"La administración superior de cada región quedará radicada en un Gobierno
Regional que tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y económico de la
región. El Gobierno Regional estará constituido por el Intendente y el Consejo
Regional. Para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno Regional gozará de
personalidad jurídica de derecho público y tendrá patrimonio propio". En
cumplimiento de este acuerdo, la redacción anterior - casi sin modificaciones constituye actualmente el artículo 100 de la Constitución Política de la República.
Adicionalmente, cuando se debatió la modificación al artículo 3º de la Carta Magna
- que actualmente señala que "El Estado de Chile es unitario, su territorio se divide
en regiones. Su administración será funcional y territorialmente descentralizada o
desconcentrada en su caso, en conformidad con la ley" - existió unanimidad de
parte de las Comisiones Unidas antes mencionadas respecto a la necesidad de
reafirmar que nuestro país es un Estado unitario. Las indicaciones formuladas por
los senadores Mario Ríos y Hernán Vodanovic en esa oportunidad, apuntaron a
ratificar este principio y a evitar todo signo de federalismo. Por lo anterior, y
consecuente con la idiosincrasia nacional, la descentralización regional en nuestro
país se concibe y se concreta sin alterar las bases del Estado unitario, en el cual el
"poder" conserva una unidad en cuanto a su ejercicio y estructura, no poseyendo
más que un sólo centro de impulsión política fundamental. En este tipo de Estado,
además, el "poder" conserva unidad sobre la población y el territorio. Así, el
artículo 24 de la Constitución señala que "El gobierno y la administración del
Estado corresponden al Presidente de la República, quien es el Jefe de Estado".
En el inciso segundo de este mismo artículo se señala que " Su autoridad se
extiende a todo cuanto tiene por objeto la conservación del orden público en el
interior y la seguridad externa de la República, de acuerdo con la Constitución y las
leyes."
En concordancia con lo antes señalado, la Ley 19.175, Orgánica Constitucional
sobre Gobierno y Administración Regional, comprende aspectos vinculados con el
gobierno, la administración regional y sus procesos asociados de
desconcentración y descentralización. Esta ley en su Título Primero, "Del Gobierno
de la Región", enumera algunas de las funciones que corresponden a los
Intendentes como representantes del Presidente de la República en la región.
Estas disposiciones, conjuntamente con otros cuerpos legales, regulan el accionar
del Intendente como responsable del gobierno en la región. El Título Segundo de
esta misma ley, "De la Administración de la Región", se refiere al gobierno regional,
encargado de administrar la región teniendo como objetivo su desarrollo social,
cultural y económico.
En nuestro país, el proceso de descentralización regional es gradual y
selectivo.
La gradualidad y la selectividad conllevan responsabilidades tanto del gobierno
nacional como de los gobiernos regionales. Respecto a la gradualidad, el gobierno
nacional debe asegurar un ritmo del proceso descentralizador consistente con los
grandes objetivos nacionales, entre los cuales la estabilidad de los agregados
macroeconómicos y la estabilidad política juegan un rol de primera importancia y
son irrenunciables. A este respecto, la experiencia internacional enseña que los
resultados son poco exitosos si los países asumen procesos de descentralización
bajo condiciones de falta de crecimiento, de carencias de inversión, con graves
problemas de empleo o con desequilibrios políticos.
Los gobiernos regionales, a su vez, deben imprimir al proceso un ritmo acorde con
sus propias realidades en el marco nacional. Las funciones y atribuciones que la
Ley 19.175 les asigna en relación a planificación, inversión, fomento productivo,
ordenamiento territorial y desarrollo social y cultural, aseguran avances en el corto
plazo. En el mediano y largo plazo, ello será posible porque esta misma Ley, en su
artículo 67, norma el traspaso progresivo de competencias del gobierno nacional a
los gobiernos regionales. En su parte pertinente, este artículo señala que: "Los
gobiernos regionales para efectos de lo previsto en el artículo 103 de la
Constitución Política de la República, podrán solicitar al Presidente de la República
el traspaso de competencias y recursos que estén a cargo de organismos o
servicios de la administración central o funcionalmente descentralizada,
acompañando al efecto los estudios y antecedentes que demuestren su aptitud
para asumir tales responsabilidades..."
La selectividad, a su vez, es el resultado de la aplicación futura de lo previsto en el
precepto precitado, toda vez que el aludido traspaso de competencias no
necesariamente tendría carácter lineal u homogéneo entre los distintos gobiernos
regionales, lo que podría determinar, en la práctica, que unos asuman mayores
competencias que otros.
Por otra parte, la adecuada comprensión del tema exige formular una clara
distinción entre las funciones de gobierno reservadas al gobierno nacional y
ejercidas en la región por el Intendente (representante natural e inmediato del
Presidente de la República) y las funciones de administración reservadas al
Gobierno Regional.
Largo sería explicar por qué los gobiernos regionales ejercen funciones de
administración; en síntesis, ello deriva de las características de Estado unitario y de
descentralización administrativa en el que las fuerzas políticas del país
concordaron. Sólo a título de ejemplo, se puede señalar que se consideró
inconveniente que el gobierno regional (constituido por el Intendente y el Consejo
Regional) pudiese requerir el auxilio de la fuerza pública en el territorio de su
jurisdicción, en conformidad a la ley. Este aspecto fue largamente debatido y luego
consensuado entre los senadores de la Concertación y los senadores Sergio Diez
y Vicente Huerta principalmente.
En cuanto a la posibilidad que los gobiernos regionales puedan acordar tributos de
carácter regional, el artículo 19 Nº 20 de la Carta Fundamental, modificado por la
Reforma Constitucional antes citada, señala que "...Los tributos que se recauden,
cualquiera sea su naturaleza, ingresarán al patrimonio de la Nación y no podrán
estar afectos a un destino determinado. Sin embargo, la ley podrá autorizar que
determinados tributos puedan estar afectados a fines propios de la defensa
nacional. Asimismo, podrá autorizar que los que gravan actividades o bienes que
tengan una clara identificación regional o local, puedan ser aplicados, dentro de los
marcos que la ley señale, por las autoridades regionales o comunales para el
financiamiento de obras de desarrollo".
La experiencia internacional enseña también, que la estabilidad macroeconómica
se altera radicalmente cuando la descentralización administrativa es superada por
la descentralización fiscal. En estos casos la sobreimposición, las exenciones
injustificadas, las dificultades para la recaudación y otros efectos no deseables se
constituyen en lo habitual. Los Ministros de Hacienda y de Planificación y
Cooperación del gobierno anterior realizaron presentaciones ante el Congreso
Nacional a este respecto y en función de ello se dejó a la ley el afectar tributos con
clara identificación regional o local.
En lo que concierne al rol colegislador que podría pretenderse asignarle a los
gobiernos regionales, es necesario señalar que las competencias legislativas no se
corresponden con la descentralización administrativa. Ellas tampoco serían
aplicables en un país como el nuestro, con pocas diferencias culturales y
lingüísticas excepción hecha de las etnias originarias que, no obstante ello, se han
integrado al Estado nacional.
Para acoger las peculiaridades regionales, los gobiernos regionales pueden - de
acuerdo a la letra d) del artículo 16 de la ley de la materia - "Dictar normas de
carácter general para regular las materias de su competencia, con sujeción a las
disposiciones legales y a los decretos supremos reglamentarios, las que estarán
sujetas al trámite de toma de razón por parte de la Contraloría General de la
República y se publicarán en el Diario Oficial". Es ésta una poderosa función que
aún no tiene expresión en el actual marco jurídico regional.
Así, entonces, parece ser mas sensato, en el actual ordenamiento jurídico y en la
tradición de nuestro país, el que los señores parlamentarios mantengan una
coordinación más permanente con los consejos regionales, cuestión ésta que
requiere mejorarse según lo acordado por el Primer Congreso Nacional de
Consejeros Regionales celebrado en la ciudad de Viña del Mar en el mes de junio
del presente año.
Finalmente, en lo que dice relación con la elección indirecta de los consejeros
regionales por parte de los concejales municipales, cuestión que constituyó
también parte del acuerdo político antes mencionado, debe señalarse que ello
respondió a una modalidad de elección propiciada por los señores parlamentarios
con el fin de asegurar la coordinación municipal y regional en el ámbito de la
descentralización administrativa.
Como conclusión, debe señalarse que la revisión de la enorme cantidad de
informes referentes a la reforma al Capítulo XIII de la Constitución Política y a la
Ley sobre Gobierno y Administración Regional revela que los señores
parlamentarios estuvieron lejos, en la oportunidad en que se generaron las bases
del proceso de descentralización en el nivel regional, de compartir algunas de las
argumentaciones que en el último tiempo ha conocido el país.
En Chile - país con una marcada cultura centralista - la iniciativa de descentralizar
surge no como una respuesta a las demandas regionales, sino como una iniciativa
del gobierno nacional que persigue varios objetivos simultáneamente: perfeccionar
la democracia, modernizar la gestión pública, afianzar el proceso de crecimiento
con equidad eliminando los focos de pobreza y la estabilidad política y así
enfrentar con éxito los desafíos del siglo XXI.
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la interpretacion del proceso