DICTAMEN Nº: 060/2002
TÍTULO: Consulta 66/2002 relativa al Decreto de medidas de carácter urgente,
transitorio y temporal para la aplicación de la Ley Orgánica 6/2001, de Universidades,
de 21 de diciembre a los supuestos de provisión de plazas docentes de sustitución,
transitorias y vacantes durante el curso 2002-2003.
ANTECEDENTES
1. Por Orden de 8 de julio de 2002, de la Consejera de Educación, Universidades e
Investigación se somete a consulta de la Comisión el Proyecto de Decreto señalado
en el encabezamiento.
2. Por Orden de 12 de julio de 2002, de la Vicepresidenta del Gobierno, se califica la
consulta como urgente.
3. El expediente que acompaña a la consulta contiene, además del texto del Proyecto:
a) Informe emitido por la Dirección de Estudios y Régimen Jurídico del Departamento
consultante;
b) Memoria;
c) Propuestas efectuadas por la Universidad del País Vasco-Euskal Herriko
Unibertsitatea; e
d) Informe de la Dirección de Función Pública.
CONSIDERACIONES
I.
INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN
4. El presente dictamen se emite con el carácter preceptivo que el artículo 3.2.b) del
Decreto 187/1999, de 13 de abril, de creación y regulación de la Comisión Jurídica
Asesora del Gobierno Vasco, señala para los proyectos de disposiciones
reglamentarias que se dicten en ejercicio de las competencias autonómicas de
desarrollo legislativo de la normativa estatal, en este caso la Ley Orgánica 6/2001, de
21 de diciembre, de Universidades (en adelante LOU), en su título IX, del
profesorado, y especialmente la sección 1ª de su capítulo I, del personal docente e
investigador contratado.
5. El carácter parcial del proyecto y la urgencia con que se ha calificado la consulta
impiden un análisis más profundo de la materia, como hubiera sido de desear al
tratarse de la primera ocasión en que abordamos la materia tras la entrada en vigor
de la LOU, por lo que nuestro dictamen se limita estrictamente a contrastar el
contenido del proyecto con dicha norma legal y las demás disposiciones aplicables.
II.
DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO
6. El proyecto tiene, en su parte dispositiva, 12 artículos, estructurados en tres capítulos
(de la cobertura de puestos de docencia por profesores asociados, de la cobertura de
otros puestos de profesores universitarios y del régimen de los contratos y del
procedimiento de contratación, respectivamente), además de un artículo 1, relativo al
objeto de la disposición, tres disposiciones adicionales y tres disposiciones finales.
7. El proyecto se presenta como la respuesta urgente y temporal, en tanto se establece
el régimen del profesorado contratado, a la entrada en vigor de la LOU que altera
substancialmente aquél régimen, sometiéndolo a la regulación laboral.
III. TÍTULO COMPETENCIAL
8. El título competencial que sustenta el concreto contenido remitido a consulta es el
artículo 16 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco (EAPV), que atribuye a la
Comunidad Autónoma la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados,
modalidades y especialidades, sin perjuicio de las Leyes Orgánicas que desarrollan el
artículo 27 de la Constitución.
9. Las Comunidades Autónomas son llamadas a establecer el régimen del personal
docente e investigador contratado de las Universidades por la misma LOU, en su
artículo 48.1, en coherencia con el reparto competencial que analizamos.
10. En cuanto al régimen laboral, la Comunidad Autónoma carece de competencia
normativa artículo (149.1.7ª de la Constitución), sin que, según la jurisprudencia
constitucional (STC 360/93), pueda otorgarse un contenido diferente a la relación
jurídico-laboral, entre trabajador y empresario entendida como lo hace actualmente el
Estatuto de los Trabajadores (en adelante ET), ni siquiera con ocasión de la
intervención administrativa para la que sí exista un título competencial.
11. Sin embargo, limitada la norma a los aspectos organizativos o de gestión y
funcionamiento en la Universidad y no afectando a relaciones laborales anteriores (por
otro lado, infrecuentes en el ámbito que nos ocupa, dado el régimen anterior a la LOU)
ni a la duración, causas y consecuencias de la extinción, condiciones de trabajo, etc.
de las relaciones contractuales cuya posibilidad se prevé en unos casos o se niega en
otros, según el proyecto, hemos de concluir que la Comunidad Autónoma tiene
competencia para su dictado. No obstante, en el análisis concreto de su contenido
analizaremos los posibles excesos respecto a aquélla.
IV. MARCO NORMATIVO
12. Ya hemos reiterado las referencias a la LOU, que en la Sección 1ª del Capítulo I de su
Título IX, artículos 48 a 55, constituye el primer elemento del marco en que ha de
moverse el régimen autonómico de personal docente e investigador contratado
universitario. Estos preceptos, además de contener el régimen jurídico básico del
citado personal, del que ha de destacarse la temporalidad como nota predominante de
la prestación de sus servicios, establece que su contratación se efectuará en régimen
laboral.
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13. El otro gran bloque normativo en que se enmarca el proyecto es el dado por la
legislación laboral. La nota de temporalidad propia de los contratos del citado personal
encuentra su referente en el artículo 15 ET, actualmente con la redacción resultante
de las modificaciones efectuadas por la Ley 12/2001, de 9 de julio, de Medidas
Urgentes de Reforma del Mercado de Trabajo para el Incremento del Empleo y la
Mejora de su Calidad. En desarrollo de este artículo, el Real Decreto 2720/1998, de 18
de diciembre, modificado por el Real Decreto 1251/2001, de 16 de noviembre,
complementa el régimen de los contratos temporales.
14. El principio que informa ese conjunto normativo es que las excepciones al carácter
indefinido de la relación laboral individual sólo decae por causas tasadas legalmente
previstas. No cabe, por lo tanto, que los empresarios en general puedan limitar la
vigencia del contrato laboral sin que concurra una de tales causas. Igualmente, con
arreglo al artículo 48.1 LOU las Universidades disfrutan, respecto al personal al que
nos venimos refiriendo, de esa posibilidad en la medida en que les venga atribuida por
las determinaciones contenidas en los artículos 49 y siguientes de la LOU.
15. En consecuencia el normador autonómico debe abordar el régimen del personal
docente contratado laboral respetando íntegramente, dado el reparto competencial
antes visto, las diversas modalidades que las normas señaladas en los dos apartados
anteriores, y siempre que la figura adoptada, resulte compatible con el régimen
académico de selección, requisitos, duración máxima, etc. previstos en la propia LOU
y, por otra parte, con el carácter temporal que ésta impone para los contratos. En otras
palabras: sólo resultará de aplicación una modalidad contractual típica en la medida
en que respete ambos bloques normativos.
16. Es de advertir que existen regulaciones particulares en el ámbito laboral que inciden
en la contratación de personal docente universitario en determinados programas de
investigación, que no son objeto del proyecto. Otra normativa referida a sectores de
trabajadores desempleados o ámbitos de la producción o de los servicios, para los que
se establecen modalidades de contratación de fomento de empleo, no incide en el
ámbito del proyecto que nos ocupa.
17. En el análisis de cada una de las opciones contenidas en el proyecto determinaremos
en qué medida se respeta el marco que hemos referido.
V.
ELABORACIÓN Y TRAMITACIÓN DEL PROYECTO
18. Analizado el procedimiento de elaboración de disposiciones generales regulado en el
Decreto de 13 de octubre de 1980, a la luz de los pronunciamientos que viene
emitiendo la Comisión, debemos realizar una valoración general desfavorable.
19. Por un lado, la memoria acompañada no plasma ninguna de las reflexiones que
amparan las opciones concretas contenidas en el proyecto, limitándose a
consideraciones globales sobre la necesidad de una solución temporal a la
contratación y a aludir a determinados trámites.
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20. Por su parte, el informe jurídico es meramente descriptivo y en un sentido muy
genérico, sin poner en concreta conexión, por ejemplo, cada opción de modalidad
contractual con los preceptos que, según su conclusión global, la amparan.
21. En conclusión, la excepcionalidad y la urgencia que ha rodeado a su elaboración y a la
misma consulta no eximen de una mínima explicación y fundamentación de la
iniciativa que permitan a esta Comisión y, ante todo, al Consejo de Gobierno, disponer
de una reflexión sobre la necesidad y urgencia de la medida, la adecuación de su
contenido a la finalidad perseguida y su acomodo al ordenamiento. Por eso, la
elevación del proyecto de Decreto a la deliberación y aprobación del Consejo de
Gobierno tras la emisión de este dictamen y la revisión, en su caso, de su contenido
debería realizarse de manera tal que aquél pueda contar con todos los elementos de
juicio a que se ha hecho mención.
VI. EXAMEN DEL CONTENIDO DEL PROYECTO
22. En un análisis de la estructura del proyecto, se observa una mezcla de dos contenidos
bien distintos: por un lado, las previsiones relativas a la regulación tipo de las
contrataciones de profesorado y, por otro, las destinadas a la gestión de esa
contratación. Además de la diferencia de contenido, puede verse una relación
predominante de la Universidad con un sujeto distinto en cada caso: los contratados
en el primero e, indirectamente, la propia Administración de la Comunidad Autónoma
en el otro.
23. Esa mezcla dificulta la comprensión del texto, y la propia regulación y opción por unas
soluciones u otras. Una estructura distinta, que se puede plasmar incluso en los dos
capítulos en que se dividiría el Decreto, permitiría, por otra parte, una mejor atención
de los pronunciamientos de este dictamen y de los objetivos que persigue la norma.
A. En cuanto a la vigencia limitada del Decreto
24. Como decíamos, el Proyecto persigue resolver las necesidades de contratación que
se presentarán ya en el comienzo del próximo curso. Para ello la solución que adopta
es señalar una aplicación exclusivamente para tal curso (disposición final primera), sin
que se olvide una posible prórroga total o parcial (exposición de motivos, séptimo
párrafo).
25. Siendo coherente con el carácter limitado del Proyecto, restringiendo en gran medida
las diferentes posibilidades de contratación, la Comisión considera preferible un
régimen de vigencia distinto al expresado. En primer lugar, no es del todo coincidente
(aunque sí concentrada en el comienzo de los cursos) el ciclo de contratación con el
desarrollo de los cursos académicos. Por ello, cabe pensar en la vigencia de la futura
regulación definitiva desde su misma publicación, sin esperar a la finalización del
curso.
26. Por otro lado, la prolongación de la vigencia del Decreto proyectado precisaría, con la
redacción propuesta, de una disposición en tal sentido, con el rango y el procedimiento
de elaboración propios de toda norma de carácter general.
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27. En consecuencia, resultaría reforzada la seguridad jurídica de forma compatible con la
vocación coyuntural del Proyecto, si se obviaran en su parte dispositiva todas las
referencias a la limitada vigencia de la norma proyectada (evidentemente, no a la de
los contratos que se suscriban a su amparo). Eso se lograría suprimiendo la
disposición final primera y corrigiendo la redacción de la parte expositiva que alude a
este aspecto. La vocación del proyecto de hacer coincidir su vigencia con el curso
académico no puede ser plasmada en su parte dispositiva, por no poder vincular un
Decreto en el dictado de una disposición futura de, al menos, el mismo rango y, en
todo caso, resulta inconveniente que, aprobada esa disposición antes de finalizar el
curso se posponga innecesariamente su entrada en vigor.
28. Además, aunque con menor relevancia, determinados preceptos del Proyecto no
pueden ver constreñida su vigencia al próximo curso académico ya que recogen
reglas establecidas por normas superiores (artículos 1.2; 4.1 y 9.1) o no guardan
relación con la urgencia que justifica el Proyecto (artículos 11 y 12 y disposición
adicional primera, por ejemplo).
29. Unido a lo anterior, habrá de adaptarse el título del Decreto cuyo objeto es la
contratación del personal docente universitario para el curso académico que está en
ciernes. En todo caso, llamamos la atención sobre las innecesarias especificaciones
que se contienen en el mismo. Una eventual prolongación de su vigencia hace ver lo
inadecuado de citar incluso el curso académico específico. Además habrán de
ensamblarse todas las referencias a la vigencia, en particular en el artículo 1.
B. En cuanto a las referencias a las modalidades de contratación laboral
30. En coherencia con lo que antes hemos dicho sobre el marco normativo, nos
referiremos a las modalidades de contratación por la denominación típica recibida en
el ET, respecto del que las disposiciones reglamentarias (actualmente, en este ámbito,
el Real Decreto 2720/1998, de 18 de diciembre), son especialmente subordinadas
(dada la reserva de Ley que contiene el artículo 35.2 de la Constitución) y, en todo
caso, afectadas por las reformas posteriores en aquél.
31. Por ello, la referencia a la legislación laboral ha de hacerse señalando la figura por la
que se opta y no exactamente la sede de su regulación siempre que ello sea posible.
32. Esto trasciende a la mejora técnica, pues el literal sometido a consulta introduce una
reprobable inseguridad jurídica por varios motivos:
a) Parece debilitar la aplicabilidad del ET en el caso de que la reforma reglamentaria se
retrase respecto a la del propio ET tal y como ha ocurrido en varias ocasiones hasta
ahora.
b) Introduce la apariencia de una regulación por remisión, como si el bloque regulador de
la respectiva figura contractual fuera aplicable en virtud de su invocación por el
Decreto autonómico. No hay tal, el normador autonómico puede adoptar las opciones
posibles que se le presentan para desarrollar la LOU, pero no asignar un contenido
específico a dicha opción. Por el mismo motivo, no debe aludirse a elementos como la
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forma (por escrito, se dice) o el contenido propio de la modalidad de esa contratación,
que ya son regulados por la normativa laboral.
33. Deben modificarse las referencias en tal sentido en los siguientes preceptos: artículos
2.3; 6; 7, párrafo segundo; 8 y 11.2 y Disposición Adicional Primera.2, sin perjuicio de
lo que se dice en otros puntos de este dictamen.
34. De acuerdo con la doctrina constitucional y la de esta Comisión sobre la repetición de
disposiciones estatales por las normas autonómicas, la seguridad jurídica, en el
aspecto de certeza del derecho aplicable, y más concretamente de la fuente del
mismo, demanda que se supriman, o se redacten de forma que incorpore sólo el
contenido innovador pretendido, los preceptos que son mera reproducción de la LOU
(o de la normativa laboral), o que, sin repetir lo allí dicho, suponen exclusivamente su
aplicación o interpretación.
35. Conforme a lo anterior, en el artículo 1.2, debe eliminarse la alusión a los órganos de
evaluación de calidad y acreditación, por suponer mera aplicación de lo dispuesto en
los artículos 50, segundo párrafo; 51 y 52 LOU. Desarrollar el régimen retributivo,
conforme al artículo 55 LOU, sí es una condición no consignada expresamente en la
LOU para permitir las modalidades de personal a que se refiere, pero en ningún caso
debe entenderse como la posibilidad para la Comunidad Autónoma de posponer tal
desarrollo indefinidamente. Resulta innecesario un pronunciamiento dispositivo al
respecto, por lo que sugerimos que la referencia expresa a la imposibilidad de tales
modalidades sea ubicada, de mantenerse, dentro de la parte expositiva.
36. Son de todo punto redundantes y, por tanto, innecesarios los artículos 4.1, primer
párrafo (Disposición Transitoria 5ª LOU que cita) y 9.1 (Disposición Transitoria 4ª
LOU) y 2 (artículo 49 LOU). Deben suprimirse.
37. El artículo 10 reitera lo establecido en el artículo 48 LOU añadiendo el requisito de
dotación presupuestaria, innecesario por ser regla general ya establecida respecto al
procedimiento de contratación. La inaplicación del artículo 12 en los supuestos que
indica puede ubicarse en éste último como definición de su ámbito.
38. El artículo 11 presenta un contenido que, además de reiterar en su apartado 1 lo que
puede residenciarse adecuadamente en el artículo 12.1.c), pretende señalar todo el
sistema de fuentes aplicable a las relaciones laborales, o administrativas, surgidas en
el ámbito del Proyecto. Debe suprimirse por redundante, evitando por otra parte
posibles desviaciones respecto a la adecuada prelación de fuentes, como hace, por
ejemplo al señalar la prevalencia del propio Decreto proyectado sobre la totalidad del
Real Decreto 898/1985 y los Estatutos de la Universidad.
39. La Disposición Adicional Tercera.3 no añade nada al contenido del artículo 48.1 LOU
que pretende desarrollar y si lo hiciera no cabría tal añadido sobre el contenido legal.
La salvedad relativa a la Ley autonómica es totalmente redundante, según la jerarquía
normativa y el rango de la disposición proyectada. Debe suprimirse.
C. Análisis de preceptos determinados
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40. El artículo 2.2, párrafo segundo, introduce una excepción o dispensa de un requisito
que, consignado en el artículo 53 LOU, no admite excepción alguna. Admitir el
profesor asociado sin actividad fuera de la Universidad supone no sólo una infracción
de aquél precepto, sino establecer figuras de contenido equiparable a las que, en el
diseño orgánico, exigen una especial evaluación de la calidad, pero sin requerir esta
última. Debe suprimirse.
41. El artículo 2.3 (y en relación con él, la Disposición Adicional Segunda) prevé el
contrato de interinidad para la cobertura de determinados puestos. Ello sólo es posible
cuando se dé el elemento esencial establecido actualmente en el artículo 15.1.c) del
ET: la sustitución de un trabajador con reserva de puesto, o una vacante durante un
proceso de selección (según el artículo 4.1, párrafo segundo, del Real Decreto
2720/1998). En absoluto puede identificarse el ámbito del profesor asociado admitido
por el Decreto con el contrato de interinidad.
42. La misma valoración nos merece extender esa modalidad contractual a todos los
casos en que el artículo 3 permite la contratación de profesores asociados. Aquí se
presenta, además, la distorsión generada por utilizar el concepto “vacante temporal”
para luego definir su ámbito de forma que incluye casos como el fallecimiento o la
jubilación del funcionario. Ello contradice el ámbito en que la normativa laboral admite
el contrato de interinidad.
43. El artículo 4.1, párrafo segundo, permite incrementar las condiciones de dedicación sin
modificación de la naturaleza contractual. Que esa posibilidad sea conforme o no con
la Disposición Transitoria Quinta LOU no puede ser aclarado por el normador
autonómico. Debe suprimirse.
44. El artículo 5 necesita una interpretación forzada para entenderlo adecuado a la
normativa laboral. Por un lado, señalar la cobertura reglamentaria del puesto como
causa de extinción del contrato sólo es conforme con aquélla en el caso de
nombramiento en tanto se sigue procedimiento selectivo o de promoción, lo cual,
además de no ser el objeto de la norma, debería ser recogido en esos términos. Por
otro lado, no puede establecerse un plazo de duración de los contratos con fecha
cierta, cualquiera que sea esa, cuando determinadas causas que justifican el contrato
de interinidad (por ejemplo el pase a situación de servicios especiales del funcionario
sustituido) pueden acortarlo prolongarlo más allá.
45. El artículo 6 reduce la contratación de profesores visitantes a la figura del contrato por
obra o servicio determinado. Esa modalidad será compatible con el carácter de
profesor visitante cuando la finalidad docente perseguida reúna las condiciones de
aquél contrato (artículo 15.1.a) ET) y, destacadamente, la substantividad propia dentro
de la actividad universitaria, pero ello limita el uso de la figura privándole de la
finalidad que prevé la Ley. Similar conclusión hemos de extraer del artículo 8 que sólo
permite que la contratación del profesor lector de lengua o literatura extranjera por
obra o servicio determinado. La Comisión sugiere una mayor reflexión al respecto.
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46. En cuanto al artículo 7, párrafo segundo, profesores eméritos, reiteramos lo dicho
respecto al contrato de interinidad y a los profesores asociados.
47. El artículo 9.3 debe ser suprimido para, conforme a lo señalado en el artículo 49 LOU,
permitir que los Estatutos de la Universidad establezcan los términos
correspondientes.
48. La Disposición Adicional Primera establece un sistema de bolsa que conlleva la no
convocatoria pública para cada contratación. Sin perjuicio de que, en determinadas
condiciones y para determinados puestos (y por ello, con utilidad limitada) pudiera
pensarse en un sistema de bolsa, entendido como convocatoria para necesidades
presentes y futuras, la Comisión considera que el carácter excepcional y residual (se
requiere la imposibilidad de cobertura a través del procedimiento de urgencia) y la falta
de homogeneidad de los puestos docentes universitarios, hacen incompatible la
aplicación del sistema planteado con el régimen general establecido en la LOU,
fundamentalmente en su artículo 48.2. Debe suprimirse la disposición.
49. La Disposición Adicional Tercera.1 se remite a lo establecido en el artículo 70 LOU,
pero lo hace refiriendo la obligación de consignar la relación de puestos de trabajo a
“los primeros presupuestos de la Universidad”, cuando es obligada para todos ellos,
según dicción literal de aquel precepto.
50. En el mismo apartado, se señala que la relación habrá de contener mención a lo
establecido “para las Administraciones Públicas”. El precepto debe querer decir “en el
ámbito de la legislación general de función pública” o incluso en la autonómica en
particular, pues tal y como se plantea la redacción ya estaría incluida la Universidad en
el ámbito de aplicación de la normativa que se pretende aplicar. Pues bien, excede la
competencia de la Comunidad Autónoma, conforme a lo antes dicho, una regulación
completa de las relaciones de puestos de trabajo. Sugerimos que, tras la oportuna
reflexión al respecto, se sustituya la remisión genérica por la concreción de aquéllos
aspectos que se quieren incorporar a la relación de puestos de trabajo como puede
ser lo relativo a los perfiles lingüísticos, aspecto que sí puede regular la Comunidad
Autónoma.
CONCLUSIÓN
La Comisión dictamina desfavorablemente el proyecto de referencia.
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