Estado y Educación en Venezuela

MINISTERIO DE EDUCACION PUBLICA DE COSTA RICA
V CONGRESO IBEROAMERICANO DE HISTORIA DE LA EDUCACIÓN
LATINOAMERICANA
San José de Costa Rica, 21 al 24 de mayo del año 2001
PONENCIA:
AUTOR:
TEMA:
El Estado Docente en el debate constituyente y constitucional
venezolano. (1946-1999)
Dr. Reinaldo Rojas. Profesor Titular de la UPEL y Miembro Electo a
la Asamblea Nacional Constituyente de 1999.
Política, Estado y Educación.
RESUMEN
La Educación como instrumento social de cambio y progreso consciente ha sido en
nuestros países una de las ideas-fuerza de fundamental importancia en la construcción del
mundo moderno y de la modernidad. La noción misma de Estado Docente es piedra angular
de una concepción que vincula educación y estado como herramientas de desarrollo social
orientados por aquel ideal de la modernidad que plantea que el hombre es lo que hace, en
correspondencia con el triunfo de la razón. En ese sentido, no es posible construir un
mundo moderno sin contar con el mecanismo de una educación laica, obligatoria en sus
primeros años y de masas. Los objetivos del Decreto del Presidente venezolano Antonio
Guzmán Blanco referido a la Instrucción Primaria gratuita y obligatoria, de fecha 27 de
junio de 1870, no se harán realidad sino a partir de 1958, sin descontar como antecedentes
la movilización organizativa y doctrinaria del magisterio venezolano en la década de los 30
y el triunfo del proyecto de una educación de masas, liderizado por Luis Beltrán Prieto
Figueroa en la Asamblea Nacional Constituyente de 1946, la cual, al reconocer el principio
del Estado Docente abrió las puertas a la Ley Orgánica de Educación de 1948. Cincuenta
años después, alrededor del debate generado por el proceso constituyente de 1999, en un
contexto político caracterizado por la crisis del Estado Social de Derecho y de la Educación
Pública y frente a un cuadro ideológico dominado por el neoliberalismo y la
postmodernidad, de nuevo aparece el concepto de Estado Docente en el contexto de una
nueva relación Estado-Educación-Sociedad, sancionado en la Constitución bolivariana de
1999. El objeto central de esta ponencia es presentar un balance de este proceso, tomando
como referencias el debate constitucional y legislativo generado en momentos estelares
como 1946, 1961, 1980 y 1999, tratando de establecer continuaciones y rupturas, así como
avances y retrocesos, desde las perspectivas políticas que están presentes entre las
principales fuerzas sociales y actores políticos que participan de esta confrontación
ideológica cuya salida del lado de los partidarios del Estado Docente, ha determinado la
evolución de la educación venezolana en la segunda mitad del siglo XX.
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I.- Estado y Educación en Venezuela: El decreto Instrucción Primaria Gratuita y
Obligatoria de 1870 como punto de partida institucional.
La idea de un Estado responsable de la organización y dirección de la educación
está presente en la legislación fundadora de nuestras repúblicas hispanoamericanas. Contar
con ciudadanos en la nacientes repúblicas surgidas de siglos de monarquía y servidumbre,
colocaba a la educación como un mecanismo fundamental en la búsqueda de ese gran
objetivo. En Venezuela, desde las perspectivas del propio Estado, expresado en su
legislación y organización institucional, es con el “Decreto de 27 de Junio de 1870 sobre
Instrucción Primaria, Gratuita y Obligatoria” firmado por el General Antonio Guzmán
Blanco, como Presidente de la República, que el Gobierno venezolano asume la tarea de
hacer de la Educación un asunto de Estado. Sin embargo, el proceso de realización de
aquellos objetivos consumirá prácticamente un siglo, ya que es a fines de la década de los
70 del siglo XX que podemos apreciar en los hechos, el producto del esfuerzo público de
alcanzar las metas de una educación de masas, fundada en los principios de gratuidad y
obligatoriedad postulados en 1870.
En 1870 están las bases ideológicas del Estado docente venezolano, a partir de los
siguientes principios contenidos en aquel cuerpo legal:
1. Se refiere a la instrucción pública en clara diferenciación con la Educación en
general y en ese ámbito de acción el Estado se reserva la llamada (Art. 1°)
“instrucción obligatoria o necesaria” que es aquella a la cual debe estar dirigida la
acción pública gratuita. “Comprende por ahora – dice el Art. 2° - los principios
generales de moral, la lectura y la escritura del idioma patrio, la aritmética
práctica, el sistema métrico y el Compendio de la constitución federal”.(Rodulfo
Cortés: 1971: 638). La misma debe formar parte de la instrucción primaria.
2. La otra dimensión de la instrucción, la instrucción libre, abarca “todos los
conocimientos que los venezolanos quieran adquirir en los distintos ramos del
saber humano”, según reza el Art. 3°, pero ésta será ofrecida gratuitamente por
las instituciones oficiales “en la extensión que le sea posible.”
3. A tales efectos, el Estado venezolano, en sus dimensiones nacional, regional y
municipal deberá asumir una serie de obligaciones, dictando leyes y reglamentos
que hagan efectiva las disposiciones antes mencionadas, promocionar escuelas
gratuitas “en los poblados y en los campos, fijas y ambulantes, nocturnas y
dominicales, de manera que los conocimientos obligatorios estén al alcance de
todas las condiciones sociales.” (Art. 7°) y creando una estructura de protección
como es la Dirección Nacional de Instrucción Primaria, presidida por el Ministro
o Secretario de Fomento, estructura que deberá repetirse en sus escalas regional y
municipal, hasta el nivel de las Juntas Vecinales que deberán conformarse en
pueblos y caseríos, “según lo permita la población de cada lugar.” y “sociedades
populares cooperadoras, de ambos sexos, promovidas y relacionadas con las
respectivas direcciones y juntas...”, tal como lo exponen los Artículos 1° al 6°
del Título II del mencionado Decreto.
4. De las atribuciones que se le dan a la Dirección Nacional de Instrucción Primaria,
cabe destacar, además de las referidas a los aspectos administrativos del
despacho, la formulación de un presupuesto general de gastos de la instrucción
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primaria, nombrar los inspectores de la escuelas dependientes del Poder Federal,
elegir textos y determinar métodos de enseñanza, organizar una imprenta, expedir
patentes que dan derecho a la protección del Poder Federal, establecer una
publicación periódica “en que se demuestre la utilidad de la instrucción
primaria, se excite a los ciudadanos a fomentarla, se recomiende a la
consideración pública a aquellos que presten importantes servicios a esa noble
causa, y se publiquen los actos de la Dirección nacional...” y a formar todos los
años la estadística general de la instrucción primaria. (Art. 2° del Título II).
5. Finalmente, el decreto establece los prolegómenos de la carrera docente cuando
establece que “Todo preceptor que enseñe por quince años consecutivos las
primeras letras en las escuelas de la Nación obtendrá su jubilación y gozará
durante su vida de una pensión igual al sueldo que disfrutaba y que se pagará de
las rentas de instrucción primaria.”(Título II, Art. 25°), además de que la
Dirección Nacional “acordará recompensas extraordinarias a los profesores que
enseñen a mayor numero de alumnos” (Art. 26°), con lo que se establece la idea
del premio al mérito y a la productividad en la labor docente.
Ahora bien, ¿qué pasa en Venezuela entre 1870 y 1970 para permitirnos afirmar que
es en la segunda mitad del siglo XX que se cumplen gran parte de los postulados del
decreto guzmancista? La idea central del decreto de 1870, es la de configurar un verdadero
Estado Docente en Venezuela, capaz de promover la universalidad de la educación primaria
como el nivel de educación necesaria para todo ciudadano dispuesto a vivir en república.
Las cifras que evidencian la conquista de ese objetivo son una primera referencia al
respecto. Lo otro, es lo relacionado con la transformación de la idea de un Estado Docente
como idea dominante también capaz de movilizar a la sociedad tras la meta de hacer de la
instrucción primaria, fines del siglo XIX y primera mitad del siglo XX, y de la educación
básica ya en la séptima década del XX, un problema colectivo, pasando de una educación
de élites a una educación de masas, tal como lo expone con gran fuerza doctrinaria Luis
Beltrán Prieto Figueroa en una de las obras emblemáticas en la que se recoge la esencia del
debate constituyente de 1946, De una Educación de Castas a una Educación de Masas
publicada en La Habana en 1951.
II.-
La Instrucción Pública en Venezuela entre 1936 y 1945.
Si bien el proyecto político nacional del Partido Liberal Amarillo, liderizado por
Guzmán Blanco logró impulsar acciones en diversos campos del Estado, desde importantes
obras públicas de infraestructura para apuntalar una economía moderna de exportación
alrededor del café (Arcila Farías: 1974), hasta el fomento cultural, científico y cultural
sustentado en las ideas de orden y progreso impulsadas por el positivismo (Fernández
Heres: 1994), así como la oficialización y difusión de los símbolos de la nacionalidad
venezolana (Orellana: 1983), es evidente que este impulso inicial no tuvo continuación en
los gobiernos posteriores y menos en el largo período que de 1908 a 1935 llevó en sus
férreas manos dictatoriales y personalistas el General Juan Vicente Gómez.
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Al analizar el Decreto de 1870, Fernández Heres (1994) señala a tono con el
espíritu de una época donde “hablar y hacer profesión de fe positivista en aquellos años
era equivalente a definirse progresista” (P. 44) lo siguiente:
“La promulgación del Decreto del 27 de junio de 1870, daba al
gobierno que lo hacía un amplio ensanche de sus responsabilidades en
la esfera de la educación ya que se proponía realizar lo que no habían
hecho antes gobierno alguno al poner sobre sus hombros el compromiso
de hacer realidad la extensión de la instrucción popular gratuita y
obligatoria con la inalterable decisión de llevarla a cabo sin escatimar
esfuerzo...”(p. 43)
Sin embargo, en 1936, cuando tras la muerte de Gómez Venezuela inicia una larga
marcha “hacia la democracia”, retomando banderas políticas, sociales, educativas y
culturales que se habían quedado en el camino, ahogadas en el conflicto civil y la desidia
oficial, nada o casi nada de lo previsto en 1870 se había alcanzado. Este es el balance que
hace un historiador contemporáneo, Juan Bautista Fuenmayor (1979), de este período:
“No obstante el aumento de los ingresos fiscales obtenidos de la
explotación petrolera, el estado de la educación impartida por cuenta
del Tesoro Nacional, era verdaderamente lamentable. Existían
solamente 2.161 escuelas primarias que, comparadas con las 1.026 que
existían para el año 1900, significaban un crecimiento irrisorio en poco
más de un tercio de siglo, no obstante el crecimiento de la población.
Comparando igualmente la cantidad de 1.525 escuelas que existían
para el año de 1908, último de Cipriano Castro, el incremento logrado
en los 27 años de dictadura gomecista es insignificante.” (Tomo II, p.
246)
En ese sentido, para una población contabilizada en el año de 1936 en 3.491.159
habitantes (Brito Figueroa: 1978: II: 531) frente a 1.784.194 habitantes en 1873 (Izard:
1970: 16), la situación era realmente deplorable.
El propio gobierno de transición
encabezado por el General Eleazar López Contreras, ante la presión social y política por
cambios sustanciales en la dirección del Estado, da a conocer el 21 de Febrero de 1936 su
famoso “Programa de Febrero”, en el cual se asume la imperiosa necesidad de organizar la
Educación Nacional “con el fin de poner a los diversos grupos de nuestro pueblo en
condiciones de afrontar con suceso la lucha por la vida, y de nivelarnos con los pueblos
más adelantados...”(Suárez Figueroa: 1977: I: 128)
Entre las tareas que se propone llevar a adelante el gobierno lopecista – tratando con
ello, exitosamente, de arrebatarle las banderas de reivindicación política al movimiento
democrático antigomecista – figuran:
1. Reorganización del exiguo aparato escolar nacional, ampliando su cobertura desde
las instituciones de educación primaria y secundaria (liceos), hasta la Universidad,
en un país que apenas cuenta con dos universidades, las mismas creadas en el
período colonial, como son las de Caracas y Mérida. Además, el gobierno se
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propone crear un Instituto Pedagógico “para la preparación de los profesores de
los liceos” y un Instituto Politécnico “que comprenda las escuelas de química
aplicada, mecánica aplicada, etc.” en un país que ya, desde la década de los 30,
vive presupuestariamente de la explotación del petróleo.
2. Creación de escuelas de artes y oficios, bibliotecas populares, institutos de
educación física y escuelas primarias experimentales.
3. Creación de un Consejo Nacional de Investigaciones, dependiente del Ministerio de
Instrucción Pública, “para el estudio de los grandes problemas técnicos
nacionales.”
Como puede apreciarse, prácticamente había que empezar a hacer todo de nuevo en
educación, ciencia y tecnología. Nada del decreto guzmancista de 1870 podía señalarse
como conquista oficial. Razón suficiente para que un hombre como Mariano Picón Salas, al
hablar del siglo XX, afirmara que éste había llegado a Venezuela con retardo de 35 años.
El balance que hace nuestro gran ensayista y promotor del desarrollo cultural y educativo
que sigue a la Venezuela gomecista, es el siguiente, en su obra Comprensión de
Venezuela (1976):
“La dictadura de Gómez que realizó la triste paradoja de una Economía
completamente dependiente de los intereses extranjeros y una vida
nacional cerrada a las corrientes culturales y técnicas del mundo
moderno, retardó la solución de los problemas venezolanos, iba
acumulando un remanente de necesidades públicas porque carecía de la
voluntad y hasta de la capacidad para afrontarlas. La política no tenía
entonces mayores exigencias intelectuales porque se había ruralizado.
Como en el más viejo tiempo del mercantilismo europeo, se confundió
la riqueza nacional con el oro aposentado en unos bancos y cuya
circulación y disfrute estaba reservado a una minoría de beneficiarios,
mientras más allá del estrecho círculo de Maracay o de los clubs de
Caracas padecía y se debilitaba y estupidizaba, un pueblo”fellah”. La
riqueza del Estado frente a la miseria del pueblo fue el contraste más
violento, más destructivo y cruel de tal sistema.” (p. 202-203)
Efectivamente, con la desaparición física del dictador, afloran las grandes
carencias de un pueblo y de una nación cuyos proyectos vitales quedaron suspendidos en el
tiempo. La más afectada fue, sin lugar a dudas, la educación, a tal término que
movimientos científicos y culturales así como tendencias artísticas y literarias que habían
cumplido su ciclo de vida en otros países del continente, apenas empezaban a conocerse y
difundirse entre nosotros. Por ello, todo aquello que significó en el período gomecista
introducción de ideas de vanguardia en el arte y la literatura (Medina: 1980) como en el
pensamiento político (Fuenmayor: 1979: II) se hizo en un ambiente de castración y desidia,
de persecución y aislamiento. Al criollismo folclórico y al ausentismo exótico que
atenazaban la vida intelectual del país en la última década del siglo XIX, cuando el
modernismo literario significó para la intelectualidad venezolana “el camino a Europa”, le
va a seguir en plena dictadura, o el destierro de los espíritus más rebeldes a la sumisión o el
silencio y la evasión de los que se quedan adentro, sin ignorar a aquella intelectualidad
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sometida al fatalismo del gendarme necesario, del “César Democrático”, como lo denominó
Vallenilla Lanz (1983 ) en obra publicada por primera vez en 1919, generando con ello toda
una corriente de interpretación pesimista de nuestra vida social y cultural que tuvo en otro
intelectual venezolano, Augusto Mijares (1952), crítica y respuesta.
Pues bien, en ese ambiente de “volver a empezar”, de creación y esperanza, de
nuevo se retoma el ideal del Estado Docente, de manos de un grupo de maestros y
luchadores democráticos que organizados en la Asociación de Maestros de Instrucción
Primaria, fundada en Caracas el 15 de enero de 1932, (Jiménez: 1986: 123) habían
elaborado e impulsado a través de publicaciones, charlas y conferencias – en un ambiente
de persecución y hostilidad por parte de los personeros del gobierno gomecista – (Prieto
Figueroa: 1976: 104), todo un programa de reivindicación del niño, el maestro y la escuela,
impulsando desde la base una corriente de renovación pedagógica alrededor de las ideas de
la “escuela nueva” y de fortalecimiento del Estado docente, programa que tendrá
posibilidades de hacerse realidad cuando el golpe cívico-militar del 18 de octubre de 1945,
liderizado por un grupo de oficiales y la dirección del partido Acción Democrática,
interrumpe la transición postgomecista que había iniciado el General López Contreras
(1936-41) y que se había continuado con el General Isaias Medina Angarita (1941-1945)
abriendo un período de confrontación política e ideológica que tendrá importante escenario
en la Asamblea Nacional Constituyente de 1946.
III.- La Constitución de 1947 y el papel del Estado en la Educación.
Consumado el golpe del 45, entre los hombres que asumen la responsabilidad de
dirección de la denominada Junta Revolucionaria de Gobierno, presidida por Rómulo
Bentacourt, está un maestro, miembro fundador de la antigua Asociación de Maestros de
Instrucción Primaria de 1932, el Dr. Luis Beltrán Prieto Figueroa. En su decreto N° 52,
(Alvarez: 1998: 160) de fecha 17 de noviembre de 1945, la Junta procede a crear una
Comisión Preparatoria, la cual tendrá la tarea de elaborar un Proyecto de Estatuto Electoral
para elegir a los representantes a una Asamblea Constituyente así como al Presidente de la
República, Comisión presidida por el Dr. Andrés Eloy Blanco, poeta y escritor de gran
popularidad en el país. Realizados los comicios el 27 de octubre de 1946, los resultados
dieron amplio margen de control sobre la magna asamblea, a los diputados de Acción
Democrática con el 78,34 % de los votos escrutados para obtener un total de 137 diputados
de los 161 que totalizaron el universo de aquella Constituyente. (Fuenmayor: 1980: VI:
497).
El 5 de julio de 1947, la Asamblea Nacional Constituyente presidida por Andrés
Eloy Blanco, después de derogar la Constitución de 1936, sanciona el nuevo texto
constitucional, inmediatamente puesto en ejecución por la Junta Revolucionaria de
Gobierno que encabeza Rómulo Betancourt. En el “Capítulo V: De la Educación” se
establece la nueva filosofía de Estado frente a la Educación y se señalan los principios
constitucionales que deberán orientar la labor del nuevo Ministerio de Educación Nacional.
Estas serían los principales aspectos contenidos en su articulado:
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1.
2.
3.
4.
5.
Se declara la educación como “función esencial del Estado, el cual estará
en la obligación de crear y sostener instituciones y servicios suficientes para
atender las necesidades educacionales del país...”(Art. 53)
Se establece el concepto de Educación Nacional como un “proceso integral,
correlacionado en sus diversos ciclos” el cual estará orientado al desarrollo
de la personalidad humana y a formar ciudadanos “aptos para la vida y para
el ejercicio de la democracia...” (Art. 54)
Se garantiza la libertad de enseñanza quedado como función exclusiva del
Estado la formación del profesorado y del magisterio nacional. Se deja
margen de acción a la iniciativa privada, siempre de acuerdo con los
principios constitucionales y legales.
Al quedar establecida la carrera docente, el Estado deberá garantizar a los
profesionales de la enseñanza “un régimen de trabajo y un nivel de vida
acorde con su elevada misión.”(Art. 57).
Se establece la obligatoriedad de la educación primaria y la gratuidad de la
educación oficial en todos los ciclos.
Al comentar el sentido político de este articulado, dirigido a promover una
educación de masas, Luis Beltrán Prieto Figueroa (1959), en su condición de Ministro de
Educación Nacional en ese momento, señala con sentido de balance histórico lo siguiente
en su comparecencia por ante el Congreso Nacional en 1948:
“En efecto, en Venezuela nunca fue considerada la educación como una
función esencial del Estado venezolano, tal como lo establece ahora
nuestra Constitución Nacional, sino como menester dirigido a formar
las “élites” para el Gobierno de la Nación, que se impusieron por
encima de las aspiraciones y de los deseos de las masas
desposeídas.”(p. 53-54)
Para Prieto Figueroa, esta nueva orientación del Estado responde a la
concepción de un Humanismo Democrático, consustancial con la construcción de una
verdadera democracia. En esta misma alocución, señala a este respecto:
“Cuando nosotros hablamos de un humanismo democrático al mismo
tiempo que de una educación de masas, estamos conjugando dos
términos que expresan el propósito de formar hombres en nuestro país
que tengan los pies en el suelo y que se dediquen en forma entusiasta y
fervorosa al cultivo de la democracia, lo que implica la formación de
hábitos y aptitudes para vivir en una nación democrática.”(p.55)
Pero, además, se trata de una posición frente a las nuevas realidades productivas
del país. Por ello recalca:
“...pero igualmente, queremos con ello expresar que incorporamos al
viejo concepto del humanismo el nuevo concepto de la tecnificación del
hombre para la explotación de las riquezas, de manera que éstas se
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pongan al servicio de todos y no de una casta o de un grupo de
privilegiados, elegidos en forma que algún sociólogo llamó selección
invertida, que no es, por tanto, selección de los mejores, sino de los más
vivos.”(p.55)
IV.- Educación de élites o educación de masas. El debate Uslar Pietri-Luis Beltrán
Prieto Figueroa de la década de los 40.
Este debate entre Educación de Elites o de Masas, Educación Pública y
Educación Privada, copó el escenario de la confrontación ideológica a partir del
gobierno de López Contreras, en especial, alrededor de la Ley de Educación de 1940,
impulsada por el Ministro de Educación Uslar Pietri y la posterior Ley Orgánica de
Educación de 1948, orientada por Prieto Figueroa, desde las perspectivas de construir
un sistema educativo de masas.
La visión de Uslar puede analizarse a partir de la Ley de Educación que propone
al Congreso en 1940. En su Artículo 1° se puede leer textualmente:
“El Estado venezolano considera la educación como un proceso
integrador del individuo desde el punto de vista de su desarrollo
biológico y de su desenvolvimiento mental y moral. Como fines
primordiales el Estado venezolano asigna a la educación pública los de
levantar progresivamente el nivel espiritual y moral de Nación
venezolana, adiestrar a los ciudadanos para el desarrollo de su
capacidad productora, intelectual y técnica y fortalecer los sentimientos
de cooperación y solidaridad nacional.” (Uslar Pietri: 1982: 254)
La preeminencia del sujeto individual sobre el colectivo, el manejo del concepto de
obligatoriedad sólo para la Educación Primaria Elemental y de no obligatoriedad para la
Primaria Superior, la falta de obligaciones taxativas del Estado como soporte del proceso
educativo y la inexistencia del concepto de gratuidad de la educación pública, entre otros
aspectos, se completa con una concepción evolutiva, pausada y jerárquica, del cambio
educativo que concibe e impulsa Uslar Pietri desde su cargo ministerial en el gobierno del
General López Contreras. Veamos, en la Memoria que presenta al Congreso de 1941 como
Ministro, su concepción de la reforma educativa:
“La reforma educacional, la reforma del existir, del conocer, del obrar,
no puede ser la obra espontánea e inmediata de la promulgación de una
ley, por sabia y adecuada que ésta sea. Es por el contrario, obra lenta,
penosa y tenaz que en el tiempo y en la mancomunidad del esfuerzo
tiene su más precioso instrumento. Era menester comenzar por reformar
la Ley, pero sólo como primera etapa indispensable; ya hecha ésta
queda en pie la otra, la ardua, la inmensa reforma de lo viviente, de lo
actuante.” (Uslar Pietri: 1982: 257)
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Por otro lado, existe un total rechazo de la idea de masificación del servicio
educativo, que es la bandera levantada por el magisterio, luego asumida como proyecto
político por Acción Democrática. En el pensamiento de Uslar Pietri, cantidad y calidad son
valores contradictorios en el quehacer educativo. En artículo que denomina “Repensar la
Educación” (1982) señala que la gran tarea es resolver “la grave contradicción que está
planteada entre la masificación, que tiende a degradar la educación, hacerla ineficaz, y las
exigencias de alta calidad del conocimiento en un mundo cada vez más exigente y difícil en
materia de ciencia y tecnología.”(p. 207)
Por el contrario, para Prieto Figueroa el proceso político “hacia la democracia” que
sigue a la muerte de Gómez es la oportunidad que tiene el magisterio venezolano de
impulsar una verdadera revolución educativa, inspirada en los principios, ya señalados, del
Humanismo Democrático y del papel fundamental del Estado en la labor educativa, es
decir, como Estado Docente. En su obra capital a este respecto, De una Educación de
Castas a una Educación de Masas (1951) señala los principios que sustentan esta
concepción:
1. Reconocimiento expreso del poder del Estado a intervenir en la educación por
derecho propio, en virtud de una función inherente a su naturaleza y finalidad.
De este principio – señala el autor – derivan: la obligatoriedad de la enseñanza
primaria, la intervención del Estado en la orientación y vigilancia de toda la
educación, tanto pública como privada, la determinación de las profesiones que
requieren título y la fijación de la validez de ellos, la intervención del Estado en
la formación del magisterio, la fijación de recursos para la llenar las funciones
educativas y la vigilancia y conservación del tesoro artístico y cultural de la
Nación, que como bienes colectivos deben servir de instrumento para realizar
aquella finalidad educativa.
2. Reconocimiento del derecho del ciudadano a la educación, del cual se derivan:
la gratuidad de la enseñanza, la asistencia a los alumnos capacitados carentes de
recursos, la igualdad de oportunidades para todos, con prohibición de
discriminaciones odiosas.
3. Estructuración de la escuela unificada que permitirá la estrecha correlación de
todos los ciclos de la educación y la coherencia de doctrinas en la formación
de una conciencia nacional.
4. Establecimiento de la libertad de enseñanza, no como derecho autónomo del
individuo sino como una forma de la libertad de trabajo, sometido a las
limitaciones de la ley.
5. La asignación de fines específicos a la educación. (p. 38)
Pues bien, la presencia de todos estos principios en el texto constitucional del 47
es un triunfo evidente de las ideas de Prieto Figueroa y del magisterio que lo acompaña. El
golpe militar de 1948 interrumpe este proceso que luego se retoma en la Constitución de
1961, aunque en nuevas condiciones políticas, ya que la AD que sigue al restablecimiento
de la democracia en 1958 sufrirá importantes conflictos ideológicos que llevarán a la
salida del seno del partido dominado por Betancourt de los sectores que habían propugnado
la reforma educativa del 47, encabezados por Prieto Figueroa en 1968, escisión que lo lleva
a fundar, en aquel año, el Movimiento Electoral del Pueblo.
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En el Congreso que sanciona la Constitución de 1961, de nuevo se encuentran Uslar
Pietri y Prieto Figueroa, esta vez como senadores miembros de la Comisión Redactora el
nuevo texto. Sin embargo, el Acta N° 24, del 19 de mayo de 1959, que recoge las
deliberaciones de la Comisión, al tratar el tema educativo, no se recogen divergencias de
fondo entre los miembros presentes. Más bien, se aprecia un acuerdo de fondo en lo
relativo a definir a la Educación como un derecho social que impone obligaciones al Poder
Público y respetar el carácter gratuito del servicio educativo en todos los institutos
oficiales, incluyendo la universidad, lo cual va a ser finalmente corregido por proposición
de los senadores Provenzali Heredia y Gonzalo Barrios. (La Constitución de 1961: 1971:
I: I: 75-76)
Finalmente, así quedó redactado el articulado de la Constitución de 1961, en
relación a la Educación: “Artículo 78.- Todos tienen derecho a la educación. El Estado
creará y sostendrá escuelas, instituciones y servicios suficientemente dotados, para
asegurar el acceso a la educación y a la cultura, sin más limitaciones que las derivadas de
la vocación y las aptitudes”(Constitución de la República de Venezuela) Y en cuanto a
la gratuidad, la siguiente redacción: “La educación impartida por los institutos oficiales
será gratuita en todos sus ciclos. Sin embargo, la ley podrá establecer excepciones
respecto a la enseñanza superior y especial, cuando se trate de personas provistas de
medios de fortuna.”
Veinte años después, al decretarse una nueva Ley de Educación, el 26 de julio de
1980, de ratifica el principio del Estado Docente cuando en el Artículo 3° se establece: “La
educación es función primordial e indeclinable del Estado, así como derecho permanente e
irrenunciable de la persona.” (Ley Orgánica de Educación.) Ahora bien, ¿cuál es el
balance que podemos hacer de esta afirmación legal del Estado Docente ya en el orden
social y educativo concreto, en especial, en relación a la masificación de la educación?.
V.- De la política de masificación de los 60 a la crisis del sistema escolar venezolano a
partir de la década de los 80.
Al revisar la cifras del comportamiento de la matrícula escolar venezolana entre
1958 y 1990, podemos apreciar que en términos cuantitativos, la política de masificación
impulsada por el Estado, desde sus antecedentes en 1947 y a partir de 1958, ha sido un
éxito. Para una población de 6.942.137 habitantes, en 1858 se matriculan 817.488 para
darnos una tasa bruta de escolaridad del 11,8 %. Cuando Raúl Leoni le entrega la
presidencia de la República a Rafael Caldera en marzo de 1969, la población del país se
contaba en 10.247.303 habitantes y la matrícula escolar en 2.216.398, para una tasa bruta
de escolaridad del orden de 21,6 %. En 1980, cuando se decreta la Ley Orgánica de
Educación, para una población total de 15.023.879 habitantes, la tasa de escolaridad había
llegado al 28,6 %, reflejando una población escolarizada de 4.302.972 personas. A pesar
de la crisis económica que se desata en 1983, la tasa bruta de escolaridad se remonta entre
1986 y 1987 a 32,2 %, la más alta en todo el período. (Bravo Jáuregui: 1999: 80) Estas
cifras, indiscutiblemente, expresan una realidad. Sin embargo, el sistema en su conjunto
vive un proceso de desajuste que lo lleva progresivamente a la crisis. ¿Qué ha pasado?
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Como bien señala Luis Bravo Jáuregui en su estudio sobre La Escuela
Venezolana (1999), a pesar del discurso oficial apegado a la idea de propiciar desde 1958
una educación de calidad, antes que otra cosa, lo que ha sucedido en la práctica es que el
énfasis se ha puesto fundamentalmente en la expansión de la cobertura, “impulsada por
una inercia institucional que hacía de la expansión del servicio educativo su ley motiv.”
Esto se logra través de lo que el autor denomina – utilizando la jerga del propio medio
educativo oficial – el “operativo de apertura de curso” (p. 30) Hoy, sin embargo, cuando
la dirección educativa del Estado habla de calidad, como prioridad, para este autor lo que
está planteado frente al deterioro del sistema escolar nacional es privilegiar de nuevo la
cantidad, ya que de lo contrario “exhibiremos más pronto que tarde un sistema escolar
malo y pequeño (más pequeño que antes), en relación a la demanda que plantea la
dinámica demográfica del país.”(p. 31) De lo que se trata en consecuencia, señala Bravo
Jáuregui, es de “repotenciar un modelo escolar que hunde sus raíces, en el plano de las
ideas, en las concepciones educativas que acompañaron los procesos políticos centrales de
la década de los cuarenta…”(p. 31)
Sin embargo, el problema ha sido asumido como una contradicción entre cantidad y
calidad, dimensiones que se ven como polos opuestos, irreconciliables. De los tantos
documentos que desde la década de los 80 empiezan a elaborarse con el fin de caracterizar
las debilidades del sistema escolar venezolano y determinar las nuevas orientaciones, el que
elabora la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado, denominado Un Proyecto
Educativo para la modernización y la democracia (1990) entre 1987 y 1989, viene a ser
uno de los más completos no sólo por las apreciaciones críticas que hace acerca del
funcionamiento del sistema escolar, sino también por su fundamentación estadística
actualizada con estudios propios de campo.
Entendiendo a la educación como un“sistema de distribución del capital cultural”
(p. 19) la COPRE destaca cómo una serie de desequilibrios acumulados tienden a
neutralizar los logros alcanzados, generando “disfuncionalidades entre el sistema educativo
y el conjunto de la sociedad”, nudos críticos que enumera de la siguiente manera:
1. Persistencia de niveles muy bajos de ingresos en amplios sectores de la
población, que traen consigo dificultades y limitaciones para la incorporación al
medio escolar.
2. Fisura entre la formación de la fuerza de trabajo y las necesidades de la estrategia
económica ya que la diversificación de la educación media y superior no han
producido los resultados esperados.
3. Baja correspondencia entre las permanentes exigencias del cambio científicotecnológico y los contenidos de la educación formal.
4. Ausencia de un mensaje educativo coherente, canalizado a través de los
diferentes agentes que ejercen influencia transformadora en la población. (p. 1920)
Y en efecto, a estos factores generales se le suman el aumento del índice de
ausentismo, repitencia y retardo escolar, especialmente en los sectores de menores
recursos, problemas que anulan prácticamente el esfuerzo gubernamental y social por
desarrollar el sistema educativo nacional. En 1999, en el documento denominado Aportes
12
para el debate sobre la Constituyente Educativa, el propio Ministerio de Educación
señala las cifras que evidencian la regresión que vive el sistema escolar público en la
década de los noventa.
1. Déficit de aulas y maestros, estimados estos últimos para el año 2000 en
130.000 nuevos educadores.
2. Dos millones de niños y jóvenes que no trabajan ni estudian.
3. Déficit presupuestario que se expresa en la reducción del gasto educativo a
un 3 % en la década de los noventa y del cual el 45 % no va dirigido a
actividades directamente educativas.
4. Cifras de analfabetismo creciente, llegando a contarse en un 10,6 % el
analfabetismo absoluto de la fuerza laboral.
5. Burocratización excesiva de la estructura central del Ministerio de
Educación, la cual absorbe una parte sustancial del presupuesto educativo
del país, a la cual se suma la “cultura clientelar, demagógica y corrupta
predominante en buena parte del sistema educativo”.
6. Métodos, procedimientos y modelos educativos, pedagógicos y didácticos
atrasados.
7. Separación de la escuela de su entorno social.
8. Creciente tendencia a la privatización de la educación en todos sus niveles.
Las cifras que se aportan son elocuentes: 25 % de la matrícula en preescolar,
23 % en básica, 40 % en media y 40 % en superior. (p. 11-13)
Es en este contexto de crisis y de búsqueda de un nuevo proyecto educativo
nacional que se desenvuelve el proceso constituyente venezolano liderizado desde la
Presidencia de la República por el Comandante Hugo Chávez Frías, luego de asumir las
riendas del país en las elecciones de diciembre de 1998.
VI.-
La educación y el debate constituyente de 1999.
Cuando revisamos la evolución de los proyectos políticos que desde el poder
imponen su orientación al sistema educativo venezolano después de 1958, nos percatamos
de que la realización de los objetivos planteados en la Constituyente de 1947, formalizados
en la Constitución de ese mismo año y en la Ley de Educación de 1948, sintetizados por
Prieto Figueroa en la doctrina del Humanismo Democrático, fueron sufriendo
modificaciones no sólo de forma sino también de fondo. Si en 1958, el proyecto educativo
se sustentaba en la idea de fortalecer el Estado Docente, desarrollando la educación pública
y ampliando la cobertura del sistema escolar, ya en 1969, el gobierno socialcristiano de
Rafael Caldera introduce la visión de la educación como una empresa nacional, medida
bajo los criterios de una economía de la educación centrada en la calidad, eficiencia,
ahorro, productividad y toma de decisiones acertadas. En 1970, el Ministerio de Educación
asume oficialmente la tesis de la UNESCO de la educación como instrumento de desarrollo
económico y de modernización social. A partir de allí, la idea doctrinaria de un Estado
Docente da paso a la noción de la Educación como un instrumento de la modernización,
según los patrones del industrialismo capitalista y de una sociedad de consumo en
expansión. En 1974, primer año de gobierno de Carlos Andrés Pérez, la denominada
“Revolución Educativa” toma el camino de la reforma estructural del Ministerio de
13
Educación y de todo el aparato escolar público como soporte al desarrollo acelerado que
impone el V Plan de la Nación (1976: 199), lo cual exige un reforzamiento de las políticas
y programas de expansión cuantitativa del sistema escolar público tras la meta de asegurar
la formación también acelerada de recursos humanos para el desarrollo económico, de
donde surgen programas de gran ambición y cobertura como el Plan de Becas Mariscal
Ayacucho, creado en 1974.
Sin embargo, toda esta euforia culmina en 1980 con la declaración oficial de que la
educación ha llegado a una situación de crisis, evidenciada en la ruptura de la paz escolar
por la acción de los gremios y la incapacidad administrativa de la estructura ministerial de
cumplir con sus metas debido al creciente clientelismo que impone la partidocracia
dominante en el reclutamiento de personal y en la organización y funcionamiento del
sistema en su conjunto.
Visto como un problema administrativo, las estrategias de reforma van dirigidas a
lograr la regionalización, desconcentración y descentralización del aparato educativo
público, el cual sin embargo, sigue creciendo en burocracia, improductividad e
ineficiencia. Ya entrada la década de los 90 el pesimismo frente a la posibilidad de los
cambios toma forma hasta en los discursos oficiales. Si bien hay escuelas en todas partes, el
problema de la baja calidad de la enseñanza es el centro de atención y de debate.
Cuando se abren las sesiones de la Constituyente en agosto de 1999, podríamos
decir que de nuevo dos posiciones se encuentran en el escenario: Una que dirige su
esfuerzo a la repotenciación del Estado Docente y otra, que sin negar este principio, apela a
la diversificación de los agentes educativos, vale decir, Estado, padres de familia y
comunidad, destacándose frente al Estado Docente la tesis de la denominada “sociedad
educadora”. La propuesta de la Constituyente Educativa (1999), impulsada desde el propio
Ministerio de Educación señala los siguientes principios que deben sustentar el nuevo
proyecto educativo:
1. La educación como un derecho humano, lo cual supone “afirmar con
contundencia la gratuidad de la enseñanza en todos sus niveles y modalidades y
el relanzamiento de la concepción del Estado Docente.” (p. 16)
2. Entender la educación como un proceso que abarca toda la vida del ser humano,
lo cual impone el concepto de una educación permanente que supone actuar en la
orientación de los medios de comunicación social para ponerlos al servicio de la
“transmisión eficaz de valores y patrones culturales que fortalezcan la formación
del ciudadano.”(p. 17), ampliando más allá de la familia y la escuela, la
capacidad del estado y la sociedad para educar.
3. Concebir la educación como base fundamental para el desarrollo humano, lo cual
exige la modernización del sistema y el establecimiento de una relación efectiva
entre la educación y el trabajo.
4. Considerar a la educación como el camino ideal para el fortalecimiento de la
nación venezolana, sobre la base del respeto al individuo para hacerlo ciudadano,
a fin de superar “el sentimiento de vergüenza étnica y asimilar nuestra diversidad
natural y cultural.”(p. 21)
14
Por su parte, el Consejo Nacional de Educación, institución asesora del Ministerio de
Educación creado en el segundo gobierno de Rafael Caldera, en Seminario Taller realizado
en la Universidad Católica Andrés Bello, Caracas junio de 1999, elaboró un documento
que con el título de Ocho criterios para el cambio constitucionales en educación (1999)
hizo llegar a la Comisión de Educación de la Asamblea Nacional Constituyente, como
contribución a la elaboración del título correspondiente a Educación de la nueva Carta
Magna. Estos son los puntos expuestos:
1. Educar es la prioridad en la era del conocimiento y la información.
2. Educar para la democracia supone hacerlo en democracia.
3. Queremos una educación de calidad.
4. La educación debe ser para todos.
5. Mejor estado y más sociedad en la educación.
6. Respetar y exigir al docente.
7. La democracia participativa supone descentralizar a la educación.
8. Garantizar una inversión educativa suficiente, eficiente y justa.
Al confrontar ambos documentos con la doctrina anterior del Estado Docente,
dominante en el debate constituyente del 47, apreciamos que si bien es cierto que se
mantiene la noción del Estado como garante de la Educación como Derecho Humano
(Ministerio de Educación) o Derecho de todas las personas (Consejo Nacional de
Educación) aparecen dos nuevos conceptos en el escenario: la “era del conocimiento y de
la información” y la “sociedad educadora” como factores que afectan en unos y
relativizan en otros la idea de un Estado Docente. En el documento base elaborado por el
Consejo Nacional de Educación para la Asamblea Nacional de Educación realizada en
enero de 1998 con el título de Asamblea Nacional de Educación. Transformar la
Educación, reconstruir la Nación (1997), al tratar el tema de la relación entre Educación,
Estado y Sociedad se señala, a manera de interrogante:
“¿Qué significaría prolongar hacia el futuro la concepción del Estado
docente? ¿Qué entraña, en cambio, como complemento o superación de
la anterior visión, la tesis de la sociedad educadora? ¿Ella equivaldría
a una generalización de la privatización educativa o también superaría
a este modelo.? (p. 16)
Josefina Bruni Celli (1997) en estudio preparado para la Asamblea Nacional de
Educación señala las tres áreas en las que se desarrolla este debate y evaluación del Estado
Docente como institución centralizadora del sistema educativo nacional en la segunda
mitad de nuestro siglo XX:
“Esta configuración del Estado docente es la que ha regido hasta el
presente en Venezuela. Pero en la actualidad surgen voces críticas que
cuestionan y hacen un llamado a cambios fundamentales: 1) nuevos
esquemas de gestión para la educación gratuita; 2) normativas
centrales más amplias y flexibles; 3) mayor participación de actores,
distintos a los planificadores nacionales, tanto en la determinación de
las grandes políticas educativas como en la selección de contenidos y
estrategias pedagógicas específicas.”(p. 12)
15
Es en este contexto que la figura del Estado docente, cuya doctrina pone en manos
del Poder Público la planificación, orientación, dirección, ejecución, coordinación,
supervisión y evaluación del sistema educativo nacional, tal como lo señala el Artículo 107
de la Ley Orgánica de Educación de 1980, es cuestionada nuevamente. Algunos de los
principios claves señalados por Prieto Figueroa en 1951, como son, la masificación escolar,
la gratuidad de la educación pública, la escuela unificada y la dirección suprema del
proceso educativo por parte de los organismos centralizados del Estado, es decir, de un
Ministerio de Educación Nacional, son sometidos a critica desde diversos ángulos y
posiciones, creándose una matriz de opinión desfavorable a los logros alcanzados por el
sistema educativo en su conjunto y favorable a una transformación sustancial cuyo destino
se desconoce. La idea de un Estado Docente eficiente pierde adeptos y sus logros son
apreciados más bien como factores de atraso. Todos los males del país, desde la pobreza y
la corrupción administrativa hasta la perdida de la identidad nacional se le achacan al
sistema educativo público y, por ende, a la doctrina subyacente del Estado Docente como
motor de su organización y desarrollo en estos últimos sesenta años.
En 1986, cuando se apreciaban de manera evidente los primeros síntomas de
estancamiento y crisis del sistema educativo venezolano, la Comisión Presidencial para
el Estudio del Proyecto Nacional, coordinada por el Dr. Arturo Uslar Pietri, presenta una
primera aproximación al tema y en él se destacan las siguientes fallas y deficiencias en
relación al funcionamiento de los principios del Estado docente:
1. Se trata de un sistema educativo excesivamente escolar en todos su niveles y
modalidades, en el que se ha confundido el concepto de educación en
sentido lato, con el de educación sistemática y formal, correspondiente a la
escolarización. A este respecto se señala: “La idea predominante en los
contenidos curriculares de todos los niveles es la que al individuo debe
enseñársele todo en el medio escolar, lo cual niega la importancia educativa
de los diferentes medios donde se mueve el individuo.”(p. 15) Esta
distinción es fundamental en la polarización futura entre Estado-docente y
Sociedad Educadora.
2. Perversión del principio igualitario. En ese sentido, para la Comisión: “Los
tres supuestos básicos, sustento de estos fines son: que todos los planteles
son iguales y tiene la posibilidad y medios para impartir un mismo y solo
tipo de enseñanza; que todos los docentes tienen la misma preparación y
capacidad para impartir un enseñanza que exige del maestro elevadas
capacidades de inteligencia, creatividad y discernimiento; y por último que
todos los educados tienen las mismas características para participar en un
sistema único que no toma en cuenta las diferencias personales.”(p. 17)
(Subrayado nuestro) En ese sentido, se trata de un sistema excesivamente
uniforme que desconoce “la pluralidad local, regional, cultural y
étnica...”(p. 17) del país.
3. La masificación como problema. Sin negar los alcances políticos y sociales
de la expansión del servicio público, la Comisión señala como efectos
negativos de la masificación los siguientes: “...la incorporación de docentes
no siempre bien calificados,(...) el congestionamiento y hacinamiento en
16
aulas, la marginalidad dentro del proceso escolar y la carencia de una
infraestructura mínima necesaria.”(p. 21)
Todos estos problemas, lejos de superarse en la década de los 90, al contrario se
agravaron. Sin embargo, en el segundo gobierno de Rafael Caldera, el Ministerio de
Educación avanzó en la implantación de un proyecto de reforma escolar, centrada en la
búsqueda de la descentralización administrativa del Ministerio de Educación y en la
revisión y propuesta de un nuevo Diseño Curricular. Sin embargo, lo fundamental sigue
siendo cómo se entiende y se concreta la función indeclinable y rectora del Estado en
relación al proceso educativo nacional. Para el Consejo Nacional de Educación (1999):
“En una democracia participativa, el Estado no puede pretender seguir
siendo el solista que copa la escena, sino más bien el necesario director
de una orquesta en la que toquen todos. La sociedad debe participar en la
definición y planificación de la educación que quiere, en su
financiamiento, en su gestión y en su evaluación.”(p. 5)
.
En el proyecto Ideas fundamentales para la Constitución Bolivariana de
Venezuela (1999) presentada por el Presidente Chávez a la Asamblea Nacional
Constituyente, el cual sirvió de agenda inicial del debate constitucional, se señala en cuanto
a la educación: 1) El derecho en igualdad de oportunidades a la educación en todos sus
ciclos, llevando la obligatoriedad del preescolar a la educación media y diversificada; 2)
Educación gratuita en los institutos oficiales en todos sus ciclos; 3) Definición de un
monto mínimo asignado anualmente a la inversión educativa y 4) En cuanto a la
participación en la gestión educativa, la garantía del derecho a los padres, representantes,
alumnos y demás miembros de la comunidad educativa “a participar en el control y
gestión del proceso educativo en los términos que establezca la ley”(p. 29), abriendo con
ello una posible modificación de la brindada doctrina del Estado docente en Venezuela.
En el Proyecto de la Comisión Constitucional del Polo Patriótico denominado
Constitución de la República de Venezuela (1999), coordinado por Guillermo García
Ponce, se aprecia en relación al tema que venimos analizando: 1) No se precisa con
claridad el carácter de la educación como derecho social. El artículo respectivo reza así:
“Artículo 54.- El Estado asumirá racionalmente la función de la Educación para estimular
y potenciar la dinámica natural del conocimiento como generador de desarrollo de toda la
sociedad”(p. 16); 2) La gratuidad y obligatoriedad de la educación se establece en los
institutos oficiales del preescolar a la educación media y diversificada, quedando la
educación superior exceptuada de este principio “cuando se trate de personas provistas de
bienes de fortuna.(Artículo 59)” (p. 19).
La redacción final, propuesta por la Comisión de Educación, Cultura, Deporte,
Ciencia y Tecnología a la plenaria de la Asamblea y que finalmente quedó sancionada por
el referéndum del 15 de diciembre de 1999, en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela (2000) es la siguiente:
“Artículo 102.- La educación es un derecho humano y un deber social
fundamental, es democrática, gratuita y obligatoria. El Estado la
17
asumirá como función indeclinable y de máximo interés en todos sus
niveles y modalidades...(...) La educación es un servicio público y está
fundamentada en el respeto a todas las corrientes del pensamiento...(...)
El Estado, con la participación de las familias y la sociedad, promoverá
el proceso de educación ciudadana de acuerdo a los principios
contenidos en esta Constitución y en la ley.”
En este mismo texto constitucional la obligatoriedad queda establecida desde el
maternal hasta el nivel medio y diversificado y la gratuidad hasta el pregrado
universitario. (Artículo 103). A tales efectos, el Estado deberá asumir el gasto educativo
como una inversión prioritaria “de conformidad con las recomendaciones de la
Organización de las Naciones Unidas.” Se amplía la cobertura de la gratuidad “a las
personas con necesidades especiales o con discapacidad y a quienes se encuentren
privados de su libertad o carezcan de condiciones básicas para su incorporación y
permanencia en el sistema educativo.” Con el texto aprobado y publicado en la Gaceta
Oficial de la República en 1999, el Estado Docente se afirma como doctrina oficial de
la nueva República bolivariana. El reto social y político de construir un sistema
educativo justo, equitativo, eficiente y moderno sigue planteado. Pero esa historia
ahora se está haciendo.
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