Voto de la Sala Constitucional 9192-98

DESCRIPTORES: Consulta legislativa facultativa. Presupuesto ordinario y
extraordinario para 1.999. Bonos de la deuda pública. Transferencias a
las Municipalidades. Trasferencias a entidades privadas.
Exp: 98-007811-007-CO-V
Res: 09192-15
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las
doce horas con treinta minutos del veintitrés de diciembre de mil
novecientos noventa y ocho.Consulta
legislativa
facultativa
de
constitucionalidad
interpuesta por los diputados OTHO GUEVARA GUTH, JOSÉ MANUEL NÚÑEZ
GONZÁLEZ, RICARDO SANCHO , ALEX SIBAJA GRANADOS, GUILLERMO CONSTENLA
UMAÑA, FRANTZ ACOSTA POLONIO, SONIA VILLALOBOS B , ALICIA FOURNIER
VARGAS, JOSÉ MERINO DEL RÍO, RAFAEL ARIAS FALLAS y ALVARO TORRES
GUERRERO, respecto del proyecto de "Ley de Presupuesto Ordinario y
Extraordinario
Ejercicio
de
la
Económico
República,
del
año
Fiscal
1999",
y
por
expediente
Programas,
para
legislativo
el
número
13268.
Resultando:
1.- La consulta se recibió en la Secretaría de la Sala a las
diecisiete horas y cincuenta y dos minutos del once noviembre de mil
novecientos
noventa
y
ocho
(folio
1).
La
copia
certificada
del
expediente legislativo número 13.268 se recibió en la Sala el día
diecisiete de noviembre siguiente.
2.- Consultan los señores diputados si el Proyecto de Ley de
Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, Fiscal y por
Programas, para el Ejercicio Económico del año 1999, dictaminado en
la
Comisión
Política
de
en
Asuntos
tres
Hacendarios,
aspectos
quebranta
procedimentales
y
la
siete
Constitución
de
carácter
sustantivo. SOBRE EL PROCEDIMIENTO: a) cuestionan en primer término
la constitucionalidad de la conformación de la Comisión Legislativa
Permanente
de
Asuntos
Hacendarios
y
de
la
Subcomisión
de
Presupuesto; señalan que el Partido Unidad Social Cristiana, a pesar
de tener solamente 27 diputados ante la Asamblea, lo que representa
un cuarenta y siete por ciento del total de sus miembros, aún así
acapara
seis
de
los
once
puestos
de
la
Comisión
de
Asuntos
Hacendarios (para un cincuenta y cuatro y medio por ciento) y 4 de
los
cinco
lugares
ante
la
Subcomisión
de
Presupuesto
(para
un
ochenta por ciento del total de sus miembros); a su juicio, lo
anterior lesiona los principios constitucionales de representación,
3
participación y pluralismo político, además de hacer nugatorio el
control político de los partidos no mayoritarios ante el proyecto de
Ley de Presupuesto. b) Consideran que la moción de fondo número
setenta y ocho, aprobada en Subcomisión, es nula, por cuanto fue
recibida
a
pesar
de
no
contar
con
la
respectiva
firma
de
su
proponente. c) Igualmente, entienden que el procedimiento seguido en
el Plenario a partir del primero de noviembre último es violatorio
de los artículos 178 y 195 constitucionales, relacionados con los 35
y
179
del
Reglamento
de
la
Asamblea
Legislativa,
por
cuanto
el
Directorio Legislativo ha colocado en el orden del día una serie de
reformas parciales a la Constitución Política, para que - colocadas
antes
del
conocimiento
del
proyecto
de
Presupuesto
-
impidan
la
efectiva discusión de éste por parte de los señores diputados. SOBRE
EL
FONDO:
Presupuesto
presupuestos
a)
no
En
primer
término,
acusan
separa
y
distingue,
de
ordinario
y
extraordinario;
que
el
manera
en
proyecto
clara,
el
entre
proyecto
de
los
no
se
deslindó de manera adecuada entre ambos presupuestos, a pesar de que
la Sala Constitucional ya ha establecido que tal diferenciación debe
ser
lo
suficientemente
nítida
como
para
que
cualquiera
consiga
realizar dicha distinción; sin embargo, en el presente caso ha sido
utilizado un sistema de codificación cuya comprensión escapa del
conocimiento
popular,
perjudicando
gravemente
el
principio
de
publicidad del Presupuesto. b) Un segundo aspecto consultado por su
posible inconstitucionalidad material, se refiere a que, a juicio de
los consultantes, un total de ciento doce mil doscientos noventa
millones doscientos treinta y cuatro mil ochocientos cincuenta y
seis colones (112.290.234.856,00) de ingresos extraordinarios, están
siendo
utilizados
juicio
es
para
contrario
presupuestario,
que
sufragar
al
la
gastos
principio
Sala
corrientes,
constitucional
definió
en
el
lo
de
voto
que
a
su
equilibrio
6859-96.
c)
Consideran los consultantes que el proyecto viola los principios de
anualidad presupuestaria y reserva de ley, al autorizar al Ejecutivo
a que emita bonos de la deuda pública por un valor determinado, pero
dejando al arbitrio del mismo la fijación de aspectos tales como el
plazo, la tasa de interés, etc. A su juicio, esto equivaldría a
traspasarle
obligaciones
al
Ejecutiva
crediticias
la
que
competencia
solamente
para
el
corresponde
asentimiento
a
la
de
Asamblea
4
Legislativa, además de que le permitiría al Ejecutivo establecer
plazos para el vencimiento de los bonos de la deuda interna más allá
del
final
del
período
fiscal
para
el
que
fueron
aprobados.
d)
Indican, además, que la partida código 814-27-251-80 está destinada
a amortizar deudas contraídas en períodos anteriores por servicio de
la
deuda
interna,
presupuestaria
y
lo
que
en
equilibrio,
contra
del
además
de
principio
la
Ley
de
de
anualidad
Presupuesto
anterior. e) Por otro lado, estiman irrazonable y desproporcionado,
y por tanto inconstitucional, el que el cuarenta por ciento de los
ingresos totales presupuestados provengan de la emisión de bonos de
la deuda pública. f) Señalan que en el proyecto consultado se violan
los
principio
de
reserva
legal
y
especialidad
de
la
Ley
de
Presupuesto, al permitir la creación de bonos de la deuda pública y
la
realización
de
transferencias
a
las
Municipalidades
y
al
asociaciones privadas, cuando estos actos deberían ser autorizados
mediante
el
procedimiento
para
la
creación
de
la
ley
ordinaria,
según estipulan los incisos 14) y 15) de la Constitución Política.
g) Por último, los consultantes señalan cuatro partidas, numeradas
respectivamente bajo los códigos 702 01 241 31 210, dirigida a la
Iglesia Bautista de Barrio Luján por un valor de quinientos mil
colones; 637 01 131 15 262, de la Asociación Costarricense para la
Promoción de las Ciencias y la Tecnología, por un valor de un millón
doscientos
cincuenta
mil
colones;
637
01
131
42
209,
para
la
Fundación Consejo de la Tierra, por diez millones de colones, y 636
01 131 12 200, para la asociación Costarricense de Presupuesto, por
un
monto
de
un
millón
quinientos
mil
colones.
Ninguna
de
estas
partidas señala cuál es el destino que finalmente se dará a tales
recursos, lo que a su juicio viola la reserva parlamentaria para la
disposición de los fondos públicos, al darle al ente receptor de los
fondos,
la
posibilidad
de
disponer
de
ellos
de
la
manera
que
encuentre más conveniente.
3.cuatro
Mediante
minutos
solicitó
prueba
al
para
aprobada
en
resolución
del
primero
Director
mejor
de
las
de
diciembre
Ejecutivo
proveer,
Subcomisión
de
de
copia
nueve
la
horas
del
año
Asamblea
fiel
Presupuesto,
de
la
así
con
en
cincuenta
curso,
Legislativa,
moción
como
se
como
número
informe
y
78,
donde
constara si la misma había sido o no firmada por sus proponentes.
5
4.- En escrito presentado a la Secretaría de esta Sala el día
tres de diciembre último, Antonio Ayales Esna, Director Ejecutivo de
la Asamblea Legislativa informó a esta Sala que la moción número 78,
que
consta
al
Tomo
V
del
expediente
legislativo
13.268,
no
fue
firmada por los diputados que la propusieron, ni consta el nombre de
los
mismos.
Dicha
veintinueve
de
moción
fue
setiembre
aprobada
pasado.
en
Señala
sesión
que,
número
no
9,
obstante
del
lo
anterior, la Directora a.i. del Departamento de Comisiones es del
criterio que el vicio apuntado no es de carácter sustancial, y fue
subsanado durante la tramitación del proyecto de Ley de Presupuesto
mediante el voto afirmativo de la Comisión de Asuntos Hacendarios.
En consecuencia, el plazo para evacuar la consulta vence el día tres
de enero de mil novecientos noventa y nueve.
5.- En los procedimientos han sido acatadas las disposiciones
del artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y esta
resolución se dicta dentro del término que establece el artículo 101
ibídem.
Redacta el Magistrado Vargas Benavides; y,
Considerando:
I.- Naturaleza de la consulta. De conformidad con lo que dispone
el
artículo
96
inciso
b)
de
la
Ley
de
la
Jurisdicción
Constitucional, nos encontramos frente a una consulta facultativa,
planteada
por
únicamente
once
los
Diputados,
extremos
por
lo
cuestionados
que
en
esta
forma
Sala
revisará
concreta.
Los
consultantes solicitan a esta Sala su opinión consultiva respecto de
doce aspectos de constitucionalidad, divididos en diez ítems, por lo
que corresponde referirse, individualmente, a cada uno de dichos
cuestionamientos, según el orden en que fueron presentados por parte
de los consultantes.
II.- Sobre la conformación de la Comisión de Asuntos Hacendarios
y la Subcomisión de Presupuesto.
Sobre
la
competencia
que
tiene
el Presidente del Directorio
Legislativo para designar a los miembros de las diversas Comisiones
Legislativas, en especial de las Permanentes Ordinarias a que hace
referencia el Título V del Reglamento de la Asamblea Legislativa, y
la
forma
en
que
dichos
órganos
deban
estar
constituidos,
en
la
actualidad existe en esta Sala una acción de inconstitucionalidad en
6
trámite,
la
número
95-002520-007-CO,
José
Antonio
Lobo
Solera
y
otros, contra los artículos 67 y 135 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa. En virtud de lo anterior, debe este Tribunal abstenerse
de
discutir
adelantar
este
su
aspecto
criterio
en
de
la
presente
relación
con
consulta,
el
fondo
a
fin
de
no
de
la
acción
mencionada. De toda suerte, en virtud de la particular eficacia de
las sentencias en materia de control de constitucionalidad, el que
la Sala Constitucional no se pronuncie en esta oportunidad sobre
este punto no significa que el mismo no será debidamente discutido a
la hora de resolver dicha acción.
III.- La falta de firma de la moción número 78 aprobada por la
Subcomisión de Presupuesto.
Ni la Constitución Política ni el Reglamento de la Asamblea
Legislativa establecen el régimen jurídico de las formalidades que
las mociones legislativas deben cumplir, así como tampoco el efecto
que la falta a una formalidad puede acarrear en el acto que se alega
viciado. En ese sentido, debe partirse de la razón de ser de que los
documentos emitidos por una persona deban ser suscritos por ella.
Así, la necesidad de que tales actos lleven el nombre y firma de su
formulante,
tiene
la
finalidad
de
identificar
a
la
persona
cuya
voluntad se ve plasmada en el documento respectivo. Sin embargo, al
pasar por alto tal defecto y someter a votación dicha iniciativa, se
presentó una nueva oportunidad para que los promotores de la moción
reiteraran o retiraran su apoyo a la misma. Debido a que dicha
votación arrojó un resultado positivo en favor de la moción 78,
tanto
en
la
Subcomisión
de
Presupuesto
como
en
la
Comisión
Permanente de Asuntos Hacendarios, en ambas oportunidades se subsanó
el
defecto
apuntado,
pues
si
bien
no
es
posible
establecer
con
claridad la identidad de los promoventes de la moción, sí es posible
constatar que los órganos competentes la aprobaron, manifestando así
la voluntad expresa de sus componentes. Considerar nulas de pleno
derecho
las
partidas
consignadas
en
la
moción
78,
significaría
desconocer la voluntad expresada, por su orden, por la Subcomisión y
la Comisión Permanente mencionadas. La falta del requisito apuntado
no
configura
un
vicio
esencial
al
procedimiento
legislativo.
De
acuerdo con lo dicho, sobre este punto debe esta Sala pronunciarse
en favor de la constitucionalidad del trámite relativo a la moción
7
cuestionada, y de todas las partidas incluidas en ella.
IV.- Sobre la disposición del orden del día en la sesiones
legislativas.
El orden del día en las sesiones del Plenario Legislativo, se
refiere a la concreta ordenación de los diferentes asuntos a ser
conocidos por parte del órgano deliberativo en cada sesión. Dicho
instituto, que no es regulado por la Constitución formal, sí se
encuentra
debidamente
formulado
en
el
Reglamento
de
la
Asamblea
Legislativa, que de acuerdo con el artículo 73 de la Ley de la
Jurisdicción
Constitucional,
constitucionalidad
menos
en
lo
vigente
referente
constitucional.
En
ese
a
forma
en
el
del
ordenamiento
aspectos
sentido,
parte
el
parámetro
costarricense,
procedimentales
artículo
35
relevancia
del
Reglamento
"Artículo 35.- Orden del día del Plenario
Para el despacho de los asuntos en las sesiones de la
Asamblea, el Directorio seguirá las siguientes normas:
1. La Secretaría formará el Orden del Día así:
a ) Discusión y aprobación del acta.
b ) Suspensión de derechos y garantías, de conformidad
el
inciso
7
)
del artículo 121 de la Constitución
Política.
c
)
Asuntos
relativos
al
régimen
interior
de
la
Asamblea Legislativa, a los que se refieren los incisos 2 )
y 22 ) del artículo 121 de la Constitución Política y el
párrafo primero del artículo 13 de este Reglamento.
ch ) Segundos debates.
d
)
Terceros
debates.
Aplicables
únicamente
a
los
casos previstos en el inciso 7 del Artículo 195 y 168 de la
Constitución Política y consistirán en una discusión final
sobre el proyecto conforme con el artículo 149 de este
Reglamento.
e ) Primeros debates.
2. Si a las dieciocho horas no se hubiere agotado el
conocimiento de proyectos en su trámite de primer o segundo
debate,
se
suspenderá
su
discusión
para
al
de
establece la siguiente regla:
con
de
conocer
de
8
inmediato lo siguiente:
a ) Informe de la correspondencia.
b
)
Nombramientos,
renuncias
y
juramentaciones,
en
ejercicio de lo dispuesto en los incisos 3 ), 8 ) y 12 )
del artículo 121 de la Constitución Política.
c ) Permisos y autorizaciones a los que se refieren
los incisos 5 ) y 6 ) del artículo 121 de la Constitución
Política, y el inciso 5 ) del artículo 139 de la misma
Carta Política, además, las apelaciones de los diputados,
de conformidad con el artículo 28 del Reglamento.
ch ) Asuntos previstos en los incisos 9 ), 10 ), 23 )
y
24
)
del
artículo
121
de
la
Constitución
Política,
incluyendo el conocimiento de los informes o dictámenes que
resulten del ejercicio de las atribuciones conferidas en
ellos.
d ) Los recursos de insistencia a que se refiere el
artículo 203 de este Reglamento.
e ) Asuntos previstos en los incisos 16 ) y 21 ) del
artículo 121 de la Constitución Política.
f ) Proposiciones de los diputados.
g ) Otros asuntos no comprendidos en los subincisos
anteriores, a juicio del Presidente de la Asamblea."
El texto normativo anterior debe ser relacionado con el 179 del
mismo Reglamento para así poder comprender cuál debe ser el orden
del día en tratándose de sesiones legislativas en que la discusión
del
Presupuesto
Ordinario
y
Extraordinario
para
el
siguiente
ejercicio económico haya sido puesto a despacho. En ese sentido,
dice en lo conducente el inciso primero del artículo 179:
"Artículo 179.- Trámite en el Plenario
1. En la sesión del día primero de noviembre, o en la
sesión inmediata siguiente, si ese día la sesión no se
celebrare, se iniciará la discusión del proyecto de ley en
primer debate, al cual se dará prioridad sobre cualquier
otro
asunto
en
trámite..."
(El
subrayado
no
es
del
original)
Como fácilmente se puede apreciar, el legislador, a la hora de
9
elaborar las normas sobre discusión del Presupuesto de la República,
dispuso
que
el
conocimiento
de
este
proyecto,
al
que
la
propia
Constitución le asigna un plazo improrrogable para su discusión y
aprobación
(artículo
178
constitucional),
debería
ser
tratado
en
forma preferente sobre cualquier otro proyecto de Ley. Únicamente
podrían ser válidamente superpuestos a la discusión de la ley de
Presupuesto,
la
discusión
y
aprobación
del
acta
de
la
sesión
anterior, la declaratoria de los estados de emergencia nacional o de
sitio, y asuntos meramente internos de la Asamblea. En ese sentido,
para responder a la consulta formulada, debe esta Sala señalar que
la disposición de cualquier otro proyecto de ley o de reforma a la
Constitución que se encuentre a despacho a la fecha de inicio de la
discusión del proyecto de Ley de Presupuesto, debe ser postergado en
el
orden
del
día,
a
fin
de
darle
al
debate
presupuestario
la
prioridad que le corresponde.
Teniendo a la vista las actas de las sesiones números 101, del
lunes dos de noviembre; 102, del martes tres de noviembre; 104, del
jueves cinco de noviembre; 105, del martes diez de noviembre; y 106,
del jueves doce de noviembre pasado se puede apreciar que en las
sesiones
101
constitucional
discusión
del
y
108
a
que
fue
se
proyecto
debidamente
hizo
de
respetada
referencia.
Ley
de
En
la
ambos
Presupuesto
prioridad
casos,
Ordinario
la
y
Extraordinario para el Ejercicio Económico de 1.999 se encuentra
colocado de primero en el orden del día, antecedido apenas por la
discusión y aprobación de las actas de las sesiones anteriores a
éstas y de asuntos de trámite interno de la Asamblea Legislativa. No
obstante lo anterior, en las sesiones 102, 104, 105 y 106, a la
discusión del proyecto de Ley de Presupuesto le fueron antepuestos
varios
proyectos
identificados
por
de
los
reforma
constitucional,
siguientes
números
de
concretamente
expediente:
los
13.374,
13.375, 13.376, 13.384, 13.394, 13.401 y 13.409. En todo caso, a
partir de la sesión número 108, el proyecto de Ley de Presupuesto
fue colocado en el lugar que le corresponde dentro del orden del
día,
es
decur,
que
la
discusión
de
los
proyectos
de
reforma
constitucional apuntados fue retirada del orden del día, para dar
paso a la discusión meramente presupuestaria.
Con los elementos con que se cuenta para definir este punto, es
10
decir, con las copias de las actas legislativas correspondientes a
las
sesiones
números
102
y
108
(enviadas
por
la
Asamblea
Legislativa) y con las números 102, 104, 105 y 106 (obtenidas a
través del Departamento de Servicios Parlamentarios de la Asamblea)
debe
concluir
esta
Sala
que,
si
bien
en
la
especie
se
dio
la
irregularidad apuntada con respecto a las sesiones 103, 104, 105 y
106, lo cierto es que a partir de la siguiente sesión en que el
proyecto consultado pudo ser válidamente discutido (la 108) el tema
fue debidamente superado. No es posible considerar que con la sola
anteposición de las reformas dichas se haya lesionado algún aspecto
esencial del trámite legislativo. Está comprobado que a partir de la
sesión número 108 el orden del día fue dispuesto de la manera en que
dictan
la
Constitución
Política
y
el
Reglamento
de
la
Asamblea
Legislativa, por lo que a partir de ese momento se dio posibilidad a
las
diversas
fracciones
para
hacer
valer
sus
poderes
procedimentales, y realizar la labor de control político a que están
destinadas. A la fecha de interposición de esta consulta, todavía
faltaban
varios
días
en
los
cuáles
el
proyecto
consultado
fue
discutido y aprobado, por lo que no se puede hablar de que haya
sucedido una verdadera violación al principio democrático a la fecha
de interposición de la consulta, pues la discusión del mismo aún no
había concluido. No siendo posible en este momento determinar si,
con
la
forma
cómo
se
dispuso
el
orden
del
día
de
las
sesiones
dichas, se impidió que todas las fracciones políticas representadas
ante la Asamblea Legislativa ejercicieran efectivamente su función
contralora,
debe
esta
Sala
considerar
cómo
prematura
cualquier
conclusión referente a este punto de la consulta.
V.-
La
diferencia
entre
el
presupuesto
ordinario
y
el
extraordinario.
La Constitución Política emplea, en el Capítulo I de su Título
13, una diferenciación entre los términos "presupuesto ordinario" y
"presupuesto
extraordinario",
en
alusión
a
las
formas
de
financiamiento del gasto público posibles en nuestro ordenamiento
constitucional. Esta Sala ya ha tenido oportunidad de pronunciarse
sobre tales conceptos, en los términos siguientes:
"V.-
SOBRE
EL
CONCEPTO
Y
ALCANCES
PRESUPUESTO ORDINARIO Y EXTRAORDINARIO:
DE
LA
LEY
DE
11
La Sala ha dicho, reiteradamente, que la Ley de
Presupuesto es una ley en sentido formal y material, pero
de una naturaleza especial, excepcional, y, por ende, no
puede, válidamente, contener "materia no presupuestaria",
ni suplir la legislación ordinaria, ni afectarla. De una
primera y superficial lectura de los textos, parecería que
la
Constitución
hubiera
querido
denominar
"Presupuesto
Ordinario de la República" al que se dicte, en general,
para el siguiente ejercicio económico, y "Extraordinarios"
a los que se emitan en el curso del mismo; y así, algunos
miembros de la propia Asamblea Nacional Constituyente de
1949,
de
los
Suprema
Poderes
de
Justicia,
Constitucional,
errónea
hasta
concepción,
inclusive
Ejecutivo
en
1989,
la
Legislativo,
funciones
han
cual
contradictoria
constitucionales,
y
dado
con
las
interpretados
de
por
resulta,
la
Tribunal
supuesta
más
normas
Corte
que
y
esta
errónea,
principios
armónicamente
y
en
su
contexto. Ciertamente, el artículo 176 constitucional sólo
alude,
en
su
texto,
al
"presupuesto
ordinario
de
la
República", que, al final, llama incluso "presupuesto de la
República",
a
secas,
como
si
ambos
conceptos
fueran
sinonímicos, pero del todo no lo son, porque también son
"presupuestos de la República" los "extraordinarios" a que
alude el artículo 177 párrafo 4º de la misma Constitución.
La
verdad
es
que
hay,
conforme
al
Derecho
de
la
Constitución en su conjunto, dos clases diferenciadas de
Presupuestos
de
la
República:
el
"Ordinario",
así,
en
singular, que comprende el que podemos llamar "General",
que se aprueba para el siguiente ejercicio anual, junto con
las reformas que se le introduzcan después y que serán sólo
eso: "reformas al Presupuesto Ordinario", pese a que, como
se
dijo,
la
dicha
tradición
de
equívocos
haya
dado
y
continúe dando en llamarlas, con frecuencia, "presupuestos
extraordinarios",
y
los
"extraordinarios",
cuantos
sean
necesarios, y sus reformas. Uno y otros constitucionalmente
definidos,
no
de
acuerdo
con
su
trámite,
ni
con
la
12
oportunidad de su presentación por el Poder Ejecutivo o de
su aprobación por la Asamblea Legislativa, ni siquiera con
el contenido de los egresos que autorizan -aunque éstos sí
tengan importancia, como se dirá-, sino por el origen de
los ingresos con los cuales se vayan a financiar: si éstos
son
ordinarios,
corrientes
o
permanentes,
como
los
tributarios y, en general, las rentas del Estado, entonces
se tratará del Presupuesto Ordinario; si los ingresos son
extraordinarios,
como
los
empréstitos,
en
general,
se
tratará de Presupuestos Extraordinarios. Por esto mismo, la
tradición en Costa Rica fue, durante los primeros lustros
de
vigencia
Ejecutivo
de
la
Constitución
presentara,
Legislativa
en
aprobara,
Presupuestos,
en
de
1949,
setiembre,
noviembre
conjuntamente,
el
de
que
y
el
la
cada
Poder
Asamblea
año,
dos
y
el
Ordinario
Extraordinario, para el siguiente ejercicio económico. Lo
que
ha
venido
ocurrido
después
es
que,
sencillamente,
se
han
involucrando ambos en un solo documento, llamado
"Presupuesto Ordinario y Extraordinario" -lo cual en sí no
plantearía problema constitucional, de conformidad con lo
que se dirá-, sólo que, además, sin desglosar cuáles gastos
serán
financiados
con
cuáles
ingresos,
haciendo
prácticamente imposible determinar cuándo y cuántos de los
egresos, de una u otra índole, se pretenden cubrir con qué
clase de ingresos." (Sentencia número 6859, de las catorce
horas cuarenta y dos minutos del diecisiete de diciembre de
mil novecientos noventa y seis)
En la especie, es posible apreciar que el proyecto de Ley de
Presupuesto consultado utiliza una clasificación de los gastos según
el objeto de la erogación. Sin embargo, a la izquierda de cada una
de las diversas partidas presupuestarias, el proyecto en estudio
presenta una codificación que indica con detalle el destinatario de
la
partida,
su
fuente
de
financiamiento
(ordinario
o
extraordinario), su objeto y la finalidad para la que será empleada.
Para descifrar el significado de la codificación indicada, debe ser
utilizado el Reglamento General del Sistema Presupuestario de la
13
Administración Central, número 26402-H, de fecha seis de octubre de
mil novecientos noventa y siete, publicado en La Gaceta número 207,
del veintiocho de octubre del mismo año. Es decir, que con la ayuda
de dicho instrumento, resulta posible distinguir entre los diversos
tipos de gastos mencionados. Si bien es verdad que tal verificación,
dada su complejidad y tecnicismo, puede escapar de la comprensión de
un importante sector de nuestra sociedad, también es verdad que tal
sistema no impone ningún obstáculo para la labor de fiscalización
del uso de los fondos públicos que realizan la Contraloría General
de la República y el Ministerio de Hacienda. Como en el presente
caso nos encontramos ante una diferenciación relativamente sencilla
para los órganos de fiscalización presupuestaria y compleja pero
accesible para el ciudadano medio que en ello emplee un cierto grado
de diligencia y posea un mínimo de conocimientos contables, no cabe
considerarlo
como
contrario
al
principio
de
publicidad
presupuestaria. Además, el artículo 502.10 de las "Normas Técnicas
sobre
Presupuesto",
publicadas
en
La
Gaceta
número
183,
de
veintisiete de setiembre de mil novecientos ochenta y ocho, define a
la publicidad como de la siguiente forma: "El Presupuesto aprobado
debe tener una divulgación conveniente y oportuna, de tal manera que
sea conocido por quienes lo deben ejecutar, controlar y evaluar, y
estar
disponible
para
los
interesados.
En
ese
orden
de
ideas,
resulta necesario concluir que la forma como el proyecto consultado
distingue entre los gastos corrientes y los gastos de capital no
lesiona ninguna norma o principio constitucional.
VI.-
La
financiación
de
gastos
corrientes
con
ingresos
extraordinarios.
A partir de la distinción planteada en el considerando anterior,
es necesario responder el siguiente de los puntos consultados por
los señores diputados promoventes. Sobre la posibilidad de financiar
gastos
corrientes
con
ingresos
provenientes
del
crédito
público,
esta Sala se pronunció en la misma sentencia 6859-96, citada líneas
atrás, en el siguiente sentido:
"Ahora bien, los gastos ordinarios y fijos del Estado
deben ser financiados con ingresos ordinarios. Asimismo,
los
ingresos
extraordinarios
extraordinarios,
no
para
los
son
para
fijos
financiar
u
gastos
ordinarios.
La
14
práctica histórica errónea que se señaló en el considerando
VI ha inducido evidentemente al Poder Ejecutivo y a la
Asamblea a seguirla, de buena fe, pero debe corregirse en
aras de restituir la supremacía constitucional. De allí que
aún
cuando
se
presupuesto
desglosarse
tramite
en
ordinario
y
un
único
uno
cada
uno
de
que
los
ingresos
determinarse
proyecto
de
ley
extraordinario,
ellos
de
tal
modo
deben
que
extraordinarios
el
pueda
no
sean
utilizados para sufragar gastos ordinarios, ni que gastos
extraordinarios se financien con recursos ordinarios, pues
ello
resultaría
inconstitucional,
por
violentarse
la
naturaleza establecida constitucionalmente de cada uno y la
forma de financiar los gastos prevista en la Constitución
Política. En este sentido, por ejemplo, estaría viciado de
inconstitucionalidad un Presupuesto Ordinario que financie
los
salarios
de
los
empleados
públicos
con
créditos
públicos u otro tipo de ingresos extraordinarios. Así pues,
es
inconstitucional
ingresos
ordinarios
incluir,
y
indiscriminadamente,
extraordinarios
previstos
los
y
los
gastos autorizados para un determinado ejercicio fiscal, en
este
caso
el
del
mil
novecientos
noventa
y
siete,
sin
desglosar, clara y distintamente, los egresos, de uno u
otra índole, que se pretenden financiar con cada uno de
aquellos
ingresos.
inconstitucional
En
el
que
este
gastos
mismo
sentido,
corrientes
o
sería
egresos
ordinarios se pretendan financiar, total o parcialmente,
con bonos u otros títulos o ingresos extraordinarios, en
especial
los
llamados
"bonos
de
la
deuda
interna".
Aún
cuando esta Sala está imposibilitada de ponderar, en el
proyecto consultado, cuáles y cuántos de los primeros egresos ordinarios- se trata de cubrir con los segundos ingresos extraordinarios-, dado el monto de estos últimos,
que supera, según el dictamen técnico, el treinta y ocho
por
ciento
de
la
totalidad
de
los
ingresos
previstos,
considera que el proyecto en cuestión adolecería del vicio
de inconstitucionalidad apuntado y que, efectivamente, al
15
menos parte de egresos ordinarios del proyecto de Ley de
Presupuesto
se
estuvieran
cubriendo
con
ingresos
extraordinarios. Con ello se violarían los principios de
"equilibrio
presupuestario"
y
presupuesto"
de
hacendaria,
la
doctrina
de
"anualidad
así
del
como
lo
dispuesto en el artículo 176, párrafos 1º in fine y 3º, de
la Constitución Política. Por otra parte, no cabe duda de
que los bonos de deuda interna son créditos públicos, de
modo que, si bien, según se ha dicho, la emisión de esos
bonos para financiar parte del Presupuesto de la República
no es inconstitucional, ello debe entenderse que es así
siempre que se trate de gastos extraordinarios, ya que sí
sería
inconstitucional
financiar
los
ordinarios
con
la
emisión de bonos de deuda interna, por ser contrario a los
preceptuado en los artículos 176 y 177 constitucionales..."
Acorde con su jurisprudencia, este Tribunal debe reiterar los
razonamientos citados. Debe destacarse que, no obstante lo anterior,
no corresponde a esta Sala en este momento entrar a determinar si en
la especie se verificó la situación que acaba de ser mencionada,
pues los consultantes parten de un criterio errado a la hora de
realizar
la
sumatoria
de
los
gastos
corrientes
y
los
extraordinarios, ya que no es la simple utilización del criterio de
distinción
por
el
objeto
el
que
nos
dirá
en
realidad
cuáles
erogaciones son efectivamente corrientes y cuáles no lo son. En ese
sentido, no resulta posible determinar si en el presente caso se
está dando en efecto la situación acusada, sin antes realizar un
pormenorizado
análisis
materia
evidentemente
que
técnico
contable
excede
la
del
proyecto
competencia
de
en
estudio,
esta
Sala
Constitucional.
VII.- Sobre la posibilidad de que el Poder Ejecutivo determine
aspectos referentes al endeudamiendo público.
Sin entrar todavía a analizar la constitucionalidad o no de que
la
Ley
de
Presupuesto
contenga,
dentro
de
sus
fuentes
de
financiación, la autorización al Poder Ejecutivo para la emisión de
bonos de la deuda pública -aspecto que será tratado más adelante- sí
debe antes esta Sala pronunciarse -siguiendo el orden elegido por
los
diputados
consultantes-
sobre
si
dicha
autorización
debe
16
expresar todos los aspectos atinentes a los títulos a ser emitidos
(monto, valor facial, plazo y tasa de interés, entre otros) o si por
el
contrario,
puede
el
legislador
dejar
a
la
Administración
la
posibilidad de regular todos o algunos de dichos contenidos. En el
caso en examen, los promoventes consideran que el inciso b) del
artículo 1° del proyecto en estudio, que precisamente autoriza al
Ministerio de Hacienda (léase Poder Ejecutivo) para la emisión de
bonos de la deuda pública por un monto de trescientos veinte mil
seiscientos
setenta
colones,
es
claridad
aspectos
y
dos
millones
inconstitucional
características
tales
de
por
como
dichos
ciento
el
hecho
plazo,
títulos,
de
tipo
en
sesenta
no
de
lo
y
seis
mil
establecer
con
interés
que
y
demás
consideran
una
violación al principio de anualidad presupuestaria, mismo que será
definido
con
más
detalle
en
el
siguiente
considerando.
De
todos
modos, la consulta realizada por los señores diputados puede ser
respondida
de
la
siguiente
forma:
sobre
la
autorización
para
la
emisión de títulos de la deuda interna existe una evidente reserva
legal, producto de la lectura de la primera parte del inciso 15) del
artículo 121 constitucional. No obstante, dicha reserva debe ser
entendida como comprensiva normalmente del poder de establecer el
monto de la deuda a ser contraída,
intereses
-no
autorizados-.
necesariamente
Sin
embargo,
la
de
su plazo y la tasa de sus
otros
detalles
naturaleza
misma
de
del
los
bonos
endeudamiento
interno, que no se aviene con la rigidez propia de los empréstitos
contractuales, exige que los aspectos referentes a plazo, tasa de
interés
y
valor
suficientemente
facial
de
flexibles
los
como
títulos
para
-
entre
amoldarse
otros
a
las
-
sean
lo
condiciones
presentes en un determinado momento en el mercado de valores, lo
cual implica que, para no exceder las posibilidades constitucionales
y
legales
que
disposiciones
legislativa
constriñen
públicos,
debe,
al
la
cabe
menos,
validez
concluir
establecer
de
todos
que
el
la
monto
los
actos
y
autorización
máximo
del
endeudamiento que autoriza y los criterios para determinar su plazo
y tasas de interés -criterios objetivos, desde luego, en términos
que permitan su eventual impugnación-. En todo caso, debe entenderse
que los límites impuestos por la Asamblea Legislativa constituyen un
máximo para la Administración, de manera que si luego, cambios en el
17
mercado determinan que algunos aspectos de los títulos sobrepasan en
mucho lo esperado por los inversores, por ejemplo una reducción en
las
tasas
de
mercado,
administrativamente
la
nada
se
opone
correspondiente
a
que
corrección.
se
Debe,
haga
además,
indicarse que el hecho de que el plazo de los títulos exceda del
ejercicio
fiscal
principio
de
legislativo
para
el
anualidad,
podría
que
se
pues
determinar
autorizan,
de
la
plazos
no
misma
mayores
es
contrario
forma
a
un
dicho
año
al
acto
para
el
vencimiento de la deuda. De hecho, si el plazo de vencimiento de los
títulos
de
económico
la
deuda
para
el
pública
que
debiera
fueron
ser
menor
previstos,
al
esto
del
ejercicio
tornaría
en
absolutamente impracticable el endeudamiento público que la propia
Constitución autoriza en general, el cual implica, por definición,
la necesidad de procurar recursos cuya redención se difiera hacia el
futuro.
Huelga
mencionar
que
la
norma
cuestionada
debe
ser
interpretada conforme a la Constitución en el sentido de que el
órgano competente para reglamentar los aspectos en comentario lo es
el Poder Ejecutivo, entendido como el concurso del Presidente de la
República y el Ministro de Hacienda, y no únicamente este último.
VIII.- Sobre la cancelación de obligaciones correspondientes a
períodos económicos anteriores.
Esta Sala Constitucional ha definido el principio de anualidad
presupuestaria en los términos siguientes:
"XI.- SOBRE EL PAGO DEL AGUINALDO DE 1995 CON CARGO A
LAS PARTIDAS DE GASTOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL DE 1996
(ARTICULO 12, INCISO 18, DE LAS NORMAS DE EJECUCIÓN DEL
PRESUPUESTO).
Estiman los diputados que la norma que aquí cuestionan
es contraria a la Constitución porque autoriza el pago del
aguinaldo
de
1995,
con
partidas
de
un
presupuesto
legalmente inexistente, el de 1996. Es necesario indicar
que el presupuesto de la República se emite por el término
de un año, que va del primero de enero al treinta y uno de
diciembre,
según dispone la Constitución Política en su
artículo 176, párrafo tercero. Lo anterior determina que el
principio
de
anualidad
del
presupuesto
esté
tutelado
constitucionalmente y que coincida con el año calendario.
18
Conforme con lo expuesto, en el párrafo primero del citado
artículo,
se
establece
que
el
presupuesto
ordinario
"comprende todos los ingresos probables y todos los gastos
autorizados de la Administración Pública, durante el año
económico". Por lo que resulta violatorio del principio de
anualidad
del
presupuesto
el
que
se
autorice
al
Poder
Ejecutivo para pagar el aguinaldo del año 1995, con cargo a
las
partidas
de
gastos
correspondientes
al
Presupuesto
Nacional para 1996, como dispone el artículo 12, inciso 18,
de las Normas de Ejecución del Presupuesto. Lo anterior en
virtud de que el aguinaldo de 1995, que se cancela al final
del año calendario, constituye un gasto que corresponde a
1995
y
egresos
como
tal
debe
incorporarse
del
presupuesto
de
ese
en
año.
las
partidas
Así
también
de
los
ingresos con los que se pretenda cubrir ese gasto, deberán
estar incluidos entre los probables del año económico que
se trate. No modifica el criterio anterior el que la Ley de
la
Administración
Financiera
de
la
República,
en
su
artículo 50, establezca que los compromisos efectivamente
adquiridos
que
queden
pendientes
del
período
anterior,
puedan liquidarse o reconocerse dentro del términos de seis
meses, porque en este caso no se pretende que los gastos
que
deban
incorporarse
en
las
partidas
de
egresos
del
presupuesto de un determinado año, sean trasladados a las
partidas del año siguiente." (Voto número 7598, de las once
horas dieciocho minutos del veintitrés de diciembre de mil
novecientos noventa y cuatro)
Es claro que el criterio supra citado debe ser mantenido por
parte de esta Sala, máxime si consideramos que el mismo se encuentra
expresamente reconocido en el numeral 176 constitucional. Así las
cosas, resulta evidente que, de modo general, la Ley de Presupuesto
del
Ejercicio
referentes
anterior,
a
Económico
gastos
estaría
de
siendo
de
1.999
períodos
violada
no
podría
anteriores.
la
normativa
contener
De
partidas
permitirse
lo
constitucional
en
materia de de Presupuesto, particularmente el principio de anualidad
presupuestaria, pues un gasto autorizado en la Ley precedente (para
19
el cual existía un correlativo ingreso en el mismo presupuesto) no
podría ser cobrado ahora sin violentar, además de la anualidad, el
mismo
equilibrio
presupuestario,
pues
se
estaría
propiciando
la
autorización de un doble pago al mismo rubro. Así, la regla general
consiste en que el Presupuesto debe ser ejecutado en su totalidad en
el ejercicio económico para el cual fue aprobado. No obstante esta
regla, existe una excepción prevista por la Ley de la Administración
Financiera de la República, número 1279, del dos de mayo de mil
novecientos
cincuenta
y
uno,
en
su
artículo
50.
Dicho
texto
normativo nos dice lo siguiente:
"Artículo 50.Se tendrán por canceladas, automáticamente al final
del ejercicio para el cual fueron votadas, en su totalidad,
o en la parte que no hubieran sido giradas o comprometidas
todas
las
partidas
del
presupuesto
de
egresos
que
no
estuvieran agotadas al terminar el año fiscal.
Sin
embargo
todos
los
compromisos
efectivamente
adquiridos que quedaren pendientes del período que termina,
pueden liquidarse o reconocerse dentro de un término de
seis meses sin que la autorización deba aparecer en el
nuevo presupuesto vigente.
No
podrán
reconocerse,
para
los
efectos
de
este
artículo, compromisos que no hayan sido adquiridos mediante
orden de compra expedida por la Proveeduría Nacional o por
medio
de
una
Reserva
de
Crédito
Especial,
previamente
formulada."
Es decir, que la misma legislación prevé un mecanismo para la
liquidación de compromisos adquiridos, por parte del Estado, dentro
del ejercicio económico anterior, otorgándole eficacia ultraactiva a
las partidas presupuestarias del período anterior, para así evitar
que
el
Estado
quede
sin
honrar
las
obligaciones
contraídas
con
anterioridad. Del mismo modo, debe entenderse que, cuando por algún
motivo no sea posible realizar la liquidación respectiva dentro del
plazo señalado por el artículo 50, el monto de ingresos destinado a
cubrir
dicha
obligación
retorna
al
Estado
como
crédito
extraordinario (no fue utilizado), por lo que perfectamente podría
ser utilizado para saldar cuentas de períodos anteriores que por las
20
razones
apuntadas
no
pudieran
haber
sido
canceladas
durante
el
período de vigencia del Presupuesto o en los seis meses posteriores.
Es un principio general de derecho el que el deudor debe honrar sus
obligaciones, deber éste que el Estado tampoco puede evadir, por lo
que
un
compromiso
determinado
solamente
válidamente
ejercicio
por
posterioridad
el
a
adquirido
económico,
hecho
dicho
de
año,
no
que
o
puede
su
de
en
el
transcurso
dejar
de
exigibilidad
los
seis
ser
se
meses
de
pagado
dio
de
un
con
extensión
ultraactiva de que se habló. Ahora bien, respecto de la partida
identificada por el código 814 27 251 80 (folio 10780 del expediente
legislativo), la misma será constitucional siempre y cuando se trate
de uno de los supuestos antes mencionados, es decir, que corresponda
a un gasto anteriormente presupuestado, pero cuya liquidación no fue
posible de realizar en el año económico respectivo ni dentro de los
seis meses posteriores de que habla la Ley de la Administración
Financiera de la República.
IX.-
Sobre
la
financiación
de
gastos
públicos
mediante
la
emisión de "bonos de la deuda pública"
Sobre la posibilidad de que el Estado busque su financiamiento
mediante la emisión de bonos de la deuda pública, esta Sala ya ha
tenido oportunidad de decir, en el voto 7598-94 ya citado, que:
"XVI.- SOBRE LA EMISIÓN DE BONOS DE DEUDA INTERNA PARA
FINANCIAR EL PRESUPUESTO.
Los
relación
diputados
con
en
solicitan
la
financiamiento
opinión
del
de
la
Sala
en
con
la
presupuesto
emisión de bonos de Deuda Interna, porque consideran que es
un derecho ciudadano el que el Estado se financie en forma
racional
y
las
altas
emisiones
de
bonos
inciden
en
la
inflación y las tasas de interés, afectando directamente a
todos los ciudadanos. La emisión de bonos de Deuda Interna
debe analizarse en relación con el concepto que se tiene
del
presupuesto
y
con
los
límites
que
la
Constitución
impone a los órganos encargados de elaborarlo, aprobarlo,
ejecutarlo y liquidarlo. La Sala en la resolución No. 76092 de las 15:15 horas del 11 de marzo de 1992, señaló:
"...El artículo 176 de la Constitución Política
expresa
que
el
presupuesto
ordinario
de
la
República
21
comprende
todos
los
ingresos
probables
y
los
gastos
autorizados de la Administración Pública, durante el año
económico.
El
concepto
de
presupuesto
ordinario
ha
evolucionado a tal punto que actualmente se entiende, no
solo
como
un
documento
jurídico
contable,
sino
como
un
instrumento técnico organizador de la economía del Estado,
consolidándose
importante
así
su
función
de
plan
y
control.
Es
observar, de conformidad con el artículo 176
constitucional, que el presupuesto se presenta como un acto
de
mera
previsión
o
cálculo
contable
de
los
ingresos,
mientras que respecto a los egresos públicos, mantiene el
triple efecto: autorización del gasto público, limitación
de la cantidad a gastar, fijación del destino que haya de
darse a los créditos aprobados en el presupuesto... Todo lo
expuesto da una idea clara de la naturaleza del presupuesto
como
proyección
autorizados
de
de
la
ingresos
que
Administración
cubra
los
Pública,
por
gastos
lo
que
consiste en una expresión de términos contables del plan de
acción del Gobierno para un período determinado..."
De
lo manifestado por la Sala
Presupuesto
Nacional
no
sólo
se desprende que el
constituye
un
documento
jurídico contable, sino la expresión de un plan por medio
del cual se pretende organizar económicamente a un sector
del
Estado, entiéndase la Administración Central, en un
período determinado. Congruente con lo anterior se tiene el
hecho
de
que
presupuestos
preparación
Ejecutivo
tanto
la
ordinarios
de
sus
(artículos
iniciativa
y
las
extraordinarios,
proyectos,
140,
en
inciso
corresponde
15,
177
y
leyes
de
como
la
al
180
Poder
de
la
Constitución Política y 35 de la Ley de la Administración
Financiera de la República), potestad que no se ve afectada
por la facultad que el artículo 179 de la Constitución
otorga a la Asamblea Legislativa para aumentar los gastos
presupuestos
ingresos
que
por
han
el
de
Ejecutivo,
cubrirlos,
siempre
previo
que
señale
informe
de
los
la
Contraloría General de la República sobre la efectividad
22
fiscal
de
los
mismos.
En
este
sentido,
el
presupuesto
resulta de la aprobación que el Poder Legislativo otorga a
la proposición que le formula el Ejecutivo de la forma en
que pretende administrar y distribuir los fondos públicos
durante un año. Desde esta perspectiva es propio del Poder
Ejecutivo, como parte de las atribuciones que le competen,
resolver la forma en va a proveer el financiamiento de los
gastos
del
Estado
y
dentro
de
los
límites
que
la
Constitución impone a los órganos que intervienen en el
procedimiento de aprobación de la ley de presupuesto y de
su posterior ejecución y liquidación, no hacen referencia a
una determinada forma de financiar el gasto público, sino
que,
determinan
estableciéndoles
las
formas
competencias
y
plazos
de
para
cada
su
órgano,
actuación
y
plantean como única exigencia, en relación con el contenido
material
del
presupuesto,
lo
que
se
conoce
como
el
principio de equilibrio financiero, que determina que el
monto de los gastos presupuestos no podrá exceder el de los
ingresos
probables. Es decir, a nivel constitucional al
Poder Ejecutivo no se le impone una directriz sobre la
forma
en
que
debe
proveer
el
financiamiento
del
presupuesto. Llevan razón los diputados al manifestar que
la actuación de todos los órganos del Estado debe tener
como fin el procurar el mayor bienestar de la totalidad de
las
personas,
atribuciones,
a
través
del
ejercicio
razonable
de
sus
sin embargo, la Constitución no impone al
Poder Ejecutivo una fórmula que lo limite en la forma de
obtener
los
fondos
que
se
requieran
para
solventar
los
gastos públicos. En consecuencia, la emisión de bonos de
Deuda Interna, como forma de financiar parte de los gastos
autorizados
del presupuesto, no resulta contraria a las
disposiciones constitucionales."
No habiendo motivos que le impongan a esta Sala Constitucional
la necesidad de variar el criterio antes transcrito, debe decirse de
nuevo
que
el
hecho
de
que
la
Ley
de
Presupuesto
autorice
a
la
Administración Central a financiarse mediante la emisión de bonos de
23
la deuda pública no contraviene el texto ni el espíritu de las
normas
constitucionales,
siendo
valoraciones
de
carácter político
(concretamente, de política fiscal) las que deben intervenir a la
hora de decidir la forma en que el Estado financiará sus gastos de
capital, entendida la regla señalada en el considerando III anterior
de que dichos recursos provenientes del endeudamiento
público no
pueden ser empleados para la financiación de gastos corrientes. No
compete tampoco a la Sala Constitucional valorar el porcentaje del
gasto
público
que
puede
ser
válidamente
financiado
con
ingresos
provenientes del endeudamiento interno, pues la determinación de tal
valor también supone una decisión propia de la política fiscal del
Estado.
También
en
inconstitucionalidad
este
de
caso,
una
es
norma
importante
presupuestaria
subrayar
que
que
la
autorice
la
emisión de bonos no dependerá de su cuantía bruta, ni del porcentaje
del
gasto
total
que
represente,
sino
de
que
dichos
ingresos
extraordinarios hayan sido previstos para la cobertura de gastos de
capital, y no de gastos corrientes.
X.- Sobre la posibilidad de autorizar la emisión de bonos en una
ley de presupuesto y no en una ley ordinaria.
La Sala constitucional, a partir del voto 121-89, ha sostenido
una reiterada tendencia jurisprudencial en el sentido de considerar
contrarias
a
la
Constitución
Política
a
todas
aquellas
normas
generales contenidas en una Ley de Presupuesto que regulen materias
no propiamente presupuestarias. Así, ha dicho la Sala que:
"... es enteramente procedente que se incluyan "normas
generales" en las normas de presupuesto, siempre y cuando
ellas
se
materia
encuentren
significa,
ligadas
o
lo
que
a
la
es
especialidad
lo
mismo
que
decir,
esa
a
la
ejecución del presupuesto. Lo que no es posible incluir en
las leyes de presupuesto son las normas que no tienen ese
carácter, ya que ellas deben regularse por lo dispuesto
para las leyes comunes u ordinarias... Si bien el artículo
105 de la Constitución Política, dispone entre otras cosas,
que la potestad de legislar reside en el pueblo, el cual la
delega por medio del sufragio en la Asamblea Legislativa,
es en los incisos 1.) y 11.) del artículo 121 de la Carta
Política
que
se
distingue
entre
dos
diferentes
modos
y
24
formas de legislar según corresponda a la materia de que se
trate.
El
primer
texto
Poder
Legislativo
la
atribuye
de
potestad
manera
de
exclusiva
"Dictar
las
al
leyes,
reformarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica,
salvo lo dicho en el artículo referente al Tribunal Supremo
de
Elecciones."
Por
su
parte
el
inciso
11.)
atribuye
también de manera exclusiva al citado Poder la potestad de
"Dictar los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la
República". Como podrá observarse la atribución del inciso
primero constituye una potestad muy amplia que atañe en
general a las leyes ordinarias o comunes, en tanto que la
del inciso 11.) es de carácter especial cuyo desarrollo se
contempla en los artículos 176, 177, 178, 179 y 180 en
relación con el numeral 125 in fine que impide al Poder
Ejecutivo el veto en materia de legislación presupuestaria.
Es así, que si la Constitución contempla por separado esas
facultades, es porque se trata de actos legislativos de
diferente naturaleza y contenido, aunque el presupuesto sea
una ley formal y material y las demás leyes deban tener
también ese carácter.
IV.
Establece
Constitución,
ordinario
de
probables
y
entre
la
otras
gastos
durante
176
que
comprende
los
Pública,
artículo
cosas
República
todos
Administración
el
de
"el
todos
nuestra
presupuesto
los
ingresos
autorizados,
el
año
de
económico...
la
El
Presupuesto de la República se emitirá para el término de
un
año,
del
diciembre."
siguientes
primero
Con
de
procedimientos
la
de
enero
fundamento
Constitución
especiales
que
en
al
los
treinta
y
uno
artículos
se
profundiza
el
Poder
más
Ejecutivo
177
en
y
de
y
los
el
Congreso deben observar en la tramitación de dicha ley. Lo
mismo
ocurre
en
el
Reglamento
de
Orden,
Dirección
y
Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa. Es por ello
que esta Sala concluye en el sentido de que el presupuesto
de la República es una ley formal y material pero especial
por la materia que la constituye y por el procedimiento ya
25
comentado. De los textos antes citados se desprende que la
competencia
atribuye
o
legitimación
que
constitucionalmente
se
a la Asamblea Legislativa sobre tan importante
materia, es para fijar en los presupuestos los ingresos
probables
y los gastos autorizados de la Administración
Pública con las modalidades que para sus modificaciones y
para sus presupuestos extraordinarios la misma Constitución
señala. No puede en consecuencia, el Poder Legislativo bajo
la potestad presupuestaria que se apunta, regular materias
de diferente naturaleza o contenido a esa especialidad. Lo
expuesto
es
congruente
con
la
atribución
exclusiva
del
Poder Ejecutivo de elaboración del proyecto de presupuesto
ordinario y la iniciativa de sus modificaciones y de los
extraordinarios,
así como de la Asamblea Legislativa en
cuanto a su dictado, además, con la modalidad ya analizada
de que el Poder Ejecutivo no tiene atribución de veto sobre
su
aprobación,
a
tenor
del
numeral
125
de
la
Carta
Fundamental." (Sentencia número 121 de las once horas del
veintitrés de noviembre de mil novecientos ochenta y nueve)
A contrario sensu, todas aquellas normas generales de materia
presupuestaria contenidas en una Ley de Presupuesto son enteramente
acordes con el espíritu de la Constitución Política. Para precisar
si
el
contenido
presupuestaria,
de
una
debe
disposición
partirse
de
la
normativa
definición
es
o
no
que
la
materia
misma
Ley
Fundamental brinda en su Capítulo I, Título XIII, en el sentido de
que se trata propiamente de aquella materia referente a establecer
los
gastos
del
extraordinarios,
emisión
de
Estado
para
títulos
exclusiva
de
artículo
121
la
su
de
la
Asamblea
deba
ordinaria.
hecho,
ser
la
y
las
financiación.
deuda
fuentes,
La
pública,
Legislativa
constitucional)
necesariamente
De
Central
no
regulada
autorización
si
bien
(según
el
constituye
mediante
autorización
ordinarias
la
para
de
emisión
captar
la
competencia
inciso
una
para
y
15°
materia
de
una
recursos
en
del
que
Ley
el
mercado de capitales constituye uno de los mecanismos típicos de
financiación
del
gasto
público,
por
lo
que
resulta
infundado
el
alegato de los señores diputados en el sentido de que con ello se
violan los principios de reserva legal e inconstitucionalidad de las
26
normas presupuestarias atípicas. Lo primero por cuanto es una Ley
(la de Presupuesto) la que está estipulando el endeudamiento; lo
segundo porque se trata de una materia típicamente presupuestaria.
XI.-
Sobre
la
tipicidad
de
las
transferencias
a
entidades
públicas y privadas en la Ley de Presupuesto.
Ante el cuestionamiento que los consultantes hacen acerca de la
constitucionalidad de establecer transferencias directas de fondos
públicos a Municipalidades y entidades privadas por vía de Ley de
Presupuesto,
es
evidente
dirigidas
a
dichas
renglones
del
el
carácter
entidades,
gasto
público,
ya
típico
que
corriente
de
las
constituyen
o
de
partidas
precisamente
capital,
según
se
destine a la adquisición de bienes y servicios de consumo o de
capital.
En
los
constitucionalidad
términos
consultan
los
dichos,
las
señores
partidas
diputados
son
cuya
normas
típicamente presupuestarias y por ende no contravienen el sistema
presupuestario regulado por nuestra Ley Fundamental; así lo ha dicho
la Sala Constitucional en el voto 5742-94, de las catorce horas
cincuenta y cuatro minutos del cuatro de octubre de mil novecientos
noventa y cuatro. No obstante lo anterior, debe destacar esta Sala
que los recursos públicos que el Estado transfiera a personas de
derecho
privado
no
pueden
estar
dirigidos
a
cubrir
erogaciones
propias del Ente central, pues tal práctica sería contraria a todo
el sistema constitucional de fiscalización del gasto público. En ese
sentido, en la sentencia 5399-95, este Tribunal dijo:
"III.- La transferencia de 3,578,844.500 colones a la
Fundación de Cooperación Estatal (FUCE), para el pago de
incentivos
movilidad
a
funcionarios
laboral
asociados
con
el
reentrenamiento a
y
públicos
por
reestructuraciones,
cierre
de
concepto
así
como
instituciones
de
gastos
públicas,
funcionarios y gastos de divulgación y
promoción, es un caso de traslado de fondos públicos a un
ente privado para que este último satisfaga obligaciones
del
propio
Estado
que
se
originan
en
las
relaciones
ordinarias de empleo que éste mantiene con algunos de sus
funcionarios, o atienda otros rubros que regularmente es el
propio
Estado
directa.
el
que
debe
atender
y
pagar
de
manera
La disposición implica sustituir el régimen de
27
pago de obligaciones públicas determinadas, singulares y
concretas,
previsto
en
la
Constitución
Política,
que
atribuye esa competencia a la Tesorería Nacional, por otro
diverso y especial que configura un supuesto excepcional no
autorizado por ese texto fundamental. En efecto, dispone la
Constitución en su artículo 185:
"Artículo 185.- La tesorería nacional es
el centro de operaciones de todas las oficinas de
rentas nacionales; este organismo es el único que
tiene
facultad
legal
para
pagar
a
nombre
del
Estado y recibir las cantidades que a título de
rentas o por cualquier otro motivo, deban ingresar
a las arcas nacionales."
Por la similitud que tiene con el presente, no
está demás recordar que en un caso anterior, en que se
pretendía
autorizar
a
la
Dirección
Nacional
de
Hidrocarburos para girar directamente los dineros captados
en virtud de la actividad de explotación de los recursos
naturales hidrocarburados, este tribunal dijo:
"Aunado a estos aspectos de captación y
asignación
de
los
renglones
en
los
que
se
emplearán estos recursos públicos, los artículos 3
y 9.ch) del Proyecto permitiría a la Dirección
(Nacional de Hidrocarburos) girar directamente los
dineros
captados
explotación
en
de
virtud
los
de
la
actividad
recursos
de
naturales
hidrocarburados, incurriendo en otra transgresión
a la Constitución, en esta ocasión al artículo 185
"Por
ello
inconstitucional
es
autorizar
a
absolutamente
una
Dirección
que
forma parte de una Cartera del Poder Ejecutivo,
cuyo
titular
Presidente
de
es
un
obligado
la
República
y
colaborador
no
su
par,
del
para
percibir, presupuestar y girar fondos públicos a
su entera conveniencia; lo cual implica, además,
otra
violación
constitucional
la
del
texto
y
28
doctrina de los artículos 121 inciso 11), 176 y
siguientes que regulan el Presupuesto Nacional y,
por
consiguiente
la
previsión,
la
autorización
legislativa expresa, el manejo, la disposición y
la liquidación de los fondos públicos, creándose
en
el
Proyecto
bautizado
con
lo
el
que
el
nombre
lenguaje
popular
ha
"cajas
chicas",
al
de
margen de las normas, la prudencia y el control en
el manejo de la Hacienda Pública. En consecuencia
la Sala considera inconstitucional el artículo 3,
el cual sugiere eliminar del Proyecto" (resolución
No.6240-93 de las 14:00 horas del 26 de noviembre
de 1993).
En razón de que en el caso que ahora se consulta
la transferencia de fondos se hace a un ente privado para
atender gastos del propio Estado, la hipótesis quizá es más
grave
que
la
que
el
tribunal
examinó
en
la
resolución
últimamente citada. De cualquier modo, la Sala estima que
es
inconstitucional
(por
vulnerar
el
artículo
185
transcrito) la transferencia de fondos que se autoriza para
FUCE."
(Sentencia
cincuenta
y
número
cuatro
5399,
minutos
de
del
las
tres
quince
de
horas
octubre
de
con
mil
novecientos noventa y cinco)
En consonancia con esta línea jurisprudencial, debe esta Sala
indicar que la transferencia de fondos públicos a entes privados por
vía de Ley de Presupuesto es válida, siempre y cuando con la misma
no se transfieran también deberes propios del Estado en cuanto al
giro y control de los fondos públicos.
XII.- Sobre la posibilidad de que la Ley de Presupuesto contenga
partidas que no especifiquen concretamente su destino.
Por último, acusan los consultantes la inconstitucionalidad de
cuatro partidas, las identificadas bajo los códigos: 702 01 241 31
210, dirigida a la Iglesia Bautista de Barrio Luján por un valor de
quinientos
mil
colones;
637
01
131
15
262,
de
la
Asociación
Costarricense para la Promoción de las Ciencias y la Tecnología, por
un valor de un millón doscientos cincuenta mil colones; 637 01 131
29
42 209, para la Fundación Consejo de la Tierra, por diez millones de
colones, y 636 01 131 12 200, para la asociación Costarricense de
Presupuesto, por un monto de un millón quinientos mil colones. Sobre
este particular, la Sala Constitucional tuvo oportunidad de decir,
en otra oportunidad, que:
"Lo
que
no
es
posible
desde
el
punto
de
vista
Constitucional, es que ingresos incorporados o no mediante
Decreto,
no tengan especificado en el Presupuesto, cuál
será su destino, pues en esta materia existe una reserva
absoluta. En efecto, los gastos y su destino deben quedar
expresamente autorizados por la Asamblea Legislativa, según
lo dispuesto en el artículo 176, 178 a 180, en relación con
el artículo 121 inciso 11, todos de nuestra Constitución
Política.
De
esta
forma,
si
la
Asamblea
Legislativa
expresamente prevé, de qué forma gastará o qué destino dará
a los ingresos que se incorporen en un futuro mediato, no
se estarán vulnerando sus potestades, pues no se estarán
destinando a ningún fin no autorizado en el Presupuesto;
únicamente, se fortalece el concepto de Caja Única, para
reforzar la financiación de los gastos ya autorizados. No
obstante, si no se especifica en el Presupuesto qué destino
se le dará a esos ingresos, la Asamblea estaría otorgando
una autorización en blanco al Ejecutivo para gastar, la
cual no es posible ni aún por delegación expresa, por ser
contraria
a
los
artículos
9,
121
inciso
11,
178,
180
párrafo final, y lógica del 125, todos de la Constitución
Política...
).
derecho
veto
de
Si
no
en
puede
materia
el
Ejecutivo
ni
presupuestaria,
ejercer
mucho
el
menos
puede pretender ser el que dicte el Presupuesto, delegación
que
no
puede
hacerse
en
virtud de la Ley. La Asamblea
Legislativa, es entonces, la única que como se dijo- puede
mediante su aprobación o no, indicar el destino de los
gastos,
pues
es
la
llamada
a limitar la acción de los
poderes públicos en el uso y disposición de los recursos
del Estado." (Sentencia número 1716, de las quince horas
del veintisiete de noviembre de mil novecientos noventa) En
30
ese mismo sentido, los votos 5339-95 y 6859-96.
En
dentro
efecto,
de
la
especifiquen
no
Ley
es
de
posible
considerar
Presupuesto,
claramente
todos
de
sus
legítima
partidas
elementos
en
la
las
inclusión,
que
no
esenciales:
se
valor,
destinatario, fuente de ingreso y destino a ser dado a los recursos.
Lo contrario implicaría trasladar al Poder Ejecutivo la labor de
aprobación
de
las
erogaciones
públicas,
cuya
competencia
es
exclusiva de la Asamblea Legislativa. Al no indicarse el destino de
los recursos, se permitiría al destinatario de la partida, emplearla
de que él estime apropiada, lo que no puede suceder tratándose del
manejo de fondos públicos, para cuya
correcta administración, la
vinculación
principio
al
fin
del
gasto
es
un
esencial.
En
ese
sentido, la consulta en cuanto a este extremo debe ser respondida en
el
sentido
de
que
la
inclusión
de
partidas
presupestarias
sin
destino específico es inconstitucional.
XIII.- En los términos que se dirá en la parte dispositiva de
esta
sentencia,
se
tiene
por
evacuada
la
consulta,
con
el
voto
salvado del Magistrado Piza Escalante.
Por tanto:
Se evacua la consulta formulada sobre el Proyecto de Ley de
Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, Fiscal y por
Programas,
legislativo
para
el
Ejercicio
número
13.268
Económico
en
el
del
año
1999,
sentido
de
expediente
no
son
inconstitucionales: 1) la omisión de la firma en la moción de fondo
número 78; 2) la disposición del orden del día establecido en las
sesiones números 101, del lunes dos de noviembre y 108, del jueves
doce de noviembre pasado; 3) la distinción entre los presupuestos
ordinario y extraordinario mediante el sistema de codificación por
el
objeto;
4)
la
emisión
de
bonos
de
la
deuda
interna
ni
su
inclusión en la Ley de Presupuesto; 5) la inclusión de una partida
destinada a cubrir gastos anteriormente presupuestados, pero cuya
liquidación no se pudo realizar en el plazo señalado por el artículo
50 de la Ley de la Administración Financiera de la República; 6) la
estipulación de transferencias a Municipalidades o a entidades de
derecho privado mediante su inclusión en la Ley de Presupuesto, sin
perjuicio de lo señalado en aparte b) siguiente. Por su parte, sí
resulta contrario a la Constitución Política: a) financiar gastos
31
corrientes
con
ingresos
extraordinarios;
y
b)
la
inclusión
de
partidas presupuestarias que no especifiquen el destino en el que
serán empleados los fondos públicos transferidos; c) la autorización
para emitir bonos de la deuda interna sin especificar parámetros
objetivos relativos al plazo y la tasa de interés. En lo demás, no
ha lugar a evacuar la consulta formulada.
Luis Paulino Mora M.
Presidente
R. E. Piza E.
Eduardo Sancho G.
Adrián Vargas B.
Luis Fernando Solano C.
Carlos M. Arguedas R.
S. Castro A.
Mcp/oc/7811-V-98/1céd.-
Voto salvado del Magistrado Piza Escalante
Concurro, en general, en la decisión de la Sala de no pronunciarse, por
ahora, sobre las objeciones a la composición de la Comisión Permanente
de Asuntos Hacendarios y de la Subcomisión de Presupuesto de la
misma, así como en los aspectos citados en los incisos 1., 2., 5. y 6. de
los que la Sala desestima, y en los incisos a), b) y c) de los que estima
como inconstitucionales, con algunas, salvedades, clarificaciones y
advertencias. Pero disiento y salvo mi voto sobre los de los incisos 3. y
4. de los primeros, los cuales sí considero incompatibles con el Derecho
de la Constitución, junto con los dichos a), b) y c) de los segundos y con
otros que agrego
32
0 - Aclaración Preliminar (Naturaleza del Presupuesto)
Muchos de los males que aquejan a las finanzas públicas se corrigirían
casi por sí mismos con que se reconociera que la Ley de Presupuesto no
es, pese a la reiteración con que lo dicen las autoridades públicas y la
propia mayoría de la Sala Constitucional, una “ley formal y material”,
sino, como vengo diciendo insistentemente desde mi voto salvado a la
sentencia #0121-89 (de 11:00 horas del 23 de noviembre de 1989,
exp.#139-89, en consulta legislativa de los Dips. Alex Solís Fallas et alt.
sobre normas generales de la Ley de Presupuesto para 1990), sólo “ley
“formal”, ya que materialmente es un “acto administrativo de
autorización legislativa” al cual la aprobación de la Asamblea no
confiere carácter de “ley en sentido material”, aunque ésta se haga por
los trámites ordinarios de ellas —en este caso especiales— (art. 124 in
fine, reformado, de la Constitución Política). Esta tesis no le quita al
presupuesto, ni su importancia capital, ni su carácter de “acto del
Parlamento”, esencial al Estado Democrático de Derecho, como
materialización de un “Plan de Desarrollo” que debería ser también
legislativo —esto sí como legislación formal y material.
I – Presupuestos Ordinario y Extraordinario:
La mayoría no se hace problema con la diferencia conceptual que existe
entre Presupuestos —Ordinario y Extraordinario—, los ingresos —
ordinarios y extraordinarios— que los alimentan y los egresos —
ordinarios y extraordinarios— que los consumen; diferencias que me
parecen esenciales, aunque es obvio que la naturaleza de los primeros —
Presupuestos— se defina en función de los segundos —ingresos—. En
este sentido, a mi juicio, el hecho de que en los artículos 176 y 177 de la
Constitución Política y en la propia sentencia transcrita se definan ambos
Presupuestos en razón del origen de sus recursos previstos —ordinarios
o extraordinarios— no debe inducir al simplismo de considerar que las
exigencias constitucionales quedarían satisfechas con la mera distinción,
más o menos ascequible, sencilla o explícita, entre unos y otros ingresos:
lo que los textos fundamentales requieren es que, aunque ambos
Presupuestos se contengan, válidamente, en un solo documento,
continúan siendo dos actos jurídicos separados y separables, clara y
distintamente, en los cuales se establezcan, clara y distintamente, tanto
los respectivos ingresos como los egresos que con ellos se traten de
financiar, entre otras cosas para determinar con qué clase de recursos se
33
están pretendiendo financiar uno y otro y a qué clase de gastos se
destinará. Con otras palabras: precisamente la posibilidad de que de
hecho no coincidan los ingresos —o los egresos— ordinarios con el
Presupuesto Ordinario, o los ingresos —o egresos— extraordinarios con
el Presupuesto Extraordinario es la hipótesis necesaria para establecer su
misma validez constitucional.
Y lo dicho respecto de los ingresos resulta aun más cierto en lo que hace
a los egresos o gastos que cada Presupuesto autoriza realizar, porque es
obvio que su carácter de ordinarios o de extraordinarios no depende de
los recurso con que se cubran sino de su propia naturaleza y condición
(por ejemplo la regularidad, permanencia y necesidad de los primeros
frente a la excepcionalidad, singularidad y contingencia de los segundos,
que les tornan en imprescindibles y prescindibles, respectivamente).
Con base en los precedentes y jurisprudencia de esta Sala, debe
concluirse, pues, en que es incompatible con el Derecho de la
Constitución el que no se separen —como no se separan en el proyecto
consultado—, clara y distintamente, formal y materialmente, los
Presupuestos Ordinario y Extraordinario, aunque estén contenidos en un
solo documento, de manera que pueda determinarse con toda claridad y
sencillez cuál es el uno y cuál el otro.
En consecuencia, declaro que es inconstitucional no separar, clara y
distintamente, el Presupuesto Ordinario del Presupuesto Extraordinario,
aunque se incluyan en un mismo documento.
II — Sobre ingresos y egresos, ordinarios y extraordinarios:
No puedo compartir la tesis de la mayoría de que las exigencias
constitucionales de claridad y sencillez se satisfagan con la codificación
de los gastos presupuestarios por su objeto —que nada tiene que ver con
su naturaleza, mucho menos con la de los ingresos respectivos—, ni
siquiera con la codificación numérica por la fuente de financiamiento de
cada partida que, en lo mejor de los casos, sólo haría posible determinar
los ingresos con los que se pretende financiar cada una de la partidas de
gastos autorizados, a lo sumo y mediante una compleja operación que no
está al fácil alcance por lo menos de los ciudadanos, como destinatarios
de la ley, y no permite del todo calificar la naturaleza —ordinaria o
extraordinaria— de los gastos que autoriza, ni aun acudiendo a fuentes
complementarias, que de todas maneras no satisfacen los requisitos de
34
claridad y sencillez implícitos en el principio de publicidad de las leyes,
como es el caso del Reglamento General del Sistema Presupuestario de
la Administración Central, #26402-H de 6 de octubre de 1997, el cual
dispone, en su artículo 67, sobre “Clasificadores Presupuestarios”, amén
de una “clasificación económica” de los ingresos, cuatro clases de
“clasificaciones de los gastos”: a) institucional —por dependencias
públicas, destinatarias de los créditos autorizados—, d) funcional —de
acuerdo con la naturaleza de los servicios de las mismas—, b) por objeto
del gasto —esto es, por actividades, bienes y servicios, que se declara
básica—, y c) económica —por el impacto que se supone de las acciones
fiscales en la economía—.
La verdad es que, ni siquiera con la ayuda de la codificación de los
ingresos, en el Reglamento o en la propia Ley, que nada dice sobre la
naturaleza de los gastos, ni del dicho instrumento reglamentario resulta
posible distinguir, con mediana facilidad, entre los dos tipos de gastos
que interesan: ordinarios y extraordinarios, desde el punto de vista que
interesa al ejercicio de la Justicia Constitucional, que ha de ser el
eminentemente jurídico del Derecho de la Constitución, en función de
las normas, principios y valores del Estado Democrático de Derecho que
el Presupuesto está llamado a servir como uno de sus más importantes
instrumentos —sobre todo en un sistema como el costarricense, en que la
propia Ley de Presupuesto ha venido prácticamente a reemplazar los
“Planes de Desarrollo” que en las Democracias maduras son materia
reservada al Parlamento—. Ese criterio jurídico-constitucional requiere
necesariamente que se garanticen ciertos imperativos del mismo Estado
Democrático de Derecho, entre ellos, en lo que hace al Presupuesto, los
principios de legalidad, universalidad, equilibrio, anualidad y sus
corolarios, que ya la Sala ha enfatizado y aplicado (especialmente en su
sentencia dicha, #6859-96, donde destacó la necesidad constitucional,
entre otras, de
“desglosar, clara y distintamente, los egresos, de una u
otra índole [ordinarios o extraordinarios], que se
pretenden financiar con cada uno de aquellos ingresos”
(sent. cit. #6859-96, Cons.VIII),
con lo cual este Tribunal Constitucional explícito, no sólo las
disposiciones constitucionales, sino, además, el artículo 502.10 de las
"Normas Técnicas sobre Presupuesto", publicadas en La Gaceta #183 de
27 de setiembre de 1988, que define a la publicidad presupuestaria
35
cuando dispone que
“el Presupuesto aprobado debe tener una divulgación
conveniente y oportuna, de tal manera que sea
conocido por quienes lo deben ejecutar, controlar y
evaluar, y estar disponible para los interesados“.
En todo caso, esa falta de claridad respecto de la naturaleza, tanto de las
fuentes de los ingresos, como de los egresos que con éstos se tratan de
financiar, ha sido incluso destacada y calificada de inconstitucional por
el propio Contralor General de la República, en un escrito presentado en
los expedientes #98.0038 y #98.0062, que son acciones de
inconstitucionalidad acumuladas contra la Ley de Presupuesto para
1998 (folios 92 a 136), lo cual adquiere relevancia especial por su
procedencia: el órgano constitucionalmente llamado a la fiscalización
general de la Hacienda Pública. En consecuencia, el proyecto de Ley de
Presupuesto para 1999 consultado resulta inconstitucional, formalmente,
en cuanto no desglosa, clara y distintamente, tanto las fuentes de los
ingresos previstos como la naturaleza de los gastos autorizados, de
manera que resulte fácilmente posible a los órganos de fiscalización
presupuestaria y a los ciudadanos en general determinar cuáles gastos
habrán de financiarse con cuáles ingresos. Lo cual debe entenderse
extensivo, por las mismas razones de claridad formal, a la pretensión de
distinguir entre los ingresos y egresos ordinarios y extraordinarios
mediante un complejo y difícil sistema de codificación por el objeto, el
destinatario, la fuente de financiamiento y la finalidad general de cada
partida.
Además, materialmente, la verdad es que la propia Sala, en su sentencia
#8520-97 de 12:03 horas del 12 de diciembre de 1997, al resolver
acciones de inconstitucionalidad contra la Ley de Presupuesto para 1997,
ignoró la clasificación reglamentaria entonces vigente de los gastos,
corroborada por una larga tradición, reconociendo como extraordinarios
muchos de los que allí se disponían como “corrientes” u “ordinarios”, los
cuales, dijo,
“…ha[n] de establecerse… en atención a la
característica de ser fijos, continuos o permanentes, en
el sentido de que deben ser reiterados a través de los
distintos ciclos presupuestarios, ello en virtud de ser
imprescindibles para el ejercicio normal y ordinario de
las competencias atribuidas a los órganos estatales…
la citada cualidad de permanencia, continuidad o
36
necesidad de reiteración del gasto ordinario es la que
más nítidamente repele y torna en repugnante y
constitucionalmente incorrecta, su financiación con
ingresos extraordinarios tales como los préstamos
obtenidos mediante la colocación de bonos de deuda
interna…… el gasto ordinario es entendido aquí desde
una perspectiva jurídico constitucional que no
necesariamente coincide con la noción técnicoeconómica que puedan manejar las autoridades
presupuestarias para sus propios y particulares fines;
de manera que la clasificación que el propio
Presupuesto haga sólo sirve de orientación para esta
Sede…” (cit. Considerando III).
De este modo, también resulta inconstitucional la identificación, que el
proyecto consultado supone, siguiendo un criterio “técnico-económico”
que ya ha sido expresamente desechado por la Sala, de los gastos
corrientes u ordinarios con los de consumo o que no incrementan el
patrimonio estatal, y de los extraordinarios con los llamados “de capital”.
III Gastos corrientes financiados con ingresos extraordinarios
Comparto en esto la tesis de mayoría en el sentido de que es
inconstitucional la financiación de gastos corrientes con ingresos
extraordinarios, pero la matizo considerablemente, como sigue:
A juicio de los consultantes, un total de ciento doce mil doscientos
noventa millones doscientos treinta y cuatro mil ochocientos cincuenta y
seis colones (¢112.290.234.856,00) de ingresos extraordinarios está
siendo utilizado para sufragar gastos corrientes, lo que a su juicio es
contrario al principio constitucional de equilibrio presupuestario, que la
Sala definió en su sentencia #6859-96.
En efecto, ese desequilibrio existe, y su consecuencia constitucional es
evidente: en virtud del principio de “universalidad” del Presupuesto (art.
176 Const.), todos los ingresos nacionales deben ser previstos en éste —
incluso si estén afectados por ley ordinaria a un destino específico, desde
luego sin perjuicio de que lo estén e independientemente de su validez,
de la que la Sala, como se dijo, conoce en otra acción—, y, además, del
de “caja única” del Estado —correctamente entendido—, ingresar a ésta,
manejada por el Tesorero Nacional, para ser utilizados indistintamente
en sufragar, indistintamente, los gastos públicos autorizados (art. 183
id.).
37
De esta manera, una vez previstos e ingresados los recursos, es
jurídicamente imposible atar o referir ninguno de ellos a ninguno de los
gastos; pero menos aun podría hacerlo este Tribunal Constitucional,
limitado como está a declarar la validez o invalidez estrictamente
jurídica de normas o actos impugnados de inconstitucionalidad, de forma
que, constatado el desequilibrio presupuestario que se denuncia en la
consulta, no estaría la Sala en capacidad, jurídica ni material, de hacer o
intentar ninguna selección de partidas concretas de gastos ordinarios
afectados por la financiación extraordinaria, lo cual implicaría, además,
invadir flagrantemente la competencia exclusiva de los poderes políticos
del Estado, específicamente de la Asamblea Legislativa; máxime que,
como se dijo, tampoco la propia Ley de Presupuesto, ni siquiera con la
ayuda de criterios técnicos o reglamentarios, permite una distinción
jurídicamente viable y segura entre los gastos ordinarios y
extraordinarios que autoriza; todo ello, con la única posible conclusión
de tener que declarar la invalidez del Presupuesto en su totalidad.
No obstante, es evidente que ningún Tribunal Constitucional puede
desentenderse del todo de las consecuencias políticas, económicas o
sociales de sus fallos, consecuencias que, además, en tratándose del
Presupuesto Nacional serían catastróficas si llegare a tenerse que
declarar su inconstitucionalidad como un todo, con el efecto inevitable
de su nulidad absoluta y, por ende, retroactiva —con la única salvedad
de los derechos adquiridos de buena fe, como lo preceptúa expresamente
el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional—, y sin que
ningún dimensionamiento de ese efecto retroactivo pudiera evitarlas, ni
paliarlas por lo menos. Lo que pasa es que el Derecho, en general, y el
Derecho de la Constitución, en especial, ofrecen siempre soluciones
apropiadas sin necesidad de claudicar de sus principios y valores, con
sólo que se razone bien y se comprenda su naturaleza simplemente
instrumental, en función de los fines y necesidades de la colectividad que
los sustenta.
En el presente caso parece clara la necesidad de encontrar una solución
jurídicamente posible y constitucionalmente válida al problema, a partir
de dos hechos graves y evidentes: uno, el de que, mediante el expediente,
alegre e inconstitucional, de recurrir al endeudamiento para cubrir gastos
corrientes y ordinarios, la deuda pública viene creciendo en progresión
geométrica, al extremo de que para 1990 sobrepasará el billón de colones
—en castellano, un millón de millones—, y de que estudios muy
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objetivos y oficiales han profetizado que, de no adoptarse remedios
heroicos inmediatos —que hasta ahora no se adoptan— en el año de
2002 alcanzará a un 111% del producto interno bruto, lo cual la hace,
obviamente, inmanejable y ruinosa, de manera que ya nadie pretende con
seriedad que frenar esa carrera pueda atentar contra el bien común; el
otro, el de que, si bien el financiar egresos ordinarios con ingresos
extraordinarios es flagrantemente inconstitucional, y debe corregirse con
absoluta prioridad, la realidad es la de que se viene haciendo en forma
pertinaz, al punto de que ya no es materialmente posible corregirlo de
una sola vez. Se requiere, pues, de un esfuerzo progresivo y también
extraordinario, el cual, precisamente por “extraordinario”, sí permite
justificar que un porcentaje progresivamente menor de tales egresos
ordinarios se continúe financiando con ingresos extraordinarios, a
condición, eso sí, de que esto se haga dentro de y en estricta conformidad
con un programa viable y formal que ofrezca una seguridad de
saneamiento del problema en un plazo razonable.
Asumo la responsabilidad de advertir que, a su juicio, ese programa aun
no existe, de modo que hasta hoy no puede prevenir una eventual
declaración de inconstitucionalidad y la consiguiente nulidad del
Presupuesto como un todo; pero estima que todavía puede emprenderse,
ojalá con el concurso de todos los sectores políticos y económicos y la
necesaria participación de la Contraloría General de la República.
IV — Financiación del Presupuesto con endeudamiento:
Estoy de acuerdo con la mayoría en que la financiación del Presupuesto
con endeudamiento, traducido en ingresos extraordinarios, en el caso en
bonos de la deuda interna, no es en sí inconstitucional, a condición,
desde luego, de que no se pretenda cubrir con ellos gastos ordinarios.
Sin embargo, debo recordar las reservas importantes hechas por este
Tribunal sobre la eventual invalidez de una financiación incluso de
gastos extraordinarios mediante recursos de endeudamiento como son
los bonos de la deuda interna, por ejemplo cuando dijo, textualmente
si bien no es inconstitucional que parte de los gastos
autorizados del presupuesto se financie por medio de
esa emisión —de conformidad con los criterios
externados más adelante—, debe respetarse siempre el
principio de proporcionalidad y razonabilidad de la
Constitución Política, de modo que una emisión de
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bonos abiertamente desproporcionada e irracional —
como el financiamiento total o mayoritario del
presupuesto por esa vía— si podría, eventualmente,
contener el vicio de inconstitucionalidad…(sent. cit.
#6859-96, Cons. VIII)
No compete, normalmente, a la Sala Constitucional valorar el porcentaje
del gasto público que puede ser válidamente financiado con ingresos
provenientes del endeudamiento interno, pues la determinación concreta
de tal valor supone, en general, una decisión propia de la política fiscal
del Estado; sin embargo, eventualmente podría y debería hacerlo, a fin
de determinar, conforme al precedente dicho, si esa financiación
extraordinaria excede de los límites de la razón y la prudencia, la Justicia
o el bien común implícitos, inequívocamente, en la discrecionalidad o
libertad de determinación de la Asamblea Legislativa, porque el Derecho
de la Constitución impone a todos los órganos públicos, incluso el
Parlamento, la “interdicción de la arbitrariedad”. En este sentido, no deja
de ser altamente preocupante el hecho, denunciado por los Diputados
consultantes, de que esta vez se esté financiando con endeudamiento una
porción tan elevada como del 40% del Presupuesto —sin contar los
aumentos que posiblemente se producirán durante el ejercicio fiscal—,
sobre todo si se tiene presente que esa carga ha venido creciendo
constantemente, a un ritmo que prácticamente coincide con el que varios
reconocidos expertos pronosticaron desde 1996 para situar la deuda
pública, en el año 2002, en un 111% del producto interno bruto.
V — Sobre la autorización al Poder Ejecutiva para emitir bonos
Como lo dije en mí voto salvado a la sentencia #6859-96, en compañía
de la Magistrada Calzada Miranda:
“…es inconstitucional incluir, en el capítulo de “ingresos de capital”
extraordinarios del Proyecto, una emisión de bonos deuda interna
(Código 2 4 1 1 1 01 27), la cual no ha sido autorizada por la legislación
común u ordinaria, con base en las siguientes consideraciones:
I - En los últimos años, inexplicablemente, se ha venido autorizando en
la Ley de Presupuesto al Poder Ejecutivo para emitir títulos de la deuda
pública, incluso delegándole la potestad de emitirlos -y por cierto que ni
siquiera al Poder Ejecutivo como tal, sino al Ministerio de Hacienda
directamente, la de fijarles sus plazos, tasas de intereses y otras
condiciones fundamentales-; todo lo cual implica, no sólo una
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claudicación de competencias legislativas, que en ningún sistema
constitucional sería admisible, y en Costa Rica menos, en virtud de la
prohibición absoluta a los poderes públicos de delegar el ejercicio de
funciones que les son propias (art. 9º Const. Pol.), sino también implica
una transgresión del principio de legalidad, sobre todo en su corolario
del de reserva de la ley.
II.- En efecto, esos bonos y otros títulos de la deuda pública constituyen
auténticos empréstitos, en su más pura y precisa acepción. Así los define
el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, cuando dice:
“Empréstito: m. Préstamo que toma el Estado o una
corporación o empresa, especialmente cuando está
representado por títulos negociables o al portador.
Cantidad así prestada” (Diccionario de la Real
Academia Española de la Lengua, Madrid, XX Ed.,
1984, tomo I, voz “empréstito”).
Lo anterior viene, por otra parte, apoyado en la lógica más elemental: al
igual que cualquier otro empréstito, pero más gravemente si se quiere,
estos títulos forman parte esencial de la “deuda pública”. No hay
ninguna posible justificación para que, mientras la aprobación
pormenorizada de un contrato de préstamo, negociado con una entidad
financiera, generalmente reconocida por su seriedad y solvencia, esté
cubierta por la reserva absoluta de la ley ordinaria que establecen la
doctrina del Estado Democrático de Derecho y el texto expreso de la
Constitución (art. 121 inc. 15)), mientras que empréstitos constituidos
mediante títulos negociables, que se adquieren en el mercado por
cualquiera, sin ninguna restricción ni condición financiera o aun moral,
puedan crearse por el Poder Ejecutivo mediante delegaciones en blanco,
no sólo para emitirlos, sino también para fijarles elementos tan
fundamentales como el plazo de su vencimiento y la tasa de sus
intereses; y todo esto en una Ley —la de Presupuesto— que, en el
sistema costarricense, nunca ha tenido el efecto de crear ingresos
públicos de ninguna naturaleza: los ordinarios, porque topan con la
reserva de la ley común en materia de impuestos y otros tributos (art. 121
inc. 13) Const. Pol.); los extraordinarios, porque se dan, asimismo, de
frente contra la otra reserva de la ley común, en materia de empréstitos y
de endeudamiento público (art. 121 inc. 15) id.).
III.- En síntesis, la emisión de bonos de deuda interna debe haber sido
dispuesta por la legislación común, ya que en virtud del principio de
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“legalidad constitucional” y de la atribución exclusiva de competencia
legislativa en materia de “empréstitos”, preceptuada por el artículo 121
inciso 15) de la Constitución Política, con exclusión de la “Ley de
Presupuesto”, por su naturaleza y conforme a la jurisprudencia
constitucional existe una reserva absoluta de ley en esta materia. De allí
que, la inclusión, entre los ingresos extraordinarios del Proyecto
consultado, de una autorización al Poder Ejecutivo para emitir casi ¢
200.000,000.000,00 —doscientos mil millones de colones; que
equivaldría a más de un 38% del Presupuesto total— en bonos de la
deuda interna, y al Ministerio de Hacienda para reglamentarlos, incluso
en aspectos tan fundamentales como plazo e intereses, es, a todas luces,
inconstitucional, o sea, incompatible con el Derecho de la Constitución,
e invalida, no sólo esos recursos previstos, sino también, como
consecuencia de ello y del principio de equilibrio presupuestario, egresos
que con ellos se pretenden financiar, y que la falta total de desglose
impide, por ahora, individualizar. En este punto, la mayoría de la Sala
reiteró lo resuelto en una reciente acción de inconstitucionalidad
(Expediente Nº 1722-95), según sentencia Nº 1971-96 de quince horas
del treinta de abril de año en curso, en la cual este Tribunal, reafirmando
resoluciones anteriores, concluyó en que:
“...no constituye exceso en la materia presupuestaria la
inclusión de una autorización para endeudarse hasta un
monto determinado..., endeudamiento que se
materializa con la emisión de bonos en moneda
nacional...”,
o, más claramente, en la que allí remite, Nº 7598-94 de once y dieciocho
horas del veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, en
la que declaró que:
“...la emisión de bonos de Deuda Interna, como forma
de financiar parte de los gastos autorizados del
presupuesto, no resulta contraria a las disposiciones
constitucionales...”
Dado que suscribí ambas sentencias, me siento obligado a declarar que,
rectifico mi voto en ambas sentencias y, en tal sentido, a señalar:
a) Que en la misma sentencia Nº 1722-96 la Sala reconoce que en la
emisión de bonos de la deuda interna
“se está en presencia de un empréstito público en
sentido estricto...por cuanto el Estado recurre al
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mercado financiero en demanda de fondos, con la
promesa de reembolsar el capital, en las condiciones y
formas que los reglamentos fijan y pagar intereses
periódicos, obligaciones financieras que se
materializan en los bonos emitidos en serie, que en
este caso son los bonos de deuda interna...”
b) Que, a pesar de que declara constitucional la autorización, en la Ley
de Presupuesto, al Poder Ejecutivo para emitir los bonos, incluso en
moneda extranjera —que considera continúan siendo deuda
interna—, no obstante, invalida por inconstitucional la que lo faculta
para colocarlos en el mercado externo, por violación de la reserva de
ley calificada resultante del artículo 121 inciso 15) de la
Constitución; lo cual implica, para los firmantes, suponer una
reserva de la ley ordinaria en el párrafo segundo del inciso 15), que
se refiere a los empréstitos exteriores, pero no en el párrafo primero
del mismo, que lo hace a los interiores” .
VI — Conclusión:
Mis restantes decidencias se explican por sí solas.
En consecuencia, considero que no son inconstitucionales:
1.
La omisión de la firma en la moción de fondo número 78;
2.
La disposición del orden del día establecido en las sesiones números
101, del lunes dos de noviembre y 108, del jueves doce de
noviembre pasado;
3.
La inclusión de partidas destinadas a cubrir gastos anteriormente
presupuestados, pero cuya liquidación no se pudo realizar en el
plazo señalado por el artículo 50 de la Ley de la Administración
Financiera de la República; así como a cancelar obligaciones
correspondientes a períodos anteriores, pero que no fueron
presupuestadas ni pagadas en ellos, como es el caso de la
específicamente consultada, código 814-27-251-80, destinada a
amortizar deudas pendientes por servicio de la deuda interna;
4.
La estipulación de transferencias a Municipalidades o a entidades
públicas o privadas en la Ley de Presupuesto;
En cambio, que sí resulta contrario a la Constitución Política:
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a) No separar, clara y distintamente, el Presupuesto Ordinario del
Presupuesto Extraordinario, aunque se incluyan en un mismo
documento;
b) No desglosar, clara y distintamente, las diversas clases de ingresos
previstos y de egresos autorizados, de manera que resulte fácilmente
posible a los órganos de fiscalización presupuestaria y a los
ciudadanos en general, determinar cuáles gastos habrán de
financiarse con cuáles ingresos;
c)
Distinguir entre ingresos y egresos ordinarios y extraordinarios
mediante un complejo y difícil sistema de codificación por el objeto,
el destinatario, la fuente de financiamiento y la finalidad general de
cada partida; o bien mediante la identificación, que el proyecto
consultado supone, de los gastos corrientes u ordinarios con los de
consumo, y de los extraordinarios con los llamados “de capital”;
d) Incluir partidas o transferencias presupuestarias que no especifiquen
el destino en el que serán empleados los fondos públicos asignados
y que, en su caso, no se justifiquen con toda claridad en la
realización de fines públicos específicamente vinculados a la esfera
de competencia o giro de sus destinatarios;
e)
Calificar como gasto extraordinario una parte del servicio de la
deuda pública, como es su amortización regular u ordinaria, junto
con sus intereses, comisiones y gastos normales;
f)
Financiar gastos corrientes con ingresos extraordinarios, pero esto
en condiciones normales, ya que no lo sería el que algunos de los
primeros continúen cubiertos con recursos de los segundos, siempre
y en la medida en que ello forme parte de un verdadero programa
extraordinario de saneamiento presupuestario y fiscal.
g) En general, la financiación desproporcionada del Presupuesto para
1999 mediante bonos de la deuda interna, que constituyen un
empréstito y por ende, un recurso extraordinario, por un monto
mayor que el de 1998 y equivalente a un 40% del total de los
ingresos previstos;
h) La autorización dada en la Ley de Presupuesto al Poder Ejecutivo
para emitir bonos de la deuda interna por un monto de hasta
trescientos veinte mil seiscientos setenta y dos millones, ciento
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sesenta y seis mil colones (¢320.672.166.000), y para determinar
reglamentariamente aspectos fundamentales como su plazo de
vencimiento —siquiera mínimo— y sus intereses —siquiera
máximos—, sin fijarle por lo menos criterios objetivos que permitan
su eventual impugnación;
Declaro, además, que, conforme al artículo 101.2 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, mis estimaciones de inconstitucionalidad de
los incisos a), b) y c) de la sentencia principal, f)., g) y h) de este voto
son de fondo y, como tales, meramente consultivas; pero las de los
incisos a), b), c), d) y e) del segundo son de forma y, por ende, serian
vinculantes para la Asamblea Legislativa y los Poderes Públicos en
general. Por tanto, dado el esencial carácter preventivo de la consulta
legislativa de constitucionalidad y el hecho de que la Ley General de
Presupuesto para 1999 se aprobara sin esperar el pronunciamiento de la
Sala, en virtud de la autorización excepcional del artículo 98.2 idem,
haría que esta sentencia causara la nulidad, con efecto retroactivo, de la
misma y, en consecuencia, la imposibilidad constitucional de ejecutarla
mientras los apuntados defectos no sean corregidos.
R. E. Piza E.
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DESCRIPTORES: Consulta legislativa facultativa. Presupuesto ordinario y extraordinario para
1.999. Bonos de la deuda pública. Transferencias a las Municipalidades. Trasferencias a
entidades privadas.
Exp: 98-007811-007-CO-V
VOTO 9792-15
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San
José, a las 12:30 horas del 23 de 23 de 1998.