VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MINISTRO JOSÉ
RAMÓN COSSÍO DÍAZ EN RELACIÓN CON EL AMPARO
DIRECTO EN REVISIÓN 2559/2011.
1. En la sesión celebrada el nueve de mayo de dos mil doce, la Primera
Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió, por
mayoría de cuatro votos, el amparo directo en revisión número
2559/2011, cuyo tema central fue la constitucionalidad del artículo
19, fracción IX de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de
San Luis Potosí, el cual establece la competencia de las salas del
Tribunal contencioso administrativo para conocer de los juicios que
se promuevan contra las resoluciones del Procurador General de
Justicia del Estado que confirmen la determinación del no ejercicio
de la acción penal del Ministerio Público.
2. Argumentos de la mayoría. El artículo impugnado establece que las
Salas
del
Tribunal
de
lo
Contencioso
Administrativo,
son
competentes para conocer de los juicios promovidos en contra de la
determinación del Ministerio Público respecto del no ejercicio de la
acción penal, destacando que dicho Tribunal tiene como objeto el
regular la impartición de justicia administrativa en el Estado, para
dirimir las controversias de carácter administrativo y fiscal que se
susciten entre los particulares y las autoridades del Poder Ejecutivo
del Estado y de los municipios, así como de los organismos
públicos descentralizados, estatales y municipales.
3. En ese sentido, es claro que si bien la Constitución otorgó al legislador
local la facultad para establecer en sus leyes los sujetos
legitimados, los términos y condiciones que habrán de regir al
procedimiento y la autoridad competente para la resolución del
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medio de impugnación hecho valer en contra de las resoluciones
del no ejercicio de la acción penal por parte del Ministerio Público,
dicha facultad otorgada debe desarrollarse de una forma que
permita precisamente alcanzar las finalidades y el cumplimiento de
los objetivos previstos constitucionalmente.
4. De este modo, si el legislador del Estado en ejercicio de su facultad
otorgó competencia a un tribunal especializado en materias
administrativa y fiscal para conocer de las resoluciones del
Ministerio Público en cuanto al no ejercicio de la acción penal, ello
constituye un uso indebido, pues si bien ejerció su competencia
al fijar los términos, condiciones y autoridad competente, a pesar de
ello, en el desarrollo de su potestad no observó la finalidad
perseguida por el constituyente. o anterior, en virtud de que si el
constituyente elevó a rango constitucional el hecho de que los
delitos
no
queden
sin
ser
perseguidos
injustificadamente,
procurando la protección de la sociedad, es válido estimar que su
exacto cumplimiento se lleva a cabo cuando el legislador local no
sólo fija competencia a favor de una autoridad de carácter
jurisdiccional para analizar que la determinación del no ejercicio de
la acción penal se encuentre justificada jurídicamente, sino
precisamente, cuando al fijar dicha competencia lo hace atendiendo
a la finalidad inherente de la reforma constitucional.
5. En tales condiciones, la designación de la autoridad competente por
parte del legislativo local debe ser atendiendo a la especialización
en la materia penal; fundamentalmente, porque así se daría de
mejor forma cumplimiento al propósito del artículo 21 constitucional,
que consiste en que los delitos no queden sin ser perseguidos sin
justificación jurídica. Además, si constitucionalmente el ejercicio de
la acción penal por parte del Ministerio Público se realiza ante los
tribunales (penales) correspondientes, debe señalarse que el
análisis del no ejercicio de la acción penal —que de no estar
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justiciado tendría el mismo efecto, esto es, que el Ministerio Público
ejerza acción penal— también debe corresponder a esa autoridad
jurisdiccional.
6. La averiguación previa integra, junto con las diligencias judiciales, un
todo indivisible que constituye el proceso penal, los actos o
abstenciones que tengan lugar durante su integración corresponden
a la materia penal, aunque provengan de autoridad administrativa,
porque ésta desarrolla una actividad materialmente penal, tendente
a comprobar la existencia del cuerpo del delito y a determinar si se
reúnen los elementos necesarios que hagan presumir la probable
responsabilidad del inculpado, para decidir si procede o no el
ejercicio de la acción penal; y, en tales condiciones, el conocimiento
del recurso en contra del no ejercicio de la acción penal debe
corresponder a la autoridad jurisdiccional con competencia para
conocer la materia penal.
7. Consecuentemente, al establecer el legislador del Estado de San Luis
Potosí en el artículo 19, fracción IX, de la Ley de Justicia
Administrativa del Estado, que la autoridad competente es una
especializada en materia administrativa y fiscal (Tribunal de lo
Contencioso Administrativo) es que impide el correcto desarrollo y
eficacia de la ley fundamental y, por tanto, es contrario al artículo 21
de la Constitución Federal, ya que la autoridad que debe conocer de
la determinación del no ejercicio de la acción penal por parte del
Ministerio Público es una de carácter jurisdiccional con competencia
penal.
8. Razones del disenso. En lo personal, considero que por razones de
política judicial sería deseable, e incluso adecuado, que decisiones
que versan sobre el no ejercicio de la acción penal que dicta el
Ministerio Público fueran impugnadas ante una autoridad judicial en
materia penal.
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9.
Al analizar la problemática a resolver, la mayoría consideró
que el tema central era determinar si el Tribunal Contencioso
Administrativo del Estado de San Luis Potosí podía ser considerado
como el órgano adecuado ante el cual se debe impugnar por la vía
jurisdiccional las resoluciones del Ministerio Público sobre el no
ejercicio de la acción penal, ello en términos del artículo 21
constitucional.
10.
Sin embargo, no encuentro ninguna razón para declarar la
inconstitucionalidad de un precepto, cuando establece que esta
posibilidad puede hacerse ante los Tribunales de lo Contencioso
Administrativo, dado que el texto del artículo 21 constitucional no
distingue qué autoridad debe conocer sobre las impugnaciones que
se realicen en contra del no ejercicio de la acción penal. En efecto,
el texto de dicha norma dice a la letra:
“Artículo 21.
(…)
Las resoluciones del Ministerio Público sobre el no
ejercicio y desistimiento de la acción penal, podrán ser
impugnadas por la vía jurisdiccional en los términos que
establezca la ley.”
(Énfasis añadido)
11.
Conviene recordar que nuestro sistema jurídico se encuentra
compuesto por distintos órdenes —constitucional, federal, estatal,
municipal y el del Distrito Federal— en los cuales convergen
distintos niveles de competencias para la creación de normas.
12.
En ese sentido, debe precisarse que el órgano encargado de
modificar la constitución determinó establecer que las resoluciones
del Ministerio Público sobre el no ejercicio de la acción penal,
podrían ser impugnadas por la vía jurisdiccional en los términos que
estableciera la ley, sin hacer especificación sobre qué orden —
federal o local—sería el encargado de crear la ley respectiva, ni
mucho menos la materia de especialización que habría de tener el
órgano que conocería de dichas impugnaciones.
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13.
De tal modo, atendiendo al contenido del artículo 124
constitucional el cual establece que las facultades que no están
expresamente concedidas por la Constitución a los funcionarios
federales, se entienden reservadas a los Estados, se puede concluir
que al no especificarse a quien corresponde la creación de la ley a
la que hace referencia el artículo 21 constitucional, misma que
regulará
la
interposición
de
recursos
que
combatan
las
determinaciones del no ejercicio de la acción penal por parte del
Ministerio Público, se entiende que es potestad de cada entidad
federativa determinar cuál será el órgano al que corresponderá
conocer de dichos recursos.
14.
Debe destacarse que el artículo 21 constitucional tampoco
establece que sea necesario que el órgano competente de los
juicios promovidos en contra de la determinación del no ejercicio de
la acción penal sea uno especializado en materia penal, con lo cual,
queda al arbitrio de las entidades federativas establecer el tipo de
órgano que es competente para conocer ese tipo de asuntos.
15.
Así, dado que el artículo 21 constitucional no establece de
manera expresa la materia de especialización que debe tener el
órgano que conocerá de los recursos sobre los cuales versa este
voto, ni señala una competencia específica para que el orden
federal sea el encargado de determinarlo, podemos concluir que los
distintos órdenes estatales tienen la facultad de legislar libremente
sobre el órgano encargado de resolver los juicios que se presenten
en contra de la determinación del no ejercicio de la acción penal.
16.
No obstante lo anterior, quiero insistir en que si bien sería
deseable que el órgano competente fuera uno especializado en
materia penal, dado al estrecho vinculo que guarda el ejercicio de la
acción penal con el desarrollo del proceso penal, lo cierto es que
nuestro papel como Tribunal Constitucional es proteger el contenido
de la Carta Magna sin ir más allá de las intenciones del
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constituyente, mismas que, en el presente caso, son claras al no
haber señalado de manera especifica que un órgano jurisdiccional
con especialidad en la materia penal tendría que ser el encargado
de conocer de los juicios promovidos en contra de la determinación
del no ejercicio de la acción penal por parte del Ministerio Público.
Firman el Ministro José Ramón Cossío y el Secretario de Acuerdos
que autoriza y da fe.
MINISTRO
JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ
SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA
LIC. HERIBERTO PÉREZ REYES
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