ESTUDIO 1594- SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Antecedentes Con fecha 3 de agosto de 2005, el entonces solicitante presentó ante la Unidad de enlace del Servicio de Administración Tributaria (SAT), a través del SISI y a la cual correspondió el número de folio 0610100137105, solicitud de acceso a la información por medio de la cual requirió lo siguiente: Respecto al Decreto por el que se otorgan a las entidades federativas los estímulos fiscales lo siguiente:Entidades Federativas, Municipios y que secretarias se apegarón.- Monto del estímulo obtenido por cada una a la fecha.- Fecha solicitud de autorización- Fecha de públicación del convenio de transparencia [sic]. Dentro del rubro denominado “Otros datos para facilitar su localización”, el peticionario manifestó “El DOF del: - 5 de marzo de 2003. - 23 de abril de 2003. - 30 de octubre de 2003. - 26 de enero de 2005” [sic]. Como modalidad preferente de entrega el peticionario seleccionó: “Entrega por Internet en el SISI”. Cabe mencionar que el peticionario, en archivo adjunto a la solicitud —0610100137105.zip—, incorporó la resolución del recurso de revisión 397/05 interpuesto ante el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) en contra del SAT. El día 31 de agosto de 2005, la Unidad de enlace del SAT con fundamento en los artículos 24 y 46 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG), respondió que: “la información solicitada no existe en los archivos/sistemas de datos personales de esta dependencia o entidad”. Nos permitimos comunicarle [... que] respecto a las Entidades Federativas, Municipios y qué secretarías se apegaron al Decreto por el que se otorgan a las Entidades Federativas los estímulos fiscales publicados en el Diario Oficial de la Federación los días 5 de marzo de 2003, 23 de abril de 2003, 30 de octubre de 2003 y 26 de enero de 2005, el monto del estímulo obtenido a la fecha, la fecha de solicitud de autorización y fecha de publicación del convenio de transparencia [...] que no se cuenta con la información relativa a qué entidades federativas, municipios y secretarías han hecho y están haciendo valer dichos estímulos fiscales, el monto del mismo, así como lo relativo a las fechas de solicitud de autorización y de publicación del convenio antes referido. No omitimos mencionarle que la clasificación inexistencia de esta solicitud, fue ratificada por el Comité de Información del SAT en su reunión del día 31 de agosto de 2005. En el SAT nuestra misión es servirle. El día 2 de septiembre de 2005, el entonces solicitante interpuso ante este Instituto recurso de revisión en contra de la respuesta otorgada por SAT a su solicitud de acceso a la información. Como acto recurrido y puntos petitorios solicitó que aquella instancia “proporcione la información solicitada”. Asimismo, sometió a juicio del IFAI lo siguiente: “Ya había resuelto el ifai en el documento anexo que tiene la obligación de proporcionar la información en cita el SAT, ya que es la encargada de llevar los datos estadisticos” [sic]. En cuanto a la información solicitada, el ahora recurrente mantuvo la solicitud de acceso a la información en los siguientes términos: “Estados que se apegarón al decreto de estímulos fiscales en referencia quien se apego y cuando fue el estímulo” [sic]. Sobre el particular, la Ponencia del comisionado Alonso Lujambio encomendó a la DGEI un estudio en el cual se realizara una investigación relativa a los siguientes aspectos: “el régimen aplicable en materia de estímulos a entidades federativas y municipios; verificar si existe un convenio de transparencia [...] y revisar las publicaciones en el DOF sobre quién es responsable de los estímulos fiscales”. Para atender esta petición, la DGEI consultó el Código Fiscal de la Federación, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y los siguientes decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación: “Decreto por el que se otorgan a las entidades federativas los estímulos fiscales que se indican”, “Decreto por el que se otorgan diversos beneficios fiscales a los contribuyentes que se indican”, “Decreto por el que se exime del pago de contribuciones federales, se condonan recargos de créditos fiscales y se otorgan estímulos fiscales y facilidades administrativas, a los contribuyentes que se indican” y el “Decreto por el que se otorgan diversos beneficios fiscales”. Por medio del presente estudio, la DGEI tratará de aportar elementos con respecto a la autoridad que registra y autoriza los estímulos fiscales a los que se hace alusión en la solicitud de acceso a la información objeto del presente recurso de revisión. Estudio De acuerdo con la fracción III del artículo 39 del Código Fiscal de la Federación, el Ejecutivo Federal tienen la prerrogativa de emitir resoluciones de carácter general conducentes a conceder subsidios o estímulos fiscales; todas las resoluciones “deberán señalar las contribuciones a que se refieren, salvo que se trate de estímulos fiscales, así como, el monto o proporción de los beneficios, plazos que se concedan y los requisitos que deban cumplirse por los beneficiados”. En conjunción con la anterior disposición, la fracción IX del el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF) dispone que a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público le corresponde, entre otros, “determinar los criterios y montos globales de los estímulos fiscales, escuchando para ello a las dependencias responsables de los sectores correspondientes y administrar su aplicación en los casos en que le competa a otra Secretaría”. Bajo esos preceptos, el Ejecutivo Federal expidió el día 5 de marzo de 2003 en el Diario Oficial de la Federación el “Decreto por el que se otorgan a las entidades federativas los estímulos fiscales que se indican”. Grosso modo, éste concede a las entidades federativas, para el periodo comprendido entre los años 2003 y 2005, estímulos fiscales con relación a los ingresos que obtiene la Federación por concepto de impuesto sobre la renta a cargo de los trabajadores1 de los estados y municipios con base en lo dispuesto en los artículos 113, 115 —derogado éste el 1º de diciembre de 2004— y del 116 de la Ley del Impuesto sobre la Renta (artículo primero de ese Decreto). Los artículos primero y segundo de este Decreto determinan la forma en que se constituye dicho estímulo fiscal por año; es decir, establecen el porcentaje de ingresos obtenidos por medio del impuesto sobre la renta destinado a las entidades federativas, a los municipios, a la federación y al Fondo General de Participaciones (o, para el caso de los municipios, al Fondo de Fomento Municipal). Por ejemplo, para el ejercicio fiscal 2005 el Decreto estipula lo siguiente: III. En el ejercicio fiscal de 2005, el estímulo fiscal se constituirá con el 60% de los ingresos a que hace referencia el presente Decreto [impuesto sobre la renta recaudado] que la Entidad Federativa o Municipio de que se trate pague a la Federación en dicho año y se distribuirá en los términos que se señalan a continuación: a) El 40% del pago que se haga a la Federación por los ingresos a que se refiere esta fracción se aplicará a la Entidad Federativa o Municipio que efectúe el pago, y De acuerdo con el artículo sexto de este Decreto, “se entiende por trabajadores de las Entidades Federativas a los de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como de sus organismos descentralizados. Tratándose de Municipios, también se considerarán los de sus organismos”. 1 AHV/FACC/DGEI-233-05 Estudio-1594-SAT 2 b) El 20% del pago que se haga a la Federación por los ingresos a que se refiere esta fracción se incluirá, tratándose de los pagos efectuados por las Entidades Federativas, en el Fondo General de Participaciones y, en el caso de los pagos realizados por los Municipios, se adicionará al Fondo de Fomento Municipal. El 40% restante de los pagos que se hagan a la Federación por los ingresos a que se refiere este Decreto, no formará parte del estímulo fiscal previsto en esta fracción y le corresponderá a la Federación. Nótese bien que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, conforme al artículo octavo, “emitirá las disposiciones de carácter general necesarias para la correcta y debida aplicación del presente Decreto”. Lo anterior se encuentra en consonancia con el artículo 31 de la LOAPF el cual —como ya se mencionó— dispone que a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público le corresponde determinar los montos de los estímulos fiscales; nótese bien que esto no contradice, en ningún sentido, lo estipulado en el artículo cuarto del Decreto, el cual establece que las entidades federativas y los municipios, “deberán obtener autorización del Servicio de Administración Tributaria para poder gozar del estímulo fiscal a que se refiere este Decreto. Para tales efectos, deberán presentar a más tardar el 1o. de agosto de 2003 la solicitud de autorización, en la que determinarán el monto de los ingresos por los que optarán tomar el estímulo fiscal” [énfasis añadido]. Con respecto a la fecha límite para la recepción de solicitudes, conviene aclarar que esa fue pospuesta hasta el día 31 de diciembre de 2003 según consta en el artículo 13 del “Decreto por el que se otorgan diversos beneficios fiscales a los contribuyentes que se indican”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 30 de octubre de 2003. Con independencia de la postergación de la fecha límite para la presentación ante el Servicio de Administración Tributaria de la solicitud a que hacen mención los decretos, lo anterior implica, por un lado, que los mecanismos de “compensación tanto para los pagos por autocorrección fiscal como para pagos espontáneos” (artículo 3º del Decreto) atienden, en todo caso, a las reglas de carácter general establecidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y por otro lado, que el Servicio de Administración Tributario se encarga de recibir las solicitudes en las que los estados y municipios determinen el monto de los ingresos por los que optaran tomar el estímulo fiscal y, asimismo, se encarga de analizarlas y dictaminar si las autoriza o no. El día 23 de abril de 2003 se reformó y adicionó el “Decreto por el que se otorgan a las entidades federativas los estímulos fiscales que se indican”en el Diario Oficial de la Federación por medio del “Decreto por el que se exime del pago de contribuciones federales, se condonan recargos de créditos fiscales y se otorgan estímulos fiscales y facilidades administrativas, a los contribuyentes que se indican”, el cual, por medio de su artículo sexto: REFORMA el artículo segundo, fracción I y se ADICIONAN los artículos tercero, recorriéndose en su orden los actuales artículos tercero al noveno para ser cuarto al décimo y décimo primero, del Decreto por el que se Otorgan a las Entidades Federativas los Estímulos Fiscales que se Indican, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 5 de marzo de 2003 [énfasis añadido]. En cuanto a la reforma, esta se refiere a una reasignación y recálculo —para los años 2003, 2004 y 2005— del porcentaje del pago al fisco federal correspondiente a los “trabajadores docentes o de salud, incluyendo al personal federalizado a que se refieren los Acuerdos Nacionales para la Modernización de la Educación Básica y para la Descentralización de los Servicios de Salud, cuyos salarios sean cubiertos por la Entidad Federativa o, en su caso, por el Municipio, por cuenta propia o de la Federación, se aplicará a quien realice los pagos”. Por su parte, la adición (artículo undécimo) establece lo siguiente: AHV/FACC/DGEI-233-05 Estudio-1594-SAT 3 Artículo Décimo Primero. Los beneficios previstos en el presente Decreto no serán aplicables para las Entidades Federativas, los Municipios, o los organismos descentralizados de éstos, que hayan interpuesto algún medio de defensa en contra de los adeudos a que se refiere el mismo, excepto cuando se desistan de dichos medios de defensa o cuando los adeudos hubiesen quedado firmes por una resolución o sentencia definitiva, a más tardar el 30 de junio de 2003. Cuando las Entidades Federativas, los Municipios, o los organismos descentralizados de éstos, apliquen los beneficios a que se refiere este Decreto y posteriormente a su aplicación se interponga algún medio de defensa en contra de los adeudos por los cuales se tomaron dichos beneficios, éstos quedarán sin efectos.” Si bien el “Decreto por el que se otorgan a las entidades federativas los estímulos fiscales que se indican” establecía que la vigencia de aquellos estímulos sería aplicable desde el año 2003 hasta el año 2005, el 25 de enero de 2005 se extendió la vigencia del Decreto en cuanto, con esa fecha se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Decreto por el que se otorgan diversos beneficios fiscales”, en el cual se considera: Que es indispensable ampliar hasta el año de 2006 los beneficios establecidos en el Decreto por el que se otorgan a las entidades federativas los estímulos fiscales que se indican, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 5 de marzo de 2003, toda vez que es necesario continuar apoyando el cumplimiento de las obligaciones fiscales de las entidades citadas y de sus municipios, así como la transparencia en la aplicación que lleven a cabo de los recursos públicos. En síntesis, ese último Decreto expedido en enero de 2005 reforma los artículos primero, primer párrafo y fracciones II y III; segundo, fracción II, inciso c); tercero, fracciones II y III, y octavo; y se adicionan los artículos primero, con una fracción IV; tercero, con una fracción IV y décimo segundo, del “Decreto por el que se otorgan a las entidades federativas los estímulos fiscales que se indican”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 5 de marzo de 2003, y reformado mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de abril de 2003, para quedar como sigue: Artículo Primero. Se otorga un estímulo fiscal a las Entidades Federativas y Municipios durante los ejercicios fiscales de 2003 a 2006, calculado con base a los ingresos a que hace referencia este Decreto que obtenga la Federación por los pagos que cada Entidad Federativa o Municipio realice por concepto de impuesto sobre la renta a cargo de sus trabajadores en los términos del Capítulo I del Título IV de la Ley del Impuesto sobre la Renta, conforme a lo siguiente: I. … II. En el ejercicio fiscal de 2004, el estímulo fiscal se constituirá con el 80% de los ingresos a que hace referencia el presente Decreto que la Entidad Federativa o Municipio de que se trate pague a la Federación. Los pagos correspondientes al ejercicio fiscal de 2004 se podrán hacer mensualmente, por partes iguales, durante el año de 2005. III. En el ejercicio fiscal de 2005, el estímulo fiscal se constituirá con el 60% de los ingresos a que hace referencia el presente Decreto que la Entidad Federativa o Municipio de que se trate pague a la Federación en dicho ejercicio. IV. En el ejercicio fiscal de 2006, el estímulo fiscal se constituirá con el 20% de los ingresos a que hace referencia el presente Decreto que la Entidad Federativa o Municipio de que se trate pague a la Federación en dicho ejercicio. Artículo Segundo. … I. … II. … AHV/FACC/DGEI-233-05 Estudio-1594-SAT 4 a) y b) … c) El monto en que exceda el impuesto sobre la renta conforme al inciso anterior con respecto al inciso a), será el que se tome en cuenta para definir los ingresos de los próximos meses y hasta el 31 de diciembre de 2006. … Artículo Tercero. … I. … II. En el ejercicio fiscal de 2004, el 100% del pago adicional que se haga al fisco federal por los ingresos a que se refiere la fracción I del artículo primero de este Decreto, correspondiente a los trabajadores docentes o de salud, incluyendo al personal federalizado, a que se refieren los Acuerdos Nacionales para la Modernización de la Educación Básica y para la Descentralización de los Servicios de Salud, cuyos salarios sean cubiertos por la Entidad Federativa o, en su caso, por el Municipio, por cuenta propia o de la Federación, se aplicará a quien realice los pagos. III. En el ejercicio fiscal de 2005, el 80% del pago adicional que se haga al fisco federal por los ingresos a que se refiere la fracción I del artículo primero de este Decreto, correspondiente a los trabajadores docentes o de salud, incluyendo al personal federalizado, a que se refieren los Acuerdos Nacionales para la Modernización de la Educación Básica y para la Descentralización de los Servicios de Salud, cuyos salarios sean cubiertos por la Entidad Federativa o, en su caso, por el Municipio, por cuenta propia o de la Federación, se aplicará a quien realice los pagos. IV. En el ejercicio fiscal de 2006, el 60% del pago adicional que se haga al fisco federal por los ingresos a que se refiere la fracción I del artículo primero de este Decreto, correspondiente a los trabajadores docentes o de salud, incluyendo al personal federalizado, a que se refieren los Acuerdos Nacionales para la Modernización de la Educación Básica y para la Descentralización de los Servicios de Salud, cuyos salarios sean cubiertos por la Entidad Federativa o, en su caso, por el Municipio, por cuenta propia o de la Federación, se aplicará a quien realice los pagos. … Artículo Octavo. Los ingresos que efectivamente obtenga la Federación a partir de 2005, en los términos de este Decreto, y que no constituyen parte del estímulo fiscal establecido en el mismo, formarán parte de la recaudación federal participable a que hace referencia la Ley de Coordinación Fiscal. Artículo Décimo Segundo. Los beneficios que establece el presente Decreto que sean aplicables a partir del año 2005, podrán tomarse siempre que los beneficiarios celebren con el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, un convenio que garantice, entre otras materias, el cumplimiento de diversas obligaciones y la transparencia [énfasis añadido]. En este sentido, las nuevas adiciones que se establecen en el “Decreto por el que se otorgan diversos beneficios fiscales” atienden, en primer lugar, a ampliar la vigencia de los estímulos fiscales aludidos en el Decreto del 5 de marzo de 2003 y extenderlos hasta el año 2006; en segundo lugar, refieren a un recálculo y reasignación de los porcentajes destinados, por medio de la recaudación del impuesto sobre la renta, a las entidades federativas, a los municipios, a la federación y a los fondos estatales y municipales así como a su respectivo pago; y, finalmente, se establece que los beneficios que derivan de éste último Decreto serán aplicables siempre y cuando medie un convenio signado entre los eventuales beneficiarios y el Ejecutivo Federal —por medio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público— que garantice, entre otros aspectos, la transparencia en la ejecución de aquellas disposiciones. AHV/FACC/DGEI-233-05 Estudio-1594-SAT 5 Cabe mencionar que entre las modificaciones que se realizaron al “Decreto por el que se otorgan a las entidades federativas los estímulos fiscales que se indican”, publicado el 5 de marzo de 2003 en el Diario Oficial de la Federación, ninguna de esas modifica la disposición según la cual el Servicio de Administración Tributaria es la instancia encargada de recibir las solicitudes en las que los estados y municipios determinen el monto de los ingresos por los que optaran tomar el estímulo fiscal y, asimismo, se encarga de analizarlas y dictaminar si las autoriza o no. Conclusión En el presente estudio, la DGEI realizó un análisis de las disposiciones incorporadas en los Decretos con la finalidad de aportar a la Ponencia información respecto a la autoridad que registra y autoriza los estímulos fiscales a los que se hace alusión la solicitud de acceso a la información objeto del presente recurso de revisión. En este sentido y de acuerdo con lo estipulado en el artículo cuarto del “Decreto por el que se otorgan a las entidades federativas los estímulos fiscales que se indican”, las entidades federativas y los municipios, “deberán obtener autorización del Servicio de Administración Tributaria para poder gozar del estímulo fiscal a que se refiere este Decreto. Por esa razón, el Servicio de Administración Tributario se encarga de recibir las solicitudes en las que las entidades federativas y los municipios determinen el monto de los ingresos por los que optaran tomar el estímulo fiscal y, asimismo, se encarga de analizarlas y dictaminar si las autoriza o no. Por otro lado, con respecto a los convenios de transparencia, la DGEI encontró evidencia respecto a que éstos se instituyeron a partir del 25 de enero, fecha en la que se publicó el “Decreto por el que se otorgan a las entidades federativas los estímulos fiscales que se indican”; por lo que los “convenios de transparencia”, signados entre la SHCP y las entidades federativas o los municipios, sólo resultan aplicables para los estímulos fiscales para el periodo 2005-2006. AHV/FACC/DGEI-233-05 Estudio-1594-SAT 6