ESTUDIO 1594- SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
Antecedentes
Con fecha 3 de agosto de 2005, el entonces solicitante presentó ante la Unidad de enlace del Servicio
de Administración Tributaria (SAT), a través del SISI y a la cual correspondió el número de folio
0610100137105, solicitud de acceso a la información por medio de la cual requirió lo siguiente:
Respecto al Decreto por el que se otorgan a las entidades federativas los estímulos fiscales lo siguiente:Entidades Federativas, Municipios y que secretarias se apegarón.- Monto del estímulo obtenido por cada
una a la fecha.- Fecha solicitud de autorización- Fecha de públicación del convenio de transparencia [sic].
Dentro del rubro denominado “Otros datos para facilitar su localización”, el peticionario manifestó “El
DOF del: - 5 de marzo de 2003. - 23 de abril de 2003. - 30 de octubre de 2003. - 26 de enero de 2005”
[sic].
Como modalidad preferente de entrega el peticionario seleccionó: “Entrega por Internet en el SISI”.
Cabe mencionar que el peticionario, en archivo adjunto a la solicitud —0610100137105.zip—, incorporó
la resolución del recurso de revisión 397/05 interpuesto ante el Instituto Federal de Acceso a la
Información Pública (IFAI) en contra del SAT.
El día 31 de agosto de 2005, la Unidad de enlace del SAT con fundamento en los artículos 24 y 46 de
la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG),
respondió que: “la información solicitada no existe en los archivos/sistemas de datos personales de
esta dependencia o entidad”.
Nos permitimos comunicarle [... que] respecto a las Entidades Federativas, Municipios y qué secretarías se
apegaron al Decreto por el que se otorgan a las Entidades Federativas los estímulos fiscales publicados en
el Diario Oficial de la Federación los días 5 de marzo de 2003, 23 de abril de 2003, 30 de octubre de 2003 y
26 de enero de 2005, el monto del estímulo obtenido a la fecha, la fecha de solicitud de autorización y
fecha de publicación del convenio de transparencia [...] que no se cuenta con la información relativa a qué
entidades federativas, municipios y secretarías han hecho y están haciendo valer dichos estímulos fiscales,
el monto del mismo, así como lo relativo a las fechas de solicitud de autorización y de publicación del
convenio antes referido. No omitimos mencionarle que la clasificación inexistencia de esta solicitud, fue
ratificada por el Comité de Información del SAT en su reunión del día 31 de agosto de 2005. En el SAT
nuestra misión es servirle.
El día 2 de septiembre de 2005, el entonces solicitante interpuso ante este Instituto recurso de revisión
en contra de la respuesta otorgada por SAT a su solicitud de acceso a la información. Como acto
recurrido y puntos petitorios solicitó que aquella instancia “proporcione la información solicitada”.
Asimismo, sometió a juicio del IFAI lo siguiente: “Ya había resuelto el ifai en el documento anexo que
tiene la obligación de proporcionar la información en cita el SAT, ya que es la encargada de llevar los
datos estadisticos” [sic]. En cuanto a la información solicitada, el ahora recurrente mantuvo la solicitud
de acceso a la información en los siguientes términos: “Estados que se apegarón al decreto de
estímulos fiscales en referencia quien se apego y cuando fue el estímulo” [sic].
Sobre el particular, la Ponencia del comisionado Alonso Lujambio encomendó a la DGEI un estudio en
el cual se realizara una investigación relativa a los siguientes aspectos: “el régimen aplicable en materia
de estímulos a entidades federativas y municipios; verificar si existe un convenio de transparencia [...] y
revisar las publicaciones en el DOF sobre quién es responsable de los estímulos fiscales”.
Para atender esta petición, la DGEI consultó el Código Fiscal de la Federación, la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal y los siguientes decretos publicados en el Diario Oficial de la
Federación: “Decreto por el que se otorgan a las entidades federativas los estímulos fiscales que se
indican”, “Decreto por el que se otorgan diversos beneficios fiscales a los contribuyentes que se
indican”, “Decreto por el que se exime del pago de contribuciones federales, se condonan recargos de
créditos fiscales y se otorgan estímulos fiscales y facilidades administrativas, a los contribuyentes que
se indican” y el “Decreto por el que se otorgan diversos beneficios fiscales”. Por medio del presente
estudio, la DGEI tratará de aportar elementos con respecto a la autoridad que registra y autoriza los
estímulos fiscales a los que se hace alusión en la solicitud de acceso a la información objeto del
presente recurso de revisión.
Estudio
De acuerdo con la fracción III del artículo 39 del Código Fiscal de la Federación, el Ejecutivo Federal
tienen la prerrogativa de emitir resoluciones de carácter general conducentes a conceder subsidios o
estímulos fiscales; todas las resoluciones “deberán señalar las contribuciones a que se refieren, salvo
que se trate de estímulos fiscales, así como, el monto o proporción de los beneficios, plazos que se
concedan y los requisitos que deban cumplirse por los beneficiados”. En conjunción con la anterior
disposición, la fracción IX del el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
(LOAPF) dispone que a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público le corresponde, entre otros,
“determinar los criterios y montos globales de los estímulos fiscales, escuchando para ello a las
dependencias responsables de los sectores correspondientes y administrar su aplicación en los casos
en que le competa a otra Secretaría”.
Bajo esos preceptos, el Ejecutivo Federal expidió el día 5 de marzo de 2003 en el Diario Oficial de la
Federación el “Decreto por el que se otorgan a las entidades federativas los estímulos fiscales que se
indican”. Grosso modo, éste concede a las entidades federativas, para el periodo comprendido entre
los años 2003 y 2005, estímulos fiscales con relación a los ingresos que obtiene la Federación por
concepto de impuesto sobre la renta a cargo de los trabajadores1 de los estados y municipios con base
en lo dispuesto en los artículos 113, 115 —derogado éste el 1º de diciembre de 2004— y del 116 de la
Ley del Impuesto sobre la Renta (artículo primero de ese Decreto).
Los artículos primero y segundo de este Decreto determinan la forma en que se constituye dicho
estímulo fiscal por año; es decir, establecen el porcentaje de ingresos obtenidos por medio del
impuesto sobre la renta destinado a las entidades federativas, a los municipios, a la federación y al
Fondo General de Participaciones (o, para el caso de los municipios, al Fondo de Fomento Municipal).
Por ejemplo, para el ejercicio fiscal 2005 el Decreto estipula lo siguiente:
III. En el ejercicio fiscal de 2005, el estímulo fiscal se constituirá con el 60% de los ingresos a que hace
referencia el presente Decreto [impuesto sobre la renta recaudado] que la Entidad Federativa o Municipio
de que se trate pague a la Federación en dicho año y se distribuirá en los términos que se señalan a
continuación:
a) El 40% del pago que se haga a la Federación por los ingresos a que se refiere esta fracción se aplicará
a la Entidad Federativa o Municipio que efectúe el pago, y
De acuerdo con el artículo sexto de este Decreto, “se entiende por trabajadores de las Entidades Federativas a
los de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como de sus organismos descentralizados. Tratándose de
Municipios, también se considerarán los de sus organismos”.
1
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2
b) El 20% del pago que se haga a la Federación por los ingresos a que se refiere esta fracción se incluirá,
tratándose de los pagos efectuados por las Entidades Federativas, en el Fondo General de
Participaciones y, en el caso de los pagos realizados por los Municipios, se adicionará al Fondo de
Fomento Municipal.
El 40% restante de los pagos que se hagan a la Federación por los ingresos a que se refiere este
Decreto, no formará parte del estímulo fiscal previsto en esta fracción y le corresponderá a la Federación.
Nótese bien que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, conforme al artículo octavo, “emitirá las
disposiciones de carácter general necesarias para la correcta y debida aplicación del presente
Decreto”. Lo anterior se encuentra en consonancia con el artículo 31 de la LOAPF el cual —como ya se
mencionó— dispone que a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público le corresponde determinar los
montos de los estímulos fiscales; nótese bien que esto no contradice, en ningún sentido, lo estipulado
en el artículo cuarto del Decreto, el cual establece que las entidades federativas y los municipios,
“deberán obtener autorización del Servicio de Administración Tributaria para poder gozar del
estímulo fiscal a que se refiere este Decreto. Para tales efectos, deberán presentar a más tardar el 1o.
de agosto de 2003 la solicitud de autorización, en la que determinarán el monto de los ingresos por los
que optarán tomar el estímulo fiscal” [énfasis añadido]. Con respecto a la fecha límite para la recepción
de solicitudes, conviene aclarar que esa fue pospuesta hasta el día 31 de diciembre de 2003 según
consta en el artículo 13 del “Decreto por el que se otorgan diversos beneficios fiscales a los
contribuyentes que se indican”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 30 de octubre de
2003.
Con independencia de la postergación de la fecha límite para la presentación ante el Servicio de
Administración Tributaria de la solicitud a que hacen mención los decretos, lo anterior implica, por un
lado, que los mecanismos de “compensación tanto para los pagos por autocorrección fiscal como para
pagos espontáneos” (artículo 3º del Decreto) atienden, en todo caso, a las reglas de carácter general
establecidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y por otro lado, que el Servicio de
Administración Tributario se encarga de recibir las solicitudes en las que los estados y
municipios determinen el monto de los ingresos por los que optaran tomar el estímulo fiscal y,
asimismo, se encarga de analizarlas y dictaminar si las autoriza o no.
El día 23 de abril de 2003 se reformó y adicionó el “Decreto por el que se otorgan a las entidades
federativas los estímulos fiscales que se indican”en el Diario Oficial de la Federación por medio del
“Decreto por el que se exime del pago de contribuciones federales, se condonan recargos de créditos
fiscales y se otorgan estímulos fiscales y facilidades administrativas, a los contribuyentes que se
indican”, el cual, por medio de su artículo sexto:
REFORMA el artículo segundo, fracción I y se ADICIONAN los artículos tercero, recorriéndose en su
orden los actuales artículos tercero al noveno para ser cuarto al décimo y décimo primero, del Decreto por
el que se Otorgan a las Entidades Federativas los Estímulos Fiscales que se Indican, publicado en el
Diario Oficial de la Federación el 5 de marzo de 2003 [énfasis añadido].
En cuanto a la reforma, esta se refiere a una reasignación y recálculo —para los años 2003, 2004 y
2005— del porcentaje del pago al fisco federal correspondiente a los “trabajadores docentes o de salud,
incluyendo al personal federalizado a que se refieren los Acuerdos Nacionales para la Modernización de
la Educación Básica y para la Descentralización de los Servicios de Salud, cuyos salarios sean
cubiertos por la Entidad Federativa o, en su caso, por el Municipio, por cuenta propia o de la
Federación, se aplicará a quien realice los pagos”.
Por su parte, la adición (artículo undécimo) establece lo siguiente:
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Artículo Décimo Primero. Los beneficios previstos en el presente Decreto no serán aplicables para las
Entidades Federativas, los Municipios, o los organismos descentralizados de éstos, que hayan interpuesto
algún medio de defensa en contra de los adeudos a que se refiere el mismo, excepto cuando se desistan
de dichos medios de defensa o cuando los adeudos hubiesen quedado firmes por una resolución o
sentencia definitiva, a más tardar el 30 de junio de 2003.
Cuando las Entidades Federativas, los Municipios, o los organismos descentralizados de éstos, apliquen
los beneficios a que se refiere este Decreto y posteriormente a su aplicación se interponga algún medio
de defensa en contra de los adeudos por los cuales se tomaron dichos beneficios, éstos quedarán sin
efectos.”
Si bien el “Decreto por el que se otorgan a las entidades federativas los estímulos fiscales que se
indican” establecía que la vigencia de aquellos estímulos sería aplicable desde el año 2003 hasta el
año 2005, el 25 de enero de 2005 se extendió la vigencia del Decreto en cuanto, con esa fecha se
publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Decreto por el que se otorgan diversos beneficios
fiscales”, en el cual se considera:
Que es indispensable ampliar hasta el año de 2006 los beneficios establecidos en el Decreto por el
que se otorgan a las entidades federativas los estímulos fiscales que se indican, publicado en el
Diario Oficial de la Federación el 5 de marzo de 2003, toda vez que es necesario continuar
apoyando el cumplimiento de las obligaciones fiscales de las entidades citadas y de sus
municipios, así como la transparencia en la aplicación que lleven a cabo de los recursos públicos.
En síntesis, ese último Decreto expedido en enero de 2005 reforma los artículos primero, primer párrafo
y fracciones II y III; segundo, fracción II, inciso c); tercero, fracciones II y III, y octavo; y se adicionan los
artículos primero, con una fracción IV; tercero, con una fracción IV y décimo segundo, del “Decreto por
el que se otorgan a las entidades federativas los estímulos fiscales que se indican”, publicado en el
Diario Oficial de la Federación el 5 de marzo de 2003, y reformado mediante Decreto publicado en el
Diario Oficial de la Federación el 23 de abril de 2003, para quedar como sigue:
Artículo Primero. Se otorga un estímulo fiscal a las Entidades Federativas y Municipios
durante los ejercicios fiscales de 2003 a 2006, calculado con base a los ingresos a que hace
referencia este Decreto que obtenga la Federación por los pagos que cada Entidad Federativa
o Municipio realice por concepto de impuesto sobre la renta a cargo de sus trabajadores en los
términos del Capítulo I del Título IV de la Ley del Impuesto sobre la Renta, conforme a lo
siguiente:
I. …
II. En el ejercicio fiscal de 2004, el estímulo fiscal se constituirá con el 80% de los ingresos a
que hace referencia el presente Decreto que la Entidad Federativa o Municipio de que se
trate pague a la Federación.
Los pagos correspondientes al ejercicio fiscal de 2004 se podrán hacer mensualmente,
por partes iguales, durante el año de 2005.
III. En el ejercicio fiscal de 2005, el estímulo fiscal se constituirá con el 60% de los ingresos a
que hace referencia el presente Decreto que la Entidad Federativa o Municipio de que se
trate pague a la Federación en dicho ejercicio.
IV. En el ejercicio fiscal de 2006, el estímulo fiscal se constituirá con el 20% de los ingresos a
que hace referencia el presente Decreto que la Entidad Federativa o Municipio de que se
trate pague a la Federación en dicho ejercicio.
Artículo Segundo. …
I. …
II. …
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a) y b) …
c) El monto en que exceda el impuesto sobre la renta conforme al inciso anterior con
respecto al inciso a), será el que se tome en cuenta para definir los ingresos de los
próximos meses y hasta el 31 de diciembre de 2006.
…
Artículo Tercero. …
I. …
II. En el ejercicio fiscal de 2004, el 100% del pago adicional que se haga al fisco federal por
los ingresos a que se refiere la fracción I del artículo primero de este Decreto,
correspondiente a los trabajadores docentes o de salud, incluyendo al personal
federalizado, a que se refieren los Acuerdos Nacionales para la Modernización de la
Educación Básica y para la Descentralización de los Servicios de Salud, cuyos salarios
sean cubiertos por la Entidad Federativa o, en su caso, por el Municipio, por cuenta propia
o de la Federación, se aplicará a quien realice los pagos.
III. En el ejercicio fiscal de 2005, el 80% del pago adicional que se haga al fisco federal por
los ingresos a que se refiere la fracción I del artículo primero de este Decreto,
correspondiente a los trabajadores docentes o de salud, incluyendo al personal
federalizado, a que se refieren los Acuerdos Nacionales para la Modernización de la
Educación Básica y para la Descentralización de los Servicios de Salud, cuyos salarios
sean cubiertos por la Entidad Federativa o, en su caso, por el Municipio, por cuenta propia
o de la Federación, se aplicará a quien realice los pagos.
IV. En el ejercicio fiscal de 2006, el 60% del pago adicional que se haga al fisco federal por
los ingresos a que se refiere la fracción I del artículo primero de este Decreto,
correspondiente a los trabajadores docentes o de salud, incluyendo al personal
federalizado, a que se refieren los Acuerdos Nacionales para la Modernización de la
Educación Básica y para la Descentralización de los Servicios de Salud, cuyos salarios
sean cubiertos por la Entidad Federativa o, en su caso, por el Municipio, por cuenta propia
o de la Federación, se aplicará a quien realice los pagos.
…
Artículo Octavo. Los ingresos que efectivamente obtenga la Federación a partir de 2005, en
los términos de este Decreto, y que no constituyen parte del estímulo fiscal establecido en el
mismo, formarán parte de la recaudación federal participable a que hace referencia la Ley de
Coordinación Fiscal.
Artículo Décimo Segundo. Los beneficios que establece el presente Decreto que sean
aplicables a partir del año 2005, podrán tomarse siempre que los beneficiarios celebren
con el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
un convenio que garantice, entre otras materias, el cumplimiento de diversas
obligaciones y la transparencia [énfasis añadido].
En este sentido, las nuevas adiciones que se establecen en el “Decreto por el que se otorgan diversos
beneficios fiscales” atienden, en primer lugar, a ampliar la vigencia de los estímulos fiscales aludidos en
el Decreto del 5 de marzo de 2003 y extenderlos hasta el año 2006; en segundo lugar, refieren a un
recálculo y reasignación de los porcentajes destinados, por medio de la recaudación del impuesto
sobre la renta, a las entidades federativas, a los municipios, a la federación y a los fondos estatales y
municipales así como a su respectivo pago; y, finalmente, se establece que los beneficios que derivan
de éste último Decreto serán aplicables siempre y cuando medie un convenio signado entre los
eventuales beneficiarios y el Ejecutivo Federal —por medio de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público— que garantice, entre otros aspectos, la transparencia en la ejecución de aquellas
disposiciones.
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Cabe mencionar que entre las modificaciones que se realizaron al “Decreto por el que se otorgan a las
entidades federativas los estímulos fiscales que se indican”, publicado el 5 de marzo de 2003 en el
Diario Oficial de la Federación, ninguna de esas modifica la disposición según la cual el Servicio de
Administración Tributaria es la instancia encargada de recibir las solicitudes en las que los estados y
municipios determinen el monto de los ingresos por los que optaran tomar el estímulo fiscal y,
asimismo, se encarga de analizarlas y dictaminar si las autoriza o no.
Conclusión
En el presente estudio, la DGEI realizó un análisis de las disposiciones incorporadas en los Decretos
con la finalidad de aportar a la Ponencia información respecto a la autoridad que registra y autoriza los
estímulos fiscales a los que se hace alusión la solicitud de acceso a la información objeto del presente
recurso de revisión. En este sentido y de acuerdo con lo estipulado en el artículo cuarto del “Decreto
por el que se otorgan a las entidades federativas los estímulos fiscales que se indican”, las entidades
federativas y los municipios, “deberán obtener autorización del Servicio de Administración
Tributaria para poder gozar del estímulo fiscal a que se refiere este Decreto. Por esa razón, el Servicio
de Administración Tributario se encarga de recibir las solicitudes en las que las entidades federativas y
los municipios determinen el monto de los ingresos por los que optaran tomar el estímulo fiscal y,
asimismo, se encarga de analizarlas y dictaminar si las autoriza o no.
Por otro lado, con respecto a los convenios de transparencia, la DGEI encontró evidencia respecto a
que éstos se instituyeron a partir del 25 de enero, fecha en la que se publicó el “Decreto por el que se
otorgan a las entidades federativas los estímulos fiscales que se indican”; por lo que los “convenios de
transparencia”, signados entre la SHCP y las entidades federativas o los municipios, sólo resultan
aplicables para los estímulos fiscales para el periodo 2005-2006.
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