DICTAMEN Nº: 060/2002 TÍTULO: Consulta 66/2002 relativa al Decreto de medidas de carácter urgente, transitorio y temporal para la aplicación de la Ley Orgánica 6/2001, de Universidades, de 21 de diciembre a los supuestos de provisión de plazas docentes de sustitución, transitorias y vacantes durante el curso 2002-2003. ANTECEDENTES 1. Por Orden de 8 de julio de 2002, de la Consejera de Educación, Universidades e Investigación se somete a consulta de la Comisión el Proyecto de Decreto señalado en el encabezamiento. 2. Por Orden de 12 de julio de 2002, de la Vicepresidenta del Gobierno, se califica la consulta como urgente. 3. El expediente que acompaña a la consulta contiene, además del texto del Proyecto: a) Informe emitido por la Dirección de Estudios y Régimen Jurídico del Departamento consultante; b) Memoria; c) Propuestas efectuadas por la Universidad del País Vasco-Euskal Herriko Unibertsitatea; e d) Informe de la Dirección de Función Pública. CONSIDERACIONES I. INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN 4. El presente dictamen se emite con el carácter preceptivo que el artículo 3.2.b) del Decreto 187/1999, de 13 de abril, de creación y regulación de la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno Vasco, señala para los proyectos de disposiciones reglamentarias que se dicten en ejercicio de las competencias autonómicas de desarrollo legislativo de la normativa estatal, en este caso la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (en adelante LOU), en su título IX, del profesorado, y especialmente la sección 1ª de su capítulo I, del personal docente e investigador contratado. 5. El carácter parcial del proyecto y la urgencia con que se ha calificado la consulta impiden un análisis más profundo de la materia, como hubiera sido de desear al tratarse de la primera ocasión en que abordamos la materia tras la entrada en vigor de la LOU, por lo que nuestro dictamen se limita estrictamente a contrastar el contenido del proyecto con dicha norma legal y las demás disposiciones aplicables. II. DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO 6. El proyecto tiene, en su parte dispositiva, 12 artículos, estructurados en tres capítulos (de la cobertura de puestos de docencia por profesores asociados, de la cobertura de otros puestos de profesores universitarios y del régimen de los contratos y del procedimiento de contratación, respectivamente), además de un artículo 1, relativo al objeto de la disposición, tres disposiciones adicionales y tres disposiciones finales. 7. El proyecto se presenta como la respuesta urgente y temporal, en tanto se establece el régimen del profesorado contratado, a la entrada en vigor de la LOU que altera substancialmente aquél régimen, sometiéndolo a la regulación laboral. III. TÍTULO COMPETENCIAL 8. El título competencial que sustenta el concreto contenido remitido a consulta es el artículo 16 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco (EAPV), que atribuye a la Comunidad Autónoma la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, sin perjuicio de las Leyes Orgánicas que desarrollan el artículo 27 de la Constitución. 9. Las Comunidades Autónomas son llamadas a establecer el régimen del personal docente e investigador contratado de las Universidades por la misma LOU, en su artículo 48.1, en coherencia con el reparto competencial que analizamos. 10. En cuanto al régimen laboral, la Comunidad Autónoma carece de competencia normativa artículo (149.1.7ª de la Constitución), sin que, según la jurisprudencia constitucional (STC 360/93), pueda otorgarse un contenido diferente a la relación jurídico-laboral, entre trabajador y empresario entendida como lo hace actualmente el Estatuto de los Trabajadores (en adelante ET), ni siquiera con ocasión de la intervención administrativa para la que sí exista un título competencial. 11. Sin embargo, limitada la norma a los aspectos organizativos o de gestión y funcionamiento en la Universidad y no afectando a relaciones laborales anteriores (por otro lado, infrecuentes en el ámbito que nos ocupa, dado el régimen anterior a la LOU) ni a la duración, causas y consecuencias de la extinción, condiciones de trabajo, etc. de las relaciones contractuales cuya posibilidad se prevé en unos casos o se niega en otros, según el proyecto, hemos de concluir que la Comunidad Autónoma tiene competencia para su dictado. No obstante, en el análisis concreto de su contenido analizaremos los posibles excesos respecto a aquélla. IV. MARCO NORMATIVO 12. Ya hemos reiterado las referencias a la LOU, que en la Sección 1ª del Capítulo I de su Título IX, artículos 48 a 55, constituye el primer elemento del marco en que ha de moverse el régimen autonómico de personal docente e investigador contratado universitario. Estos preceptos, además de contener el régimen jurídico básico del citado personal, del que ha de destacarse la temporalidad como nota predominante de la prestación de sus servicios, establece que su contratación se efectuará en régimen laboral. Dictamen 60/2002 Página 2 de 8 13. El otro gran bloque normativo en que se enmarca el proyecto es el dado por la legislación laboral. La nota de temporalidad propia de los contratos del citado personal encuentra su referente en el artículo 15 ET, actualmente con la redacción resultante de las modificaciones efectuadas por la Ley 12/2001, de 9 de julio, de Medidas Urgentes de Reforma del Mercado de Trabajo para el Incremento del Empleo y la Mejora de su Calidad. En desarrollo de este artículo, el Real Decreto 2720/1998, de 18 de diciembre, modificado por el Real Decreto 1251/2001, de 16 de noviembre, complementa el régimen de los contratos temporales. 14. El principio que informa ese conjunto normativo es que las excepciones al carácter indefinido de la relación laboral individual sólo decae por causas tasadas legalmente previstas. No cabe, por lo tanto, que los empresarios en general puedan limitar la vigencia del contrato laboral sin que concurra una de tales causas. Igualmente, con arreglo al artículo 48.1 LOU las Universidades disfrutan, respecto al personal al que nos venimos refiriendo, de esa posibilidad en la medida en que les venga atribuida por las determinaciones contenidas en los artículos 49 y siguientes de la LOU. 15. En consecuencia el normador autonómico debe abordar el régimen del personal docente contratado laboral respetando íntegramente, dado el reparto competencial antes visto, las diversas modalidades que las normas señaladas en los dos apartados anteriores, y siempre que la figura adoptada, resulte compatible con el régimen académico de selección, requisitos, duración máxima, etc. previstos en la propia LOU y, por otra parte, con el carácter temporal que ésta impone para los contratos. En otras palabras: sólo resultará de aplicación una modalidad contractual típica en la medida en que respete ambos bloques normativos. 16. Es de advertir que existen regulaciones particulares en el ámbito laboral que inciden en la contratación de personal docente universitario en determinados programas de investigación, que no son objeto del proyecto. Otra normativa referida a sectores de trabajadores desempleados o ámbitos de la producción o de los servicios, para los que se establecen modalidades de contratación de fomento de empleo, no incide en el ámbito del proyecto que nos ocupa. 17. En el análisis de cada una de las opciones contenidas en el proyecto determinaremos en qué medida se respeta el marco que hemos referido. V. ELABORACIÓN Y TRAMITACIÓN DEL PROYECTO 18. Analizado el procedimiento de elaboración de disposiciones generales regulado en el Decreto de 13 de octubre de 1980, a la luz de los pronunciamientos que viene emitiendo la Comisión, debemos realizar una valoración general desfavorable. 19. Por un lado, la memoria acompañada no plasma ninguna de las reflexiones que amparan las opciones concretas contenidas en el proyecto, limitándose a consideraciones globales sobre la necesidad de una solución temporal a la contratación y a aludir a determinados trámites. Dictamen 60/2002 Página 3 de 8 20. Por su parte, el informe jurídico es meramente descriptivo y en un sentido muy genérico, sin poner en concreta conexión, por ejemplo, cada opción de modalidad contractual con los preceptos que, según su conclusión global, la amparan. 21. En conclusión, la excepcionalidad y la urgencia que ha rodeado a su elaboración y a la misma consulta no eximen de una mínima explicación y fundamentación de la iniciativa que permitan a esta Comisión y, ante todo, al Consejo de Gobierno, disponer de una reflexión sobre la necesidad y urgencia de la medida, la adecuación de su contenido a la finalidad perseguida y su acomodo al ordenamiento. Por eso, la elevación del proyecto de Decreto a la deliberación y aprobación del Consejo de Gobierno tras la emisión de este dictamen y la revisión, en su caso, de su contenido debería realizarse de manera tal que aquél pueda contar con todos los elementos de juicio a que se ha hecho mención. VI. EXAMEN DEL CONTENIDO DEL PROYECTO 22. En un análisis de la estructura del proyecto, se observa una mezcla de dos contenidos bien distintos: por un lado, las previsiones relativas a la regulación tipo de las contrataciones de profesorado y, por otro, las destinadas a la gestión de esa contratación. Además de la diferencia de contenido, puede verse una relación predominante de la Universidad con un sujeto distinto en cada caso: los contratados en el primero e, indirectamente, la propia Administración de la Comunidad Autónoma en el otro. 23. Esa mezcla dificulta la comprensión del texto, y la propia regulación y opción por unas soluciones u otras. Una estructura distinta, que se puede plasmar incluso en los dos capítulos en que se dividiría el Decreto, permitiría, por otra parte, una mejor atención de los pronunciamientos de este dictamen y de los objetivos que persigue la norma. A. En cuanto a la vigencia limitada del Decreto 24. Como decíamos, el Proyecto persigue resolver las necesidades de contratación que se presentarán ya en el comienzo del próximo curso. Para ello la solución que adopta es señalar una aplicación exclusivamente para tal curso (disposición final primera), sin que se olvide una posible prórroga total o parcial (exposición de motivos, séptimo párrafo). 25. Siendo coherente con el carácter limitado del Proyecto, restringiendo en gran medida las diferentes posibilidades de contratación, la Comisión considera preferible un régimen de vigencia distinto al expresado. En primer lugar, no es del todo coincidente (aunque sí concentrada en el comienzo de los cursos) el ciclo de contratación con el desarrollo de los cursos académicos. Por ello, cabe pensar en la vigencia de la futura regulación definitiva desde su misma publicación, sin esperar a la finalización del curso. 26. Por otro lado, la prolongación de la vigencia del Decreto proyectado precisaría, con la redacción propuesta, de una disposición en tal sentido, con el rango y el procedimiento de elaboración propios de toda norma de carácter general. Dictamen 60/2002 Página 4 de 8 27. En consecuencia, resultaría reforzada la seguridad jurídica de forma compatible con la vocación coyuntural del Proyecto, si se obviaran en su parte dispositiva todas las referencias a la limitada vigencia de la norma proyectada (evidentemente, no a la de los contratos que se suscriban a su amparo). Eso se lograría suprimiendo la disposición final primera y corrigiendo la redacción de la parte expositiva que alude a este aspecto. La vocación del proyecto de hacer coincidir su vigencia con el curso académico no puede ser plasmada en su parte dispositiva, por no poder vincular un Decreto en el dictado de una disposición futura de, al menos, el mismo rango y, en todo caso, resulta inconveniente que, aprobada esa disposición antes de finalizar el curso se posponga innecesariamente su entrada en vigor. 28. Además, aunque con menor relevancia, determinados preceptos del Proyecto no pueden ver constreñida su vigencia al próximo curso académico ya que recogen reglas establecidas por normas superiores (artículos 1.2; 4.1 y 9.1) o no guardan relación con la urgencia que justifica el Proyecto (artículos 11 y 12 y disposición adicional primera, por ejemplo). 29. Unido a lo anterior, habrá de adaptarse el título del Decreto cuyo objeto es la contratación del personal docente universitario para el curso académico que está en ciernes. En todo caso, llamamos la atención sobre las innecesarias especificaciones que se contienen en el mismo. Una eventual prolongación de su vigencia hace ver lo inadecuado de citar incluso el curso académico específico. Además habrán de ensamblarse todas las referencias a la vigencia, en particular en el artículo 1. B. En cuanto a las referencias a las modalidades de contratación laboral 30. En coherencia con lo que antes hemos dicho sobre el marco normativo, nos referiremos a las modalidades de contratación por la denominación típica recibida en el ET, respecto del que las disposiciones reglamentarias (actualmente, en este ámbito, el Real Decreto 2720/1998, de 18 de diciembre), son especialmente subordinadas (dada la reserva de Ley que contiene el artículo 35.2 de la Constitución) y, en todo caso, afectadas por las reformas posteriores en aquél. 31. Por ello, la referencia a la legislación laboral ha de hacerse señalando la figura por la que se opta y no exactamente la sede de su regulación siempre que ello sea posible. 32. Esto trasciende a la mejora técnica, pues el literal sometido a consulta introduce una reprobable inseguridad jurídica por varios motivos: a) Parece debilitar la aplicabilidad del ET en el caso de que la reforma reglamentaria se retrase respecto a la del propio ET tal y como ha ocurrido en varias ocasiones hasta ahora. b) Introduce la apariencia de una regulación por remisión, como si el bloque regulador de la respectiva figura contractual fuera aplicable en virtud de su invocación por el Decreto autonómico. No hay tal, el normador autonómico puede adoptar las opciones posibles que se le presentan para desarrollar la LOU, pero no asignar un contenido específico a dicha opción. Por el mismo motivo, no debe aludirse a elementos como la Dictamen 60/2002 Página 5 de 8 forma (por escrito, se dice) o el contenido propio de la modalidad de esa contratación, que ya son regulados por la normativa laboral. 33. Deben modificarse las referencias en tal sentido en los siguientes preceptos: artículos 2.3; 6; 7, párrafo segundo; 8 y 11.2 y Disposición Adicional Primera.2, sin perjuicio de lo que se dice en otros puntos de este dictamen. 34. De acuerdo con la doctrina constitucional y la de esta Comisión sobre la repetición de disposiciones estatales por las normas autonómicas, la seguridad jurídica, en el aspecto de certeza del derecho aplicable, y más concretamente de la fuente del mismo, demanda que se supriman, o se redacten de forma que incorpore sólo el contenido innovador pretendido, los preceptos que son mera reproducción de la LOU (o de la normativa laboral), o que, sin repetir lo allí dicho, suponen exclusivamente su aplicación o interpretación. 35. Conforme a lo anterior, en el artículo 1.2, debe eliminarse la alusión a los órganos de evaluación de calidad y acreditación, por suponer mera aplicación de lo dispuesto en los artículos 50, segundo párrafo; 51 y 52 LOU. Desarrollar el régimen retributivo, conforme al artículo 55 LOU, sí es una condición no consignada expresamente en la LOU para permitir las modalidades de personal a que se refiere, pero en ningún caso debe entenderse como la posibilidad para la Comunidad Autónoma de posponer tal desarrollo indefinidamente. Resulta innecesario un pronunciamiento dispositivo al respecto, por lo que sugerimos que la referencia expresa a la imposibilidad de tales modalidades sea ubicada, de mantenerse, dentro de la parte expositiva. 36. Son de todo punto redundantes y, por tanto, innecesarios los artículos 4.1, primer párrafo (Disposición Transitoria 5ª LOU que cita) y 9.1 (Disposición Transitoria 4ª LOU) y 2 (artículo 49 LOU). Deben suprimirse. 37. El artículo 10 reitera lo establecido en el artículo 48 LOU añadiendo el requisito de dotación presupuestaria, innecesario por ser regla general ya establecida respecto al procedimiento de contratación. La inaplicación del artículo 12 en los supuestos que indica puede ubicarse en éste último como definición de su ámbito. 38. El artículo 11 presenta un contenido que, además de reiterar en su apartado 1 lo que puede residenciarse adecuadamente en el artículo 12.1.c), pretende señalar todo el sistema de fuentes aplicable a las relaciones laborales, o administrativas, surgidas en el ámbito del Proyecto. Debe suprimirse por redundante, evitando por otra parte posibles desviaciones respecto a la adecuada prelación de fuentes, como hace, por ejemplo al señalar la prevalencia del propio Decreto proyectado sobre la totalidad del Real Decreto 898/1985 y los Estatutos de la Universidad. 39. La Disposición Adicional Tercera.3 no añade nada al contenido del artículo 48.1 LOU que pretende desarrollar y si lo hiciera no cabría tal añadido sobre el contenido legal. La salvedad relativa a la Ley autonómica es totalmente redundante, según la jerarquía normativa y el rango de la disposición proyectada. Debe suprimirse. C. Análisis de preceptos determinados Dictamen 60/2002 Página 6 de 8 40. El artículo 2.2, párrafo segundo, introduce una excepción o dispensa de un requisito que, consignado en el artículo 53 LOU, no admite excepción alguna. Admitir el profesor asociado sin actividad fuera de la Universidad supone no sólo una infracción de aquél precepto, sino establecer figuras de contenido equiparable a las que, en el diseño orgánico, exigen una especial evaluación de la calidad, pero sin requerir esta última. Debe suprimirse. 41. El artículo 2.3 (y en relación con él, la Disposición Adicional Segunda) prevé el contrato de interinidad para la cobertura de determinados puestos. Ello sólo es posible cuando se dé el elemento esencial establecido actualmente en el artículo 15.1.c) del ET: la sustitución de un trabajador con reserva de puesto, o una vacante durante un proceso de selección (según el artículo 4.1, párrafo segundo, del Real Decreto 2720/1998). En absoluto puede identificarse el ámbito del profesor asociado admitido por el Decreto con el contrato de interinidad. 42. La misma valoración nos merece extender esa modalidad contractual a todos los casos en que el artículo 3 permite la contratación de profesores asociados. Aquí se presenta, además, la distorsión generada por utilizar el concepto “vacante temporal” para luego definir su ámbito de forma que incluye casos como el fallecimiento o la jubilación del funcionario. Ello contradice el ámbito en que la normativa laboral admite el contrato de interinidad. 43. El artículo 4.1, párrafo segundo, permite incrementar las condiciones de dedicación sin modificación de la naturaleza contractual. Que esa posibilidad sea conforme o no con la Disposición Transitoria Quinta LOU no puede ser aclarado por el normador autonómico. Debe suprimirse. 44. El artículo 5 necesita una interpretación forzada para entenderlo adecuado a la normativa laboral. Por un lado, señalar la cobertura reglamentaria del puesto como causa de extinción del contrato sólo es conforme con aquélla en el caso de nombramiento en tanto se sigue procedimiento selectivo o de promoción, lo cual, además de no ser el objeto de la norma, debería ser recogido en esos términos. Por otro lado, no puede establecerse un plazo de duración de los contratos con fecha cierta, cualquiera que sea esa, cuando determinadas causas que justifican el contrato de interinidad (por ejemplo el pase a situación de servicios especiales del funcionario sustituido) pueden acortarlo prolongarlo más allá. 45. El artículo 6 reduce la contratación de profesores visitantes a la figura del contrato por obra o servicio determinado. Esa modalidad será compatible con el carácter de profesor visitante cuando la finalidad docente perseguida reúna las condiciones de aquél contrato (artículo 15.1.a) ET) y, destacadamente, la substantividad propia dentro de la actividad universitaria, pero ello limita el uso de la figura privándole de la finalidad que prevé la Ley. Similar conclusión hemos de extraer del artículo 8 que sólo permite que la contratación del profesor lector de lengua o literatura extranjera por obra o servicio determinado. La Comisión sugiere una mayor reflexión al respecto. Dictamen 60/2002 Página 7 de 8 46. En cuanto al artículo 7, párrafo segundo, profesores eméritos, reiteramos lo dicho respecto al contrato de interinidad y a los profesores asociados. 47. El artículo 9.3 debe ser suprimido para, conforme a lo señalado en el artículo 49 LOU, permitir que los Estatutos de la Universidad establezcan los términos correspondientes. 48. La Disposición Adicional Primera establece un sistema de bolsa que conlleva la no convocatoria pública para cada contratación. Sin perjuicio de que, en determinadas condiciones y para determinados puestos (y por ello, con utilidad limitada) pudiera pensarse en un sistema de bolsa, entendido como convocatoria para necesidades presentes y futuras, la Comisión considera que el carácter excepcional y residual (se requiere la imposibilidad de cobertura a través del procedimiento de urgencia) y la falta de homogeneidad de los puestos docentes universitarios, hacen incompatible la aplicación del sistema planteado con el régimen general establecido en la LOU, fundamentalmente en su artículo 48.2. Debe suprimirse la disposición. 49. La Disposición Adicional Tercera.1 se remite a lo establecido en el artículo 70 LOU, pero lo hace refiriendo la obligación de consignar la relación de puestos de trabajo a “los primeros presupuestos de la Universidad”, cuando es obligada para todos ellos, según dicción literal de aquel precepto. 50. En el mismo apartado, se señala que la relación habrá de contener mención a lo establecido “para las Administraciones Públicas”. El precepto debe querer decir “en el ámbito de la legislación general de función pública” o incluso en la autonómica en particular, pues tal y como se plantea la redacción ya estaría incluida la Universidad en el ámbito de aplicación de la normativa que se pretende aplicar. Pues bien, excede la competencia de la Comunidad Autónoma, conforme a lo antes dicho, una regulación completa de las relaciones de puestos de trabajo. Sugerimos que, tras la oportuna reflexión al respecto, se sustituya la remisión genérica por la concreción de aquéllos aspectos que se quieren incorporar a la relación de puestos de trabajo como puede ser lo relativo a los perfiles lingüísticos, aspecto que sí puede regular la Comunidad Autónoma. CONCLUSIÓN La Comisión dictamina desfavorablemente el proyecto de referencia. Dictamen 60/2002 Página 8 de 8