Jose Luis Cuevas Gayosso

XIV Congreso Latinoamericano de Derecho Romano
Universidad de Buenos Aires
Facultad de Derecho
Buenos Aires, 15 al 17 de noviembre de 2004
La autonomía de los derechos de los pueblos indígenas
en la constitución mexicana (reforma 2001).
Análisis y propuestas para su ejercicio formal y real.
José Luis Cuevas Gayosso
Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas
de la Universidad Veracruzana
Miembro del Seminario de Derecho Romano
de la Universidad Veracruzana
Profesor de Derecho Romano en
Universidad Veracruzana y
Universidad de Xalapa
2
Introducción.
La constitución mexicana vigente (1917) fue reformada recientemente
en dos ocasiones con relación a la inclusión y regulación de los derechos de los Pueblos
Indígenas (Artículo 4º , 1992 y Artículo 2º, 2001).
Dichas
reformas
son
el
resultado de
diversos
factores:
la
transformación de las estructuras políticas y sociales, en los niveles interno y del exterior,
motivadas por la interacción de las naciones; la apertura, aunque lenta, a concepciones y
prácticas de convivencia en la pluriculturalidad; la influencia de los medios de
comunicación; el quehacer de organizaciones políticas y no gubernamentales; de
académicos e intelectuales; y sobre todo, la resistencia y pervivencia de los pueblos
indígenas de México, en el ejercicio de sus derechos.
El hecho consiste en que el proceso de reformas en materia indígena, a
partir del nivel constitucional federal y en las leyes reglamentarias y locales de los Estados
de la República, ha iniciado.
Un elemento, considerado desde nuestra perspectiva como toral en la
reforma, es la acepción que se de al concepto de autonomía, y su implicación en dos
aspectos: el respeto en su ejercicio y la garantía de su observancia.
El presente estudio analiza a la autonomía desde las perspectivas
expuestas, para arribar, a manera de propuesta, a la exposición de aspectos que convendría
considerar tanto en la elaboración de las leyes reglamentarias que quedan por promulgarse,
así como en el garante ejercicio de los derechos de los Pueblos indígenas de México.
3
La autonomía de los derechos de los pueblos indígenas
en la constitución mexicana (reforma 2001).
Análisis y propuestas para su ejercicio formal y real.
1. Antecedentes de los derechos de los pueblos originarios de México en sus
constituciones.
La conformación del nuevo estado nacional mexicano después de la
conquista atiende a intereses muy diversos: aquellos propios de los conquistadores de
México, ya peninsulares, ya criollos; el de los liberales respecto a los conservadores;1 y de
manera análoga, la lucha entre iglesia y Estado.2 Las contiendas son relativas al control del
poder y se utiliza a la causa indígena sólo en el discurso político. Los intereses y derechos
de nuestros pueblos originarios como integrantes del Estado, quedan relegados e incluso
proscritos.3
Los estudios históricos dividen en cuatro grandes momentos el estudio
evolutivo de lo que hoy conforma la nación mexicana: el periodo prehispánico, el colonial,
el de independencia y desde la revolución hasta nuestros días.4
En ninguno de los periodos previos al año de 1992 se hizo
reconocimiento alguno a los derechos de los pueblos originarios de México en sus
constituciones. Las leyes integrantes del derecho indiano fueron tendientes a obstaculizar el
derecho de los pueblos indígenas en su desarrollo, y con el objetivo fundamental de
legitimar, a través de la norma, el sojuzgamiento de los pueblos conquistados.5
Al respecto ver el trabajo de HAMNETT Brian R., “Liberales y conservadores ante el mundo de los
pueblos”, en Los pueblos indios y el parteaguas de la independencia de México, pp.167-207, Manuel Ferrer
Muñoz, (Cord.), UNAM, 1999. Específicamente el capítulo IV “El argumento sobre el impacto de las
Constituciones liberales” pp. 177-182.
2
Ver FERRER MUÑOZ Manuel y María Bono López, Pueblos indígenas y Estado nacional en México en el
siglo XIX, IIJ, de la UNAM, serie C: Estudios Históricos, No. 79, UNAM, México, 1998, p.50.
3
Ver Ibidem, p. 51-52.
4
Otras divisiones fragmentan al periodo colonial en su etapa de virreinato.
5
Se señalan dos excepciones a lo recién anotado: a ciertos pueblos indígenas les fue permitido la aplicación
de su derecho en asuntos considerados como “de poca importancia” (ver constitución de Cádiz 1812,
específicamente el Capítulo de los “Ayuntamientos”, -Institución que no obstante, aniquiló las instancias de
representación y jurisdicción indígenas-) y la intercesión para protección de los derechos fundamentales de
los indígenas como seres humanos, movimiento impulsado, principalmente por el obispo de la orden
franciscana, fray Juan de Zumárraga, quien logró el establecimiento de un “Juzgado para los indios de
1
4
La Independencia de México tampoco reivindica el derecho de los indígenas,
salvo importantes excepciones, el movimiento independentista es iniciado, alentado y
consumado por criollos, quienes sólo en el discurso, hacen uso de la causa indígena.6
En los periodos que hemos señalado a partir de la etapa colonial, han
existido cinco constituciones, dos previas al México independiente (Constitución de Cádiz,
1812 y Constitución de Apatzingán, 1814);7 las tres restantes, posteriores al movimiento
indepenentista de México, corresponden a los años de 1824, 1857 y 1917, aún vigente.8
Una vez consumada la Independencia en México, se presenta la necesidad de
la creación de una constitución política.
Influida por la entonces recién creada constitución de los Estados Unidos de
Norte América, nuestra constitución política nace y presenta significativos avances en
cuanto a los principios que salvaguarda, doctrinariamente conocidos como garantías
México”.(ver FERRER MUÑOZ Manuel y María Bono López, Los pueblos indios y el parteaguas de la
Independencia de México, Manuel Ferrer Muñoz (Coord.), IIJ de la UNAM, UNAM, México, 1999.
6
Para una información concreta y fundamentada sobre el tema ver COSIO VILLEGAS D., Historia mínima
de México, El Colegio de México, México, 1992.
Previamente a la promulgación de la Constitución mexicana vigente, tuvo lugar la revolución mexicana
(1910) la cual inicia como un movimiento defensor más de los intereses del campesino mexicano (para
entonces mayoritariamente mestizo, aun cuando entre sus integrantes existan indígenas) que de los intereses
de los pueblos indígenas. Al respecto ver COCKEROFT J., Precursores intelectuales de la Revolución
mexicana (1900-1913), Trd. María Eunice Barrales, SEP, México, 1985; COUTIÑO, E., Revolución
Mexicana (la lucha armada 1913-1914), Talleres gráficos de la nación, México, 1968; GILLY Adolfo, La
Revolución interrumpida, México 1910-1920, una guerra campesina por la tierra y el poder, 24ª edición,
Ediciones el Caballito, México, 1971.
7
El texto es de Morelos (personaje insurgente de la independencia de México. Notable como ideólogo
estadista y estratega militar) que nunca entra en vigor. Tal constitución es una muestra en la redacción de sus
principios, de avances fundamentales que serán recogidos y preservados por los legisladores de las siguientes
constituciones. Señalamos que la constitución citada, contiene en su texto principios básicos de la filosofía
política de Rousseau, fundamentalmente los de origen contractual del Estado, la soberanía popular y los
conceptos de igualdad, seguridad y propiedad. Respecto al tema v. BRAVO GARZÓN Roberto, “Rousseau
en el pensamiento político de Morelos y en la Constitución de Apatzingán (1814)”, en Estudios jurídicos
nueva época No. 5, pp. 25-58, U.V., México, 2000. p. 47-55. y CARRILLO PRIETO Ignacio, La ideología
jurídica en la constitución del estado mexicano 1812-1824, UNAM, México, 1986. p. 135-143.
8
Respecto a un estudio sobre las características de las constituciones citadas en relación a la exclusión de los
derechos de los pueblos indígenas v. www.dirittoestoria.it/3/TradizioneRomana/ Cuevas-Pueblos-indigenasconstitucion-mexicana.htm.
5
individuales; sin embargo, los derechos de los pueblos indígenas no son siquiera
enunciados por el constituyente original en 1917.9
Concluimos el punto señalando que debieron transcurrir más de setenta
y cinco años desde que la constitución vigente fuera promulgada, para que los derechos de
los pueblos indígenas fueran reconocidos. A continuación expondremos aquellos aspectos
que consideramos torales e impulsores para la inclusión actual.
2. Acontecimientos que influyeron en el reconocimiento e inclusión de los derechos de
los pueblos indígenas en la constitución.
Como hemos evidenciado, los derechos de los pueblos indígenas de
México no tuvieron reconocimiento formal en la Ley hasta el año de 1992.
Desde nuestra perspectiva, son dos los factores esenciales los que
han permitido su inclusión y reconocimiento:10 el conflicto que tuvo como detonante el
levantamiento armado en Chiapas en el año de 1990 y la firma de convenios
internacionales, específicamente el celebrado con la Organización Internacional del Trabajo
(OIT) en 1990. Los aspectos de cada tópico, son expuestos a continuación.
2.1. El movimiento armado en Chiapas.
Fue el levantamiento armado en Chiapas (enero de 1995) del
autodenominado Ejercito Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) el que dio origen a la
discusión respecto a la necesidad de creación de una ley en materia indígena. El conflicto
beligerante tuvo sustancialmente dos propuestas como vías de solución o conclusión por
parte del gobierno mexicano: un callamiento armado, o bien el cause de las demandas de
9
Respecto al tema ver ARTEAGA NAVA E., Derecho Constitucional, colección textos jurídicos, Oxford,
México, 1998.
10
Aunado a tales factores, señalamos que no pretendemos limitar el complejo fenómeno a dos causas, aun
cuando las más discutidas por grupos interesados en el conflicto (gobierno, pueblos indígenas y
principalmente una multiplicidad de grupos de la sociedad civil) son las señaladas. Otra vía que también tuvo
importante resonancia fue la propuesta por el Gobierno Federal, que instaba al grupo armado a tornarse de
beligerante en fuerza política, específicamente como partido político. Puede comprenderse la inmediata
respuesta negativa a la propuesta por parte del grupo armado.
6
sustrato indígena, para desembocar en una normatividad que fuera reivindicadora y garante
de sus derechos esenciales.
El resultado fue una tensa vía pacífica, en la que a través de
negociaciones entre gobierno y grupo armado se llegó a la suscripción de acuerdos
tomados, conocidos como “Los acuerdos de san Andrés Larrainzar”.
Tales acuerdos presentaron problemáticas posteriores, esencialmente,
debido a la interpretación que de ellos se hiciera para la redacción de la normatividad,
siendo un elemento sustancial, la concepción del término “autonomía”.11 Tal concepto es el
que habrá de desarrollarse en puntos siguientes de la presente investigación.
La reforma constitucional, sobre todo la más reciente (artículo 2º, año
2001) también tiene un antecedente en un movimiento social que fue denominado “marcha
zapatista”, consistente en el recorrido que hiciera el EZLN, emulando el avance de los
grupos guerrilleros, en el más puro estilo de las “guerras de guerrillas”, al circundar
poblaciones estratégicas antes de llegar a la capital del país.
Después de una serie de pronunciamientos en las localidades
recorridas, y verificarse diversas reticencias de integrantes sectoriales del parlamento, un
grupo de legisladores recibió a los representantes del EZLN que encabezaban la marcha,
quienes fueron escuchados en sus propuestas relativas a la reforma en materia indígena.
11
Respecto al tema relativo a las modificaciones sufridas en los acuerdos de San Andrés, una vez que éstos
fueron expuestos y “aprobados” por el Congresos de la Unión mexicano, ver: GONZÁLEZ Galván Jorge
Alberto, “Debate Nacional sobre derechos indígenas: lo que San Andrés propone, ¿San Lázaro
descompone?”, en Constitución y derechos indígenas, Jorge Alberto González Galván (Coord.) pp. 269-281,
IIJ, UNAM, México, 2002.
7
2.2. Incidencias Internacionales.
Sin pretender entrar en la discusión respecto a las características del
término “globalización”,12 y situándonos específicamente en una de sus particularidades: el
reflejo e incidencia que las decisiones de una nación pueden tener respecto de las demás.
Subrayamos del fenómeno globalizador, la fuerza que pueden tomar las decisiones en
conjunción de los pueblos, cuando sus objetivos son la salvaguarda y la equidad en la
concepción y aplicación de los derechos que corresponden a todos como género humano.
En tal orden ubicamos el efecto de los tratados, convenios, acuerdos,
convenciones, etc., que se celebran entre sí las naciones. En tal marco surge el Convenio
número 169 de la OIT. Tal acuerdo desde su nivel internacional, dio otro impulso a la
reforma constitucional en comento. En él se plantean, entre otras, características esenciales
respecto a la temática de la “autonomía de los pueblos indígenas” la cual abordamos en el
presente estudio. Vemos:
2.2.1. El convenio 169 de la OIT.
El convenio 169 de la OIT fue ratificado por el Senado de la república
mexicana el 11 de julio de 1990,13 tiendo un antecedente inmediato, el convenio 107
aprobado por la OIT en 1957, y diversos acuerdos de carácter internacional. 14
La influencia de los antecedentes y del Convenio actual 169 de la
OIT, se pueden sintetizar en los siguientes tópicos, que puntualmente señala el profesor
12
No omitimos fijar nuestra posición en contra de sus características generales como fenómeno que responde
a intereses cifrados en el sometimiento imperialista de las naciones, a través de procesos de carácter
económico y de intereses individualistas.
13
El decreto fue publicado por el ejecutivo federal el 3 de agosto de 1990 en el Diario Oficial de la
Federación (DOF).
14
Para una información y análisis detallado respecto al tema de los antecedentes del Convenio 169 de la OIT,
ver GONZÁLEZ Galván Jorge Alberto, “El reconocimiento del derecho indígena en el Convenio 169 de la
OIT”, en Análisis interdisciplinario del Convenio 169 de la OIT, IX Jornadas Lascasianas, pp. 81-98, José
Rolando E. Ordóñez Cifuentes, (Coordinador), IIJ, UNAM, serie doctrina jurídica, No. 33, UNAM, México,
2000.
8
Gonzáles Galván,15 quien analiza y concluye en los siguientes reconocimientos que
establece el Convenio 169:
Reconocimiento a la originalidad, esto es que deberá “tomarse en
consideración el derecho consuetudinario”, especificando que los pueblos indígenas
“podrán mantener sus propias costumbres e instituciones”, establecer sus “propios métodos
de control social” y ejercer “las costumbres de dichas poblaciones en materia penal”.
Reconocimiento a la complementariedad, el principio es aplicable a
los procesos legales, específicamente en materia penal. Esto es, prevé el establecimiento de
penas acorde a los principios consuetudinarios de los Pueblos indígenas, los cuales deben
ser observados.
Reconocimiento a las contradicciones; en los casos de que principios
del derecho estatal y aquellos de los derechos de los pueblos indígenas se contravengan,
prevalecerá el derecho estatal. Al respecto, lamentablemente, se establece la supremacía de
los derechos estatales sobre los derechos indígenas. El Convenio no logra deslindarse de
dicha concepción jerárquica, lo que limita el ejercicio de la autonomía de dichos pueblos.
Concluimos el punto diciendo que, como resultado del movimiento
armado, los acuerdos tomados entre el grupo beligerante y el gobierno, y la incidencia de
los convenios internacionales celebrados por México en materia indígena, tenemos que en
menos de una década se suscitaron dos importantes reformas en el nivel constitucional en
materia indígena: artículo 4º (1992) y artículo 2º (2001).16
15
Cfr. Idem. Las partes entrecomilladas son tomadas textualmente del texto citado.
En el sentido de las reformas constitucionales ver BURGETE CAL y Mayor Araceli, “Chiapas: Reformas
constitucionales en materia de derechos y cultura indígena”, en Constitución y derechos indígenas, Jorge
Alberto González Galván (Coord.) pp. 209-218, IIJ, UNAM, México, 2002.; CARBONEL Miguel, “La
constitucionalización de los derechos indígenas en América Latina: una aproximación teórica”, en
Documentos de Trabajo, Derecho Constitucional, NÚMERO 27, IIJ, UNAM, México, 2002.
16
9
3. Las reformas constitucionales en materia indígena.
El primer antecedente que se tiene de la inclusión formal de
preceptos que atañen a lo indígena en el nivel constitucional, (adición al artículo 4º, 1992)17
se refiere al reconocimiento de la “composición pluricultural” de la nación, “sustentada
originalmente en sus pueblos indígenas”; incluyendo dos disposiciones que destacamos: la
promoción y protección de las “lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas
específicas de organización social”, por una parte; y una norma de carácter procesal,
tendiente a la salvaguarda garante de sus derechos, consistente en el “efectivo acceso a la
jurisdicción del Estado”.18
La inclusión de los pueblos indígenas de México, como pueblos
“originarios” en el nivel constitucional, conlleva consecuencias jurídicas trascendentes que
impactan en la nueva concepción e integración del Estado mexicano. Al colocarse en un
nivel constitucional dicho reconocimiento, implica su existencia y subsistencia antes de la
formulación de la constitución, por tanto su participación habría sido decisiva en el pacto
que conformó la Ley suprema. Tal circunstancia es diversa como lo hemos expresado en el
desarrollo de los puntos que anteceden.
No obstante, al reconocerse ahora a los pueblos indígenas como
“pueblos originarios”, deben conceptuarse he incluírseles como elemento esencial en la
creación, formulación y reformador de la constitución.
La segunda reforma (artículo 2º, 2001)19 incorpora al nuevo artículo
el primer párrafo que se contenía en el artículo 4º, y se divide en dos grandes apartados. En
el primero se adicionan conceptos relativos a la identidad, territorialidad, libre
determinación, y autonomía de los pueblos indígenas. El segundo contiene principios
17
Reforma publicada en el DOF el 28 de enero de 1992.
Por cuanto hace a los juicios en materia agraria, la norma constitucional especifica que en lo mismos,
deberán tomarse en consideración “sus prácticas y costumbres jurídicas en los términos que establezca la
Ley”. Respecto del tema ver OROZCO Henríquez José de Jesús, El Derecho Constitucional Consuetudinario,
IIJ, serie G, estudios doctrinales No, 76, UNAM, México, 1ª reimpresión, 1993.
19
Reforma publicada en DOF, el Diario Oficial de la Federación del 14 de agosto de 2001.
18
10
administrativos para apoyar su desarrollo y garantizarlos; formas de representación en los
niveles federal y locales; así como los criterios basados en la costumbre jurídica de cada
pueblo para ser aplicada obligatoriamente por el Estado, en los procesos de juicio legales. 20
Entre otros, éstos elementos integran el artículo. El presente estudio se aboca, de manera
exclusiva, al aspecto de la autonomía.21
4. Concepciones constitucionales mexicanas en torno a la autonomía de los pueblos
indígenas.
Como premisa relativa al tema de la autonomía de los pueblos
indígenas en el ámbito constitucional, precisamos que impulsado, fundamentalmente por
movimientos de carácter social, tanto internos como del exterior, México transita hacia una
concepción pluricultural constitucional. El proceso ha sido lento y con múltiples
vicisitudes.
Así tenemos que son dos las concepciones de modelos constitucionales
que tienen relación directa con el tema de la autonomía de los pueblos indígenas de
México: la que atiende a una visión monocultural y homogénea, y la otra distante de la
primera, que responde a una perspectiva pluricultural y heterogénea del Estado.
La primera no pretende realizar reconocimiento alguno de la
autonomía de los pueblos indígenas, situándolos como integrantes del Estado y por tanto
sometidos y regulados por el mismo. En el mejor de los casos, esta visión, propone atender
sus necesidades, siempre que la atención sea avizorada, programada y desarrollada bajo los
designios del propio Estado.
20
Respecto de la costumbre jurídica aplicable en los procesos legales, ver GAYOSSO y Navarrete Mercedes
y Socorro Moncayo Rodríguez, “Las costumbres jurídicas precortesianas en el Totonacapan”, en Memoria del
II Congreso de Historia del Derecho Mexicano, pp. 49-56, UNAM, México, 1980.; GAYOSSO y Navarrete
Mercedes y Socorro Moncayo Rodríguez, Naturaleza religiosa-jurídica en la Institución del matrimonio en
el Derecho Náhuatl, ponencia presentada ante el VIII Congreso Latinoamericano de Derecho Romano, Chile,
septiembre de 1992.; GAYOSSO y Navarrete Mercedes, La cosas comunes en el Derecho Náhuatl de la
sierra de Chicotepec, ponencia presentada al IX Congreso Latinoamericano de Derecho Romano, Morón,
Argentina, septiembre de 1998.; KROTZ, Esteban, Antropología Jurídica: perspectivas socioculturales en el
estudio del derecho, Anthropos-Universidad Autónoma Metropolitana, España, 2002, STAVENHAGEN
Rodolfo, Entre la Ley y la costumbre. El derecho consuetudinario indígena en América Latina,
STAVENHAGEN Rodolfo e ITUARDE Diego, (Comp.), III e IIDH, México, 1990.
21
El texto integro del artículo puede consultarse como anexo de la presente ponencia.
11
La segunda tiende a salvar las distancias entre los hechos y las
concepciones de lo jurídico, proponiendo un reconocimiento e integración del Estado con
todos los grupos que lo conforman, reconociendo, atendiendo y respetando las
características y necesidades de cada grupo.
4.1. Concepción “monocultural” de la constitución mexicana.
Como se ha dicho, la primer constitución del México independiente
(1824), corresponde a un modelo de constitución de un supuesto Estado homogéneo. Nada
podría haber sido mas inadecuado para conformar constitucionalmente a la nación
mexicana. Veamos, desde antes de la conquista, el país de México estaba conformado en
forma claramente heterogénea y plural a través de diversos grupos indígenas, a los cuales
incluso se les denominaba como naciones indígenas. Así se hablaba por ejemplo de la
nación tlaxcalteca, de la nación maya, de la nación tarasca, etc..22
La concepción del Estado monocutural y su inclusión normativa en el
nivel constitucional, ha permitido a quienes detentan el poder a través de una
representación, (también legitimada en la Ley por dicha concepción) establecer
unilateralmente, y atendiendo a intereses sólo de su grupo, la promulgación de políticas
para mantener y ejercer un dominio hegemónico sobre el conjunto de los diversos grupos
que integran el Estado mexicano. Tales políticas distan mucho del respeto a la libre
determinación de los pueblos indígenas en particular.
La
corriente
doctrinaria
mexicana
tradicional23
ha
influido
notablemente en los legisladores y logrado la permanencia tanto en el aspecto conceptual,
como en los efectos prácticos y operativos de la idea y fines del Estado monocultural.
22
Respecto al tema ver: CLAVIJERO Francisco Javier., Historia antigua de México, 4ª, colección Sepan
Cuantos... No. 29, Porrúa, México, 1974.;DE LAS CASAS Bartolomé, Los Indios de México y Nueva
España, Colección Sepan Cuantos... No. 57, Porrúa, México, 1993.;SAHAGUN Bernardino., Historia
General de las cosas de la Nueva España, 8ª, colección Sepan Cuantos... No.300, Porrúa, México, 1992..
23
Respecto a tales concepciones ver, entre otros: BURGOA ORIHUELA, Ignacio Derecho Constitucional
mexicano, Porrúa, México, 1973.; del mismo autor, Proyecto de reformas y adiciones a la Constitución
12
Aun en la reforma mas reciente a la constitución vigente de 1917,
sobre el tema en materia indígena (2001), se incluyó un primer enunciado categórico, cuya
propuesta de inclusión, estuvo a cargo del senado como cámara revisora en el proceso
legislativo reformador. El artículo inicia así: “La nación mexicana es única e indivisible.”
Tal afirmación es muestra clara de la idea del Estado indisoluble de su soberanía en una
acepción monocultural, comprendiendo a la soberanía como una potestad que lo
independiza y lo lleva incluso al aislamiento respecto de los demás Estados. En este sentido
la soberanía es la que diferencia a un Estado de otro, y se convierte en un elemento rígido e
inamovible.
4.2.¿ Hacia una concepción pluricultural de la constitución mexicana?
La presencia y actuación política de los denominados “grupos
minoritarios” han trasformado al entorno de la sociedad y sus Leyes. Sus derechos han
empezado a ser reconocidos y tutelados.24
Las características de los nuevos Estados, sus circunstancias y
entornos, tienden a plantear la necesidad de incluir como elemento esencial la diversidad.
Consideramos pertinente puntualizar que no implicamos en la idea el reconocimiento de
cuanto grupo colectivo lo pretenda. Ello, sin duda, nos colocaría en un plano de anarquía.
Se trata de sustentar, en el caso específico, el reconocimiento y por tanto respetar el
ejercicio de la autonomía de nuestros pueblos originarios.
Federal de 1917, Porrúa, México, 1974.; Cervantes Manuel, “Nuevo derecho mexicano, en Revista Foro de
México, Num. LXIV, junio, México, 1958.; Noriega Alfonso, El Pensamiento Conservador y el
Conservadurismo Mexicano, s.e., México, s.f..; TRUEBA URBINA A. ¿Qué es una constitución Políticosocial?, s.e., México,1950.
24
Respecto a las adecuaciones y/o adiciones en el aspecto legal, relativa al surgimiento de la nueva
concepción, citamos determinadas reforma del nivel constitucional: protección a los indígenas (artículo 2º)
protección a la familia, las mujeres y los menores (artículo 4º), ejercicio religioso (artículo 24) entre otros. En
el plano legal secundario de la jerarquía legal, citamos el surgimiento de Leyes específicas, generalmente
reglamentarias de las normas constitucionales. Algunos ejemplos son la Ley de Protección a la Infancia; la
Ley de los Derechos de la Mujer, entre otras. Es preciso referirnos a la interacción con el plano internacional
por cuanto hace a la firma de Convenios y Tratados que también protegen a tales grupos minoritarios.
13
La coexistencia de grupos con diversidad cultural en un mismo
territorio, el ejercicio pleno de la soberanía del país es posible. De hecho y aun en contra de
lo establecido por la ley estatal, la diversidad de culturas se ha desarrollado y mantenido.
Los pueblos indígenas de México han ejercido sus usos y costumbres, mostrando incluso,
en ocasiones, una resistencia a las imposiciones del Estado.
El arraigo de las acepciones hegemónicas tendientes a mantener el
poder centrado y ejercido por pequeños grupos, han impedido la transición a una forma que
permita establecer el reconocimiento, de hecho existente, de la pluriculturalidad. No
obstante, la resistencia y pervivencia de los pueblos originarios de México, y las
incidencias tanto internas como internacionales, enunciadas en el presente estudio,
propician la evolución, que hoy en día se ve reflejada en el aspecto conceptual normativo.
Para dar continuidad al avance, se requiere desarrollar dos aspectos
esenciales: primero, la elaboración congruente de las leyes reglamentarias en los niveles
federal y locales de los Estados de la República, en cuya elaboración es indispensable la,
participación directa de los integrantes de los pueblos indígenas. Una vez promulgada la
legislación correspondiente, deben proveerse, formalmente, los instrumentos legales que
garantice el ejercicio de los derechos contenidos en las normas. Es indispensable tomar
como eje rector en ambos procesos el respeto a la autonomía. La operatividad que al
respecto proponemos, será tratada en puntos posteriores.
4.2. La cosmovisión indígena y sus principios rectores. Elementos para la concepción
de la autonomía.
Para iniciar el desarrollo del punto deseamos realizar una
aproximación a las características de aquellos principios que consideramos rectores del
derecho indígena. La intención es evidenciarlos para que sirvan de parangón a lo que
establece la normatividad vigente.
¿Qué entendemos por principios rectores? Consideramos que toda
civilización atendiendo a factores tales como: antecedentes generacionales, época histórica,
14
lugar geográfico en el que se sitúa, modos de satisfacción de sus necesidades, grados y
formas de espiritualidad e interrelación con otros pueblos; establecen determinadas
categorías fundamentales que consideran de aplicación general y obligatoria para tal
comunidad. A tal fenómeno corresponde el surgimiento de lo que denominamos como
“principios rectores de una comunidad”.
Expondremos ahora la visión que tenemos de tales categorías en
relación a los pueblos indígenas de México. Nuestra aproximación encuentra sustento en
aspectos conocidos de manera empírica, así como en datos registrados bibliográficamente
por los llamados cronistas de la colonia.25
El aspecto empírico como técnica de investigación, se enfoca en la
observación de la pervivencia de tales principios hasta nuestros días, pudiendo avizorar así,
dos de ellos: la antigüedad y permanencia de los mismos.
Por tanto afirmamos que, desde la concepción de los pueblos
indígenas, existen principios rectores comunes a los pueblos indígenas de México,
fundados en la costumbre jurídica, los cuales están sustentados en: la protección y
desarrollo armónico del ser humano tanto de manera individual y especialmente como
miembro integrante de la comunidad a la que pertenece; el respeto y conservación del
medio ambiente; la observancia y respeto de sus tradiciones y su visión estética del mundo.
Cada principio tiene además, un contenido esencialmente arraigado en la magia y la
religión, es decir en la relación del hombre con sus dioses terrenales y supra o sub
terrenales.
Las ejemplificaciones de lo expuesto son múltiples, puntualizamos
algunas: los vestigios hallados denotan a grupos humanos que vivieron una intensa relación
con sus deidades. Su organización política atendió a los designios de tales deidades, siendo
25
Ver CLAVIJERO Francisco Javier, Historia Antigua de México, cit.; DÍAZ del Castillo Bernal, Historia de
la conquista de la Nueva España, 4ª, Porrúa, México, 1966; DE LAS CASAS Bartolomé, Los indios de
México y Nueva España, cit.; MOTOLINIA Toribio, Historia de los indios de la nueva España, 5ª,
colección. Sepan Cuantos... No. 129, Porrúa, México, 1990. y SAHAGUN Bernardino, Historia General
de las cosas de la Nueva España, cit..
15
las mismas protectoras y responsables de la fortuna o desfortuna de los hombres; de la
ventura en las cosechas y conquistas y la estabilidad o presencia de desastres naturales. De
tal concepción del mundo se puede comprender la vida cotidiana cargada de rituales y
profunda espiritualidad de nuestros pueblos originarios. Llama la atención de manera
particular su singular visión estética, que se refleja con claridad en sus construcciones
arquitectónicas, utensilios artesanales y de ornato, así como en su arreglo físico y de
vestimenta, todos cargados de armonía, colorido y luz.
La experiencia nos ha mostrado que tal cosmovisión de los pueblos
originarios pervive en sus actuales sucesores, aun cuando en algunos aspectos, sobre todo el
de índole religioso, halla tenido un profundo proceso de sincresis.
5. El derecho positivo mexicano y la autonomía de los pueblos indígenas.
Hemos expresado que el reconocimiento de los pueblos indígenas,
como pobladores originarios de México, implica el reconocimiento de sus derechos previos
a la promulgación de la constitución, por tanto, son entidades que debieron ser participes en
el pacto social creador de la misma. Sí bien su participación no fue tal, el reconocimiento
que ahora se hace, legitima su participación directa en las transformaciones y evolución de
la propia constitución que los reconoce.
En tal concepción, el derecho de los pueblos originarios a la
autodeterminación no debe ser “promulgado” por el constituyente, sino que los pueblos
indígenas de México deben estar reconocidos como entidades participativas en la
construcción constitucional, ya que desde su origen conforman parte del Estado, que
posteriormente se tornó con la conquista en plural.26
26
Uno de los puntos fundamentales que se estableció en los Acuerdos de San Andrés Larrainzar fue el
señalado que los pueblos indígenas de México tienen derechos que deben ser reconocidos, no promulgados.
Ver, GONZÁLEZ GALVÁN, Jorge Alberto, “La validez del derecho indígena en el derecho naciona” en
Cometarios a la reforma constitucional en materia indígena, pp.37-50, Miguel Carbonell y Karla Pérez
Portilla (Coordinadores), IIJ, UNAM, México, 2002. y PÉREZ PORTILLA Karla,”La nación mexicana y los
pueblos indígenas en el artículo 2º constitucional” Cometarios a la reforma constitucional en materia
indígena, pp.51-66, Miguel Carbonell y Karla Pérez Portilla (Coordinadores), IIJ, UNAM, México, 2002.
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Consideramos que el aspecto toral que debe abordarse en el estudio
relativo a la autonomía de los pueblos indígena es el de las concepciones que se tengan de
autonomía y soberanía, así como sus incidencias. Por tanto habremos de tratarlo en el
siguiente punto.
5.1. Autonomía y Soberanía. ¿Conceptos equidistantes o complementarios?
El planteamiento consiste en establecer sí los conceptos de
autonomía y soberanía son excluyentes, y determinar hasta que punto tales principios son
complementarios o contrapuestos.
La interpretación doctrinaria tradicional mexicana del texto
constitucional respecto a la soberanía, la conceptúa como el máximo poder originario,
incondicionado, intransferible e imprescriptible, ejercido por el pueblo para organizarse
jurídica y políticamente.
La autonomía puede expresarse en tres formas fundamentalmente:
autonomía pública (referida a entes jurídicos de naturaleza pública); autonomía social
(relativa a entes colectivos); y autonomía privada (que tiene que ver con la voluntad de los
individuos). Las tres formas de autonomía enunciadas, resultan de la vigencia de un orden
jurídico superior, que las regula como decisión del poder soberano a través de la
constitución.
Estudios contemporáneos conciben a la autonomía como una facultad
de regulación libre, responsable y temporal, cuyo ejercicio institucional, colectivo o
individual produce los efectos autorizados por el pueblo soberano.
Apoyados en el maestro Valades27 expresamos que conceptualmente
la soberanía precede a la autonomía, no obstante históricamente ocurrió al revés. Fue la
VALADÉZ Diego, “Los derechos de los indígenas y la renovación constitucional en México”, en
Constitución y derechos indígenas, pp. 13-20, Jorge Alberto González Galván (Coordinador), IIJ, UNAM,
México, 2002.
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autonomía la que movió a los individuos para asociarse y buscar el resguardo de su libertad,
comprendiendo que su ejercicio tenía como límite la del otro. A partir de lo que Rousseau
determinó como un “contrato social”, se establece un pacto que sólo es viable sí se acepta a
la soberanía como el elemento de cohesión de los individuos.
Vemos así que, los conceptos de soberanía y autonomía son
armónicos y complementarios, y que tal armonía y complementariedad nos ha permitido
llegar a lo que hoy denominamos “estado democrático”.
En este orden de ideas cuando se plantea el problema del ejercicio de
la autonomía de las comunidades indígenas no se contraviene la estructura ni el desarrollo
del sistema constitucional mexicano, al contrario consideramos que se le enriquece.
6. Propuesta para lograr los ejercicios formal y real de la autonomía de los pueblos
indígenas, reconocida en la constitución mexicana.
Como hemos venido sosteniendo, el principal objetivo de los pueblos
indígenas es obtener el reconocimiento de su autonomía. Tal reconocimiento no implica
independencia y menos aun contravención al estado nacional. Se refiere a una convivencia
en la diversidad y en el marco de la soberanía del Estado, no trasgresión al mismo, pero sí
coherencia con la norma vigente.
La apertura de los principales candados para el ejercicio de la
autonomía de los pueblos indígenas consiste en romper con esquemas rígidos de
interpretación. Debe entenderse que un cambio social no siempre se amolda a esquemas
ortodoxos de pensamiento.
Evidentemente después de los siglos de dominación que han sufrido
nuestros pueblos indígenas, sus demandas no caben en el orden normativo ortodoxo
nacional, el cual fue construido para tutelar otro tipo de intereses. Es indispensable aceptar
que la renovación del orden jurídico es un imperativo de la realidad y por supuesto de la
justicia.
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Los principios normativos incluidos en el nivel constitucional,
requieren encontrar en sus leyes reglamentarias y codificaciones respectivas, una
resonancia y concordancia que permita, de manera efectiva, el ejercicio de tales principios.
Atendiendo a tal necesidad, se desarrollan, a manera de propuesta, los siguientes puntos.
6.1. Características de la ley reglamentaria.
Se encuentra previsto ya que la Ley reglamentaria del principio
constitucional tendrá dos aplicaciones jurisdiccionales: una federal y la otra local, que
atienda a las necesidades propias de cada uno de los grupos indígenas que se encuentren
establecidos en los territorios demarcados en los diferentes Estados de la república
mexicana.
Así tenemos que las Leyes reglamentarias deberán atender al mandato
constitucional que establece la obligatoriedad para los Estados de la República de legislar
con base en el principio fundamental tendiente al desarrollo tan amplio como se considere
oportuno, de los derechos y prerrogativas a favor de las comunidades indígenas, siendo
precisamente los propios integrantes de los Pueblos indígenas, los que participen
directamente en las propuestas para la elaboración de dichas leyes.
El artículo 2º constitucional contiene dos apartados.
El primero “reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las
comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía...”. El
apartado a su vez se divide en una enumeración de ocho fracciones, respecto de las cuales,
para efecto del presente estudio enunciamos las relativas al respeto de las decisiones
internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural, y la
aplicación de su propio sistema normativo. El apartado concluye estableciendo la
obligación a las constituciones y leyes de las entidades federativas para establecer “las
características de libre determinación y autonomía que mejor expresen las situaciones y
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aspiraciones de los pueblos indígenas en cada entidad, así como las normas para el
reconocimiento de las comunidades indígenas como entidades de interés público.” (Las
cursivas son nuestras).
Contrariamente al espíritu que en principio alienta al legislador
respecto al reconocimiento y respeto de la autonomía de los Pueblos indígenas, se les
inserta en el plano de “entidades de interés público”, con lo cual queda nuevamente
supeditadas al Estado en las características que implican tal nominación.
El segundo apartado corresponde a una norma programática que
establece las bases para determinar conjuntamente con los propios Pueblos indígenas las
“políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el
desarrollo integral de sus pueblos y comunidades”. El apartado se divide en nueve
fracciones
Con base en la división geográfica de las entidades federativas de la
República mexicana 13 Estados, de los 32 que la conforman, tienen población indígena:
Campeche, Chiapas, Chihuahua, Estado de México, Guerrero, Hidalgo, Nayarit, Oaxaca,
Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sonora y Veracruz. De ellos, sólo en tres
(Chiapas, Oaxaca y Quintana Roo) se ha llevado a cabo las promulgaciones de Leyes
indígenas. Evidentemente el atraso es significativo.
6.2. Aspectos procesales que deben observarse en la implementación de la norma
constitucional.
Una vía deseable para la salvaguarda, transformación y observancia
debida de la constitución, se encuentra en la existencia de órganos garantes de sus
principios y la existencia de un proceso legal adecuado a cumplir con tales funciones.
Como hemos expresado, el reconocimiento que en la actualidad
tienen en el nivel constitucional los derechos de los pueblos indígenas en México requieren
de procedimientos que permitan su vigencia de manera efectiva, por tanto, es indispensable
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la participación directa de los integrantes de dichos Pueblos en cada una de las fases del
proceso que implica la elaboración de las normas que habrán de servir para regular y
aplicar sus derechos, respetando a través de la inclusión, aquellos que les son propios. Tal
respeto debe tener como eje medular el ejercicio efectivo de su autonomía.
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