República de Colombia Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Primera de Oralidad

República de Colombia
Tribunal Administrativo de Antioquia
Sala Primera de Oralidad
Magistrado Ponente: Álvaro Cruz Riaño
Medellín, veintiséis (26) de enero de dos mil quince (2015)
ACCIÓN
DEMANDANTE
DEMANDADO
RADICADO
INSTANCIA
ASUNTO
AUTO
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO- NO
LABORAL
CORPORACIÓN MONTAÑAS
CORNARE
05001 33 33 016 2013 01260 01
SEGUNDA
RESUELVE APELACIÓN DE AUTO QUE RECHAZÓ LA
DEMANDA.
024
Procede la Sala a pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte
demandante, en contra del auto proferido por el Juzgado Dieciséis Administrativo del
Circuito de Medellín el día dieciocho (18) de marzo de dos mil catorce (2014), mediante
el cual se rechazó la demanda de la referencia por no haberse corregido la misma dentro
de la oportunidad legalmente establecida.
ANTECEDENTES
1. La Corporación Montañas presentó, a través de apoderado judicial, demanda en
ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la
Corporación Autónoma de las Cuencas de los Ríos Negro y Nare - Cornare con el fin de
declarar la nulidad de las Resoluciones: No. 112-1216 del 24 de abril de 2013, 112-2441
del 28 de junio de 2013 y 112-3063 del 20 de agosto de 2013, por medio de las cuales
se resuelve el procedimiento administrativo sancionatorio de carácter administrativo en
contra de dicha Corporación demandante.
Como consecuencia de lo anterior, solicita que se disponga que la Corporación Montañas
no está obligada a cancelar la multa que por el valor de $58.519.665 le fue impuesta en
el artículo segundo de la Resolución No. 112-1216 del 24 de abril de 2013, asimismo,
solicita que se ordene la exclusión del nombre de la Corporación Montañas del Registro
Único Nacional de Infractores Ambientales RUIA, ordenada en el artículo quinto de la
Resolución antes mencionada.
Solicita que se disponga que para todos los efectos legales administrativos, la
Corporación Montañas carece de antecedentes de carácter sancionatorio de tipo
ambiental en razón a los hechos expuestos en la demanda y con ocasión de la
expedición de los actos administrativos demandados. Igualmente pide que se ordene a
Cornare devolver a la Corporación Montañas la totalidad de las sumas de dinero que
éste le haya cancelado o pagado por concepto de la multa que le fue impuesta en los
actos administrativos que son materia de impugnación, junto con los intereses legales
causados desde el día de los respectivos pagos hasta cuando se produzca la restitución
de dichas sumas de dinero.
2. En los hechos de la demanda, la parte actora hace referencia al proceso sancionatorio
que se llevó a cabo en su contra y del cual surgió las Resoluciones que se demandan en
el presente proceso, frente a las cuales manifiesta que se aplicó inadecuadamente las
normas ambientales al caso en concreto.
DECISIÓN DEL JUEZ DE PRIMERA INSTANCIA
Mediante auto del 18 de marzo de 2014, el juez de primera instancia consideró que se
configura el rechazo de la demanda por no haberse corregido o cumplido con los
requisitos que fueron exigidos en el auto inadmisorio dentro de la oportunidad legalmente
establecida.
Manifiesta el Juzgado de primera instancia que mediante auto del 28 de enero de 2014
fueron señalados con precisión los defectos simplemente formales para que la parte
demandante los corrigiera.
Indica que vencido el término que concede la ley para el cumplimiento de los requisitos,
la parte actora no procedió de conformidad, razón por la cual, rechazo la demanda.
Adicionalmente, señala que el sólo hecho de haberse presentado el memorial con el cual
se pretendía dar cumplimiento a los requisitos exigidos, en forma extemporánea, no
habilita al Despacho para dejar de lado el término de 10 días que concede la norma para
tal fin.
EL RECURSO DE APELACIÓN
Ante la decisión del juez de primera instancia, y encontrándose dentro del término
oportuno, el apoderado de la parte demandante presentó recurso de apelación en el que
manifiesta que en vigencia de la Ley 640 de 2001 y el Código de Procedimiento Civil se
empezó a considerar que la solicitud de suspensión provisional de una acto
administrativo no era medida cautelar y en consecuencia se impuso la necesidad de
llevar a cabo audiencia de conciliación prejudicial, incluso cuando se habría de solicitar
la misma.
Sin embargo, indica que la normatividad en materia procesal administrativo cambió, con
motivo de la adopción del Código General del Proceso, que modificó expresamente
varias disposiciones, precisamente de la propia Ley 640 de 2001.
Indica que se debe tener en cuenta que de manera clara y expresa el nuevo Código
General del Proceso se ocupó del tema de medidas cautelares emitiendo con respecto
a ellas alguna regulación, lo que obliga a replantear todo el asunto.
Manifiesta que el artículo 613 del CGP excluye la necesidad de agotar el requisito de
procedibilidad de conciliación, precisamente en asuntos de lo contencioso administrativo
cuando se ejerciten acciones que den lugar a procesos en los que el demandante pida
medidas cautelares de carácter patrimonial. Señala que se trata de una norma nueva a
la cual, no le sería dado aplicar la jurisprudencia que construyó cuando esta normatividad
no existía, la cual entró a regir el 12 de julio de 2012.
Reitera que el artículo 613 del CGP reconoce que la conciliación, como requisito de
procedibilidad en los procesos contenciosos administrativos, tiene excepciones y que por
otro lado la norma habla de “medidas cautelares de carácter patrimonial” expresión que
por su amplitud y por referirse a temas económicos, necesariamente cobija a la
suspensión provisional, cuando el particular discute precisamente con la administración
la existencia de su obligación a pagar una determinada suma de dinero.
Conforme a lo anterior, considera la parte actora que el requisito de procedibilidad no es
necesario, ni era obligatorio agotamiento en este caso. Indica que la solicitud de
suspensión provisional de un acto administrativo que ordena el pago de una multa es
una verdadera solicitud de una medida cautelar de contenido patrimonial, por lo que
insiste en que se tenga exento, en este caso, del requisito de procedibilidad para acceder
a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en ejercicio del medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho.
Cita diferentes providencias del Consejo de Estado y de diferentes Tribunales del país
en las que se han pronunciado sobre las suspensión provisional como medida cautelar.
Solicita que se revoque el auto por medio del cual se le rechazó la demanda del presente
medio de control y en su lugar se ordene la admisión de la demanda y la solicitud de
medidas cautelares presentada.
CONSIDERACIONES
1. El artículo 244 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo regula el trámite del recurso de apelación contra autos en los siguientes
términos:
“ARTÍCULO 244. TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN
CONTRA AUTOS. La interposición y decisión del recurso de
apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas:
1. Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá
interponerse y sustentarse oralmente en el transcurso de la
misma. De inmediato el juez dará traslado del recurso a los
demás sujetos procesales con el fin de que se pronuncien y a
continuación procederá a resolver si lo concede o lo niega, de
todo lo cual quedará constancia en el acta.
2. Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá
interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días
siguientes ante el juez que lo profirió. De la sustentación se dará
traslado por Secretaría a los demás sujetos procesales por igual
término, sin necesidad de auto que así lo ordene. Si ambas
partes apelaron los términos serán comunes. El juez concederá
el recurso en caso de que sea procedente y haya sido
sustentado.
3. Una vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al
superior para que lo decida de plano.
4. Contra el auto que decide la apelación no procede ningún
recurso”.
Verificado que el recurso fue presentado dentro de la oportunidad legal y de acuerdo
con la posición del juez de primera instancia que omite dar traslado secretarial del
escrito de apelación a los demás sujetos procesales por cuanto aún no se encuentra
trabada la litis, esta instancia judicial desatará el recurso de alzada.
En concordancia con la disposición anterior y propiamente para el tema que nos
ocupa, el artículo 169 del Código de Procedimiento Administrativo y de los
Contencioso Administrativo determinó los casos en los cuales será procedente el
rechazo de la demanda indicando:
“Artículo 169. Rechazo de la demanda. Se rechazará la
demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los
siguientes casos:
1. Cuando hubiere operado la caducidad.
2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la
demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida.
3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial.”
En lo que respecta a la conciliación como requisito de procedibilidad la Ley 1285 de
2009 en su artículo13 dispone:
“Articulo 13 Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el
siguiente:
"Artículo 42A. Conciliación judicial y extrajudicial en materia
contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando
los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de
procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del
Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan,
el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial.”
(Subrayas fuera de texto).
En el caso objeto de estudio la parte actora presenta demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho conforme a lo establecido en el artículo 138 del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En este punto es
necesario analizar lo establecido en el artículo 161 de la mencionada normatividad el
cual indica:
“Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación
de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en
los siguientes casos:
1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación
extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda
en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con
restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias
contractuales
En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial
siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida.” (Subraya
y negrilla fuera de texto).
“(…)”
2. Con referencia al caso concreto, el juez de primera instancia, señala que es
procedente el rechazo de la demanda de la referencia por no haberse corregido los
requisitos exigidos en la inadmisión de la demanda dentro del término de la
oportunidad legalmente establecida. En consideración al posterior rechazo de la
demanda, la parte actora en su escrito de apelación, señala que no es procedente
aportar la conciliación como requisito de procedibilidad, toda vez que con la
demanda se solicitaron medidas cautelares de carácter patrimonial, consistentes en
la suspensión de las Resoluciones Nro. 112-1216 de abril, 112-2441 de junio y 1123063 de agosto de 2013, por medio de las cuales Cornare sancionó a la Corporación
Montañas con multa de $58.573.665, con base en lo establecido en el artículo 613
del Código General del Proceso.
El mencionado artículo señala:
“Artículo 613. Audiencia de conciliación extrajudicial en los
asuntos contencioso administrativos.
Cuando se solicite conciliación extrajudicial, el peticionario deberá
acreditar la entrega de copia a la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica de la Nación, en los mismos términos previstos para el
convocado, con el fin de que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica
del Estado resuelva sobre su intervención o no en el Comité de
Conciliación de la entidad convocada, así como en la audiencia de
conciliación correspondiente.
No será necesario agotar el requisito de procedibilidad en los procesos
ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se adelanten,
como tampoco en los demás procesos en los que el demandante
pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando quien
demande sea una entidad pública.
NOTA: El texto subrayado fue declarado EXEQUIBLE por la Corte
Constitucional mediante Sentencia C-834 de 2013.” (Subraya y
negrilla fuera de texto).
Teniendo en cuenta lo anterior, es claro lo indicado por el inciso segundo cuando
señala que no será necesario agotar el requisito de procedibilidad en los procesos
ejecutivos, cualquiera sea la jurisdicción en la que se adelante, como tampoco en
los demás procesos en lo que el demandante pida medidas cautelares de carácter
patrimonial o cuando quien demande sea una entidad pública.
Por otro lado, el artículo 590 del CGP el cual se pronuncia sobre las medidas
cautelares en los procesos declarativos, establece en su párrafo primero:
“Artículo 590. Medidas cautelares en procesos declarativos.
En los procesos declarativos se aplicarán las siguientes reglas para la
solicitud, decreto, práctica, modificación, sustitución o revocatoria de
las medidas cautelares:
(…)
Parágrafo primero.
En todo proceso y ante cualquier jurisdicción, cuando se solicite la
práctica de medidas cautelares se podrá acudir directamente al
juez, sin necesidad de agotar la conciliación prejudicial como
requisito de procedibilidad.” (Subraya y negrilla fuera de texto).
(…)
Con base en lo antes descrito, no hay duda de la facultad que otorga la Ley a la
parte de acudir directamente al Juez cuando solicita la práctica de medidas
cautelares sin necesidad agotar la conciliación prejudicial como requisito de
procedibilidad, haciendo hincapié en que dicha prerrogativa se da en todo
proceso y ante cualquier jurisdicción sin discriminar el tipo de medida que se
solicita.
Frente a un caso similar, el Consejo de Estado, en sentencia del 23 de mayo de
2014, se pronunció indicando lo siguiente:
“En este caso, el demandante presentó solicitud de medida cautelar
de urgencia para que se adoptara en el término perentorio previsto por
la ley la decisión de suspender los efectos jurídicos del acto
administrativo del cual derivaba el perjuicio invocado (arts.230, 231,
234 CPACA)-. No resulta lógico exigirle al demandante el
cumplimiento de una carga procesal que le significaría en el
tiempo la imposibilidad de acudir al juez para que decrete de
urgencia la medida con la que pretende proteger y garantizar
provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la
sentencia. Este supuesto no varía en el caso particular, por haberse
impartido el trámite previsto en artículo 233 del CPACA, pues la
solicitud la formuló el demandante con fundamento el artículo 234
ídem, lo que quiere decir que acudió al Juez para que con carácter
urgente, por así considerarlo adoptara la medida solicitada.
8.- El artículo 613 del CGP al que hace mención el recurrente, se
refiere a la no exigencia de agotar el requisito de procedibilidad en i)
los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se
adelanten, y ii) en los procesos en los que el demandante pida
medidas cautelares de carácter patrimonial,
o iii) cuando el
demandante sea una entidad pública.
Son tres supuestos excluyentes, en los que no se tiene en cuenta
aquellos casos en los que el demandante formula solicitud de medida
cautelar de urgencia dentro de los procesos declarativos, en los que,
se insiste, exigirle al demandante el agotamiento previo de una
conciliación constituye, en principio, una carga, que no se
compadece con la finalidad de la medida cautelar de urgencia
prevista en la nueva normatividad contemplada en la Ley 1437 de
2011. Es por esta razón, que para el caso particular, no se hizo
exigible el requisito de procedibilidad al que se ha hecho
mención, con fundamento en el artículo 590 del CGP.” 1
Con base en el artículo 590 del CGP, frente al cual se reitera, no hace ninguna
distinción con respecto a la medida cautelar que se solicita, es claro que dicha
normatividad se hace exigible para todo proceso en cualquier jurisdicción, lo cual es
totalmente aplicable en el caso de lo contencioso administrativo de conformidad con
el artículo 306 del CPACA en donde se establece la remisión a la normas civiles a
falta de regulación expresa, razón por la cual, no es posible por parte del Juez exigir
al demandante el agotamiento del requisito de procedibilidad consistente en la
conciliación prejudicial, toda vez que, tal como lo ha manifestado el Consejo de
1
Consejo de Estado Sentencia del 23 de mayo de 2014. C.P. GERARDO ARENAS MONSALVE, radicado
2014-00360-00 (1131-14)
Estado no debe recaer en el actor una carga adicional de la cual la mima Ley lo
exonera.
Conforme a los argumentos antes esbozados este Tribunal procederá a revocar la
decisión tomada por el a quo en el auto proferido el 18 de marzo de 2014, con
referencia a la exigencia del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial
en el presente asunto.
En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA,
SALA PRIMERA DE ORALIDAD,
RESUELVE
1. REVOCAR el auto del 18 de marzo de 2014, proferido por el Juzgado Dieciséis
Administrativo del Circuito de Medellín, por medio de la cual se rechazó la demanda
de la referencia.
En su lugar se dispone continuar con el estudio de la demanda y llevar a cabo el
correspondiente trámite procesal.
2. Ejecutoriada la presente providencia devuélvase el expediente al Juzgado de
origen.
CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE
Esta providencia se estudió y aprobó en la fecha, como consta en ACTA NÚMERO
004
LOS MAGISTRADOS,
ÁLVARO CRUZ RIAÑO
JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ
YOLANDA OBANDO MONTES