Ricci, Raúl Díaz - De la Vega, Ana M.

V Congreso Argentino de Administración Pública
"Administración Pública y Cuestión Federal: la red Nación, Provincias y Municipios"
Ponencia
“Principios articuladores para una red federal ambiental”1
Autores: Raúl Díaz Ricci2
Ana de la Vega de Díaz Ricci3
Sumario
I.-La protección ambiental como mandato a las autoridades nacionales, provinciales y municipales. II.- La
concurrencia de competencias sobre el ambiente. III.-Problemas para articular las competencias ambientales
en la descentralización político territorial. IV.-La articulación competencial desde los principios. IV.1.Nociones de participación, cooperación, coordinación, colaboración como auxilio. IV.2.- La
instrumentación de una red multiniveles para las relaciones de funcionamiento competencial. V.Conclusiones.
I.-La protección ambiental como mandato a las autoridades nacionales, provinciales y
municipales
La Reforma de 1994 a la Constitución Nacional especifica en el artículo 41 el deber del
Estado de proteger el ambiente. El mandato constitucional habilita a los poderes públicos para
intervenir y regular las actividades de los individuos que contaminen o degraden el ambiente, velar
por la utilización racional de los recursos naturales, protegerlos y restaurar el ambiente.
La norma encierra dos ideas que constituyen los problemas fundamentales del Derecho
4
Ambiental : a) un derecho de riesgos en el que se enfrenta la incertidumbre de los conocimientos
científicos; b) un derecho de gestión y protección de bienes comunes afectados por la multiplicidad
de demandas que recaen sobre ellos. En estas se asientan los deberes de protección, prevención y
preservación impuestos al Estado federal, a las provincias y a los municipios por el artículo 41
cuando se dirige a “las autoridades”. Los tres niveles de gobierno deben diseñar un sistema
normativo y de gestión para la protección del ambiente como realidad social concreta o ideal social.
La protección del ambiente se torna así en una finalidad del orden jurídico y del derecho5.
La Constitución efectúa un deslinde competencial según el cual corresponde al Estado
Federal dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección y a las provincias
las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales. Esta
distribución de competencias legislativas es un mecanismo distinto de los que hasta entonces
empleaba la Constitución: la materia es compartida y se diferencia en cuanto al alcance de la
potestad normativa a través de la cual se cumple la finalidad de protección. Produce una ruptura en
el reparto horizontal y vertical de materias ya asignadas al Congreso de la Nación. Por ejemplo, una
norma nacional de presupuestos mínimos puede regular cuestiones vinculadas al derecho penal,
Este trabajo fue elaborado en los seminarios del Proyecto “Instrumentos de Política y Gestión Ambiental y
descentralización competencial en el NOA” Código: 26/L403, CIUNT, Universidad Nacional de Tucumán.
2 Director del Proyecto de Investigación “Instrumentos de Política y Gestión Ambiental y descentralización
competencial en el NOA” Código: 26/L403, CIUNT, Universidad Nacional de Tucumán y Juez de Cámara del Trabajo,
Doctor en Derecho UCM.
3Integrante del Proyecto de Investigación “Instrumentos de Política y Gestión Ambiental y descentralización
competencial en el NOA” Código: 26/L403, CIUNT, Universidad Nacional de Tucumán, Secretaria Adjutora de la
Fiscalía de Estado del Gobierno de la Provincia de Tucumán, Doctor en Derecho
4
SCHMIDT-ASSMANN, Eberhard, La Teoría General del Derecho Administrativo como sistema, Trad. Mariano
BACIGALUPO y otros, Marcial Pons, Madrid, 2003, p. 131.
5
MANCINI, María Teresa, “El bien jurídico protegido en el derecho ambiental”, en VVAA, Tutuela Ambiental, 1ª Ed.,
Buenos Aires, Ciudad Argentina, 2003 (Cuadernos de EPOCA. Servicios Públicos; 8), pp. 44/45.
1
1
civil, administrativo, comercial, etc., los recursos naturales de titularidad de las Provincias (art. 124
CN) y cuestiones vinculadas al Derecho Administrativo o Procesal reservadas a las Provincias.
El sistema no tiene eco en las Constituciones Provinciales del Noroeste6. Las de
Catamarca y Jujuy son anteriores al año 1994. Las de Salta, Santiago del Estero y Tucumán, aunque
fueron reformadas en 1998, 2005 y 2006 respectivamente y contienen el mandato de protección
ambiental, no mencionan a las competencias normativas complementarias de los presupuestos
mínimos nacionales. En cambio, el sistema está previsto en las Constituciones de las Provincias de
Chaco (art. 38 inc. 8), Tierra del Fuego (art. 55), Río Negro (art. 85 inc. 4), Santa Cruz (art. 73), La
Rioja (art. 66) y se lo incorpora la Constitución de Neuquen con la reforma del año 2006 (art. 92).
De este modo, las Provincias y Municipios del Noroeste Argentino y sus bloques constitucionales
locales7 permanecen ajenas a las peculiaridades del sistema implementado por la Norma
Fundamental Nacional desde hace quince años.
La falta de adecuación provincial en el Noroeste dificulta la interpretación
constitucional, la regulación reglamentaria y la actuación de las administraciones públicas
provinciales. Estos obstáculos se acrecientan por las características del bien jurídico ambiental.
II.- La concurrencia de competencias sobre el ambiente.
El mandato de constitucional genera una competencia estatal sobre el ambiente como
bien jurídico protegido. Converge y se yuxtapone con otras competencias con una potencialidad
expansiva que exige un replanteo completo del funcionamiento y fines del Estado. Las políticas
sociales y económicas se impregnan de componentes ambientales8. Por ello, la descentralización del
poder exige disgregar el ambiente en algunos de sus elementos a fin de determinar la distribución de
competencias y las autoridades a quienes incumbe el mandato de protección.
Desde una óptica objetiva es difícil elaborar un concepto unívoco de ambiente. Es un
título material que encierra la idea de un único bien que abarca una gran variedad de atribuciones9.
Una perspectiva viene dada por la rama del derecho que lo regula. Es objeto de casi
todas las disciplinas, pero, el conjunto de la regulación proteccionista pertenece primordialmente al
Derecho Público porque se basa en el interés público aunque sea sobre bienes de dominio privado10.
Por ello, el deber de protección y regulación corresponde constitucionalmente al Estado en el orden
nacional y en las Constituciones Provinciales del Noroeste.
La intervención del Estado en las actividades que inciden en el medio ambiente se lleva
a cabo mediante instrumentos regulatorios sustentados en la reserva de ley. Por lo tanto, un primer
deslinde competencial se refiere a la actividad normativa de los órdenes de gobierno nacional,
provincial y municipal.
Se ejerce sobre vínculos y procedimientos de derecho público que como tales no son
derogables por los sujetos privados y conllevan procedimientos coactivos de actuación 11. Una
segunda delimitación competencial se refiere, entonces, a la gestión y ejecución de la normativa
ambiental por los tres órdenes del gobierno federal.
En la actuación normativa, de gestión y ejecución modifican los conceptos tradicionales
como la imputabilidad de las consecuencias y la plausibilidad de las decisiones porque la cuestión
Un estudio profundizado se realizó en DÍAZ RICCI, Raúl, “Competencias ambientales y federalismo en la Ley General
de Ambiente y en las leyes ambientales del NOA”, en AAVV, Articulación de las competencias ambientales en la
Naciòn y en las Provincias del NOA, Dir. Raúl DÍAZ RICCI, DE LA VEGA DE DÍAZ RICCI, Ana, EDUNT, Tucumán, 2008,
Capítulo 4, pp. 99 y ss.
7 La noción de Bloque Constitucional Local para la definición del Estado Federal de base municipal, su comprensión y
articulación se estudió en detalle en DE LA VEGA DE DÍAZ RICCI, ANA, La Autonomía Municipal y el Bloque
Constitucional Local, Fac. de Derecho UCM- Ciudad Argentina, Buenos Aires, 2006.
8
CANOSA USERA, Raúl, Constitución y Medio Ambiente, Ciudad Argentina-Dykinson, Madrid, 2000, p.34.
9 Sobre el punto se profundizó en DE LA VEGA DE DÍAZ RICCI, Ana, “Las competencias normativas y de gestión
medioambiental en la Constitución Nacional y en las Constituciones provinciales”, en AAVV, Articulación de las
competencias…., ob. cit., Capítulo 3, pp. 74 y ss.
10
HUTCHINSON, Tomás, “Responsabilidad pública ambiental” en MOSSET ITURRASPE, Jorge, HUTCHINSON, Tomás y
DONNA, Edgardo Alberto, Daño Ambiental, Rubinzal Culzoni, Buenos Aires, 1999, T. I, p. 207.
11
HUTCHINSON, Tomás, “Responsabilidad…”, ob. cit., T. I, p. 252.
6
2
ambiental incorpora el concepto de “riesgo”. Este suele contraponerse al de “peligro” que
tradicionalmente sustentaba la actividad del Estado para la protección de bienes jurídicos 12. Aunque
ambos exigen tomar decisiones en situaciones de incertidumbre, los pronósticos relativos al peligro
se pueden apoyar en experiencias conocidas de cadenas causales lineales mientras que el riesgo
hace referencia a situaciones en las que no se puede calcular la probabilidad de que se produzca una
variante conocida –incertidumbre en sentido amplio- o en las que no es posible predecir el probable
curso de los acontecimientos y sus consecuencias – incertidumbre en sentido estricto-13. Este tipo de
actuaciones supone de las autoridades capacidades de gestión institucional para las que
frecuentemente no están preparadas o, cuando menos, requieren de la actuación conjunta de más de
un orden de gobierno.
Los desafios apuntados conducen al problema de la articulación competencial en la
descentralización del Estado Federal de base municipal14.
Las relaciones federales se sustentan en listados de competencias finalistas y materiales
que se atribuyen en exclusividad o en concurrencia15. Este esquema es similar en los niveles
provinciales para la distribución competencial con los Municipios. Cada Bloque Constitucional
Provincial presenta sus particularidades y, aunque pueden enunciarse principios generales, cada
sistema de derecho público provincial exige un análisis específico.
Tradicionalmente la protección ambiental era una materia reservada a las Provincias
muchas de las cuales, hasta la década de 1990, dictaron leyes generales y sectoriales. Era también
una competencia municipal vinculada al urbanismo y la salubridad, dentro del poder de policía de la
propiedad y de las actividades privadas. Sin embargo, las dimensiones de los problemas
ambientales y la toma de conciencia internacional produjeron un desplazamiento de la competencia
hacia la Nación. Se incorpora a la esfera de actuación nacional de un título competencial por el art.
41 intensamente vinculado al derecho público, reservado originariamente a las Provincias y ahora
destinado a la gestión concurrente.
En esta línea señala Canosa16 que en los estados descentralizados se plantean siempre los
límites de la asunción competencial de lo ambiental por los diferentes niveles territoriales y se
buscan formas de cooperación. Resulta necesario mantener una posición fuerte del ente central que
permita la consecución de objetivos ambientales sólo alcanzables con una actuación única. Pero, la
materia ambiental se presenta como una materia compartida entre el estado central y los niveles
políticamente autónomos, como las Provincias, y de éstas con los Municipios y otros niveles
territoriales políticamente autónomos17.
La generalidad del título ambiental afecta numerosas competencias de cada nivel
territorial y se multiplican los supuestos concurrenciales18 en el plano de la legislación y de la
administración. Esta potencialidad expansiva de lo ambiental puede verse en el fallo
“Municipalidad de la Plata con Provincia de Buenos Aires” del 17/07/98 de la Corte Suprema de
BESTANI, Adriana, “El principio de precaución”, en AAVV, Articulación de las competencia..., .Capítulo 1, pp. 17 y
ss.
13
SCHMIDT-ASSMANN, Eberhard, La Teoría…, ob. cit., p. 177 señala que las relaciones causales pueden cambiar
bruscamente sin que exista un conocimiento empírico sobre el cálculo del peligro.
14 BARRERA BUTELER, Guillermo, “Dominio y Jurisdicción del Gobierno Federal, de las Provincias y de los
Municipios”, en AAVV, Derecho Público Provincial, Coord. Hernández, Antonio María (h), Lexis Nexis, Buenos
Aires, 2007, p. 199.
15
Sobre esta forma de atribución, se efectuaron desarrollos más amplios en DE LA VEGA DE DÍAZ RICCI, ANA, La
Autonomía..., pp. 221.
16
CANOSA USERA, Raúl, Constitución y..., ob. cit., p. 209.
17
En Europa el fenómeno es aún más complejo porque la normativa comunitaria ambiental ha incidido en el reparto
competencial interno y obliga a su adaptación.
18
La Constitución Nacional y cada Constitución Provincial determinan el reparto de competencias ambientales entre la
Nación y las Provincias. A su vez, la asignación de competencias en el nivel Municipal, incorpora al Bloque las leyes
orgánicas de municipios o sus cartas orgánicas en las que inciden las normas generales medioambientales. Así sucede
en Tucumán, el deslinde competencial ambiental entre la Provincia y los Municipios puede derivar de una norma
ambiental y no de la ley orgánica por aplicación del art. 41 inc. 11 de la Constitución Provincial pero también una
resolución administrativa emanada de un órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo Provincial, como se verá.
12
3
Justicia de la Provincia de Buenos Aires19 en los considerandos c) y g) del voto de la mayoría. Se
señala allí que la competencia provincial en material ambiental y su dominio y jurisdicción sobre
los recursos naturales (art. 124 de la Constitución Nacional) exigen medidas de protección que
involucran a los residuos domiciliarios por lo que la competencia municipal quedaba excluida
respecto de la disposición final. El voto de la disidencia, en cambio, interpreta que la disposición
final de residuos domiciliarios es una competencia municipal porque está comprendida en el título
relativo a los servicios públicos que la ley orgánica reconoce a los Municipios.
Otro ejemplo puede verse respecto de la propiedad privada. La regulación corresponde a
la legislación de fondo y es competencia del Estado Nacional-. La reglamentación derivada del
poder de policía para adecuar el ejercicio del derecho a las exigencias del bien común podrá ser
nacional, provincial o municipal atendiendo al uso que los particulares den a esos bienes.
En cuanto a los bienes de estatales, señala acertadamente Barrera Buteler 20, que el
gobierno federal, las provincias, los municipios y la Ciudad de Buenos Aires tienen la titularidad
del dominio público y privado. Específicamente respecto de los recursos naturales existentes en los
territorios provinciales, la Reforma de 1994 reconoce en el artículo 124 a las provincias el dominio
originario21. Sea ese dominio originario sometido al régimen público o privado22 pueden existir
competencias ambientales concurrentes derivadas de títulos específicos que corresponden a la
Nación o a los municipios23. El dominio de los bienes municipales es el que les reconocen los
bloques constitucionales locales y sobre éstos puede verificarse también la concurrencia de
competencias ambientales con la Nación y las Provincias.
Según lo expuesto, cada orden gubernamental ejerce la jurisdicción sobre las relaciones
jurídicas en las que los bienes están involucrados independientemente de la titularidad y según el
reparto de competencias constitucionales. Por ello, es frecuente la concurrencia de jurisdicciones,
esto es, de competencias de actuación sobre los bienes nacionales, provinciales, municipales o de la
Ciudad de Buenos Aires24.
La Constitución de 1994 en el art. 75 inc. 30 reconoce a las provincias y los municipios
poderes de policía sobre los establecimiento de utilidad nacional “en tanto no interfieran en
aquellos fines”. Aunque por principio la regla es la competencia local25, la cláusula finalista permite
excluir la actuación provincial y municipal en esos establecimientos (por ejemplo en materia
urbanística, planificación territorial y económica, etc.) según apreciaciones coyunturales.
La Ley 25675 General de Ambiente prevé en el artículo 8° instrumentos de política
ambiental tales como el ordenamiento ambiental del territorio, la evaluación de impacto ambiental,
el sistema de control sobre el desarrollo de las actividades antrópicas, la educación ambiental, el
sistema de diagnóstico e información ambiental y el régimen económico de promoción del
desarrollo sustentable. Se aplican a bienes de dominio privado del Estado y de los particulares y
19
LLBA, 1998, 34
BARRERA BUTELER: Guillermo E., “Dominio...”, ob. cit., p. 199.
21
Sobre los antecedentes de esta disposición, ÁBALOS, María Gabriela, “Los recursos naturales y las facultades
nacionales, provinciales y municipales en el federalismo argentino: algunas consideraciones” en El Derecho.
Suplemento Constitucional, Buenos Aires, 7 de junio de 2007, p. 3 y ss.
22 Una enumeración sobre los recursos naturales sometidos al dominio originario de las provincias puede verse en
HERNÁNDEZ, Antonio María, “El Federalismo Argentino”, en AAVV, Derecho Público Provincial, Coord. Antonio
María HERNÁNDEZ, Buenos Aires, Lexis Nexis, 2008, p. 103 y ss. que reformula la clasificación de Pedro J. FRÍAS
anterior a la reforma constitucional nacional de 1994 en Introducción al Derecho Público Provincial, Buenos Aires,
Depalma, 1980, p. 237.
23 El dominio se define, conforme al Código Civil art. 2506 como el derecho real en virtud del cual una cosa se
encuentra sometida a la voluntad y acción de una persona y a su vez puede ser privado o sometido al régimen de
dominio público cuando el estado lo afecta al uso y goce de la comunidad. La jurisdicción se ejerce sobre las relaciones,
comprende la legislación y ejecución y, como señala entre otros ÁBALOS, María Gabriela, “Los recursos naturales...”,
ob. cit., p. 3 y ss. la jurisdicción tiene más cuota de poder que el dominio por lo que, si nada la limita o la excluye éste
puede ser vaciado.
24
La situación queda en evidencia en los fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa “Mendoza
c/Estado Nac. y otros s/daños y perjuicios”, CSJ, 20/06/2006, 24 y 28/08/2006, 06/02/2007 y 25/02/2007).
25 BARRERA BUTELER: Guillermo E., “Dominio y Jurisdicción...”, p. 217.
20
4
también sobre el dominio público. La regulación y gestión de estos instrumentos puede ser
competencia nacional provincial o municipal y es necesario articular su ejercicio.
III.-Problemas para articular las competencias ambientales en la descentralización político
territorial.
Las características del bien jurídico protegido y la variedad de las competencias que se
vinculan a él plantea el problema de la determinación del orden de gobierno responsable y de qué
modo se articulan los diferentes títulos materiales asignados porque cuando alguno de los titulares
ejerce competencias afecta inexorablemente lo ambiental. La materia ambiental luego de 1994 es
una competencia concurrente y produce zonas grises por la señalada variedad comprensiva del
ambiente y potencia las dificultades de la división horizontal (legislación, administración y
jurisdicción) y vertical del poder (competencias exclusivas y concurrentes)26.
La regulación y la actuación administrativa tiende entonces a concentrarse en los niveles
territoriales superiores. Habitualmente la pérdida competencial más inmediata se produce con
relación al Municipio. Este fenómeno obedece a veces a un déficit de capacidad de gestión
municipal pero también a la tendencia centralizadora provincial o nacional y al desconocimiento de
la subsidiariedad y la participación como principios inherentes al ejercicio descentralizado de las
competencias entre los órdenes de gobierno.
Un ejemplo de estas dificultades es la evaluación de impacto ambiental en la Provincia
Tucumán. Existe una normativa municipal (Ordenanzas 2689/98, 3.395/03 y 3892/07) y órganos
técnicos para la evaluación de impacto ambiental que no son reconocidos por la Provincia, a pesar
de que la competencia ambiental también corresponde a los Municipios (art. 41 y 134 inc. 7 de la
Constitución de 2006 y 113 inc. 6 de la Constitución de 1991).
Una interpretación subsidiarista propia del sistema federal de base municipal llevaría a la
primacía de la competencia municipal ambiental en la medida de su capacidad de gestión. Las
competencias provinciales deberían ser ejercidas en los ámbitos que no se encuentran ya regulados
por la acción municipal o cuando las acciones trasciendan por sus efectos el ámbito territorial
municipal afectando los intereses de otros Municipios o de la Provincia27.
Cuando el Municipio carece de capacidad institucional o los efectos de la actividad u
obra superan su territorio debiera preverse su participación obligatoria en los órganos provinciales
cuando la cuestión ambiental esté vinculada a sus competencias.
La Ley 6253 que regula de modo general el ambiente en la Provincia. Los Municipios no
participan en el Consejo Provincial de Economía y Ambiente y son consultados sólo si el organismo
provincial lo estima necesario28. Por ello, los procedimientos ambientales provinciales se sustancian
frecuentemente con exclusión del gobierno municipal.
Rige actualmente un mecanismo de delegación y centralización por la suscripción de los
convenios de financiación entre el Gobierno Provincial y los Municipios sucesivamente
prorrogados29 que potencian los defectos de la ley 6253.
26
La distribución horizontal y vertical del poder y su vinculación con la competencia ambiental se analizó en detalle en
DE LA VEGA DE DÍAZ RICCI, Ana, “Las competencias normativas…”, ob. cit., pp. 63 y ss.
27
La concurrencia en determinadas materias sólo puede emanar de norma expresa, y, en este caso, deben interpretada
restrictivamente respecto de la actuación provincial. Ello así porque la asignación de atribuciones a los Municipios
hace al sistema representativo, republicano y federal, la subsidiariedad en la distribución del poder y pone en juego la
garantía de la autonomía municipal prevista en el art. 123 de la Constitución Nacional, criterio interpretativo ineludible
aún cuando la terminología no haya sido expresamente receptada hasta la fecha por el ordenamiento jurídico provincial.
28
La composición del Consejo Provincial de Economía y Ambiente creado por el Decreto 2.203-3-91, fue modificada
por los Decretos 972-3-(MP)-98 y 1.332-3-(ME)-01 y Complementario, 1.383-3-(ME)-01). Actualmente lo integran: a)
Universidad Nacional de Tucumán; b) Universidad Tecnológica Nacional, Facultad Regional Tucumán; c) Universidad
del Norte Santo Tomás de Aquino; d) Red Ecoambientalista de Tucumán o la entidad de tercer grado que la reemplace
en el futuro; e) Unión Industrial de Tucumán; f) Federación Económica de Tucumán; g) SIPROSA; h) Dirección
Provincial del Agua; i) Ministerio de Economía; j) Recursos Naturales; k) Dirección de Medio Ambiente; l) Dirección
de Saneamiento ambiental; m) Secretaría de Estado de Turismo; n)La sociedad Rural de Tucumán.
29 Por Decreto de Necesidad y Urgencia 2/3-ME-2009 se autorizó la suscripción de nuevos pactos fiscales con los
Municipios.
5
En efecto, el 9 de enero de 2004 el Gobierno Provincial y la Municipalidad de San
Miguel de Tucumán, entre otros municipios, suscribieron el pacto para el crecimiento, cuya cláusula
Séptima inciso f) establece: “El Municipio se compromete a observar y hacer observar, dentro de la
esfera de su competencia, la legislación ambiental vigente en la Provincia, prestando plena
colaboración a los organismos provinciales responsables de su aplicación. En particular, y sin
perjuicio de otras obligaciones que surjan de dichas normas, deberá dar cumplimiento al art. 9 del
Decreto 2204/3.MP-91 por el cual el Certificado de Aptitud Ambiental que establece el art. 17 de la
Ley 6253, deberá ser exigido por todos los organismos de la Administración Pública Provincial y
Municipal con competencia en la materia de que traten los proyectos sujetos a Evaluación de
Impacto Ambiental quedando prohibido en el territorio de la Provincia la autorización de obras y/o
acciones que no cumplan ese requisito.”
La competencia del Municipio queda diluida con el Convenio citado. En efecto, el
reconocimiento de la certificación de impacto ambiental provincial para todos los proyectos en la
jurisdicción de San Miguel de Tucumán torna sobreabundante una actuación municipal. De las
treinta y ocho actividades enumeradas en el Decreto Municipal nº 342/SOSP/04 reglamentario de
las ordenanzas citadas son sólo siete los que no se superponen30 con los listados elaborados por la
Dirección de Medio Ambiente de la Provincia.
Los efectos de esta centralización son aún más graves. La ley establece que el listado de
actividades sujetas a evaluación de impacto ambiental debe ser fijado por Resoluciones de un
órgano provincial desconcentrado y subordinado jerárquicamente al Poder Ejecutivo Provincial –la
Dirección o la Secretaría de Medio Ambiente31- lo que vulnera el principio de jerarquía normativa.
En efecto, las competencias ambientales municipales son fijadas por la ley provincia de ambiente y
cuando esta remite a reglamentos administrativos que ni siquiera emanan del órgano máximo del
Poder Ejecutivo sino de una estructura burocrática de línea, es ésta en definitiva la que establece las
competencias municipales en títulos materiales objetivos. Si la interpretación normativa aplica el
principio de la especialidad, el reglamento administrativo puede bloquear las atribuciones
reconocidas a los gobiernos municipales por la Ley Orgánica Municipal. La afectación de la
autonomía municipal surge con palmaria evidencia.
Ahora bien, aunque la vis expansiva de lo ambiental dificulta el deslinde competencial
no puede conducir a la detracción centrífuga de las competencias. La protección ambiental y el
federalismo tienen una importancia pareja32 y no puede subsumirse uno dentro del otro sino que es
necesario compatibilizarlos. El proceso exige superar los enfoques duales en pos de medidas de
protección ambiental sistémica que articulen en red las competencias nacionales, provinciales y
municipales. Debe privilegiarse el consenso en un federalismo de cooperación con la participación
de los diferentes órdenes de gobierno. Las técnicas de participación, colaboración, cooperación,
auxilio y coordinación adquieren importancia entonces para articular el ejercicio de las
competencias.
IV.-La articulación competencial desde los principios
30
Actividades Comprendidas en la categoría A (Primera Categoría) de alta incidencia ambiental correspondiente a los
Grandes Equipamientos (construcciones y/o instalaciones de gran porte localizadas en espacios públicos;
establecimientos carcelarios y reformatorios), hipermercados y centros comerciales tipo “shopping”, hospitales) y las de
categoría B (segunda categoría) de moderada incidencia ambiental incluidas como grandes equipamientos (construcción
de Centros Comerciales no equiparables a un shopping”, construcción de galerías comerciales, construcción de
sanatorios y clínicas de rehabilitación)
31 El órgano burocrático de aplicación de la Ley cambió frecuentemente de ubicación en los organigramas. Actualmente
es la Secretaría de Medio Ambiente en el ámbito del Ministerio de Desarrollo Productivo, de la que dependen una
Dirección de Fiscalización Ambiental, una Subsecretaría de Protección Ambiental y la Dirección de Medio Ambiente.
32
ROSATTI, Horacio D., Derecho Ambiental…, ob. cit., 136.
6
El carácter novedoso e interdisciplinario del ambiente pone en crisis el orden positivo
existente . Por ello, en el derecho ambiental los principios cobran singular importancia para
garantizar su desarrollo sistemático con respecto a las otras ramas del derecho y una efectiva
protección del bien jurídico al que apunta la regulación del ambiente siempre dentro del reparto
descentralizado de competencias.
Algunos principios se incorporan a las normas jurídicas luego de su explicitación en
instrumentos internacionales a través de los cuales se fueron perfilando durante el último tramo del
siglo XX34. Estos instrumentos son muy numerosos y no puede suscribirse hasta la fecha un
acuerdo con principios comunes de aplicación global35.
Muchos son reelaborados por la doctrina a través de la desagregación de principios
sectoriales de otras ramas del derecho36 y se desarrollan desde la nueva perspectiva como sucede
con los principios de precaución y de prevención.
La Ley 25675 General de Ambiente de la Nación incorpora en el artículo 4 una
enumeración de principios. Según señala la doctrina37, tienen por finalidad la interpretación y
aplicación de toda otra norma a través de la cual se ejecute la política ambiental. Se podría decir
entonces que la norma cumple una función constitucional. La función constitucional38 se presenta
en aquellas normas que se interponen en el juicio de constitucionalidad o de validez de otras de
igual jerarquía y producen, en caso de conflicto, la derogación de estas últimas. De este modo, los
principios de la ley general de ambiente producirían la derogación de las leyes nacionales que se
dictaran en contravención a ellos. Tendrían, además, efecto invalidatorio sobre las normas
reglamentarias del Ejecutivo nacional y de las normas provinciales cuyo contenido fuera
incompatible con ellos. Podrían integrarse de este modo al Bloque de la Constitucionalidad 39
33
33
Entre otros, LASAGABASTER HERRARTE, Iñaki y otros, Derecho Ambiental…, ob. cit., pp24 y ss. , VALLS, Mariana,
Derecho Ambiental. Los grandes problemas ambientales que enfrenta la Argentina a fin de siglo, Ciudad Argentina,
Buenos Aires, 1999, pp.23, BELORRIO CLABOT, Dino, Tratado de Derecho Ambiental, Ad Hoc, Buenos Aires, 1999, T.
I , p. 643 y ss; PIGRETTI, Eduardo, Derecho Ambiental…, ob. cit., pp. 8/11, LORENZETTI, Ricardo, Teoría de la Decisión
Judicial. Fundamentos de Derecho, Rubinzal Culzoni, Buenos Aires, 2006, p. 425, CAFFERATTA, Néstor, “Principios de
Derecho Ambiental”, Jurisprudencia Argentina, Fascículo 11, 2006-II, 14/06/2006, pp. 4/6.
34
Recuerda SÁNCHEZ, Alberto M., en “Regulación Económica y Medio Ambiente”, conferencia pronunciada en las I
Jornadas de Estudios de Regulación: “Ley y Contrato en la regulación Económica”, Tucumán, 1 de marzo de 2006 que
el Derecho Internacional Público carece de la posibilidad de imponer coactivamente sus disposiciones porque es un
derecho de “coordinación” y no de “subordinación”. Se requiere, entonces el compromiso efectivo, claro y operante de
todos y cada uno de los Estados de la comunidad internacional de respetar sin condicionamientos la normativa
internacional. Además, es necesario un acompañamiento del derecho internado de modo de receptar ad intra las
formulaciones que se adoptan ad extra. Dado que son los Estados los responsables primarios en la materia ambiental es
necesario un esfuerzo de coordinación entre ambos órdenes jurídicos.
35
Esto facilita procesos de “selección” por parte de algunos países siempre renuentes a reducir los impactos negativos
de su economía en el ambiente como señala SÁNCHEZ, Alberto, ob. cit., quien recuerda en este sentido la obra de
Ernesto REY CARO, Temas de Derecho Internacional Ambiental, Marcos Lerner, Córdoba, 1998, p. 19 .
36
En el análisis de las obras de los autores se advierte la variedad de enumeraciones y la falta de una denominación
común y uniforme. Se produce en muchos casos solapamientos entre unos principios y otros y entre ellos y otras
instituciones de derecho ambiental que no son estrictamente como principios sino como títulos de intervención
administrativa. El problema se plantea no sólo en nuestro sistema nacional sino también en otros países, como por
ejemplo España. Ver, LASAGABASTER HERRARTE y Otros, Derecho..., ob. cit., p. 48.
37
CAFFERATTA, Néstor, “Principios...”, ob. cit., p. 10.
38
El concepto rompe con los criterios de articulación normativa fundados en la jerarquía, la temporalidad, la
especialidad y la competencia. Así los desarrolla parte de la doctrina española sobre la base de las particularidades de su
ordenamiento jurídico. Al respecto puede verse GÓMEZ FERRER MORANT, Rafael “Relaciones entre leyes: competencia,
jerarquía y función constitucional”, en Rev. de Administración Pública, n° 113 (Mayo- Agosto 1987),pp. 7/38 y
“Legislación Básica en materia de régimen local: relación con las leyes de las Comunidades Autónomas”, en VVAA,
La Provincia en el Sistema Constitucional, Dir. Rafael GÓMEZ FERRER, Civitas, Madrid, 1991, Cap. III, p. 53. Un
análisis relativo a la distribución territorial del poder en España y la Argentina puede verse en DE LA VEGA DE DÍAZ
RICCI, Ana, La Autonomía…, pp 107 y ss.
39
La noción puede verse en BIDART CAMPOS, Germán J., El Derecho de la Constitución y su Fuerza Normativa, Ediar,
Buenos Aires, 1995, p. 256 y ss., VICENTE, Daniel Eduardo, “Reflexiones sobre la nueva relación de supremacía
constitucional”, en El Derecho, 160, pp. 855/860, RODRÍGUEZ, Jorge L. y Daniel Eduardo VICENTE, “Reflexiones sobre
la relación de supremacía constitucional tras la Reforma de 1994”, en El Derecho, 163, pp. 911/927, GIL DOMÍNGUEZ,
7
aplicable a los derechos fundamentales y al Bloque Constitucional Local40 para la distribución
territorial del poder.
Sin embargo, la enumeración y descripción legal de los principios no se refiere a la
armonización del ejercicio competencial ambiental de los diferentes niveles. Es que suele ponerse el
acento en la participación de los ciudadanos, de las ONG, de las Universidades en las decisiones
ambientales. Pero, se olvida la necesaria intervención de los órdenes gubernamentales con
competencias sobre las diferentes variables.
La decisión que se adopta es pública y debe ser tomada por una autoridad estatal
competente. Es necesario compatibilizar el ejercicio de esa competencia en concurrencia con las
que corresponden a otros niveles gubernamentales, especialmente los municipios41. Por ejemplo, no
siempre un proyecto evaluado positivamente en el nivel nacional o provincial puede estar permitido
por un código de planeamiento urbano municipal.
El Derecho es un sistema que integra normas y principios de diferentes ramas. Las
claves para la articulación de las competencias ambientales deben tomarse del Derecho Político y
Constitucional y adaptarlas a las particularidades de la materia ambiental. Dos principios son
fundamentales en este punto: el de solidaridad y el de subsidiariedad.
El artículo 4º define el “Principio de equidad intergeneracional” como expresión de la
solidaridad y el “Principio de subsidiariedad”. Como ya se indicó, aluden a la relación entre el
Estado y los particulares y no como articuladores de competencias entre niveles de gobierno
descentralizados42. Tampoco prevén esa significación las normas provinciales del NOA.
La unidad del Estado se sustenta, como todo el orden jurídico, en la solidaridad. El
principio de solidaridad articula los intereses generales y particulares equilibrando la unidad del
Estado y la diversidad o pluralidad de los entes territoriales autónomos43. Tiene una función
armonizadora de las tensiones centrípetas y centrífugas propias de las relaciones federales o de
descentralización territorial del poder político.
No está previsto expresamente en la Constitución sino que surge de modo implícito del
pactum foederis. Este matiz no modifica su función constitutiva y articuladora de las relaciones
federales. Pero, el silencio en el texto constitucional lleva a que no se lo considere suficientemente
en las relaciones intergubernamentales por efecto del dualismo federal sustentado al sistema de
competencias propias y concurrentes. Tampoco está previsto en las Constituciones Provinciales con
similares consecuencias en cuanto a la descentralización del poder hacia los Municipios.
Andrés, En busca de una interpretación constitucional. Nuevos enfoques de la reforma de 1994, Ediar, Buenos Aires,
1997, p. 201 y ss., QUIROGA LAVIE, Humberto, M. A. BENEDETTI y M. N. CENICACELAYA, Derecho Constitucional
Argentino, Rubinzal Culzoni, Buenos Aires, 2001, T. I, p. 526, MANILLI, Pablo Luis, El Bloque de Constitucionalidad.
La recepción del Derecho Internacional de los Derechos Humanos en el Derecho Constitucional Argentino, La Ley,
Buenos Aires, 2003, GELLI, María Angélica, Constitución de la Nación Argentina Comentada y Concordada, 2°
Edición, La Ley, Buenos Aires, 2003, p. 41.
40
Según la propuesta que se efectuara en DE LA VEGA DE DÍAZ RICCI, Ana, La Autonomía…, ob. cit., sobre la base de
la formulación para España de GARCÍA ROCA, Javier, “El concepto actual de autonomía local según el Bloque de la
Constitucionalidad”, en VVAA Estudios de Derecho Constitucional, Obra en Homenaje al Prof. Dr. Joaquín GARCÍA
MORILLO, Tirant lo Blanch, Valencia, 2001, pp. 641/689.
41 ABALOS, María Gabriela, “Los recursos...”, El Derecho, jueves 7 de julio de 2007, nº 11774, Año XLV, p. 6.
42
Principio de subsidiariedad: El Estado nacional, a través de las distintas instancias de la administración pública, tiene
la obligación de colaborar y, de ser necesario, participar en forma complementaria en el accionar de los particulares en
la preservación y protección ambientales. Principio de cooperación: Los recursos naturales y los sistemas ecológicos
compartidos serán utilizados en forma equitativa y racional. El tratamiento y mitigación de las emergencias ambientales
de efectos transfronterizos serán desarrollados en forma conjunta.
43
Las nociones se estudiaron en comparación con el sistema español en la tesis doctoral del coautor de este trabajo
DÍAZ RICCI, Raúl, La cooperación en los estados descentralizados (Un estudio de Derecho Argentino y Español,
Facultad de Derecho, Universidad Complutense de Madrid el 23/06/2004, una síntesis con respecto al sistema argentino
puede verse en “La cooperación: una clave de la descentralización política y administrativa del Estado democrático”, El
Derecho –Suplemento de Derecho Administrativo, 30/11/2005, p. 1 a 6 y actualmente en prensa, Las relaciones
intergubernamentales de cooperación, Ediar, Buenos Aires.
8
La solidaridad debe combinarse necesariamente con la subsidiariedad. Esta es el sustento
de los mecanismos de descentralización del poder derivados de la solidaridad como señala la Corte
Suprema de Justicia de la Nación44.
La descentralización de competencias que expresa el federalismo es una manifestación
del principio de subsidiariedad45 porque se expresa en el sentido de que la gestión de los asuntos
públicos debe efectuarse en el nivel más próximo al ciudadano. Exige46 que las responsabilidades se
asignen a los particulares antes que al estado, al municipio antes que a la provincia, a la provincia
antes que a la Nación. Tiene dos vertientes: una de prohibición que impide al orden superior
intervenir o asumir competencias del inferior y otra de habilitación por la cual el nivel superior debe
intervenir para auxiliar al inferior cuando éste carece de capacidad institucional suficiente para
alcanzar por sí mismo sus fines. La gestión subsidiaria y descentralizada del poder político es una
manifestación de la democracia porque asegura el nivel inferior todas las competencias posibles
para permitir la toma de la decisión por las estructuras más cercanas a los interesados. Se evita de
este modo una consecuencia injusta: la absorción por instancias superiores o la cesión a favor de
éstas de las funciones que pueden desempeñar las comunidades inferiores ya que la concentración y
centralización conducen a la negación de la dignidad propia y el espacio vital.
La democracia exige la participación de los interesados en los asuntos públicos a través
de ordenes de gobierno que conforman el Estado y son definidos por las normas jurídicas. Por ello
la subsidiariedad es una medida de prudencia47 para el constituyente y el legislador que deben
establecer los estándares para el diseño de división del poder en el territorio según el contexto
político, geográfico y sociológico. Los municipios y las provincias deben estar en condiciones de
ejercer la competencia por sí y deben determinarse las atribuciones que son concurrentes entre los
tres órdenes de gobierno según cada Bloque Constitucional Local.
El principio de subsidiariedad no está previsto de modo nominal en la Constitución
Nacional y ni en la mayoría de las Normas Fundamentales Provinciales del Noroeste Argentino.
Está subyacente por ser un sistema federal de base municipal y gravita en todo el ordenamiento
jurídico. La inclusión de la autonomía municipal en el art. 123 de la Constitución Nacional restringe
la autonomía provincial y profundiza el principio de descentralización porque lo inserta en la
organización institucional de las provincias48 exigiendo un tercer nivel de gestión política próxima a
los ciudadanos. Así lo sostiene Frías49 no obstante lamentar que, a diferencia de la Constitución de
Sentencia del 18/11/1999, causa “Líneas de Transmisión del Litoral S.A: (LITSA) c/ Corrientes, provincia de
s/Acción Declarativa”.
45
Formulado en la Encíclica Quadragesimo Anno de Pío XI (año 1931), Ed. Paulinas, 5 Reimp., Buenos Aires, 1988,
pp. 46/47 y en sucesivas Encíclicas Papales ha sido aplicado a campos muy diversos. Políticamente deriva en las tesis
de los partidos demócrata cristianos europeos, especialmente alemanes e italianos con decisiva incidencia en la
construcción de la Unión. Más recientemente, vuelve sobre el principio la Encíclica Deus Caritas Est de Benedicto XVI
(año 2006), Ed. Paulinas, Buenos Aires, 2006, pto. 26, p. 44 y ss. Un desarrollo puede verse en PONTIFICIO CONSEJO
“Justicia y Paz”, Compendio de Doctrina Social de la Iglesia, Chile, 2006, Punto 185 y ss., pp. 136 y ss. En la
Argentina BARRA, Rodolfo C., Principios de Derecho Administrativo, Ábaco, Buenos Aires, 1980, pp. 35/38 lo vincula
por un lado a las relaciones entre el Estado y los ciudadanos aunque los aproxima también a la distribución de
competencias públicas, Tratado de Derecho Administrativo, Depalma, Buenos Aires, 2004, T. I, pp. 61/65. CASSAGNE,
Juan Carlos, Derecho Administrativo, Lexis Nexis, Buenos Aires, T I, 1996, pp. 64/66, sostiene la vigencia del principio
de subsidiariedad de la actuación del Estado frente a la actividad de los particulares, fundado en los arts. 14,19, 28 y 75,
inc. 18 de la Constitución Nacional. También DROMI, José Roberto, Federalismo y Municipio, Idearium, Mendoza,
1980, p. 77, también en Ciudad y Municipio, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1997, pp. 123/124. Se trata, sin embargo
de una elaboración doctrinal por cuanto no surge de norma expresa. En España, la vertiente territorial puede verse en
ORTEGA, Luis, “Autonomía Local y Subsidiariedad Europea”, en VVAA, Anuario del Gobierno Local, 1996, Dir.
Tomás FONT Y LLOVET, Marcial Pons, Madrid, 199, p. 603; FONT Y LLOVET, Tomás, “El principio de subsidiariedad y
el impulso europeo de la Autonomía Local”, en VVAA, La posición institucional de la Administración Local ante el
Siglo XXI, p. 179.
46
FRÍAS, Pedro, “El Federalismo en la Reforma constitucional” La Ley 1194-D,1222.
47
BARNÉS, Javier, “Subsidiariedad y Autonomía Local en la Constitución”, en VVAA, Anuario del Gobierno Local
1997, Marcial Pons, Madrid, 1997.
48
BARRERA BUTELER , Guillermo: Provincias y..., op. cit., pp. 296/297.
49
FRÍAS, Pedro, “ El Federalismo...”, La Ley 1994-d, 1222 y en “La descentralización”, La Ley 1995-E, 960..
44
9
Tierra del Fuego, no fue incluido en la Reforma de la Constitución Nacional en 1994. Agregamos,
por nuestra parte que la Constitución de Neuquen ya lo preveía en su original redacción en el art. 11
y lo hace actualmente en el art. 154 luego de la reforma de 200650.
Señala Esaín51, por su parte, que la subsidiariedad es el principio por excelencia para la
regulación de la ejecución de la normativa ambiental por los tres órdenes de gobierno.
Una manifestación del principio se advierte ya con anterioridad a la sanción de la Ley de
Presupuestos mínimos en los criterios de la Corte Suprema de Justicia de la Nación 52 cuando se
cuestionó una norma provincial homologatoria de un acuerdo entre el gobernador de la provincia y
una empresa privada. La sentencia señaló que son las autoridades administrativas y judiciales de
cada provincia quienes deben valorar si una obra proyectada afecta aspectos propios del derecho
provincial como es el concerniente al medio ambiente. Son las autoridades locales las que cuentan
con facultades para aplicar los criterios de protección ambiental que estimen convenientes para el
bienestar de la comunidad que gobiernan. Por ello, la competencia prevista por la Constitución para
que la Nación dicte los presupuestos mínimos de protección, reconoce expresamente las
jurisdicciones locales en la materia y que éstas no pueden ser alteradas porque se encuentra en juego
el respeto de las respectivas autonomías.
La lógica de la solidaridad y la subsidiariedad para el funcionamiento competencial se
manifiesta y se concreta en las relaciones de cooperación, colaboración como auxilio y
coordinación. El deslinde conceptual de estos criterios jurídicos es discutido en la doctrina
comparada y son escasos los desarrollos en la doctrina argentina. Por ello, se produce en la práctica
un uso terminológico impreciso que se evidencia en las leyes, los convenios y los acuerdos
interjurisdiccionales. Bajo la denominación “cooperación” y “coordinación” se encubren en
ocasiones verdaderas delegaciones del ejercicio de las competencias abiertamente
inconstitucionales porque llegan a afectar la titularidad de éstas al vaciarlas de contenido. La
consecuencia es la centralización que aleja los niveles de decisión con relación a los ciudadanos.
Es necesario entonces superar el federalismo dual en pos de uno de participación y
colaboración que usualmente se denomina “federalismo de cooperación” sobre la base de la
concurrencia competencial53. En este proceso, los efectos unitivos de la solidaridad se acotan
mediante la subsidiariedad que resguarda la diversidad ya que la intervención del nivel superior se
limita a aquellos aspectos en los que cada comunidad particular resulta insuficiente por sí misma
para alcanzar los fines propuestos54.
Mediante las técnicas de participación y colaboración en el ejercicio competencial es
posible reorientar las tendencias centralizadoras del federalismo dual argentino encaminándolo
hacia el horizonte del federalismo de cooperación con la inserción del tercer orden de gobierno
autónomo que son los municipios. Sus instrumentos, mecanismos y técnicas tienen valor estratégico
para el desarrollo institucional, económico y social de los municipios, las provincias y la Nación 55.
En efecto, a través de esta vía se concretan valores pragmáticos y utilitarios porque
mediante la acción conjunta es posible satisfacer intereses comunes, conjugar medios propios con
50
Resulta interesante la formulación del principio en la Ley catalana de Régimen local 21/2002 de 5 de julio que añade
un apartado 5 al art. 9 de la Ley 8/1997 que reza:“5. En todo caso, la atribución de competencias a los entes locales
debe efectuarse de acuerdo con la naturaleza y características de estos entes y las necesidades de eficacia o de economía
a satisfacer, de acuerdo con el principio de subsidiariedad, y procurando, de forma general, que el ejercicio de las
competencias corresponda, preferentemente, a las autoridades más próximas a los ciudadanos”.
51
ESAÍN, José Alberto, Evaluación de impacto ambiental y medida autosatisfactiva. Dos vectores de la tutela ambiental
preventiva” en VVAA, Derecho Ambiental (Su actualidad de cara al tercer milenio), Coordinador: JIMÉNEZ Pablo
Eduardo, Ediar, Buenos Aires, 2004, p. 202, nota 28.
52 CS, mayo 16-1995, “Roca Magdalena c/Provincia de Buenos Aires s/inconstitucionalidad, Fallo R13.XXVIII, La
Ley, 1996-B, 139.
53 BARRERA BUTELER: Guillermo E., “Dominio y Jurisdicción...”, p.201/202.
54
BARRERA BUTELER, Guillermo, Provincias y Nación, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, p.53.
55
CASTORINA DE TARQUINI, María Celia, “El Federalismo”, actualizado por María Gabriela ÁBALOS, en VVAA,
Derecho Público Provincial y Municipal, 2º Ed. , La Ley, Buenos Aires, 2003, p. 122, destaca la importancia del
Federalismo cooperativo desde una perspectiva sistémica enfocada en la interrelación o articulación de las
competencias asignadas.
10
los ajenos ante la insuficiencia de recursos, ser más eficientes para atender los requerimientos
comunitarios, descentralizar la gestión gubernamental, planificar sobre áreas y materias
concurrentes, etc.
Estos procedimientos de articulación competencial según los principios de participación,
auxilio, coordinación y cooperación adquieren particular significación en el ejercicio de la
competencias ambientales. Permiten a la Nación, las provincias y los municipios preservar la
titularidad y el ejercicio de las competencias asignadas constitucionalmente frente a la fuerza
expansiva y potencialmente centralizadora de lo ambiental. Sus efectos son diferentes en las
relaciones de ejercicio competencial y en la configuración de una red gubernamental.
IV.-1.Nociones de participación, cooperación, coordinación, colaboración como auxilio56.
La participación, la colaboración, el auxilio, la coordinación y la cooperación son formas
diferentes de entablar las relaciones de ejercicio competencial entre los niveles territoriales
Provincial, Nacional y Municipal.
La participación se produce cuando un órgano es llamado a informar u opinar dentro de
un proceso de decisión que corresponde a otro. Puede estar previsto por el ordenamiento con
carácter obligatorio o sujeto al criterio del órgano decisor. Sólo en el primer caso es un mecanismo
de relación competencial porque se garantiza la inclusión del participante en la toma de decisiones.
No obstante, es una mínima y embrionaria manifestación de la subsidiariedad porque participar no
es tomar decisiones.
La colaboración es una exteriorización del ya citado principio de solidaridad en las
relaciones federales. En sentido amplio comprende tres manifestaciones funcionales: la ayuda o
auxilio –también denominado colaboración en sentido específico-, la coordinación y la cooperación
en sentido propio y específico. Aunque todos se vinculan estrechamente en la praxis estatal por
tratarse de relaciones de ejercicio y funcionamiento competencial, tienen sustanciales diferencias
entre sí.
El principio de colaboración en sentido amplio57 –asimilado al principio de lealtad
federal (Bundestreue) del sistema alemán- es una categoría funcional de los Estados compuestos.
Impone a las distintas instancias territoriales el deber de cumplir con algunas prestaciones o
servicios recíprocos para la práctica eficaz de sus atribuciones. Se sitúa en el amplio campo de las
relaciones intergubernamentales de actuación de atribuciones y, en tanto deber genérico, constituye
un límite a la independencia de los poderes provinciales y federal.
En la Constitución Nacional el principio de colaboración en sentido amplio no está
previsto expresamente. Surge implícito del Preámbulo (“constituir la unión nacional”, “promover el
bienestar general” para “asegurar los beneficios de la libertad”) y de la forma federal de Estado
adoptada en el art.1 porque la colaboración entre el Estado federal y las comunidades federadas es
la condición básica del pactum foederis.
El principio de colaboración en sentido amplio da lugar a tres tipos distintos de vínculos:
de auxilio o colaboración en sentido estricto, coordinación y cooperación.
El auxilio es el deber jurídico-constitucional de ayuda entre las instancias nacional y
provincial, de las Provincias entre sí, de éstas con los Municipios y de éstos entre sí. Evita procesos
de centralización en las relaciones intergubernamentales verticales y facilita la integración de los
DÍAZ RICCI, Raúl, “La cooperación...”, ob. cit., p. 2.
ALBERTÍ ROVIRA, Enoch, "Las relaciones de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas", en Rev.
Española de Derecho Constitucional, nº 14, año (5 mayo-agosto 1985), GARCÍA ESCUDERO MÁRQUEZ, Piedad,
“Parlamento y cooperación”, en Rev. de Estudios Autonómicos, n° 1, (enero-junio 2002), INAP, Madrid, 2002. Los
términos colaboración y cooperación son usados como sinónimos, aunque la doctrina española se ha esforzado por
diferenciarlos. Entre otros, MENÉNDEZ REXACH, Ángel en Los convenios entre Comunidades Autónomas, Instituto de
Estudios de la Administración Local, Madrid, 1982.; MUÑOZ MACHADO, Santiago, Derecho Público de las
Comunidades Autónomas, Tomo I, Civitas, Madrid, 1982, p. 223; SANTOLAYA MACHETTI, Pablo, Descentralización y
Cooperación,, Instituto de Estudios de la Administración Local, Madrid, 1984, pp. 34 y ss ENTRENA CUESTA, Rafael,
Curso de Derecho Administrativo, Vol. 1/2. 10ª ed. Madrid, 1994, p.41.
56
57
11
diferentes órdenes, sin necesidad de una intervención directa y exclusiva del poder central. El deber
de auxilio se manifiesta en fórmulas de distinta amplitud y rango normativo, por ejemplo los
deberes-facultades de solicitarse recíprocamente información o comunicación entre los distintos
niveles de gobierno, de prestarse asistencia para el ejercicio eficaz de sus propias potestades, de
brindarse auxilio para la ejecución fuera de sus respectivos ámbitos de competencia y de reconocer
la validez de los actos de cada orden gubernamental58.
La técnica jurídica de la colaboración como auxilio es el requerimiento que es la
solicitud formal de colaboración de un ente interesado a otro, consistente en una acción positiva y
necesaria para el eficaz cumplimiento de las atribuciones del requirente59. El contenido del deber de
colaboración -prestaciones de servicios requeridos- tiene que estar expresado y desarrollado en los
instrumentos o procedimientos previamente establecidos. Entre ellos cabe mencionar a los
convenios o acuerdos de colaboración entre los órganos gubernamentales involucrados.
El principio de coordinación60 es un criterio de organización que pretende dar coherencia
a la actuación del conjunto de instituciones públicas. Se lo define como la posibilidad que tiene una
de las partes de la relación intergubernamental –comúnmente el poder central- para intervenir con
competencia propia en el ejercicio de atribuciones ajenas –por lo general de los poderes
territoriales-. Exige el respeto de las competencias ajenas evitando el vaciamiento de su contenido
porque su finalidad es la de armonizar el ejercicio de las respectivas potestades. Mediante la
coordinación se establece un procedimiento de actuación que puede ejercerse a título genérico –por
ejemplo la coordinación general de la economía, de la sanidad, de la educación- o específico, para
supuestos determinados –por ejemplo el combate de una plaga en una zona determinadas,
aplicación de una tecnología para las comunicaciones, etc.-.
La coordinación se caracteriza por: 1°) una posición de superioridad o supraordinación
del ente coordinador sobre el coordinado, también denominado “poder de dirección”; 2°) una cierta
limitación del ejercicio de las competencias de las Provincias o Municipios coordinados -límite a la
autonomía- pero que no debe llegar a vulnerar la garantía constitucional de las respectivas
autonomía provincial y municipal; 3°) la habilitación al ente coordinador mediante la Constitución,
la ley o un convenio interjurisdiccional; 4°) la necesidad de mecanismos, técnicas e instrumentos
aptos para integrar la diversidad de los subsistemas dentro del conjunto; 5°) la planificación
sectorial, es decir por áreas.
La coordinación puede ser obligatoria o facultativa. Es obligatoria cuando deriva de una
norma tanto en su faz procedimental como material y se individualiza el sujeto con poder de
dirección –habitualmente el poder de dirección lo tiene el Estado central-. También puede ser
facultativa cuando la coordinación se establece de común acuerdo fijando bilateralmente el ejercicio
de sus atribuciones y se proyecta sobre sectores donde el Estado Nacional no tiene competencia
expresa o inherente. Las Provincias o Municipios pueden recuperar para sí, en todo momento, las
facultades comprometidas en un régimen de coordinación y pasan a ejercerlas independientemente.
58
El principio de colaboración como auxilio en sentido vertical se desprende del deber del Congreso de legislar sobre:
asistencia económica a las Provincias (art. 75 inc. 9 CN), ayuda para su prosperidad y bienestar (art. 75 incs. 18 y 19
CN), organización de la educación y la protección del patrimonio cultural (art.75 inc. 19, 3° y 4° párr. CN). Una de sus
interesantes manifestaciones es la del deber de auxilio recíproco entre la Nación y las Provincias y entre éstas y los
Municipios. En este último caso y salvo la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, el deber de auxilio de la
Provincia a los Municipios está expresamente previsto para el uso de la fuerza pública –los Municipios de provincia no
tienen facultades para crear fuerzas de seguridad-. Las Constituciones de Catamarca (art. 261) y Córdoba (art. 191)
prevén el asesoramiento técnico de la Provincia a los Municipios que no puedan costearlo y la de Chaco (art. 203)
agrega la asistencia económica. Estas normas permiten la preservación de tercer nivel de decisión sin que la falta de
recursos técnicos provoque la asunción competencial por la Provincia.
59
La diligencia pretendida debe estar dentro del ámbito competencial de la instancia cuya intervención se solicita. Su
negativa sólo es aceptable cuando no está facultada para prestarla o no disponga de medios suficientes para ello o
cuando, de hacerlo causara un perjuicio grave a sus intereses o al cumplimiento de sus propias funciones.
60
ALBERTÍ ROVIRA, Enoch, “Relaciones entre las Administraciones Públicas”, en VVAA, La Nueva Ley de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común, dir. Jesús LEGUINA VILLA y
Miguel SÁNCHEZ MORON, Tecnos, 1993, pp. 53 a 58.
12
En la praxis gubernamental pueden distinguirse dos técnicas de coordinación: las
técnicas normativas y las técnicas ejecutivas. Las primeras se concretan a través de las leyes
convenio o leyes sobre competencias concurrentes entre la Nación y las Provincias o entre éstas y
los Municipios, en materias como la planificación general o sectorial en la economía, la defensa, el
medio ambiente, etc. Las técnicas normativas también pueden aplicarse a las competencias propias
o exclusivas siempre que se refieran a su gestión o ejercicio y no se afecte su titularidad. De
traspasarse ese límite, las normas serán inconstitucionales.
Las técnicas ejecutivas se instrumentan mediante la creación de órganos mixtos de
coordinación, multilaterales –Consejos federales, Consejos provinciales- o bilaterales -coordinación
entre órganos-.
La coordinación intergubernamental en el plano constitucional y legislativo está prevista
en las atribuciones del Congreso de la Nación61 y de los gobiernos provinciales62 y para el ejercicio
y funcionamiento competencial entre órganos del mismo nivel de poder63. No está mencionada
como técnica de armonización del ejercicio competencial entre el nivel federal y los niveles
provinciales.
No obstante el silencio constitucional, el sistema del art. 41 introducido en la Reforma
constitucional de 1994 de legislación de presupuestos mínimos y complementos es un mecanismo
de coordinación.
Ahora bien, la ausencia de una norma constitucional que asigne a la Nación atribuciones
para dar coherencia al ejercicio de competencias concurrentes o propias de las Provincias sin
vaciarlas de su contenido lleva a confundir la coordinación con el mecanismo de la delegación. En
efecto, mediante las leyes convenio y las leyes de adhesión como los pactos federales en materia
tributaria y previsional, se han vaciado las competencias provinciales remitiéndolas a la Nación. El
gobierno federal impone las condiciones y ejerce las competencias sine die ante la pasividad de las
Provincias en recuperarlas.
Este mismo proceso centralizador por delegación ascendente se verifica en el orden
interno de las Provincias con relación a los Municipios por los convenios que se suscriben con la
Provincia frente a las dificultades económicas y de gestión en los que delegan competencias para
recaudar tributos, afectan su coparticipación o constituyen fideicomisos para obras o servicios
públicos gestionados por la Provincia y resignan competencias ambientales.
Para estas últimas propone la doctrina la articulación entre las provincias y los
municipios replicando el sistema de presupuestos mínimos y complementos 64. Algunas
Constituciones recientemente reformadas como la de Neuquén (art. 92) incorporaron disposiciones
en esta línea.
Distinta de la coordinación es la cooperación65 como relación intergubernamental que
posibilita a dos instancias públicas el ejercicio mancomunado e interdependiente de sus respectivas
61
Sistema impositivo (art. 75 inc. 2), comercio interno (art. 75 inc. 13), bienestar y prosperidad general (art. 75 inc. 18),
en el ejercicio de la competencia material del Estado dentro de las atribuciones reconocidas en el art.75 CN, límites y
fronteras provinciales (inc.15), identidad y derechos de pueblos aborígenes (inc.17), bienestar y prosperidad general
(inc, 18), desarrollo humano y económico, crecimiento armónico y organización de la educación , patrimonio cultural
(inc.19).
62
En el Derecho Público Provincial, las atribuciones de las Legislaturas relacionadas a la educación, la cultura, el
desarrollo, el medio ambiente, la ciencia y la técnica, la potestad impositiva provincial son ejemplos de coordinación
legislativa. En el plano de la actividad administrativa surge del art. 128 de la Norma Fundamental Nacional que
instituye a los Gobernadores de Provincia como agentes naturales del Gobierno Federal para hacer cumplir la
Constitución y las leyes de la Nación y en la Constitución de Santa Cruz (art. 150 inc. 16) según la cual los intendentes
son agentes naturales del gobierno provincial.
63
Art.100 respecto de las Facultades del Jefe de Gabinete en el inc.5 y en el art. 120 con respecto al Ministerio Público.
64 ÁBALOS, María Gabriela, “Los recursos naturales...”, ob. cit., p. 3 y ss.
65
La bibliografía española en la materia es abundante. Entre otros, MENÉNDEZ REXACH, Ángel, "La cooperación, ¿un
concepto jurídico?", en Documentación Administrativa, nº 240 (oct./dic.)1994. SANTOLAYA MACHETTI, Pablo,
Descentralización y Cooperación, ob. cit., PAREJO ALFONSO, Luciano, "Las relaciones entre las Administraciones
Publicas en el Título I de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
13
atribuciones. Se cumple en un único proceso de decisión. Este ejercicio mancomunado distingue a
la cooperación del auxilio y la coordinación, ya que en éstas las competencias se ejercen en forma
alternativa, aun cuando recaigan sobre la misma materia. En la cooperación, en cambio la
competencia se ejerce conjuntamente.
La cooperación supone el ejercicio mancomunado de competencias que se cumple a
través de acciones conjuntas llevadas a cabo por órganos creados para tales objetivos o por
procedimientos conjuntos, en los que las partes participan en un pie de igualdad 66. En general es
voluntaria y se instrumenta por acuerdos o convenios. Excepcionalmente puede ser exigida por las
normas constitucionales o legales en cuyo caso se denomina cooperación obligatoria o forzosa.
Las condiciones estructurales de la cooperación son: 1°) la “esencial paridad” de los
diferentes ordenes gubernamentales con relativa “equiparación” entre ellos sobre la base de
competencias exclusivas, compartidas, concurrentes o conjuntas; 2°) La existencia de mecanismos
cooperativos previstos en la Constitución Nacional o Provincial o al menos no prohibidos.
La cooperación favorece a la descentralización porque fortalece la autonomía de las
provincias y de los municipios, manteniendo sus responsabilidades sobre asuntos que, de otro
modo, se verían privados de ejercer o ejercerían ineficientemente. Además, refuerza la integración
política. La cooperación como principio de articulación del ejercicio competencial en la relación
federal al modo referido precedentemente no es objeto de estudio de la doctrina jurídica argentina.
El principio de cooperación no está expresado en la Constitución Nacional pero surge
del ya señalado principio de lealtad federal o institucional. Una manifestación de la cooperación es
la denominada intraorgánica, que se instrumenta a través de la participación de las Provincias en el
Senado de la Nación para formar la voluntad del Estado o de los Municipios en las Cámaras
Legislativas como sucede en la Constitución salteña.
En algunos de los ordenamientos constitucionales provinciales se encuentran
mencionados los vocablos de colaboración, coordinación y cooperación como criterios rectores de
la acción del gobierno provincial en sus relaciones con sus Municipios, con el Estado federal y con
otras Provincias. Ello evidencia la voluntad del constituyente local de reconducir el ejercicio de sus
competencias según esos criterios funcionales, con la posibilidad –decisión política mediante- de
detener el sistemático vaciamiento de las atribuciones constitucionales por delegación hacia el
Gobierno central.
En la regulación infraconstitucional se encuentra una importante cantidad de leyes
nacionales y provinciales que emplean las expresiones de coordinación, cooperación y colaboración
para aludir a cierto tipo de relaciones de coejercicio competencial concurrentes entre el Estado
federal y las Provincias y entre éstas y los Municipios. Pero no hay un tratamiento sistemático y
diferenciado que permita distinguirlas entre sí porque son utilizados en forma imprecisa y ambigua
y, en muchos casos, encubren delegaciones.
Los insuficientes desarrollos de la doctrina y las ambigüedades en los textos normativos
generan inseguridad jurídica y desconfianza. Más aún, apenas existe una dogmática sobre los
instrumentos que canalizan las relaciones gubernamentales de cooperación, coordinación y
colaboración como auxilio hasta aquí analizados en el nivel Nación Provincias y es casi inexistente
respecto de las provincias y los Municipios.
Esto conduce a la desviación de la práctica hacia la delegación que aunque formalmente
comprende sólo el ejercicio, en la mayoría de los casos arrastra la titularidad de las competencias
desde los niveles territoriales inferiores hacia los superiores pervirtiendo el sistema.
El citado caso de la normativa tucumana que la Municipalidad de San Miguel de
Tucumán mediante un convenio de asistencia financiera que podría encuadrar en la técnica de la
del Procedimiento Administrativo Común", en VVAA, Las relaciones interadministrativas de cooperación y
colaboración, Barcelona, 1993, pp.36-37.
66
La cooperación plantea el problema de su admisibilidad constitucional debido a la quiebra en la independencia de la
toma de decisiones. La objeción se supera respetando los principios de indisponibilidad de la titularidad de la
competencia y de la disponibilidad del ejercicio.
14
coordinación incluyó la delegación ascendente de la competencia sobre evaluación ambiental, es un
ejemplo.
IV.2.- La instrumentación de una red multiniveles para las relaciones de funcionamiento
competencial.
Los principios reseñados son esenciales para el funcionamiento de redes
gubernamentales multiniveles en las que se articulan órdenes competenciales nacionales,
provinciales y municipales. El funcionamiento de tales redes equilibrando las tendencias centrífugas
y centrípetas propias de la descentralización política requiere una adecuada instrumentación para
garantizar su vigencia al largo plazo y seguridad jurídica.
¿Cuáles son los instrumentos, mecanismos y técnicas que encauzan jurídicamente las
relaciones de cooperación, colaboración como auxilio y coordinación?.
La doctrina no se ocupa suficientemente sobre el tema. La cuestión es doblemente
paradojal porque se trata de un fenómeno generalizado en la praxis gubernamental67 que no cuenta
con un marco normativo adecuado68. El déficit normativo y doctrinal afecta a la seguridad jurídica y
a la confianza en las vías de articulación competencial.
En nuestro ordenamiento jurídico las relaciones intergubernamentales se
institucionalizan a través de los acuerdos y de los organismos federales y regionales 69. Los acuerdos
dan lugar a dos tipos de instrumentos de concertación: a) formalizados o convencionales y b) no
formalizados o paraconvencionales.
Los acuerdos formalizados o convencionales son denominados por la Constitución
Nacional como “tratados parciales”70 (arts. 125 y 126) y por la doctrina como “acuerdos o
convenios interjurisdiccionales o intrafederales” en forma indistinta. Son de naturaleza contractual y
sus formalidades extrínsecas son solemnes y publicistas. Permiten encauzar las relaciones
intergubernamentales horizontales (Provincia-Provincia) y verticales (Nación- provincia). La
voluntad se manifiesta en el acto de la firma del acuerdo.
Los paraconvencionales se instrumentan a través de las Leyes Convenio dictadas por la
Nación, a las que las Provincias adhieren manifestando su consentimiento mediante una ley local.
Una práctica similar con leyes de adhesión a una norma nacional en materia ambiental se
implementó con la ley nacional 24051 sobre residuos peligrosos dictada en el año 1991 a la que
adhirieron las provincias por leyes locales. Luego de reformada la Constitución Nacional en 1994 e
67
Ello impone la necesidad de elaborar una construcción jurídica de las relaciones intergubernamentales de ejercicio
competencial anclada en el Derecho Público interno como el Derecho intrafederal, para evitar la fuga por vía de
analogía a las categorías jurídicas del derecho privado, del derecho administrativo local y al derecho internacional
público.
68
Anteproyecto de ley sobre Regulación de las Relaciones Interjurisiccionales internas, presentada por los ex
legisladores cordobeses Hector GATTI, Jorge GENTILE y Eduardo GONZÁLEZ publicado el 21/12/90 Trámites
Parlamentarios.
69
En la doctrina se han ocupado del tema de la concertación interjurisdiccional o concertación intrafederal PIOMBO,
Horacio D., Teoría General y Derecho de los Tratados interjurisdiccionales internos. Su desenvolvimiento en la
estructura federal argentina, Depalma, Buenos Aires, 1994 y BARRERA BUTELER, Guillermo, Provincias…, ob. cit.
También puede consultarse a FRIAS, Pedro J., El federalismo argentino, Introducción al Derecho Publico Provincial,
Depalma, Buenos Aires, 1980.
70
El término "tratados" empleado por los arts. 125 y 126 de la Ley Fundamental apunta a los convenios o acuerdos –
términos sinónimos- plurilaterales fundamentados en la autonomía de la voluntad de las Provincias celebrados en
ámbito de las competencias reservadas a las mismas (art. 121 CN) como también dentro de la esfera de las atribuciones
concurrentes con otras Provincias y/o con el Estado federal (arts. 124 y 125 CN). El calificativo de "parciales" que
determina al sustantivo “tratados” en los arts. 125 y 126 de la Ley Fundamental hace referencia tanto a los acuerdos
celebrados por todas o por algunas Provincias con exclusión del Estado federal -convenios o acuerdos interprovinciales, como a los celebrados entre algunas Provincias con el Estado federal -acuerdos, o convenios Nación-Provincias- y a
los convenios concluidos por una Provincia con un Estado o representante extranjero conforme al art. 124 del texto
constitucional En consecuencia, quedarían excluidos de esta categoría los acuerdos que reúnan a todas las Provincias y
al Estado federal por constituir un pacto general. Ver FRIAS, Pedro J. “Los tratados interprovinciales”, La Ley, Buenos
Aires, n° 153. Del mismo autor, “Facultades de las provincias en materia de tratados interjurisdiccionales”, VVAA
Derecho Público Provincial, Depalma, Buenos Aires, 1987.
15
incorporado el sistema de presupuestos mínimos y complementos algunas provincias lo
confundieron con el sistema de adhesión. Así sucedió en Tucumán que por Ley 7393 del año 2002
“adhirió” a la Ley 25675 General de Ambiente.
En el nivel constitucional provincial no todas las provincias prevén los mecanismos
convencionales entre la Provincia y los Municipios. Lo hacen Córdoba, Corrientes, Chaco, Chubut,
Río Negro, Santa Cruz, Salta, San Juan, San Luis y Tierra del Fuego, aunque no se distinguen
sistemáticamente la cooperación, coordinación o colaboración ni las formas convencionales y de
participación en organismos bi o plurilaterales.
Aun frente al silencio normativo, en materia ambiental es posible desentrañar la
solidaridad, la subsidiariedad interterritorial y los mecanismos de articulación desde la
hermenéutica de los principios contenidos en la ley 25675 General de Ambiente en sus artículos 4 y
5 sobre la actuación integrada entre la Nación y las provincias y en el artículo 9 cuando implementa
el COFEMA para la coordinación interjurisdiccional entre los municipios y las provincias, y de
éstas y la ciudad de Buenos Aires con la Nación. También en el art. 25 por el que ratifica los
acuerdos federales suscritos el 31 de agosto de 1990 -Acta Constitutiva del Consejo Federal de
Medio Ambiente (COFEMA)- en La Rioja y el 5 de junio de 1993 -Pacto Federal Ambiental- en
Buenos Aires que forman parte del Anexo de la Ley y en el art. 23 que establece el Sistema Federal
Ambiental con el objeto de desarrollar la coordinación de la política ambiental, tendiente al logro
del desarrollo sustentable, entre el gobierno nacional, los gobiernos provinciales y el de la Ciudad
de Buenos Aires.
El Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), previsto como órgano de
coordinación es también un órgano de cooperación en los significados analizados en este trabajo.
Dicta, conforme al art. 24, recomendaciones o de resoluciones, según corresponda, de conformidad
con el Acta Constitutiva de ese organismo federal, para la adecuada vigencia y aplicación efectiva
de las leyes de presupuestos mínimos, las complementarias provinciales, y sus reglamentaciones en
las distintas jurisdicciones.
Sin embargo, no todas las provincias suscribieron los acuerdos y el COFEMA como ente
de cooperación no está suficientemente consolidado.
Más recientemente se crearon los entes para la Cuenca Riachuelo-La Matanza por Ley
26128 y mediante tratados aprobados por las legislaturas provinciales y la Secretaría de Ambiente
de la Nación el Ente para la Cuenca del Salí Dulce.
Estos mecanismos para el ejercicio de competencias ambientales son también posibles
entre provincias y municipios y entre éstos71. En el caso de Tucumán, se firmó en 2005 un convenio
intermunicipal para la creación de un consorcio para el tratamiento de residuos sólidos urbanos
entre los Municipios de Las Talitas, Yerba Buena, Tafí Viejo, Banda del Río Salí, Alderetes y San
Miguel de Tucumán pero hasta la fecha no se implementó el sistema72.
VIII.-Conclusiones.
1)El ambiente es un título competencial multidisciplinar y expansivo que produce
concurrencia en la actuación de la Nación, las provincias y los municipios según los títulos
atribuidos en los Bloques Constitucionales locales.
2)La Constitución Nacional, las Constituciones Provinciales y las leyes ambientales
nacionales y provinciales no introducen principios ni mecanismos suficientes para la articulación de
un sistema descentralizado federal y cooperativo en la gestión del ambiente. La vis expansiva de lo
ambiental tiende a la centralización de competencias.
ÁBALOS, María Gabriela, “Los recursos naturales...”, ob. cit., pp. 3 y ss. Con respecto a la situación de los
Municipios en la Provincia de Buenos Aires, puede verse CAFFERATTA, Néstor A., “Municipio y medio ambiente en la
Provincia de Buenos Aires”, La Ley Buenos Aires, 2007 (abril), p. 251.
72 Los convenios intermunicipales y con participación de la Provincia están previstos en las leyes de Tucumán sobre
gestión se residuos sólidos urbanos. Sin embargo, las normas fueron modificadas durante los años 2005 y 2008. Por la
Ley 7622 (2005) y su modificatoria 7874 (2007) la Provincia asumió la competencia sobre la disposición final de los
residuos. Sin embargo, se desprendió de ella y la asignó nuevamente a los municipios por la Ley 8177 (2009) sin haber
ejercido la competencia durante ese lapso.
71
16
4) Es necesario articular las competencias ambientales desde los principios de
solidaridad y subsidiariedad que sustentan al Estado Federal de base municipal y las relaciones de
participación, colaboración, cooperación, coordinación y auxilio.
5)A través de estos principios es posible configurar mecanismos, órganos y
procedimientos que garanticen la protección y preservación del ambiente dentro de un sistema
federal cooperativo. De este modo es posible articular redes ambientales entre los diferentes órdenes
de gobierno con competencia sobre la materia.
6)La articulación de la redes exige de mecanismos jurídicos convencionales que deben
distinguirse de los paraconvencionales. En el caso de estos últimos que se traducen en leyes de
adhesión son una técnica diferente de la prevista por el art. 41 de la Constitución Nacional.
.
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