17 de noviembre de 1994 Señora Cecilia Gebotsreiber Milgram

17 de noviembre de 1994
Señora
Cecilia Gebotsreiber Milgram
Subdirectora
Departamento de Recursos Humanos
ASAMBLEA LEGISLATIVA
S. O.
Estimada señora:
Respondemos a su oficio Nº SCVP-DRH-532-10-94
de fecha 11 de octubre del año en curso, en virtud del cual
solicita nuestro criterio con respecto a la procedencia del
cálculo de las prestaciones legales de un exfuncionario de la
Asamblea Legislativa, tomando en cuenta las dietas que
recibiera durante el período que fue electo diputado.
Al respecto debemos indicarle que, tal como se
expresa en el oficio de la Licda. Reyna Jeannette Marín
Jiménez, no procede la realización del cálculo en cuestión
tomando en cuenta dichos ingresos.
En
efecto, según lo
ha determinado
la
Procuraduría General de la República, la relación que surge
entre el diputado y el Estado no puede ser calificada como
una relación laboral o de servicio, sino de representación.
En ella no surge ningún ligamen de contraprestación laboral.
En lo que respecta a este punto, dicho Organo se ha expresado
en los siguientes términos:
"Los
Diputados
son,
ciertamente,
funcionarios públicos pero su estatuto
jurídico es diferente en virtud
del
carácter representativo del puesto que se
ocupa (...) El régimen jurídico de los
parlamentarios está determinado por su
carácter
representativo,
establecido
desde la Revolución Francesa. Bajo esta
concepción, el pueblo se gobierna por
medio de sus elegidos, lo que implica una
participación de los ciudadanos en la
gestión de la cosa pública. Empero, esa
participación
se da
por medio
del
sufragio universal:
el
diputado
es
representante en la medida en que es
electo por sufragio
universal.
Ese
sufragio no conlleva el derecho
del
electorado
de
emitir
un
mandato
imperativo que, como tal, ligue a los
elegidos."
(Ver
Pronunciamiento
No.
C-067-94 del 03 de mayo de 1994).
El
diputado
ejerce su
función
pública
como representante del
pueblo, al haber sido electo para ello.
Su función se desarrolla bajo la noción
de un mandato, pero
no común
e
imperativo, sino especial, puesto que el
diputado no se
ve
compelido a acatar
órdenes o directrices de quien lo eligió
sino
que, por el contrario, actua
libremente
en
el ejercicio
de
su
cargo,
sólo
sometido
a
la
Constitución Política.
Procuraduría
siguiente:
Siguiendo
esta tesis, la
General ha expresado lo
"El mandato representativo presenta las
características de irrevocabilidad y de
incompatibilidad
con
el
mandato
imperativo.
Irrevocabilidad
que
significa que el mandato parlamentario se
extiende
por
el
número
de
años
establecidos
en
la
Constitución,
prescindiendo de la
voluntad de los
electores y de los cambios de opinión que
puedan producirse en el curso de una
legislatura.
En efecto,
el
mandato
parlamentario se adquiere por la elección
y se mantiene hasta la expiración del
período para el cual fue electo, excepto
los casos de deceso, renuncia (sic). Por
otra parte, el diputado no es un simple
mandatario que ha de actuar y votar en la
Asamblea
según
las
instrucciones
imperativas que le hayan sido dadas por
sus electores.
Por el contrario, el
diputado es libre de opinar, de decidir,
de
votar.
Es
decir,
la
función
parlamentaria es libre: el diputado no
expresa la voluntad de sus electores,
sino que decide por sí mismo y bajo su
propia apreciación. Como señala Carré de
Malberg:
el
parlamentario
'es
independiente
con
respecto
a
sus
electores' (...) Por lo que el diputado
no está de ninguna manera ligado por
instrucciones precisas, recibidas de los
electores.
Además, la representación es incompatible
con
una
relación
de
naturaleza
contractual entre electores y elegidos:
no existe un contrato entre unos y otros.
Todo lo cual reafirma la libertad de los
parlamentarios.
Es, precisamente, esa libertad de los
diputados lo que justifica el estatuto
particular de estos funcionarios.
Un
estatuto compuesto de
privilegios
y
cargas dirigidas a garantizar el libre
ejercicio del mandato y a protegerlo
contra las posibles presiones que podrían
comprometer su independencia
(...) De lo expuesto
se deriva
la
inexistencia
de
una
relación
de
dependencia laboral entre el Estado y los
diputados o entre el electorado y los
diputados.
El núcleo esencial de la relación laboral
está
dado
por la
subordinación
o
dependencia jurídica.
Ciertamente, el
diputado es un funcionario público, pero
es un funcionario que no está en relación
de dependencia..." (íbidem).
Continuando
la
línea
de
pensamiento
que
venimos
transcribiendo,
y
en
orden
a
la
relación
de subordinación que se deriva
de un contrato de trabajo y a las
implicaciones que ello tiene en cuanto
a la
obligación
de acatar órdenes y
directrices, se señala:
"Todo lo cual es incompatible con el
mandato
parlamentario:
el
diputado
participa en la determinación, y en la
mayoría de los casos determina en forma
exclusiva, la voluntad estatal, por lo
que
desde
el
punto
de
vista
lógico-jurídico la situación de diputado
es incompatible con
una relación de
subordinación laboral. Relación que es
contraria
a
la
teoría
de
la
representación política y, por ende, al
mandato
representativo.
El diputado
pertenece a la categoría de 'gobernante,
y no a la de agente'..." (íbidem.
En
sentido similar ver Dictamen C-003-89 de
04 de enero de 1989 y los destacados son
del texto).
Atendiendo
a
las
anteriores
consideraciones,
la
Procuraduría también es del criterio que
la
remuneración que
recibe
el
diputado por su gestión, no goza de
las características que del concepto de
salario propiamente dicho se
derivan
cuando estamos frente a una relación
laboral o de servicio.
Ello es así por cuanto
no existe
entre
el diputado
y el
Estado un ligamen de índole jurídico
laboral o de relación de servicios, sino
uno
muy
particular,
regulado
por
normativa especial y en la cual no
existe
una subordinación -requisito
esencial para que exista el contrato de
trabajo- y, por ende, la remuneración de
los diputados no puede equipararse a la
contraprestación laboral
mencionada, al
punto
que
ni siquiera puede tenerse
para
un
eventual
cálculo
de
prestaciones legales.
Ahora
bien, la ubicación
que, con buen
tino, se
hace
del
diputado dentro de la categoría de
funcionario
gobernante,
permite
visualizar aun más el hecho de
que
su
relación
con
el
Estado
no
tiene
naturaleza laboral.
En esto orden
de
ideas, nuestra legislación de trabajo
señala que es trabajador del Estado o de
sus instituciones:
"...toda persona que preste a aquél o a
éstas un servicio material, intelectual o
de
ambos
géneros,
en
virtud
del
nombramiento que le fuere expedido por
autoridad o funcionario competente, o por
el hecho de figurar en las listas de
presupuesto o en el pago de planilla..."
(Vid.
artículo 586
del Código
de
Trabajo).
De
acuerdo
con
lo
expuesto
anteriormente, debemos señalar
que el cargo de diputado tiene su
génesis,
no
en
un
nombramiento
expedido por
autoridad
o
funcionario
competente, o por el hecho de figurar
en
las
listas
de presupuesto
o
en
el pago de planillas, sino, por
el
contrario, tal cargo se desempeña, lo
hemos
mencionado
varias
veces,
como
resultado
de
una
elección
a
nivel
nacional, donde mediante el voto directo
y secreto, los ciudadanos elegimos a
nuestros representantes ante la Asamblea
Legislativa.
Luego,
bajo
esas
condiciones
no
puede
haber
relación
laboral con el Estado.
Así
lo
ha
definido
también la legislación laboral cuando
dispone que el concepto de trabajador
del Estado no comprende:
"...a quienes desempeñan
puestos
de
elección popular, de
dirección o de
confianza, según la enumeración precisa
que de esos casos de excepción hará el
respectivo reglamento.
Las personas que exceptúa el párrafo que
precede
no
se
regirán
por
las
disposiciones del presente Código sino,
únicamente, por las que establezcan las
leyes, decretos o acuerdos especiales."
De
conformidad con lo
estipulado en la
norma de
cita,
mediante Decreto No. 4 de 27 de mayo
de
1959, reformado
por
Decreto No.
1879 de 30 de julio de 1971,
se
estableció en lo que resulta de interés,
lo siguiente:
"Artículo 1º - Para los efectos del
Título Octavo del Código de Trabajo, no
se considerarán trabajadores al servicio
del Estado o de sus Instituciones, en su
caso, a las siguientes personas:
(...)
c) Diputados de la Asamblea Legislativa y
demás funcionarios de elección popular;
..."
Teniendo presente todo lo
anterior, no cabe la menor duda que los
diputados no son trabajadores al servicio
del Estado y por ello en una situación
como la que se nos consulta, no cabe
computar para efectos de la liquidación
de las prestaciones legales el tiempo y
la remuneración que
se reciba en el
ejercicio del cargo de diputado.
Atentamente,
DIRECCION GENERAL DE ASUNTOS JURIDICOS
LIC.
CC: Arch. (1) y Ant.
NI: 17559
2961-DAJ-94
C940742
GAG/RABV/ipg
ROBERTO GAMBOA CHAVERRI
DIRECTOR GENERAL