ciudad como sociedad política

PAUTAS PARA UNA CARTA ORGÁNICA MUNICIPAL
JORGE HORACIO GENTILE (*)
Una Carta Orgánica Municipal es la Constitución que se dan los representantes, elegidos
democráticamente, de los vecinos de una ciudad, que tiene más de 10 mil habitantes, en la
Provincia de Córdoba, de acuerdo con los principios de la Constitución Nacional y Provincial, que
le reconocen, a dicha ciudad organizada como municipio, su autonomía institucional, político,
administrativo, económico y financiero (art. 123 Constitución Nacional y 180 de la Constitución
Provincial), dentro de su territorio, y su competencia no puede extenderse más allá de la zona a
donde presta dicho municipios sus servicios.(art. 185 de la C.P.)
Entendemos que se trata de una constitución, como propusimos que se llamara la Carta
Orgánica de la ciudad de Córdoba -sin que ello fuera aprobado-, y como lo llama a su “Estatuto
Organizativo” de la ciudad autónoma de Buenos Aires, como lo denominó cuando lo autorizó a
dictar la Constitución federal, en su artículo 129 introducido en la reforma de 1994. Ello es así
porque es la ley fundamental y suprema de la ciudad, adonde se fijan los objetivos, metas y
propósitos que asumen los que integran esta sociedad política vecinal, que se organiza junto a
este tercer nivel estatal denominado municipio; distribuyendo sus competencias y atribuciones;
que establece su gobierno y aprueba, por una transacción celebrada en su convención
constituyente, las “reglas de juego” para que los distintos sectores políticos accedan al mismo,
dado así legitimidad a sus instituciones y autoridades elegidas mediante estos procedimientos.
En la provincia de Córdoba tienen cartas orgánicas las siguientes 19 ciudades:
Almafuerte, Alta Gracia, Arroyito, Bell Ville, Córdoba, Corral de Bustos, General Cabrera,
Hernando, Laboulaye, La Falda, Las Varillas, Marcos Juárez, Morteros, Río Ceballos, Río Cuarto,
Villa Allende, Villa Dolores, Villa María y Villa Nueva. El 15 de abril de 2007 fueron electos los
convencionales que redactarán la carta orgánica de las ciudades de Villa Carlos Paz y de Río
Tercero.
AUTONOMÍA ALCANCE Y CONTENIDO
La Constitución Nacional establece que “Cada provincia dicta su propia constitución,
conforme a lo dispuesto por el artículo 5 asegurando la autonomía municipal y reglando su
alcance y contenido en el orden institucional, político, administativo, económico y financiero.”
(art. 123) Ello debe interpretarse que “el alcance y contenido” de la autonomía depende de los
límites que le imponga la constitución de cada provincia.
Las Cartas, en la provincia de Córdoba, pueden adoptar distintas formas de gobierno
(verbigracia: de comisión o con departamentos deliberativos y ejecutivos separados), pero deben
asegurar:
1.
El sistema representativo y republicano,con elección directa de sus autoridades, y el
voto universal, igual secreto, obligatorio y de extranjeros.
2.
La elección a simple pluralidad de sufragios para el órgano ejecutivo si lo hubiera,
y un sistema de representación proporcional para el Cuerpo Deliberante, que asegure
al partido que obtenga el mayor número de votos la mitad más uno de sus
representantes.
3.
Un Tribunal de Cuentas con elección directa y representación de la minoría.
4.
Los derechos de iniciativa, referendum y revocatoria.
5.
El reconocimiento de las Comisiones de Vecinos, con participación en la gestión
municipal y respetando el régimen representativo y republicano. (art. 183 de la
Constitución Provincial).
6.
Las competencias que el Gobierno Provincial les delegue, dentro y fuera de su
territorio. (art. 104 inc. 11 y 184 C.P.)
Alguna de estas pautas han sido cuestionada por ser limitativas de la plena autonomía de
los municipios, como es el caso de la que refiere el punto 2, que premia con la mitad más
uno de los concejales al partido que obtenga mayor número de votos, lo que se
fundamentó en el querer asegurar la gobernabilidad, pero que indudablemente es un
límite que debió ser juzgado por las convenciones constituyentes municipales y no por una
norma de la Ley Fundamental Provincial.
El convencional constituyente de Marcos Juarez César Mussetta, en su momento, la
cuestionó por inconstitucional ya que entendía que la autonomía municipal “es de igual naturaleza
y contenido que la autonomía provincial, siendo sus poderes originarios preexistentes de las
provincia y nunca delegados (...) Como principio general las constituciones provinciales no
pueden determinar el quántum de la autonomía, porque ella está reconocida sin límites por la
Constitución Nacional”. No comparto este criterio ya que no hay tales “poderes originarios
preexistentes de las provincias y nunca delegados” y porque la Constitución Nacional le impone a
las constituciones provinciales el fijar el “alcance y contenido de la autonomía. La Convención
Constituyente de la ciudad de Córdoba en 1995 hizo una declaración pidiendo que el poder
constituyente provincial reformara esta disposición que premiaba a la primera mayoría
asignándole la mitad más uno de los concejales. Víctor Rubén Marcellino en su libro Cartas
Orgánicas Municipales (Editorial Advocatus de 1994) entiende que “los municipios no tienen el
carácter de entes preestatales, ni sus competencias derivan del derecho natural”, por lo que las
“precisiones sobre la autonomía(...)habrá que buscarlas en el texto o en la interpretación del
ordenamiento público provincial.” (pág. 114)
En igual sentido me parece objetable que se le impoga a los municipios la obligación de
tener un Tribunal de Cuentas, cuando lo que hubiera sido suficiente decir que deben tener un
órgano de control de sus recursos financieros y la gestión que se sostiene con los mismo, ya que
podrían tener un sistema de contraloría como tienen la mayoría de los países de América, en cada
municipio o entre varios de una misma región. Recordemos que a nivel nacional, la ley de
administración financiera 24.156, abolió el Tribunal de Cuentas, institución de origen hispano
anterior a la Revolución de Mayo, y lo reemplazó por la Auditoría General de la Nación, que en
1994 fue incorporada a la Constitución Nacional (art. 85).
Las leyes provinciales, lamentablemente, no han cumplido con el precepto constitucional
de que los centros vecinales debe tener su personería jurídica otorgada y controlada por los
municipios, y esta competencia la sigue ejerciendo el gobierno provincial a través de la
Inspección de Sociedades Jurídicas. En la Convención Constituyente de 1987, dije respecto del
inciso 5 del artículo 183 que “los municipios cuentan con facultades suficientes para otorgar la
personería jurídico-municipal a estas instituciones (los centro vecinales), con los cuales haya
plena facultad de adquirir derecho y contraer obligaciones, como ocurre en muchas situaciones
actualmente, pero con la dificultad de tener que mantener su personería jurídica a través de los
exigentes requisitos que tiene la Inspección Provincial de Sociedades Jurídicas.”
El artículo 186 de la Constitución Provincial reconoce a los municipios atribuciones: en
materia de gobierno, administración, control, finanzas, personal, obras y servicios
públicos, salubridad y moralidad pública, tránsito, protección ambiental, educación y
cultura, faltas, limitaciones al dominio y expropiaciones, regulación urbanística y edilicia,
además de las que le delege el gobierno Provincial, y cualquier otra de interés municipal.
Sus recursos provienen de impuestos, tasas, contribución de mejoras, coparticipación
provincial, rentas, multas, donaciones, legados y subsidios (art. 188 C.P.) y pueden contraer
empréstitos para obras públicas o conversión de la deuda ya existente (art. 189 C.P.).
Los municipios pueden hacer convenios para la realización de obras públicas, prestar
servicios públicos o con fines de cooperación con otros municipios, comunas, con el gobierno de
la Provincia, de la Nación (art. 190, 191 y 192 de la C.P.), o de municipalidades o estados
extranjeros.
Los municipios carecen de autonomía judicial, como la tiene -en este momento- en
materia contencioso administrativa y de faltas, la ciudad autónoma de Buenos Aires (art. 129 de
la Constitución Nacional) y no pueden ejercer funciones judiciales o jurisdiccionales, pero pueden
establecer procedimientos administrativos, aplicar multas, disponer demoliciones, clausuras,
desalojos, secuestros, decomiso o destrucción de objetos, para lo cual puede recabar el auxilio de
la fuerza pública y las ordenes judicial de allanamiento que correspondan. Pueden crear
tribunales administrativos de faltas o convenir con la provincia el juzgamiento de ellas por
tribunales que integran el Poder Judicial de la misma, como propusimos en la Convención
Constituyente de la ciudad de Córdoba (art. 187 C.P.). La materia constitucional, contencioso
administrativo y los conflictos internos del municipio o con otros municipios o con la Provincia son
de competencia de la justicia provincial (art. 165 C.P.).
CONTENIDO DE LA CARTA ORGÁNICA
La Carta, como Constitución de una sociedad o cuerpo político ciudadano, se la dan los
vecinos de una ciudad, a través de sus representantes, con el propósito de servir al bien común y
para lo cual en la misma se crea un gobierno y una administración municipal, con facultades de
dictar normas, realizar obras y prestar servicios públicos, sostenidos por recursos que aportan los
ciudadanos, u otro niveles del Estado. Este gobierno elegido y en el que participan los vecinos
debe estar al servicio de los mismos, que son las razón de ser de esta organización política. Se
trata de un tercer nivel de organización estatal, que está por debajo y de acuerdo con el nivel del
gobierno federal y provincial, y sujeto, en consecuencia, a lo que disponen las Constituciones
Nacional y Provincial.
PREÁMBULO O DECLARACIÓN DE PRINCIPIOS
Por ello la Carta debe contener una declaración de principios ( por ejemplo: en su
preámbulo) en el que se exalte la dignidad de la persona, el respeto de los derechos humanos, en
protección de los bienes superiores del hombre, como son la libertad, la vida y el trabajo, y de los
exteriores a su persona, como el de propiedad y del ambiente, y se establezca que la
organización de esta sociedad política ciudadana, presidida por el Estado Municipal, está
integrada por hombres, creados por Dios libres e iguales, que desean convivir en justicia, que es
la esencia del derecho, y fraternalmente, en la búsqueda solidaria de su felicidad, y con el
propósito de conseguir el bien común.
Ello obliga, en consecuencia, a establecer en su texto dos partes, una referida a la Ciudad
como Sociedad Política, y otra que tiene que ver con el Estado Municipal.
CIUDAD COMO SOCIEDAD POLÍTICA
En la primera parte se referirá:
1.
Los Artículos de fe política, como le gustaba llamar a esta parte de las
constituciones al maestro César Enrique Romero: que expondrá o ampliarán las
declaraciones que sintéticamente se hacen en el preámbulo(si la Carta lo tiene); se
fijarán los alcances de su autonomía; la forma de su gobierno; la publicidad de los
actos de sus funcionarios y órganos; los principios éticos; la defensa política; sus
relaciones con otros municipios, la región, la Provincia, el Estado federal o los
municipios o estados extranjeros; los símbolos de la ciudad.
2.
La Persona, que es finalmente la razón de ser por el que se organizan las
sociedades política y los estados, que abarca: los derechos y deberes civiles, sociales y
políticos de los vecinos, nacionales o extranjeros; de los turistas y de los que están de
paso o transitan en la ciudad. De las personas de distinto sexo, de los niños, de los
jóvenes, de los ancianos, de los que tienen diferentes capacidades, de los que integran
grupos de riesgos, de los trabajadores, de los pobres y marginales, de los usuarios de
servicios públicos y de los consumidores.
3.
Las sociedades intermedias: los derechos de la familia, de los centros vecinales, de
las organizaciones religiosas, de las empresas, de los medios de comunicación y de las
ONGs.
4.
Su territorio: sus límites, la traza urbana, los espacios públicos, aéreo y subsuelo, las
zonas residenciales, industriales y turísticas.
5.
Los principios fundamentales de las políticas de estado, o políticas especiales –como
llama la Constitución Provincial-, como las referidas a: la cultura, la educación – con
especial énfasis en la educación política-, a la salud, al empleo, a la asistencia social, a
la seguridad, al ambiente, al turismo, al urbanismo, al tránsito, al transporte, al uso del
agua, al patrimonio cultural, artístico e histórico, al paisaje, a la administración, a las
finanzas, a los régimen de promoción y la estrategia y planificación para el futuro de la
ciudad.
EL ESTADO MUNICIPAL
En la segunda parte tratará:
1.
Del gobierno que la Carta reorganiza: que puede ser de comisión, como tienen las
comunas de menos de dos mil habitantes en la provincia de Córdoba, que a su vez
pueden o no contratar o designar a un administrador o gerente -como existen en los
municipios norteamericanos-, para que se hagan cargo de la función ejecutiva; o en
otra, como tienen actualmente todos las municipalidades, con o sin carta orgánica, en
la provincia de Córdoba con un departamentos deliberativo, el Concejo Deliberante, y
un departamento ejecutivo, el Intendente.
En esta parte se dispone respecto de su organización, elección de sus integrantes,
suplencias o sustitución de funcionarios, atribuciones y procedimientos de funcionamiento y para
la sanción y promulgación de ordenanzas y normas. Los requisitos, incompatibilidades e
inhabilidades para ocupar cargos de gobierno, y el cupo por sexos.
En las convenciones se discute, generalmente, la composición de los órganos
deliberativos, su forma de elección, si debe o no haber piso para acceder a la proporcionalidad
que impone la Constitución, si puede haber tachas o preferencias cuando se vota, si las
elecciones deben ser simultáneas o separadas de otras elecciones, si debe haber elecciones
internas abierta en los partidos o alianza electorales, si hay o no viceintendente y si son posibles
las reelecciones. La Constitución de Córdoba establece algunas normas rígidas, como el ya
referido premio a la mayoría, que impiden innovar demasiado en estas materias.
Creo que en esta parte es necesario no olvidar todo lo que tiene que ver con el gobierno y
la comunicación electrónica, indispensable para que las gestiones del gobierno y la administración
y la relación entre gobernantes y gobernados y entre la administración y los administrados sea
eficiente y fuida.
2.
De los órganos de control: Tribunal de Cuentas, Junta de Ética, Defensor del Vecino,
el Consejo o Junta Electoral, las relaciones con la Justicia.
3.
De la Administración: su personal, sus reparticiones u órganos centralizados y
descentralizados, los servicios y sus entes reguladores, y su organización financiera y
tributaria.
El tema difícil de concretar es el de concurso de los ingresantes a la administración y el
terminar con la corruptela de los prolongados interinatos, de los “contratados”, de los que
trabajan porque tienen planes sociales, los monotributistas, los temporarios, y las demás
formas de precarización del empleo público.
4.
De la Participación ciudadana: en las elecciones, iniciativa; consulta y revocatoria
popular; audiencias y asambleas públicas; banca del vecino; los consejos de centros
vecinales, para la seguridad, de partidos políticos, económico y social, de la juventud,
de la mujer, de la tercera edad; y el voluntariado.
5.
De la reforma o enmienda de la Carta Orgánica Municipal, que se pueden hacerse,
según las cartas actualmente vigentes, por una convención constituyente o a través de
una ordenanza aprobada con una mayoría especial en el Concejo Deliberante y luego
sea ratificada por una consulta popular vinculante.
Luego seguirán las disposiciones transitorias que nunca faltan en una norma de esta
naturaleza.
Una buena Carta Orgánica debe ser el reflejo de las sanas intenciones de un vecindario
que ama su ciudad y que pretende que ella sea el ámbito en que ellos, sus familias y las futuras
generaciones desarrollen su personalidades, con respeto, con buena calidad de vida, con reglas
de conducta claras y justas, con una administración transparente y eficiente, todo ello
profundizando la amistad cívica y la búsqueda permanente del bien común.
Córdoba, setiembre de 2007.
(*) Es profesor de Derecho Constitucional de las Universidades Nacional y Católica de Córdoba y
fue convencional constituyente de la ciudad de Córdoba en 1995.