La COP 21 y más allá: el acuerdo y su implementación

La COP 21 y más allá:
el acuerdo y su implementación
Hernán Carlino
Centro de Estudios en Cambio Climático Global
Fundación Torcuato Di Tella
Ciudad de Buenos Aires, 21 de diciembre de 2015
El cambio climático como un problema
perverso
•
•
•
•
Complejidad creciente (multisector, multi escala)
Incierto
En evolución constante
Con multiplicidad de actores involucrados y de
perspectivas posibles
• Por ello requiere una respuesta también compleja y
de múltiples facetas, y moverse desde abordajes
meramente expertos (evaluacion y asesoramiento)
a procesos de consulta (entendimiento y respuesta
colectiva)
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E, incluso, como un problema hiper-perverso
• El tiempo se agota
• La autoridad centralizada necesaria para
resolverlo es débil o inexistente
• Aquellos que causan el problema también
buscan crear soluciones
• Se utilizan tasas de descuento que empujan las
respuestas irracionalmente hacia el futuro
Fuente: Environment.research.yale.edu
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Fuente: N. Baya-Lafitte
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Fuente: Keohane y Victor, 2010
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El 12 de diciembre de 2015
• Se celebró en Paris la adopción del Acuerdo
• Paulatinamente irá aumentando la
percepción de:
– Una vasta tarea en, al menos, los cinco próximos
años para elaborar el Acuerdo en detalle
(modalidades y procedimientos)
– Un enorme desafío para su implementación
– Cómo resolver las inconsistencias?
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Análisis de los
Resultados de París
• El Acuerdo de París
• La Decisión
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El Acuerdo de Paris
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Aspectos Formales
• Texto relativamente corto:
– 12 páginas (en su versión en inglés) + 19 páginas
de la Decisión -/CP.21
– Convención Marco (30 páginas y 2 de anexos)
– Protocolo de Kioto (18 páginas y 2 de anexos)
• A la vez texto denso y pleno de significados
• Abierto a interpretaciones futuras y
negociaciones respecto de lo denotado?
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Procedimientos
• Énfasis en asegurar la participación y la transparencia en los
procedimientos.
• Una agenda interna de negociación cumplida lo más
estrictamente posible y con periódica retroalimentación a las
Partes.
• Esfuerzos por crear y mantener la confianza de las Partes
durante la negociación
• Extraordinaria dedicación a la obtención de unos resultados
positivos, a pesar de las dificultades
• Atención a todas las Partes
• Esfuerzos por contemplar las diferentes perspectivas de
grupos y países
• Énfasis en obtener un texto equilibrado
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Aspectos sustantivos
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Rasgos del Acuerdo de París
• Del mundo binario a la participación universal
– “En sus contribuciones determinadas a nivel nacional a la respuesta mundial al cambio
climático, todas las Partes deberán realizar y comunicar los esfuerzos ambiciosos que
se definen en los artículos 4, 7, 9, 10, 11 y 13 con miras alcanzar el propósito del
presente Acuerdo enunciado en su artículo 2.” (Art. 3)
• Del enfoque de arriba hacia abajo (top down) al enfoque de
abajo hacia arriba (bottom up):
–
–
No se incluye una meta agregada de reducción de emisiones, sólo el objetivo de mantener el
aumento de la temperatura global “bien por debajo” de los 2 °C aunque se hace referencia a la
necesidad de reducir emisiones globales en 40 gigatoneladas.
“Observa con preocupación que los niveles estimados de las emisiones agregadas de gases de efecto
invernadero en 2025 y 2030 resultantes de las contribuciones previstas determinadas a nivel nacional no
son compatibles con los escenarios de 2 ºC de menor costo sino que conducen a un nivel proyectado de 55
gigatoneladas en 2030, y observa también que, para mantener el aumento de la temperatura media mundial
por debajo de 2 ºC con respecto a los niveles preindustriales, mediante una reducción de las emisiones a 40
gigatoneladas, o por debajo de 1,5 ºC con respecto a los niveles preindustriales…. se requerirá un esfuerzo de
reducción de las emisiones mucho mayor que el que suponen las contribuciones previstas determinadas a
nivel nacional.” (Dec. II 17)
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Rasgos del Acuerdo de París (2)
• De la prevalencia de la mitigación a un
enfoque más equilibrado y comprensivo:
–
–
–
–
–
Mitigación
Adaptación
Pérdidas y Daños
Medios de Implementación
Derechos
• No se trata de un acuerdo enfocado
exclusivamente a la mitigación
• Su naturaleza vinculante granular
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Rasgos del Acuerdo de París (3)
• Sobre la transparencia (Art. 13):
• Para la acción y para el respaldo (en MDI)
• flexibilidad a las Partes que son países en desarrollo
que lo necesiten
• marco de transparencia tomará como base y reforzará
los arreglos para la transparencia previstos en la
Convención
• se aplicará de manera facilitadora, no intrusiva y no
punitiva
• respetando la soberanía nacional, y evitará imponer
una carga indebida a las Parte
• Se elaborarán las modalidades y procedimientos
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Rasgos del Acuerdo de París (4)
• Cumplimiento (Art. 15):
• Mecanismo para facilitar la aplicación y promover el
cumplimiento
• reforzará los arreglos para la transparencia previstos
en la Convención
• reconociendo las circunstancias especiales de los
países menos adelantados y los pequeños Estados
insulares en desarrollo
• se aplicará de manera facilitadora, no intrusiva y no
punitiva, respetando la soberanía nacional, y evitará
imponer una carga indebida a las Partes
• Resta elaborar las modalidades, los procedimientos y
las directrices previstos
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Rasgos del Acuerdo de París (5)
• Naturaleza vinculante (Art. 20):
• El presente Acuerdo estará abierto a la firma y
sujeto a la ratificación, aceptación o aprobación de
los Estados y de las organizaciones regionales de
integración económica que sean Partes en la
Convención.
• Quedará abierto a la firma en la Sede de las
Naciones Unidas en Nueva York del 22 de abril de
2016 al 21 de abril de 2017, y a la adhesión a
partir del día siguiente a aquel en que quede
cerrado a la firma.
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Ambición en la mitigación
• En los objetivos enunciados:
– “Mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por
debajo de 2 ºC con respecto a los niveles preindustriales, y proseguir
los esfuerzos para limitar ese aumento de la temperatura a 1,5 ºC con
respecto a los niveles preindustriales;” (Art. 2)
• Punto máximo:
– “las Partes se proponen lograr que las emisiones mundiales de gases
de efecto invernadero alcancen su punto máximo lo antes posible,
teniendo presente que los países en desarrollo tardarán más en
lograrlo” (Art. 4.1)
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Ambición (2)
• Equilibrio entre emisiones en las fuentes y sumideros
en la segunda mitad de este siglo:
– “alcanzar un equilibrio entre las emisiones antropógenas por las fuentes y la absorción
antropógena por los sumideros en la segunda mitad del siglo,” (Art. 4.1)
• Balance global periódico de la aplicación del Acuerdo,
cada cinco años, partir de 2023 :
–
La CRA “hará periódicamente un balance de la aplicación del presente Acuerdo para
determinar el avance colectivo en el cumplimiento de su propósito y de sus objetivos a
largo plazo (“el balance mundial”)” (Art. 14.1 y 14.2)
• Ambición incremental :
– “La contribución determinada a nivel nacional sucesiva de cada Parte representará una
progresión con respecto a la contribución determinada a nivel nacional que esté vigente
para esa Parte y reflejará la mayor ambición posible,” ” (Art. 14.3)
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El presupuesto de carbono
• Según el IPCC la ventana para la acción se esta
cerrando rápidamente
Fuente: AR5 WGI SPM
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Cómo se hará efectiva la mitigación?
•
Los países participan mediante sus contribuciones nacionalmente
determinadas (NDCs, por sus siglas en inglés)
–
–
•
Cada cinco años, las NDCs deben aumentar su ambición :
–
–
•
“La contribución determinada a nivel nacional sucesiva de cada Parte representará una progresión con respecto a la
contribución determinada a nivel nacional que esté vigente para esa Parte”)” (Art. 14.3)
“Cada Parte deberá comunicar una contribución determinada a nivel nacional cada cinco años, de conformidad con lo
dispuesto en la decisión 1/CP.21 …, y tener en cuenta los resultados del balance mundial a que se refiere el artículo 14.” (Art.
14.9)
Los países desarrollados deberían tener metas absolutas (deberían o
deberán??):
–
•
“Cada Parte deberá preparar, comunicar y mantener las sucesivas contribuciones determinadas a nivel nacional que tenga
previsto efectuar.”
“Las Partes procurarán adoptar medidas de mitigación internas,” (Art. 4.2)
“Las Partes que son países desarrollados deberían seguir encabezando los esfuerzos y adoptando metas absolutas de
reducción de las emisiones para el conjunto de la economía,” ” (Art. 14.3)
Los países en desarrollo deberían con el tiempo adoptar metas absolutas de
reducción o limitación de las emisiones :
–
“Las Partes que son países en desarrollo deberían seguir aumentando sus esfuerzos de mitigación, y se las alienta a
que, con el tiempo, adopten metas de reducción o limitación de las emisiones para el conjunto de la economía, a la luz
de las diferentes circunstancias nacionales.” ” (Art. 14.3)
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Adaptación
• Objetivo global :
–
“las Partes establecen el objetivo mundial relativo a la adaptación, que consiste en aumentar la capacidad de
adaptación, fortalecer la resiliencia y reducir la vulnerabilidad al cambio climático con miras a contribuir al
desarrollo sostenible y lograr una respuesta de adaptación adecuada en el contexto del objetivo referente a
la temperatura que se menciona en el artículo 2.,” (Art. 7.1)
• Reconocimiento que la adaptación es un desafío mundial y de las
necesidades de algunas Partes :
–
•
Reconocimiento formal de los esfuerzos de adaptación de los países
–
•
“teniendo en cuenta las necesidades urgentes e inmediatas de las Partes que son países en desarrollo
particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climático.” (Art. 7.2)
“Los esfuerzos de adaptación que realicen las Partes que son países en desarrollo serán reconocidos.” (Art.
7.3)
Aunque se reconoce que la adaptación es un proceso soberano, las
Partes deberán adoptar planes y medidas:
–
“Cada Parte deberá, cuando sea el caso, emprender procesos de planificación de la adaptación y adoptar medidas,” ” (Art. 7.5 y
Art. 7.9)
•
Reconocimiento de sinergias entre mitigación y adaptación :
–
“Las Partes reconocen que la necesidad actual de adaptación es considerable, que un incremento de los
niveles de mitigación puede reducir la necesidad de esfuerzos adicionales de adaptación,” ” (Art. 7.4)
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REDD+
• En el contexto de otros sumideros
–
“Las Partes deberían adoptar medidas para conservar y aumentar, según corresponda, los sumideros y
reservorios de gases de efecto invernadero a que se hace referencia en el artículo 4, párrafo 1 d) de la
Convención, incluidos los bosques..,” (Art. 5.1)
• Tratamiento sucinto
• Reconocimiento del marco ya establecido y estímulo al pago por
resultados para :
– deforestación y la degradación de los bosques, y
– de la función de la conservación, la gestión sostenible de los bosques, y
el aumento de las reservas forestales de carbono
–
•
“Se alienta a las Partes a que adopten medidas para aplicar y apoyar, también mediante los pagos basados
en los resultados, el marco establecido en las orientaciones y decisiones pertinentes ya adoptadas en el
ámbito de la Convención.” (Art. 5.2)
Se incluyen otros abordajes
–
“así como de los enfoques de política alternativos, como los que combinan la mitigación y la adaptación
para la gestión integral y sostenible de los bosques, reafirmando al mismo tiempo la importancia de
incentivar, cuando proceda, los beneficios no relacionados con el carbono que se derivan esos enfoques.”
(Art. 5.2)
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Pérdidas y Daños
• Inclusión de P&D por separado de la adaptación :
–
“Las Partes reconocen la importancia de evitar, reducir al mínimo y afrontar las pérdidas y los daños
relacionados con los efectos adversos del cambio climático,.,” (Art. 8.1)
• El Mecanismo Internacional de Varsovia para las Pérdidas y los
Daños relacionados con las Repercusiones del Cambio Climático
queda anclado en el Acuerdo de París :
–
•
No hay reconocimiento explícito de la compensación por P&D
–
•
“El Mecanismo Internacional de Varsovia para las Pérdidas y los Daños relacionados con las
Repercusiones del Cambio Climático funcionará bajo la autoridad y la orientación de la Conferencia de las
Partes en calidad de reunión de las Partes en el Acuerdo de París,” (Art. 8.2)
“Las Partes deberían reforzar la comprensión, las medidas y el apoyo, de manera cooperativa y
facilitativa, entre otras cosas a través del Mecanismo Internacional de Varsovia, cuando
corresponda, con respecto a las pérdidas y los daños relacionados con los efectos adversos del
cambio climático.” (Art. 8.3)
Enuncia esferas de acción (cooperativa y facilitativa) donde mejorar la
comprensión, los medios y el apoyo,
–
Alerta temprana, situaciones de emergencia, fenómenos de evolución lenta, eventos,
fenómenos que puedan producir daños y pérdidas irreversibles y permanentes, gestión del
riesgo, seguros, pérdidas no económicas, resiliencia y medios de vida.
–
“Cada Parte deberá, cuando sea el caso, emprender procesos de planificación de la adaptación y adoptar medidas,” ” (Art. 7.5 y
Art. 7.9)
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Financiamiento
• Los países desarrollados deberán proveer financiamiento :
–
“Las Partes que son países desarrollados deberán proporcionar recursos financieros a las Partes
que son países en desarrollo para prestarles asistencia tanto en la mitigación como en la adaptación,
y seguir cumpliendo así sus obligaciones en virtud de la Convención.” (Art. 9.1)
• Países en desarrollo podrían hacerlo voluntariamente :
–
“Se alienta a otras Partes a que presten o sigan prestando ese apoyo de manera voluntaria,” (Art.
9.2)
• El texto sigue siendo impreciso, no ha evolucionado, y no agrega
demasiado….
– “las Partes que son países desarrollados deberían seguir encabezando los esfuerzos
dirigidos a movilizar financiación para el clima a partir de una gran variedad de
fuentes, instrumentos y cauces.”
– “Esa movilización de financiación para el clima debería representar una
progresión con respecto a los esfuerzos anteriores.” (Art. 9.3)
• …aunque (sólo) destaca el significativo papel de los fondos
públicos
–
“teniendo en cuenta el importante papel de los fondos públicos,” ” (Art. 9.3)
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Financiamiento (2)
•
Equilibrio entre adaptación y mitigación: cómo? Cómo asegurar recursos no
públicos para la adaptación?
–
•
“En el suministro de un mayor nivel de recursos financieros se debería buscar un equilibrio entre la adaptación y la mitigación.”
(Art. 9.4)
También entre los objetos del Acuerdo:
– “Elevar las corrientes financieras a un nivel compatible con una trayectoria que conduzca a
un desarrollo resiliente al clima y con bajas emisiones de gases de efecto invernadero.” (Art.
2.1 c)
•
Países desarrollados mantienen su actual objetivo de movilizacion de
recursos hasta 2025 :
–
•
Los países desarrollados deberán informar
–
•
“antes de 2025, la Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes en el Acuerdo de París establecerá un nuevo
objetivo colectivo cuantificado que será como mínimo de 100.000 millones de dólares anuales,” (Dec. III 54)
“Las Partes que son países desarrollados deberán comunicar bienalmente información indicativa, de
carácter cuantitativo y cualitativo, en relación con lo dispuesto en los párrafos 1 y 3 del presente artículo,
según corresponda, con inclusión de los niveles proyectados de recursos financieros públicos que se
suministrarán a las Partes que son países en desarrollo, cuando se conozcan.” (Art. 9.5)
El mecanismo financiero de la Convención se constituye en el mecanismo
financiero de la CRA
–
“El Mecanismo Financiero de la Convención, con las entidades encargadas de su funcionamiento, constituirá el mecanismo financiero del presente Acuerdo.”
” (Art. 9.8)
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Tecnología
• Reconocimiento de la importancia del desarrollo y
transferencia de tecnología para el cumplimiento de
los objetivos del Acuerdo
• Cooperación internacional como medio para
impulsarla:
–
“Las Partes, ….. tomando en consideración los esfuerzos de difusión y despliegue de
tecnología que ya se están realizando, deberán fortalecer su cooperación en el
desarrollo y la transferencia de tecnología.” (Art. 10.2)
• Se establece un marco tecnológico
– “se establece un marco tecnológico que impartirá orientación general al
Mecanismo Tecnológico en su labor de promover y facilitar el fortalecimiento
del desarrollo y la transferencia de tecnología.” (Art. 10.4)
• Respaldo del Mecanismo Tecnológico y apoyo financiero
para el D&T de Tecnología
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Fortalecimiento de capacidades
• En el Artículo 11
• Texto relativamente laxo “El fomento de la capacidad
en el marco del presente Acuerdo debería mejorar la
capacidad y las competencias de las Partes que son
países en desarrollo”
• Bajo el control de los países
• Los países desarrolados deberían aumentar el apoyo
• La CRA examinará y adoptará una decisión sobre los
arreglos institucionales iniciales para el fomento de la
capacidad en su primer período de sesiones.
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Cooperación voluntaria
•
Los enfoques cooperativos introducen en el Acuerdo los mecanismos de
mercado, aunque con indefiniciones respecto de su alcance
–
•
Se establece un mecanismo para contribuir a la mitigación de las emisiones
de gases de efecto invernadero y apoyar el desarrollo sostenible
–
•
algunas Partes podrán optar por cooperar voluntariamente en la aplicación de sus contribuciones determinadas a nivel nacional
para lograr una mayor ambición en sus medidas de mitigación y adaptación.” ” (Art. 6.1)
“se establece un mecanismo para contribuir a la mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero y apoyar el
desarrollo sostenible, que funcionará bajo la autoridad y la orientación de la Conferencia de las Partes en calidad de reunión de
las Partes en el Acuerdo de París y podrá ser utilizado por las Partes a título voluntario. El mecanismo será supervisado por un
órgano que designará la Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes en el Acuerdo de París,” (Art. 6.4)
Su objeto es también “Incentivar y facilitar la participación, en la mitigación de
las emisiones de gases de efecto invernadero, de las entidades públicas y
privadas que cuenten con la autorización de las Partes”
–
“se establece un marco tecnológico que impartirá orientación general al Mecanismo Tecnológico en su labor
de promover y facilitar el fortalecimiento del desarrollo y la transferencia de tecnología.” (Art. 10.4)
•
Una nueva unidad de cuenta? los resultados de mitigación de transferencia
internacional
•
Deberán aprobarse modalidades y procedimientos para este nuevo mecanismo
•
Incluye además enfoques no relacionados con el mercado que sean integrados,
holísticos y equilibrados
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Cooperación voluntaria (2)
• Permitirá mecanismos bilaterales, algunos ya existentes, e
intercambios entre sistemas de comercio de emisiones?
• Absorberá eventualmente las estructuras del MDL y de la
Implementación Conjunta?
• Participación en este mecanismo plenamente voluntaria de
las Partes.
• Se propone evitar la ausencia de doble cómputo, aunque para
ello será necesario dar nuevas orientaciones en esta materia.
• Su puesta en vigor dependerá de una ulterior elaboración y de
sostén político claro
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La Decisión
I. Aprobación
–
–
Decide aprobar el Acuerdo de París en virtud de la Convención Marco de
las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (en adelante, “el
Acuerdo”), que figura en el anexo
Decide organizar, en 2018, un diálogo de facilitación entre las Partes
para hacer un balance de sus esfuerzos colectivos y determinar el
avance en el logro del objetivo a largo plazo
II. Contribuciones previstas determinadas a nivel
nacional
–
–
–
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Invita a las Partes a que comuniquen sus primeras contribuciones
determinadas a nivel nacional a más tardar en el momento en que
presenten sus respectivos instrumentos de ratificación o aprobación del
Acuerdo de París
Invita a las Partes a que comuniquen a la secretaría, en 2020 a más
tardar, estrategias de desarrollo con bajas emisiones de gases de efecto
invernadero a largo plazo,
orientaciones adicionales sobre las características de las contribuciones
determinadas a nivel nacional
La Decisión
III. Decisiones para hacer efectivo el
Acuerdo
IV. Acción reforzada en el período anterior a
2020
V. Interesados que no son Partes
VI. Cuestiones administrativas y
presupuestarias
Anexo
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Agenda bajo el Acuerdo y Decisión de ParÍs
• 1
Plazo para
presentar
INDC
4 de Abril
Dialogo de
facilitación
para revisar
progreso
Síntesis
actualizada
de las
INDC
2 de mayo
2015
2016
2017
Registro
de NDC
2018
Reporte
especial
IPCC de
impactos y
emisiones
1de 1.5 ̊C
2019
Reglas
GAP para
info NDC
2020
•
Fuente: Axel Michaelowa
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Evaluación
de
metodologías
comunes
IPCC
2021
2022
Primer
Inventario
Global CRA
2023
2024
2025
Segundo
Inventario
Global CRA
2026
2027
2028
Reglas
GAP para
2do NDC
Periodo preparatorio para NDC
Abierto a la
firma
INDC NDC
Primeros
LEDS
Ciclo de 5 años NDC
CRA 1
2do Ciclo de 5 años NDC
Cómo ponderar los Resultados de
París
• En el marco del multilateralismo
– Utilidad: la hegemonía debe quedar atada a un
sistema de reglas
– Legitimidad: participación y consenso (práctica
común, con excepciones)
• Formal: orientado a procesos
• Sustantivo: de naturaleza normativa
– Preferencia por el diálogo y la negociación en la
resolución de conflictos
– Conducta internacional gobernada por reglas
– Reciprocidad a veces difusa
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Lo posible es sólo una provincia de lo
imposible,
un área reservada para que lo infinito se
ejercite en ser finito.
Roberto Juarroz, Poesía y Realidad, 1992
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Muchas Gracias
Hernán Carlino
Centro de Estudios en Cambio Climático Global
Fundación Torcuato Di Tella
Ciudad de Buenos Aires, 21 de diciembre de 2015
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