referendum consultivo regional y reforma constitucional:el caso

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REFERENDUM CONSULTIVO REGIONAL Y REFORMA CONSTITUCIONAL:
EL CASO ITALIANO
Paloma Requejo Rodríguez
Profesora Titular de Derecho Constitucional
Universidad de Oviedo
I. Introducción. II. La evolución de la jurisprudencia constitucional en la materia. 1. La
Sentencia nº 256/1989 y el interés general. La Sentencia nº 470/1992 y la tipicidad del
procedimiento de reforma constitucional; 3. La Sentencia nº 496/2000 y la reserva de las
decisiones políticas fundamentales a los órganos representativos. 4. Los Autos del 2001:
¿continuismo o ruptura?. III. Conclusiones. IV. Addenda
I. Introducción
La Constitución italiana acoge en su articulado varios instrumentos de
participación ciudadana vinculados a la llamada democracia directa, como la iniciativa
popular o el referéndum, configurándolos en la órbita estatal de modo excepcional y
limitado, en tanto ve en ellos meras técnicas correctivas de la democracia
representativa1. Como decimos, no se parte del presupuesto de que los mecanismos
representativos clásicos no sirvan para reflejar la voluntad del pueblo, sino que, sin
ponerlos en tela de juicio, se opta por integrar algún elemento de democracia directa
para impedir distorsiones en el sistema representativo, asegurando de esta manera su
refuerzo. Indudablemente esta mixtura no está exenta de riesgos, pues la potenciación
de este tipo de institutos puede esconder un cuestionamiento larvado de la democracia
representativa y una puesta de manifiesto de sus presuntas carencias. Para evitar tal
deslegitimación, la Constitución italiana introduce estos elementos con gran
moderación2.
La regulación constitucional del referéndum de alcance nacional, entendido, en
sentido amplio, como consulta popular de contenido no electoral sobre determinadas
cuestiones propuestas en forma alternativa3, es bastante escueta4. Se reduce a la
1
P. CARETTI, Stato di attuazione degli statuti regionali in tema de iniciativa popolare e referendum,
Revista trimestrale di Diritto Publico, nº2, 1972, p.1017 y ss.
2
M. LUCIANI, Il referendum impossibile, Quaderni costituzionali, nº3, 1991, p.509 y ss. recuerda como
la diferencia entre los dos modelos y la necesidad de hacerlos compatibles para poder subsistir no es
nueva; las ideas de Schmitt y Leibholz pueden servir de ejemplo. El principio representativo, por regla
general, traduce con plena eficacia las exigencias de la democracia pluralista y por este motivo la
inclusión de figuras como el referéndum no puede significar una “potencial oposición al sistema político
y a la forma de gobierno representativa”.
3
M. LUCIANI, I referendum regionali (a proposito della giurisprudenza costituzionale dell’ultimo
lustro), Le Regioni, nº6, 2002, p.1381 y ss.
4
Sin ánimo de ser exhaustivos, existe una amplia tipología del referéndum, atendiendo a criterios varios.
Así, según el ámbito en el que se desarrollan, se clasifican en estatales o locales. Según su naturaleza,
pueden ser referendos con fines políticos, como los institucionales, los de indirizzo o los arbitrales, o
referendos insertos en un procedimiento, como los consultivos, los deliberativos, los constitutivos, los
2
previsión de un referéndum abrogativo total o parcial de ciertas leyes y actos con valor
de ley (Art.75 CI); a la atribución al Presidente de la República de la convocatoria de
los referendos constitucionalmente previstos (Art.87 CI); a la fijación de una
competencia legislativa exclusiva del Estado en materia de referendos nacionales
(Art.117 CI) y al establecimiento, por último, de un referéndum facultativo de reforma
constitucional, que no podrá tener lugar si la propuesta ha sido aprobada en segunda
votación por mayoría de 2/3 en cada Cámara (Art. 138 CI).
La Constitución también contempla la posibilidad de convocar referendos de
alcance regional y a ellos nos ceñiremos. Lo primero hay que decir que los preceptos
constitucionales que se ocupan de esta cuestión no son taxativos5. Que la Constitución
italiana prevea referendos facultativos de reforma estatutaria (Art. 123 CI) o referendos
obligatorios en los que el cuerpo electoral territorial se ha de pronunciar sobre cualquier
propuesta de fusión de Regiones, de creación de otras nuevas o de segregación de
alguna Provincia o Municipio para incardinarse en un Región diferente (Art.132 CI), así
como sobre la formación de nuevos Municipios o la modificación de su denominación o
circunscripciones (Art.133 CI), no significa que las Regiones no puedan introducir otro
tipo de consultas populares, ya sea en disposiciones de rango legal, ya sea en sus
Estatutos, a los que la propia Constitución reenvía para regular el ejercicio del
referéndum sobre leyes y procedimientos administrativos regionales (Art.123 CI).
Los Estatutos regionales, de hecho, no sólo se refieren a los referendos
constitucionalmente previstos6, sino que, lejos de reproducir el modelo estatal de
referéndum, acogen además del referéndum abrogativo7 otros que podrán ser de carácter
suspensivos o los abrogativos. Según la norma en la que incidan, serán constitucionales, legislativos o
administrativos. Según la fase de formación del acto en el que operen, serán preventivos o sucesivos. Si
nos fijamos en su convocatoria, serán facultativos u obligatorios. Atendiendo al efecto de su resultado,
vinculantes o no vinculantes y así podríamos continuar estableciendo nuevas distinciones. Para una
detallada clasificación del referéndum, en la línea indicada, consúltese P. Mª VIPIANA, Referendum
consultivi regionali e comunali, Diritto e Societá, nº2, 1990, p.225 y ss. y B. PEZZINI, Il referendum
consultivo nel contesto istituzionale italiano, Diritto e Societá, nº3, 1992, p.429 y ss.
5
Así lo ha entendido la mayoría de la doctrina. Véase, por todos, P. Mª VIPIANA, Referendum…, ob.
cit., p.225 y ss.
6
Art.60 Estatuto de la Región de Campania; Art.37 Estatuto de la Región de Emilia- Romagna; Art.7
Estatuto de la Región de Friuli-Venezia-Giulia; Art.11 Estatuto de la Región de Liguria; Art.65 Estatuto
de la Región de Lombardía; Art.38 Estatuto de la Región de Marche; Art.43 Estatuto de la Región de
Sardegna; Art.69 Estatuto de la Región de Toscana; Art.7 Estatuto de la Región de Trentino-Alto Adige;
Art.73 Estatuto de la Región de Umbría; Art.42 Estatuto de la Región de Valle de Aosta; Art.47 Estatuto
de la Región de Veneto; Arts.76 Estatuto de la Región de Abruzzo.
7
Arts.55 a 59 Estatuto de la Región de Campania; Art.36 Estatuto de la Región de Emilia- Romagna;
Art.33 Estatuto de la Región de Friuli-Venezia-Giulia; Art.39 Estatuto de la Región de Lazio; Art.11
Estatuto de la Región de Liguria; Arts 56, 63 y 64 Estatuto de la Región de Lombardía; Art.34 Estatuto de
la Región de Marche; Art.43 Estatuto de la Región de Molise; Art.54 y ss. Estatuto de la Región de
Piemonte; Art.72 Estatuto de la Región de Puglia; Art.15 Estatuto de la Región de Sardegna; Art.13 bis
3
consultivo8 o incluso de otra naturaleza, gracias a la remisión que la mayoría de las
normas estatutarias realizan a favor de la ley regional para que regule las distintas
variedades de referéndum9. Por ello, esta figura pierde en el ámbito regional toda su
excepcionalidad10.
Centrándonos en los referendos facultativos consultivos, siempre de iniciativa y
no de ratificación, existe práctica unanimidad en atribuir al Consejo Regional un papel
central en su convocatoria11. Aunque no incidamos en ello con toda la profundidad que
merece, no se puede dejar de señalar que precisamente la determinación de a quién
corresponde activar la consulta es una de las cuestiones más relevantes entorno a la
figura del referéndum, pues, dependiendo de a quién se le confiera tendrá diferente
naturaleza. Cuando quien impulsa la consulta e “incita” al cuerpo electoral a
pronunciarse es el Ejecutivo o el Legislativo regional, y no una parte del propio cuerpo
electoral, se priva a éste de promover iniciativas políticas propias y se desvirtúa en gran
medida el “valor” democrático del referéndum en lo que a incremento del pluralismo y
de la participación se refiere, por lo que, al menos, habría que asegurar que la
convocatoria realmente sea un acto de autolimitación, que fomente la democracia
directa y no una búsqueda de un apoyo plebiscitario a una decisión ya tomada.
Estatuto de la Región de Sicilia; Art.30 Estatuto de la Región de Toscana; Art.47 Estatuto de la Región de
Trentino-Alto Adige; Art.68 Estatuto de la Región de Umbría; Art.15 Estatuto de la Región de Valle de
Aosta; Art.45 Estatuto de la Región de Veneto; Art.68 Estatuto de la Región de Basilicata; Arts.73-75
Estatuto de la Región de Abruzzo; Art.11 Estatuto de la Región de Calabria.
8
Art.60 Estatuto de la Región de Campania; Art.37 Estatuto de la Región de Emilia-Romagna; Art.11
Estatuto de la Región de Liguria; Art.38 Estatuto de la Región de Marche; Art.45 Estatuto de la Región
de Molise; Art.60 Estatuto de la Región de Piemonte; Art.77 Estatuto de la Región de Toscana; Art.71
Estatuto de la Región de Umbría; Art.47 Estatuto de la Región de Veneto; Art.76 Estatuto de la Región de
Abruzzo; Art.12 Estatuto de la Región de Calabria.
9
Arts.60 Estatuto de la Región de Campania; Art.39 Estatuto de la Región de Emilia- Romagna; Art.33
Estatuto de la Región de Friuli-Venezia-Giulia; Art.39 Estatuto de la Región de Lazio; Art.11 Estatuto de
la Región de Liguria; Arts 66 Estatuto de la Región de Lombardía; Art.45 Estatuto de la Región de
Molise; Art.60 Estatuto de la Región de Piemonte; Art.72 Estatuto de la Región de Puglia; Art.13
Estatuto de la Región de Umbría; Art.45 Estatuto de la Región de Veneto; Art.69 Estatuto de la Región de
Basilicata; Arts.76 Estatuto de la Región de Abruzzo; Art.13 Estatuto de la Región de Calabria. Por su
parte, el Art.15 Estatuto de la Región de Sardegna; el Art.13 bis Estatuto de la Región de Sicilia; el Art.47
Estatuto Trentino-Alto Adige y el Art.15 Estatuto de la Región de Valle de Aosta especifican
expresamente las modalidades de referéndum, abrogativo, propositivo y consultivo, que una ley regional
aprobada por mayoría absoluta deberá concretar.
10
Así lo entiende R. NANIA, Il referendum nella normativa regionale, Giurisprudenza costituzionale,
nº2, 1974, p.2763 y ss.. Por el contrario, R. BIAGI, Il modelli di referendum statale como limite ai
referendum regionali, Giurisprudenza costituzionale, nº4-6, 1978, p.820 y ss., aunque comienza
afirmando que el referéndum regional ha seguido una suerte análoga al estatal, lo cierto es que acaba por
reconocer una mayor complejidad en la tipología de los refrendos de ámbito territorial, especialmente, en
aquellos de naturaleza consultiva.
11
Véase P. BARRERA, Una novitá istituzionale: i referendum consultivi (o di indirizzo?) di iniciativa
popolare, Le Regioni, nº6, 1987, p.1297 y ss. y, entre nosotros, P. CRUZ, El referéndum consultivo como
modelo de racionalización constitucional, Revista de Estudios políticos, nº13, 1980, p.145 y ss.
4
Sin embargo frente a esta sintonía estatutaria en lo relativo a su convocatoria,
son diversas las fórmulas elegidas para concretar el objeto de la consulta, así como sus
protagonistas y efectos.
Respecto del objeto, en algunos territorios -Campania, Marche, Molise,
Calabria, Abruzzo o Umbría- se hace mención a cuestiones de particular interés
regional; en otros -Emilia-Romagna, Liguria, Piemonte, Toscana, Veneto- se resalta, en
sintonía con la Constitución, que de lo que se trata es de conocer la orientación de la
población interesada respecto de determinados procedimientos regionales, legislativos o
administrativos, según el caso; mientras en Lombardía se combinan ambas perspectivas.
La misma variedad encontramos a la hora de precisar quién debe pronunciarse
en la consulta, pues si bien es cierto que la mayoría de Estatutos se refieren a la
población interesada, algunos -Abruzzo o Lombardía, por ejemplo- no descartan la
posibilidad de que sólo se pronuncie un sector o categoría de la población regional, lo
que fomenta la defensa de intereses particulares, en tanto el voto se emite en calidad de
integrante de un determinado grupo social o profesional.
Por otra parte, son muchos los Estatutos que omiten cualquier referencia a los
efectos del referéndum, deduciendo de su naturaleza consultiva el carácter
jurídicamente no vinculante de sus resultados. Sin embargo, en ciertas Regiones se
confiere alguna consecuencia al pronunciamiento de la consulta popular. En Piemonte,
si el resultado es positivo, el Presidente de la Junta deberá proponer al Consejo Regional
un diseño de ley sobre la cuestión avalada en referéndum, pudiendo hacerlo igual en el
caso de que el resultado fuera negativo. En Calabria el Consejo Regional deberá
deliberar y pronunciarse sobre el objeto del referéndum tras su celebración, siempre que
en él haya participado el quórum exigido. En estos supuestos el resultado del
referéndum no predetermina la decisión última de los órganos regionales competentes,
condicionando su contenido concreto, pero, al menos, les obliga a reaccionar ante la
intervención o el parecer manifestado por los ciudadanos. No obstante, lo más común,
como veremos luego, es que los efectos del referéndum no sean en ningún extremo
jurídicamente vinculantes, en tanto el órgano representativo no está obligado ni a
discutir ni a seguir el indirizzo marcado por el cuerpo electoral, adoptando las
iniciativas normativas o institucionales que procedan para lograr su traducción jurídica
o renunciando a tomar aquellas otras que considere convenientes en contra de lo
manifestado por la población. No hay, por tanto, un desapoderamiento del órgano al que
compete la toma de la decisión y su plasmación normativa. Ello no impide reconocer al
5
resultado del referéndum un innegable efecto en el plano político, pues resulta difícil
imaginar que el órgano representativo se arriesgue a desoír al cuerpo electoral, cuando
de tal falta de sintonía sí podría derivar alguna consecuencia política concreta (exigencia
de responsabilidades, petición de convocatoria electoral anticipada…)12.
Tomando como base esta regulación normativa, cada Región ha hecho uso de la
misma, convocando distintos referendos, en algunos casos no exentos de polémica,
sobre todo sí pretenden incidir en el proceso de reforma constitucional, por lo que la
Corte Constitucional ha tenido que pronunciarse acerca de su validez. Al hilo de la
resolución de asuntos concretos, el Alto Tribunal ha intentado perfilar el ámbito del
referéndum consultivo regional con una jurisprudencia oscilante, en función del objeto
de la consulta y de las transformaciones sufridas por la organización territorial del
Estado, basada en argumentos no siempre congruentes ni convincentes desde un punto
de vista constitucional. Al análisis y a la crítica de esta evolución en la doctrina de la
Corte dedicaremos las páginas que siguen.
II. La evolución de la jurisprudencia constitucional en la materia
1. La Sentencia nº 256/1989 y el interés general
La primera decisión significativa en la que la Corte Constitucional se pronuncia
sobre la licitud de los referendos consultivos regionales es la Sentencia nº 256/1989. En
ella se resuelve un conflicto de atribuciones interpuesto contra un Decreto del
Presidente de la Junta Regional de Cerdeña, y sus actos preparatorios, que perseguía la
convocatoria de un referéndum consultivo regional. Su objeto no era otro que preguntar
a los electores su opinión sobre la presencia de bases militares extranjeras en Cerdeña,
así como sobre el ejercicio por parte de los órganos regionales competentes, por un lado,
de una iniciativa legislativa ante el Parlamento estatal encaminada a impedir el tránsito
por aguas italianas de barcos con propulsión o carga nuclear y, por otro, de una
iniciativa de reforma constitucional que introdujera en el procedimiento de ratificación
de tratados internacionales de naturaleza política, junto a la ya prevista autorización
parlamentaria, un referéndum consultivo de alcance nacional.
12
Con carácter general sobre el referéndum regional puede consultarse: P. BARRERA, Il referendum
negli ordinamenti regionali e locali: bilancio e prospettive, Jovene, Napoli, 1992; E. SPAGNA MUSSO,
Il referendum regionale: aspetti problematici, Il referendum regionale, Cedam, 1993, p.1 y ss.; A.
BIANCO, Il referendum negli statuti regionali, Il referendum regionale, Cedam, 1993, p.11 y ss.; V.
KURKDJIAN, La normativa regionale di attuazione in tema di referendum, Il referendum regionale,
Cedam, 1993, p.91 y ss.
6
La Corte en ningún caso cuestiona la competencia genérica de la Región para
convocar un referéndum consultivo, pues, aunque tal competencia no ha sido asumida
de modo expreso por su Estatuto, posteriormente por ley regional sí se ha reconocido la
posibilidad de celebrar consultas populares sobre cuestiones de particular interés
regional o local. Precisamente será esta competencia regional limitada, en lo que al
ámbito territorial del interés se refiere, y la correlativa competencia estatal sobre las
consultas que afecten a cuestiones de interés general, o, lo que es lo mismo, será la
distribución de competencias entre el ordenamiento estatal y los ordenamientos
regionales la clave en torno a la cual girará la argumentación de la Corte para anular el
Decreto regional. Por el contrario, afirmaciones básicas en futuros pronunciamientos se
apuntan aquí de una manera colateral: por ejemplo, la idea de que “los referendos
consultivos, a pesar de carecer en el plano jurídico formal de efectos vinculantes y no
concurrir a formar la voluntad de los órganos que lo han impulsado, son manifestación
de una participación política popular fundada en los Arts. 2 y 3 CI, que tiene un notable
valor político y relevancia sobre el plano de la consonancia entre la comunidad y el
órgano público, así como de la responsabilidad política, en tanto expresión de
orientaciones y de valoraciones sobre los actos que el órgano debe realizar”, o, en la
misma línea, la idea de que “el éxito del referéndum puede condicionar los actos futuros
y las decisiones discrecionales que pertenecen a órganos centrales” e “influir
negativamente sobre el orden constitucional y político del Estado”.
De todos modos, la mayoría de los argumentos manejados terminan por
imbricarse, ya que en último término el cuerpo electoral regional, según la Corte, no
puede coartar a los órganos centrales cuando adopten decisiones que afecten a intereses
estatales al recaer sobre materias de su exclusiva competencia, como son la defensa o
las relaciones internacionales, pues, de existir alguna consulta sobre las mismas, el que
debería ser llamado a pronunciarse es el cuerpo electoral en su integridad.
En definitiva, por mucho que las Regiones sean entes exponenciales de intereses
propios y con una presencia política que permite reconocerles un papel de
representación general de la colectividad regional y de exposición institucional de sus
exigencias y expectativas, éstas siempre estarán circunscritas al ámbito de un interés
regional, entendido no en un sentido tan estricto que lo identifique con el ámbito de sus
competencias, pero tampoco en un sentido tan amplio que pueda justificar un
pronunciamiento regional sobre cuestiones en las que estén en juego el interés de todos.
Este razonamiento, quizás más adecuado para poner en tela de juicio la primera
7
pregunta del referéndum, también se extrapola de modo más forzado al ejercicio de la
iniciativa regional legislativa y de reforma constitucional, puesto que, a pesar de que los
Arts. 71 y 121 CI no establecen ningún límite material a dicha iniciativa, se excluye
cuando resulte afectado algún interés unitario, extraño a aquél sobre el que la Región
puede adoptar procedimientos propios. Al contrario de lo que ocurrirá en la
jurisprudencia posterior, esta sentencia pone el acento en la inconstitucionalidad no
tanto del objeto de la consulta, esto es, instar a los órganos competentes a impulsar una
reforma constitucional, como del objeto de la reforma que se quiere instar. Así las
relaciones exteriores y la defensa, más que la propia revisión, es lo que parece caer
fuera del interés regional.
Pero diferencias a parte, y analizándola desde sus propios presupuestos, la
Sentencia nº 256/1989 ha condicionado las futuras resoluciones de la Corte en materia
de referéndum consultivo territorial, pues, al circunscribirlo a cuestiones de relevancia
regional, cerró la puerta a otras posibles opciones que hubieran potenciado el instituto.
Sin negar que las relaciones internacionales o la defensa sean competencias que
corresponden en exclusiva al Estado, no es menos cierto que en este caso coexisten con
unos intereses regionales, que se ven concernidos por el ejercicio de aquéllas. De ahí
que hubiera resultado aconsejable haber atendido a la práctica parlamentaria que venía
interpretando de modo amplio la categoría de intereses regionales, o incluso a anteriores
resoluciones de la Corte –Sentencia nº829/1988- que admitían que el concepto de
autonomía daba cobertura a la presencia política de las Regiones en actividades de
ámbito nacional o internacional al margen de sus competencias, pero con repercusión en
sus intereses; de este modo, la respuesta de la Corte hubiera sido más acorde con la
descentralización del Estado, evitando el considerable paso atrás que supone esta línea
jurisprudencial.
Igualmente llama la atención e incluso resulta contradictorio que se afirme la
inconstitucionalidad del referéndum por tratarse de una consulta que afecta a una
cuestión que debe ser “resuelta” por los órganos competentes, esto es, los estatales, y
que a la vez se reconozca que efectivamente esos órganos, cómo nunca se puso en duda,
son los únicos que podrán decidir y finalmente decidirán sobre el asunto planteado, sin
que el resultado de la consulta tenga ningún efecto jurídico sobre ellos, pues, al carecer
de naturaleza vinculante, la orientación manifestada por el cuerpo electoral regional no
tiene ninguna virtualidad jurídica. ¿Dónde está la invasión competencial entonces?
Todo lo más podría haber un menoscabo “fáctico” de las competencias estatales en el
8
hipotético caso de que los órganos estatales se autolimitaran en virtud de los presuntos
efectos políticos que la Corte hace derivar del referéndum regional. Pero, ¿no habría la
misma pérdida de discrecionalidad si el que se pronunciara en referéndum, de estar
contemplada tal posibilidad, fuera el cuerpo electoral estatal, como implícitamente la
Corte parece admitir? ¿Sería por ello su actuación inconstitucional? La Corte es juez de
la constitucionalidad, no de intenciones ni de efectos políticos, por lo que no puede
anular un referéndum porque sus impulsores pretendan distorsionar su función
utilizándolo como un instrumento de presión política o porque en el futuro aquéllos a
los que corresponde la adopción de una decisión discrecional por razones varias
“puedan” tener en cuenta o “se sientan” condicionados por una opinión previamente
expresada, a la que el ordenamiento no concede ninguna relevancia jurídica. Si el
referéndum no hubiera sido impugnado y la decisión ya hubiera sido libremente tomada
por el órgano estatal pertinente coincidiendo con la orientación manifestada en el
ámbito regional ¿habría que anularla? Parece obvio que no. El resultado entonces no
puede ser distinto cuando lo que se enjuicia es una mera consulta que, teniendo por
objeto una cuestión que también afecta a intereses regionales, no pretende imponerse
jurídicamente a aquéllos a los que el ordenamiento confiere la competencia última y
discrecional de decisión, sino tan sólo que puedan valorarla políticamente en las
deliberaciones previas13. De lo contrario, pudiera dar la impresión de que la Corte, al
atribuir al resultado del referéndum un relieve político de tal grado que parece jurídico,
está extrapolando a la órbita regional, y con todas las salvedades, la clásica confusión de
la doctrina italiana entre el órgano constituido cuerpo electoral y el pueblo
constituyente, que lleva a negar la posibilidad de que como soberano pueda manifestar
un mero parecer y, obliga a entender que, al menos, expresa una voluntad que no genera
efectos jurídicos de modo inmediato. Sólo entonces cobra sentido el peligro que, según
la Corte, corre una representación política, que puede ver mermada su centralidad en
procesos cuyo protagonismo sólo a ella corresponde, en tanto se confiere a la respuesta
popular una trascendencia que acaba por alcanzar a lo jurídico, en lo que tiene de
vinculante por el “plus” de legitimación que supone. En definitiva, nos encontramos,
como luego se confirmará con la Sentencia nº 496/2000, ante una confusión entre
13
Este sería el efecto mínimo del referéndum, apuntando incluso algún sector de la doctrina la posibilidad
de que en este caso quepa exigir al órgano representativo, que lícitamente se desmarque del resultado
apuntado por el referéndum, una motivación de su decisión contraria al mismo. Por el contrario, el
máximo efecto del referéndum consistiría en que su resultado individualizara el objetivo a cumplir,
quedando en manos del órgano representativo la elección y el establecimiento de los medios para
conseguirlo. V., en este sentido, B. PEZZINI, Il referendum consultivo… ob. cit., p.429 y ss.
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titularidad y ejercicio de la soberanía, ante una idea de “pueblo” preestatal que impide
que tan sólo cumpla una función de orientación y que impone que sea él a quién le
corresponde adoptar la decisión.
La Corte se decanta por considerar que en cuestiones de interés general sólo
puede incidir un Parlamento, sobre el que opera una presunción de representatividad,
que sólo se rompe ante la elección de un nuevo Parlamento que persiga un indirizzo
distinto o, excepcionalmente, ante un resultado discordante en un referéndum nacional
sobre reforma constitucional. Los referendos consultivos territoriales son calificados
como una “influencia negativa” para el orden constitucional y político, ya que pueden
servir a la Región para deslegitimar a los órganos representativos estatales. Ello lleva a
preguntarnos por qué no se cuestiona entonces ni se delimita materialmente el alcance
de otros instrumentos de participación regional en procedimientos de formación de
normas estatales, como la iniciativa legislativa o la iniciativa de reforma constitucional,
centrándonos en el asunto que nos ocupa, en los que, del mismo modo que en el
referéndum, se muestra un primer “indirizzo” que tampoco tiene por qué llegar a verse
reflejado en norma jurídica estatal alguna14.
2. La Sentencia nº 470/1992 y la tipicidad del procedimiento de reforma
constitucional
En la Sentencia nº 470/1992, la Corte se enfrenta a un juicio de
constitucionalidad sobre la deliberación legislativa del Consejo regional del Véneto,
relativa a la celebración de un referéndum consultivo regional sobre la presentación de
una iniciativa de reforma constitucional para la modificación de las disposiciones
concernientes al ordenamiento de las Regiones. De nuevo se afirma la competencia
genérica de la Región para convocar referendos consultivos, pues, en este caso, así lo ha
previsto su Estatuto, gracias al reenvío que Art.123 CI ha efectuado en su favor.
Incluso, dando un paso adelante, se admite que dichos referendos puedan incidir sobre
intereses de la población regional que, más allá de las materias y competencias
regionales, se entrelacen con aspectos que cuentan con una dimensión nacional. Sin
14
La Sentencia nº256/1989 es comentada por V. LIPPOLIS, Regioni, treaty-making power e
giurisprudenza della Corte costituzionale, Giurisprudenza costituzionale, nº5, 1989, p.1206 y ss.; P.
BARRERA, Referendum consultivo e limiti dell’interesse regionale, Giurisprudenza costituzionale, nº5,
1989, p.1223 y ss.; G. D’ORAZIO, Iniciativa regionale di revisione costituzionale e (preteso) limite
dell’interesse, Giurisprudenza costituzionale, nº6, 1989, p.1017 y ss.; E. BETTINELLI, Grande questioni
di interesse generale e referendum consultivi regionali, Le Regioni, nº4/1990, p.1292 y ss.; B. PEZZINI,
Il referendum consultivo… ob. cit., p.429 y ss.
10
cuestionar el interés de las Regiones en la configuración constitucional de la
organización territorial del Estado y, por tanto, apartándose de las razones apuntadas en
la sentencia anteriormente comentada, se niega que la iniciativa de reforma
constitucional sobre esta cuestión pueda ser objeto de referéndum porque ello supondría
agravar, sin respaldo constitucional alguno, la fase de iniciativa de un procedimiento
típico, el de reforma, que no prevé más participación del cuerpo electoral que la del
nacional en un referéndum confirmativo. La inconstitucionalidad aquí ya no radica en
aquello que se quiere ver reformado, sino en el mismo impulso de la revisión por el
cuerpo electoral regional. Parece entonces que el ejercicio de la iniciativa de reforma
por parte del Consejo regional sobre la organización territorial del Estado sería
admisible, en tanto propuesta instrumental respecto de la activación de un
procedimiento eminentemente estatal al concluir con la aprobación de una norma
parlamentaria. Pero lo que no puede aceptarse es que sea sometida a referéndum porque,
aún recayendo sobre una cuestión de interés para la Región, “su” cuerpo electoral puede
orientar no sólo la iniciativa de los órganos regionales competentes, sino también las
sucesivas fases del procedimiento de reforma, llegando a condicionar la decisión última
que corresponde en exclusiva a los órganos estatales. Con ello se vulneraría el límite
que la Sentencia antedicha impuso a los referendos consultivos regionales,
prohibiéndoles que puedan influir negativamente sobre el orden constitucional y
político del Estado.
No obstante, aunque las dos sentencias parten de los mismos presupuestos, es
decir, son posibles los referendos consultivos regionales si su normativa lo establece y
afectan a cuestiones de su interés, existe una diferencia reseñable entre ambas. No nos
estamos refiriendo tan sólo a la ampliación del concepto de interés hasta casi vaciarlo de
contenido, aceptando una coexistencia de intereses regionales y estatales en la mayoría
de asuntos que permitiría la convocatoria de referendos regionales, pues aquí la Corte se
sigue moviendo en el ámbito de las relaciones ordenamientos. En esta ocasión va más
allá de lo hasta ahora apuntado y, usando un argumento aparentemente jurídico-formal,
excluye la convocatoria de cualquier referéndum que se incardine en el procedimiento
de reforma constitucional, a no ser que se trate del constitucionalmente previsto, esto es,
el de ámbito nacional al final de la tramitación de la reforma. Un referéndum territorial
que impulse la iniciativa regional de reforma constitucional estaría agravando un
procedimiento ya de por sí complejo y desvirtuando su tipicidad. Sin embargo, a nuestro
juicio, la introducción de una consulta popular no distorsiona, en puridad, el diseño
11
constitucional de la reforma, pues la iniciativa sigue en manos del órgano regional, el
Consejo, al que la Constitución atribuye la facultad de activar el procedimiento. El
referéndum regional se enmarca en el proceso de reforma constitucional, pero al margen
del procedimiento de reforma, ya que tiene carácter previo al primer acto jurídicamente
relevante de ese procedimiento, el ejercicio de la iniciativa por parte del Consejo
Regional15. Las Regiones pueden configurar esa fase preparatoria como consideren
conveniente y con mayor razón cuando realmente no tiene por sí ninguna repercusión
jurídica externa, pues este papel le corresponde a la proposición de ley de reforma que
el Consejo Regional pueda presentar. Y decimos pueda, porque, aunque la Corte da por
hecho que el cuerpo electoral se pronunciará a favor de instar la reforma, incluso, si así
fuera, el órgano representativo no estaría jurídicamente vinculado por la respuesta
popular y podría no activar la proposición o, lo que es más factible, hacerlo con un
contenido distinto al que parece orientar el resultado16. En todo caso, el mayor grado de
“influencia” o “condicionamiento” político de ese eventual referéndum alcanzaría al
órgano representativo regional, por corresponderle el ejercicio de la facultad de
iniciativa que la Constitución le confiere y sobre la que el cuerpo electoral se pronuncia,
y no tanto, como sugiere la Sentencia, a los órganos parlamentarios estatales ante los
que discurrirá el procedimiento de reforma una vez que la iniciativa sea presentada y
que podrán comportarse respecto de la misma como respecto de cualquier otra
independientemente de quien la respalde.
Admitir una consulta popular en un momento externo al procedimiento de
reforma en sentido estricto tampoco supone, como apunta la Corte, una duplicidad en la
consulta por varias razones. En primer lugar, porque el referéndum previsto en la
Constitución, en contra de lo que parece afirmar la Corte, no tiene porqué convocarse;
es facultativo y se concibe más como un instrumento de la minoría para impedir la
reforma que como un mecanismo de confirmación de una reforma ya aprobada. En
segundo lugar porque, de existir, el cuerpo electoral que participa en ambas consultas no
es el mismo: regional en un caso, nacional en otro. Y en tercer lugar, porque admitiendo
fácticamente que aquellos que integran el cuerpo electoral regional también forman
parte del cuerpo electoral en su integridad, lo cierto es que cumplen diferentes funciones
15
L. PERGORARO, Il referendum consultivo del Veneto: Illegittimo o inopportuno? Quaderni
costituzionali, nº 1/2001, p.126 y ss.
16
No olvidemos que la participación del cuerpo electoral es “buscada” por el propio Consejo, al que
corresponde la convocatoria del referéndum, por lo que no parece probable que renuncie a ejercer la
iniciativa, si el cuerpo electoral le insta a ello.
12
cuando participan en la consulta regional que cuando intervienen en el referéndum
estatal: fuera del procedimiento de revisión, se pronuncian sobre si están de acuerdo con
que el órgano regional competente inicie el procedimiento de reforma, y, dentro del
procedimiento de revisión, se pronuncian sobre su conformidad con el contenido
concreto de la misma, predeterminado por el órgano representativo estatal. La frase, ya
repetida en la anterior sentencia, de que la Corte trata de evitar que el cuerpo electoral
regional pueda influir “negativamente” sobre el orden constitucional y político cobra
aquí todo su sentido, puesto que a lo que realmente acude para poder explicar la
inconstitucionalidad del referéndum regional es a la Constitución material y no a la
Constitución formal. La pregunta de fondo surge de nuevo ¿a quién defiende la Corte
constitucional? ¿a la Constitución o al orden constitucional? Parece claro que al
segundo, a la dimensión sustancial de la Constitución, o, si se prefiere, al fin o a los
fines que conforman la unidad y permanencia del ordenamiento, en tanto en la
argumentación de la Corte late la necesidad de preservar el orden político en general y
el sistema democrático representativo en particular hasta cotas más allá de las exigidas
por los preceptos constitucionales. Esta es la verdadera razón de fondo que se esconde
tras un falso argumento formal, como es, el ficticio agravamiento del procedimiento
típico de reforma constitucional17.
3. La Sentencia nº 496/2000 y la reserva de las decisiones políticas
fundamentales a los órganos representativos
En la Sentencia nº 496/2000 la Corte aborda aparentemente un asunto similar,
en este caso debiéndose pronunciar sobre la constitucionalidad de una Ley del Véneto
que prevé la convocatoria de un referéndum consultivo regional sobre la presentación de
una proposición de reforma constitucional para que se atribuya a dicha Región formas y
condiciones particulares de autonomía. Esta nueva formulación de la consulta pretende
destacar que el objeto de la misma sólo afecta al territorio indicado, por lo que el modo
de articular la iniciativa legislativa constituye un procedimiento extraño y regional
frente al propiamente de revisión, que genera un indirizzo tan “vinculante” como el que
pueda suponer una iniciativa popular o una iniciativa del Consejo regional no
17
Sobre esta sentencia puede analizarse el comentario de N. ZANON, I referendum consultivi regionali,
la nozione di procedimento e le esigenze del diritto costituzionale materiale, Giurisprudenza
costituzionale, nº6, 1992, p.4267 y ss. y A. RUGGERI, Referendum consultivi e “dottrine”
giurisprudenziali delle fonti (a margine di Corte cost. n.470 del 1992), Itinerari di una recerca sul sistema
delle fonti , II, Torino 1992 y en Nomos, nº1, 1993, p.1 y ss.
13
respaldada por referéndum alguno, cuyo ejercicio, como antes indicamos, nunca se pone
en tela de juicio.
La Corte reconoce que la participación de la población local en las decisiones
fundamentales que le atañen constituye un principio connatural a la democracia
pluralista y a la autonomía reconocida a las regiones. Por vez primera en las sentencias
comentadas se abunda en la idea del referéndum como instituto de democracia directa,
como una forma jurídica de participación popular que vivifica los institutos de la
representación, ofreciendo a los órganos políticos y administrativos la oportunidad de
estrechar la relación con la población administrada, que concurrirá a la determinación
de las decisiones de las que es destinataria. La Constitución reconoce a las Regiones, en
concreto al Consejo Regional, iniciativa de reforma constitucional, con más motivo,
cuando el objeto de la misma es, como en este caso, las relaciones entre el Estado y
dicha Región. Esta fase de iniciativa afecta a la revisión y, sin negar la competencia
regional para regular el subprocedimiento que concluye con la formalización del acto de
iniciativa, la Región está sujeta a límites, inherentes a la posición constitucional del
“pueblo”18 en la reforma, que llevan a cuestionar si éste, en su dimensión más limitada
de cuerpo electoral regional, puede ser llamado a pronunciarse en un referéndum
consultivo sobre procedimientos dirigidos a innovar el ordenamiento a nivel
constitucional. Las decisiones políticas fundamentales de la comunidad nacional con
incidencia en el pacto constitucional se reservan, entiende la Corte, a la representación
política; así lo prueba el que no quepa referéndum abrogativo sobre fuentes de rango
constitucional. El “pueblo” no puede intervenir más que en las formas típicas previstas
en el procedimiento de reforma constitucionalmente previsto, esto es, en un referéndum
nacional que avala de nuevo la idea de que la reforma corresponde en primer lugar a las
Cámaras, pues aquí, a diferencia de lo que sucedía en la Sentencia antes comentada, se
resalta que se trata de un referéndum facultativo, temporalmente limitado y descartado
si la revisión se aprueba en sede parlamentaria en segunda votación por mayoría de 2/3.
En conclusión, si el debate sobre la reforma no puede estar “confinado a los lugares
institucionales de la política” y “es oportuno que se difunda en la opinión pública”, la
“decisión corresponde primariamente a la representación político-parlamentaria”,
interviniendo el “pueblo” “sólo como instancia de freno, de conservación y garantía o
18
Entrecomillamos pueblo por la confusión a la que puede inducir esta expresión cuando la Corte en
realidad no se está refiriendo al pueblo titular de la soberanía, sino al cuerpo electoral que la ejerce. Es
este último el verdaderamente llamado a pronunciarse sobre la reforma al final del procedimiento.
14
de confirmación sucesiva respecto de una voluntad parlamentaria de revisión ya
perfecta, que, en ausencia de pronunciamiento popular, consolida sus propios efectos
jurídicos”. La expresión de la voluntad popular debe manifestarse a través de formas
típicas en el interior de un procedimiento encaminado a la adopción de la decisión
política más racional posible. Las reglas procedimentales de la revisión, ligadas al
concepto de unidad e indivisibilidad de la República, no dejan espacio a consultas
populares regionales que pretendan ser manifestación de autonomía, pues la
Constitución no ha previsto que una fracción del “pueblo” a través de referéndum pueda
impulsar la reforma constitucional, sino que el “pueblo” en su totalidad intervenga
facultativamente como instancia última de decisión. Esto, en palabras de la propia
Sentencia, “es evocado en la ley regional en su parcialidad de fracción autónoma
ubicada en una porción del territorio nacional, de tal forma que en la Constitución, al
final de la revisión, no existiría un solo pueblo que da forma a la unidad política de la
Nación y serían en cambio varios pueblos. Incluso podría darse al cuerpo electoral
regional la oportunidad de un doble pronunciamiento sobre la cuestión de la revisión:
una primera vez como parte del todo en fase consultiva y una segunda vez, eventual y
sucesiva, como componente del unitario cuerpo electoral nacional en fase de decisión
constitucional”. Ni siquiera el referéndum se justificaría como expresión de autonomía
política, ya que este concepto no puede dar cobertura a referendos relativos a decisiones
fundamentales de nivel constitucional. Según la Corte, no afecta a nada de lo dicho la
naturaleza consultiva de un referéndum que, si bien carece de efectos jurídicos
vinculantes para los órganos regionales o para los órganos encargados de tramitar la
reforma, supone un vínculo político para los órganos representativos regionales cuya
fuerza puede “ofuscar la perspectiva puramente formal del orden de la competencia
interna de la Región”. En definitiva, “la utilización impropia de un instituto
preordenado a consolidar el vínculo entre representantes y representados y que nunca
podrá resolverse en la simple manifestación de opinión de la que se enriquece la
dialéctica democrática, hace que la iniciativa regional de reforma, formalmente adscrita
al Consejo regional, parezca en el fondo poco más que una envoltura en la que la
voluntad del cuerpo electoral viene unida y orientada contra la Constitución vigente,
poniendo en discusión las mismas bases del consenso. Y esto no puede ser permitido al
cuerpo electoral regional.”
Cada nueva aportación jurisprudencial supone una cierta modificación respecto
de la anterior, pues se abandonan razones que en su momento fueron decisivas para
15
explicar la inconstitucionalidad de los referendos regionales, en beneficio de otras a las
que no se les había concedido tanto protagonismo. Si la Sentencia nº470/1992
prescindía ya de la afectación de intereses nacionales, en tanto también había intereses
regionales de por medio, y novedosamente fundamentaba la inconstitucionalidad del
referéndum en la prohibición de agravar unilateralmente un procedimiento típico como
el de reforma constitucional, la Sentencia nº496/2000 admite que las Regiones puedan
ejercer la iniciativa de reforma y determinar el procedimiento que concluirá con la
presentación de la proposición, haciendo girar la nulidad del referéndum en torno a la
idea de que ciertas decisiones fundamentales, como la reforma constitucional, se han de
reservar a la representación política. De este modo no cabe intervención del cuerpo
electoral, ni siquiera en una fase previa a la propiamente de iniciativa. Y decimos
previa, porque, como ya se ha señalado, la fase de iniciativa consiste en la presentación
de una propuesta de ley por el órgano competente, entendiendo, por tanto, que todo
aquello que puede preceder a esto, y que puede ser tenido o no en cuenta, no forma
parte de dicha etapa, en tanto ni es necesario para la misma ni vincula jurídicamente a
quién corresponde impulsar el procedimiento, que conserva toda su libertad decisoria,
sin que tenga porqué caer en pretendidas ofuscaciones19. Sin embargo, la Corte parece
ver en la introducción del referéndum un intento de transformar la iniciativa regional en
una iniciativa “sui generis”, mitad parlamentaria, mitad popular, a través de la cual el
Consejo regional, al que no olvidemos le corresponde convocar el referéndum, refuerza
su propuesta buscando el respaldo “plebiscitario” del cuerpo electoral. Eso explica el
que la Corte no incida tanto en el peso político que la actuación del cuerpo electoral
tiene sobre el que en apariencia puede estar directamente más vinculado por su
orientación, es decir, el Consejo regional, y haga hincapié en el peso político que puede
“ofuscar” al órgano representativo nacional, ante una iniciativa que ve potenciada su
naturaleza regional como contrapuesta a un Estado al que pretende presionar. Realmente
19
Como apunta A. RUGGERI, Ancora in tema di referendum regionali consultivi e di teoria delle fonti,
Le Regioni, nº1/2001, p.224 y ss., sólo si la consulta fuera posterior al ejercicio de la iniciativa regional
se podría afirmar que existe una intercomunicación entre el sistema regional y el sistema estatal y ese
riesgo de influencia que la sentencia teme. Cuando el referéndum es previo al ejercicio de la iniciativa de
reforma, el sistema estatal y el regional son sistemas cerrados e impermeables. La intervención adicional
del cuerpo electoral regional en la iniciativa es lícito, en tanto es la Región en uso de su autonomía la que
se autodetermina estableciendo el modo de articular la iniciativa, sin que ello genere efectos en la futura
decisión de los órganos estatales. Paradójicamente, en palabras de Ruggeri, la Corte atribuye a una
manifestación volitiva incapaz de ejercer efectos jurídicos vinculantes en el ordenamiento regional un
efecto jurídico inmediato de lesión de la competencia estatal y de los valores fundamentales del
ordenamiento en su conjunto.
16
es ese “órdago” al Estado lo que la Corte quiere evitar con una sentencia, como apunta
la doctrina, de naturaleza monitoria, que busca cortar de raíz cualquier futuro intento de
iniciativas regionales de reforma de corte federalista. Y el Tribunal tiene que darle un
ropaje jurídico a todo esto, pues la mera “intención” que puede mostrar un ente, cuando
ejerce dentro de su competencia la iniciativa de reforma, de presionar políticamente al
que debe aprobarla, no es sin más sancionable con la inconstitucionalidad. El paso, o el
salto, de lo político a lo jurídico se da entendiendo que el procedimiento de reforma
constitucionalmente previsto está ligado al concepto de unidad e indivisibilidad de la
República. De este modo en él sólo tienen cabida los órganos de representación política
y el cuerpo electoral cuando participa en su totalidad como instancia última de decisión,
sin que quepa dejar espacio a consultas populares regionales20. En conclusión, ni
siquiera se admite que el cuerpo electoral pueda impulsar/avalar el indirizzo del Consejo
Regional en la fase ascendente del procedimiento de reforma, por mucho que sean los
órganos estatales representativos los que terminen resolviendo y que en último término
quepa el control del cuerpo electoral en su integridad. No se trata de que estas medidas
no se consideren garantía suficiente para preservar la unidad, sino de que, cuando lo
debatido afecta a decisiones constitucionales fundamentales, la Constitución, interpreta
la Corte, sólo permite el pronunciamiento del único que puede expresar, a su juicio, la
unidad de la República, el “pueblo” en su totalidad. Ello es así porque en realidad la
respuesta a la consulta territorial no es vista como la actuación de un órgano constituido,
el cuerpo electoral regional, al que se le pueda conferir una función constituida de mera
orientación, sino como la actuación de una porción de un “pueblo” soberano que, como
tal, no podría sino decidir con la consiguiente amenaza para los órganos representativos.
Y precisamente es esa idea preestatal de “pueblo”, implícita tras la calificación de
fracción de lo que no es otra cosa que cuerpo electoral regional, la que imposibilita que
Sobre la Sentencia nº 496/2000 consúltese M. LUCIANI, I referendum regionali… ob. cit., p.1381 y
ss.; L. PERGORARO, Il referendum consultivo… ob. cit., p.126 y ss.; F. CUOCOLO, Leggi di revisione
costituzionale e referendum consultivo regionale, Giurisprudenza costituzionale, nº6, 2000, p.3808 y ss.;
S. BARTOLE, Reforma federali e consultazioni refrendarie regionali: un abbinamento discutibile,
Giurisprudenza costituzionale, nº6, 2000, p.3818 y ss.; N. ZANON, Il corpo elettorale in sede
referendaria non è il propulsore dell’ innovazione constituzionale, Giurisprudenza costituzionale, nº6,
2000, p.3828 y ss.; G. PAGANETTO, Uso distorsivo del referendum consultivo e dell’autonomia
regionale, Giurisprudenza costituzionale, nº6, 2000, p.328 y ss.; P. BARRERA, A proposito di
referendum regionali, Quaderni costituzionali, nº2/2001, p.353 y ss.; V. TEOTONICO, Il referendum
consultivo regionale tra procedimento di revisione costituzionale e funzione politico-rappresentativa degli
organi elettivi, Giurisprudenza italiana, 2001, p.2199 y ss.; A. PERTICI, Brevi osservazioni in merito ai
referendum consultivi regionali sulla devolution, Il foro italiano, nº2, 2001, p.396 y ss.; A. SPADARO, I
referendum consultivi regionali: perché illegittimi, Quaderni costituzionali, nº1/2001, p.129 y ss.; E.
BALBONI, Il referendum consultivo nello Statu.comunità: perché vietarlo?, Le Regioni, nº1/2001, p.217
y ss.; A. RUGGERI, Ancora in tema di referendum… ob. cit., p.224 y ss.
20
17
esa parte pueda desgajarse de un todo único e indivisible y pueda ejercer una función de
“indirizzo” no vinculante, incompatible con su naturaleza en último término soberana.
4. Los Autos del 2001: ¿continuismo o ruptura?
En el Auto nº 101/2001 la Corte, ante la renuncia del recurrente, no tiene
ocasión de valorar, primero, si concede como medida cautelar la suspensión,
previamente solicitada, de las deliberaciones del Consejo Regional del Piemonte acerca
de la convocatoria de un referéndum consultivo del Art.60 del Estatuto y, luego, si
estima un conflicto de atribuciones, que será declarado extinto en el Auto nº 403/2001.
Sin embargo, en el Auto nº 102/2001, al no haber renunciado el recurrente a la
solicitud de suspensión en atención a la gravedad y vistosidad del objeto del conflicto y
a fin de impedir distorsiones y prevenir emulaciones, la Corte se pronuncia sobre la
misma en el marco de un conflicto de atribuciones contra la deliberación del Consejo
Regional Lombardo en torno a una propuesta de referéndum consultivo regional cuyo
objeto es la “devolution” a la Región de determinadas competencias ahora estatales por
medio de la oportuna transferencia. Como “los electores de la Lombardía son llamados
a pronunciarse sobre la oportunidad de que la Región misma en el cuadro de la unidad
nacional, tome las iniciativas institucionales necesarias para promover la transferencia
de las funciones estatales”, la Corte entiende que la deliberación conciliar no
compromete decisiones fundamentales de nivel constitucional, ante las que no cabe la
consulta de fracciones del cuerpo electoral, y que, por tanto, no concurren graves
razones que justifiquen la suspensión del acto21. Desgraciadamente la renuncia de los
recurrentes a seguir adelante con el conflicto de atribuciones impide que la Corte pueda
abundar en los argumentos señalados, aparentemente iniciadores de una nueva línea
jurisprudencial, limitándose en el Auto nº 444/2001 a declarar extinto el procedimiento.
El contenido de las sentencias de la Corte en materia de referéndum consultivo
condiciona a su vez el contenido de las propuestas regionales respecto de su
convocatoria, que procuran esquivar las tachas de inconstitucionalidad que la doctrina
constitucional va señalando. En este último supuesto, la Lombardía evita concretar qué
21
Sobre la suspensión en el conflicto de atribuciones véase A. PISANESCHI, Brevi note sulla
“suspensiva” nei conflicto tra Stato e Regione, Giurisprudenza costituzionale, nº1, 1991, p.71 y ss. Con
espíritu crítico pone en tela de juicio que esta medida cautelar pueda interpretarse, conforme a la
jurisprudencia de la jurisdicción administrativa, atendiendo a la gravedad e irreparabilidad del daño
causado por el acto objeto del recurso. Por el contrario, a su entender, compartido por nosotros, la
suspensión debería reinterpretarse, atendiendo a la naturaleza del conflicto de atribuciones, destacando los
daños que la falta de competencia causa a la esfera del recurrente así como al interés general.
18
medidas tomará la Región en el caso de que el cuerpo electoral se pronuncie
afirmativamente en la consulta, pues se refiere genéricamente a la adopción de
iniciativas institucionales necesarias, sin mencionar siquiera la propuesta de reforma
constitucional. Este intento de salvar las cuestiones más espinosas mediante la
redacción genérica del objeto de la consulta, la acotación de la misma a cuestiones
exclusivamente regionales, como ya se había hecho antes, o la declaración de respeto a
la unidad nacional, para no levantar suspicacias, consiguió sus objetivos, por más que
parezca difícil imaginar otro modo, distinto de la reforma constitucional, a través del
cuál se pueda lograr la transferencia de competencias que se persigue.
La Corte pretende hacer creer que este Auto no supone ninguna ruptura con la
jurisprudencia anterior, puesto que si ofrece un fallo distinto al de otras ocasiones,
admitiendo implícitamente la constitucionalidad del referéndum consultivo sobre la
reforma, en tanto no lo suspende, se debe a un cambio en el supuesto de hecho y no en
su argumentación. Efectivamente se continúa afirmando que el cuerpo electoral regional
no puede pronunciarse sobre cuestiones que comprometan decisiones fundamentales de
nivel constitucional y, por tanto, si esto no sucede, no existe ninguna razón grave que
obligue a suspender un referéndum convocado como expresión de autonomía política.
Pero lo cierto es que, al igual que en los casos anteriores, en el supuesto que nos ocupa
se pide al cuerpo electoral regional que se manifieste a favor o en contra de que se inste
desde la Región un procedimiento de reforma constitucional, pues, por mucho que se
oculte tal intención bajo la imprecisión, resulta imposible implantar un modelo de
administración, como el pretendido, por medio de la transferencia a la Región de una
serie de funciones que constitucionalmente le corresponden al Estado, si no es
reformando la Constitución. La Corte, si hubiera seguido con su línea jurisprudencial,
debería haber suspendido la convocatoria, por lo que la negativa a llevarla a cabo
exigiría una motivación más extensa, sobre todo cuando entrara a resolver propiamente
el conflicto de atribuciones, de la que nos priva el Gobierno con la retirada del recurso.
Desde la perspectiva tradicional de la Corte, la hipotética consulta popular
regional que se discute en el Auto nº 102/2001 seguiría agravando el procedimiento de
reforma constitucional típico, si fuera ésta la medida institucional que se adoptara; como
en otras ocasiones, habría un doble pronunciamiento sobre la hipotética reforma, uno
como fracción y otro como parte del todo; igualmente se cuestionaría con ello el
protagonismo de los órganos representativos. Por tanto, qué es lo que cambia y provoca
la consiguiente modificación de la doctrina constitucional. No el mero formalismo, al
19
que se acoge la Corte para dar un giro a su jurisprudencia, de sustituir la mención al
impulso de la reforma constitucional como objeto del referéndum por una eufemística
adopción de “las iniciativas institucionales necesarias”. El cambio, a nuestro entender,
está motivado por la reforma que sufre en el 2001 la Constitución italiana en materia de
organización territorial del Estado hacia un nuevo modelo, no tan próximo al federal
como desde el ámbito político se quiere dar a entender, pero en todo caso superador del
modelo originario regional. Ello lleva a la Corte a sintonizar en cierto punto su
jurisprudencia con estos nuevos “aires” presuntamente federalizantes, dejando abierta la
puerta, eso sí tácitamente para disimular la ruptura que se pretende introducir, a que, en
apariencia, de manera similar a los Estados miembros de un Estado Federal, las
Regiones puedan al menos participar en el proceso de reforma de la Constitución. Si la
intervención de los Estados federados habitualmente se produce en la fase descendente
del procedimiento de reforma de modo indirecto a través de la Cámara alta o de modo
directo a través de la ratificación de la revisión por sus propios órganos representativos,
en esta ocasión el cuerpo electoral regional participará en la fase ascendente del proceso
de reforma, avalando la activación del procedimiento por el órgano competente22. Por
tanto, el cambio resulta significativo atendiendo a la doctrina de la Corte hasta este
momento, pero tiene poca importancia real, pues, de una parte, le resulta imposible
equiparar en este punto a las Regiones con los Estados federados y, de otra, permite, a
nuestro entender, algo que, como ya hemos apuntado, las Regiones siempre pudieron
hacer desde el momento en que lícitamente asumieron la competencia de convocatoria
de referendos consultivos sobre cuestiones que afecten a sus intereses y en que dicho
referéndum ni se incardina en el procedimiento de reforma ni tiene jurídicamente
ninguna fuerza vinculante.
Este nuevo “espíritu”, implícito en la comentada decisión, se manifiesta con
mayor, que no total, claridad en los fundamentos jurídicos de la Sentencia nº 106/2002.
Si bien es cierto que afecta a otro orden de cosas23 y que en último término su fallo
Un análisis de estos Autos puede encontrarse en M. LUCIANI, I referendum regionali… ob. cit.,
p.1381 y ss.; S. BARTOLE, Overruling o qualification di precedente con ordenanza di reiezione della
domanda di suspensiva di atto impugnato per conflicto di atribucioni?, Giurisprudenza costituzionale, nº2,
2001, p.635 y ss.; G. MOSCHELLA, Referéndum consultivi regionali: la Corte ci repensa?,
Giurisprudenza costituzionale, nº2, 2001, p.644 y ss.; A. MANCIA, I referendum regionali e la
sovrapposizione tra “diritto” e “politica”, Giurisprudenza costituzionale, nº3, 2001, p.1670 y ss.
23
En concreto se plantea si los Consejos regionales pueden autocalificarse Parlamentos regionales o si,
por el contrario, han de respetar la terminología constitucional que reserva la denominación de
Parlamento, estrictamente en el ámbito estatal, a la Cámara de los Diputados y al Senado, como sedes de
la representación política nacional.
22
20
continúa con la jurisprudencia anterior, no lo es menos, como veremos a continuación,
que las cuestiones que toca están íntimamente vinculadas con el asunto que nos ocupa y
que en la motivación de la sentencia encontramos algunos argumentos que se apartan de
los ya conocidos. Sin duda, Consejo y cuerpo electoral regional comparten, según la
Corte, una misma naturaleza parcial que respectivamente impidió e impide su
equiparación con el Parlamento o con el “pueblo” en su integridad, pero también, y en
contra del protagonismo que confirió a la representación nacional en su jurisprudencia
sobre el referéndum, en esta ocasión afirma que “…el vínculo Parlamento-soberanía
popular constituye irrefutablemente una aportación del principio democráticorepresentativo, pero no describe los términos de una relación de identidad, de manera
que la tesis por la cual, según nuestra Constitución, en el Parlamento se resuelve, en
sustancia, la soberanía popular, sin que la autonomía territorial concurra a plasmar su
esencia, no puede ser compartida en su totalidad”. “…El Art.1 de la Constitución al
establecer con formulación clara y definitiva que la soberanía “pertenece” al pueblo
impide considerar que existan lugares o sedes de la organización constitucional en la
que la soberanía se pueda situar agotándolos. Las formas y los modos en los que la
soberanía del pueblo puede desarrollarse, en efecto, no se agotan en la representación,
sino que penetran en todo el armazón constitucional: se refractan en una multiplicidad
de situaciones y de institutos que asumen una configuración tan amplia que comprenden
incluso el reconocimiento y la garantía de las autonomías territoriales. Por cuanto
respecta a estas últimas, se desprende de la Constituyente la visión por la cual son
partícipes del procedimiento de articulación y diversificación del poder político
estrechamente ligado, en el plano histórico no menos que en el ideal, a la afirmación del
principio democrático y de la soberanía popular”. “… En el nuevo Art.114 de la
Constitución, … los entes territoriales autónomos son colocados al lado del Estado
como elementos constitutivos de la República, casi desvelando, en una formulación
sintética, su común derivación del principio democrático y de la soberanía popular” 24.
Con todas las salvedades, pues nada se dice de forma expresa, no parece
descabellado pensar que esta nueva perspectiva, de considerar que los órganos
24
Sobre la sentencia aludida, destacando más el continuismo con la jurisprudencia anterior que cualquier
discordancia con la misma, véase F. CUOCOLO, Parlamento nazionale e “parlamenti” regionale,
Giurisprudenza costituzionale, nº2, 2002, p.873 y ss.; C. PINELLI, Continuità e discontinuità
dell’impianto republicano nella prima pronuncia sul nuevo Titolo V, Giurisprudenza costituzionale, nº2,
2002, p.878 y ss.; N. ZANON, La funzione unitaria del Parlamento nazionale e la revisione del titolo V,
Giurisprudenza costituzionale, nº2, 2002, p.884 y ss.; A. MANGIA, I Consigli regionali e la fine della
rappresentanza politica, Giurisprudenza costituzionale, nº2, 2002, p.885 y ss.
21
representativos estatales no monopolizan la soberanía popular o de ubicar al Estado y a
las Regiones en el mismo plano, podría haber servido de verdadera motivación al Auto
nº102/2001 y de base a una relectura del referéndum regional en el ámbito de la
revisión constitucional. Si tradicionalmente la participación de los entes territoriales en
la reforma se ha visto como una expresión de soberanía, la consideración de las
Regiones como entes constitutivos de un ordenamiento constitucional compuesto, el
Republicano, podría terminar dando cobertura a una posible intervención del cuerpo
electoral en el proceso de reforma, incluso más atrevida que la que hasta ahora
infructuosamente se ha intentado.
Reconociendo que lo dicho va mucho más allá de lo que la Corte pretende,
afirma y concluye, la sentencia, a nuestro juicio, tampoco puede ser interpretada, según
considera la mayor parte de la doctrina, como una decisión de signo continuista. De su
fallo así parece desprenderse, pero el grueso de la fundamentación jurídica supone un
primer paso hacia una posible alteración del status de las Regiones, cuya culminación se
encuentra hoy por hoy todavía lejana.
III. Conclusiones
Como se ha puesto de manifiesto, la jurisprudencia de la Corte sobre la inclusión
de referendos consultivos regionales en el proceso de reforma constitucional ha sufrido
una importante evolución no sólo en sus argumentos, sino también en sus conclusiones.
Desde considerar semejante medida inconstitucional, en un primer momento, por afectar
a intereses no exclusivamente regionales, luego por suponer un agravamiento atípico del
procedimiento de reforma constitucionalmente establecido o, por último, por privar a la
representación política de ciertas decisiones fundamentales que le son propias, hasta
terminar por admitir de manera solapada en ciertos casos su validez. Ninguno de los
caminos señalados puede satisfacer plenamente. Resultan cuestionables las razones,
alguna
ya
abandonada
por
la
propia
Corte,
que
pretendieron
avalar
la
inconstitucionalidad de los referendos, cuando a la vez no se dudó en afirmar su
naturaleza contingente y jurídicamente ineficaz respecto de las determinaciones de los
órganos a los que la Constitución confiere respectivamente las competencias de
iniciativa y aprobación de la reforma. ¿De qué se priva entonces a los órganos
representativos si el Consejo Regional es el que ejerce la iniciativa de reforma y el
Parlamento nacional el que decide? ¿Cómo se agravan las formalidades del Art.138 CI,
si precisamente éste sólo se centra la aprobación de la reforma, sin configurar una
22
iniciativa que, al poder ser activada por las Regiones, es a ellas a las que les corresponde
su diseño? Lo cierto es que la Corte, más preocupada en defender un orden políticoconstitucional subyacente, parece dejar de lado el tenor de la Constitución formal a la
hora de resolver, pues no sólo su fallo podría haber sido distinto, si hubiera atendido al
principio de autonomía, a la aceptación constitucional de los referendos consultivos
regionales o a la inexistencia de límites a la iniciativa legislativa, sino que, incluso,
siendo el que fue, podría al menos haber empleado una argumentación
constitucionalmente menos forzada25.
Pero tan decepcionante como la inconstitucionalidad es el motivo y el modo de
admitir la validez del referéndum en el Auto nº102/2001. Negar cualquier ruptura con
la jurisprudencia anterior y dar por bueno el referéndum porque no compromete
decisiones fundamentales de nivel constitucional, en tanto evita a la hora de fijar su
objeto cualquier referencia a la reforma entre las medidas institucionales sobre las que
el cuerpo electoral debe pronunciarse, supone eludir la cuestión de fondo, privarle del
razonamiento riguroso que merece la aceptación de esta figura y propiciar su entrada
por la puerta falsa.
En realidad los cambios sufridos por el modelo originario regional influyen en la
Corte, sin que lo reconozca así, hasta aproximarla a una conclusión que siempre tuvo
cabida en la Constitución desde el momento en que consideraba competencia regional la
convocatoria de referendos consultivos sobre cuestiones que afectaran a sus intereses y
estas consultas se configuraban de tal manera que ni se incardinaban en el
procedimiento de reforma constitucional en sentido estricto, ni se les confería fuerza
vinculante. En último término, el referéndum consultivo regional debía haber sido
entendido no como una amenaza, sino como una técnica de participación ciudadana en
las decisiones públicas que enriquece el sistema representativo tradicional. El peligro
que el referéndum encierra para la representación es en esta caso ficticio, puesto que, de
una parte, no es el cuerpo electoral quien insta la consulta ni determina su objeto26 y, de
Así L. PERGORARO, Il referendum… ob. cit., p.126, sugiere fundar la nulidad de los referendos, por
ejemplo, en la diferenciación entre referéndum y plebiscito, en la vulneración del principio general de
economía de las decisiones jurídicas, en el de leal colaboración o en la irrazonabilidad de que una ley
regional, como sucedía en el supuesto de la Sentencia nº 496/2000, pretendiera reformar la Constitución
para que se transfirieran una serie de competencias que ya pertenecían a la Región.
26
De ser así, en palabras de B. PEZZINI, Il referendum… ob.cit., p.429 y ss., estaríamos ante un
verdadero referéndum de indirizzo, en el que la iniciativa popular revocaría parcialmente el poder
conferido a los representantes, ejerciendo una función que contrasta con la presunción de legitimación
implícita en el concepto de democracia representativa. Para un estudio de este referéndum consultivo de
iniciativa popular, sobre todo en Campania y Sardegna, y el papel secundario que en esta ocasión le toca
jugar al Consejo Regional, consúltese P. BARRERA, Il referéndum negli… ob. cit., p.112 y ss.
25
23
otra, su pronunciamiento es un elemento más, sobre todo, no determinante, a considerar
por los órganos a los que corresponde tomar la decisión. Si se entiende como real, se
debe a la tendencia a confundir la voluntad de un órgano con la voluntad del soberano,
atribuyendo equivocadamente al referéndum un plusvalor ligado a su vinculación con la
“fuente pura de poder, el pueblo, que puede provocar una distorsión de las instituciones
representativas”27. Igualmente exagerado es el riesgo que para el Estado reporta la
iniciativa territorial reforzada con el referéndum, pues las Regiones no son un “cuerpo
extraño” a la República, por lo que han de ser vistas sin suspicacias más como uno de
sus elementos esenciales que como provocadoras de continuas controversias28.
La democracia exige que todos los sometidos a la reforma participen en ella, no
tanto decidiendo como, al menos, impulsándola y debatiendo sobre ella. Así se plasma
el principio de minoría, incrementando la participación y el pluralismo donde no juega
la mayoría, esto es, en la iniciativa y en la deliberación 29. Si tradicionalmente se ha
objetado que el referéndum reduce el pluralismo, al obligar a escoger entre dos opciones
excluyendo cualquier otra, admitir, en este caso, una consulta popular, y el consiguiente
previo intercambio de opiniones, en la sede y en el momento en que se propone, es
decir, antes del ejercicio de la iniciativa regional de reforma, supone introducir una
mayor complejidad en su proceso de formación y con ello una notable potenciación, en
el sentido indicado, de su naturaleza democrática. Del mismo modo la posible presencia
de las expectativas del cuerpo electoral en la iniciativa formulada por el Consejo puede
propiciar luego el diálogo y la transacción entre un Consejo regional y un Parlamento,
llamados a intervenir en la reforma con papeles distintos, pero como órganos
pertenecientes a entes de la República que no tienen porqué defender intereses
contrapuestos. De lo que se trata, por tanto, es de ver la participación y el pluralismo
como elementos clave del principio democrático y no como elementos generadores de
conflicto30.
IV. Addenda
Así explica E. BALBONI, Il referendum… ob. cit., p.219 y ss., esta idea del referéndum, fruto de una
larga tradición doctrinal, como manifestación de un poder que no duda en calificarse de
paraconstitucional.
28
Esta idea dela República de las autonomías puede encontrarse en P. BARRERA, Il referendum negli…
ob. cit., p.33 y 36.
29
Véase F. BASTIDA, La soberanía borrosa: la democracia, Fundamentos, nº 1, 1998, p.449 y ss. y P.
REQUEJO, Democracia parlamentaria y principio minoritario. La protección constitucional de las
minorías parlamentarias, Ariel, Barcelona, 2000, p.49 y ss.
30
En este sentido, véase, E. BALBONI, Il referendum… ob. cit., p.219 y ss.
27
24
Además del interés que por sí misma pueda despertar la doctrina de la Corte
constitucional en materia de referendos consultivos regionales y reforma constitucional,
es difícil no reconocerle hoy un interés adicional, pues de inmediato surge la pregunta
de si sería posible su extrapolación a nuestro ordenamiento, sobre todo, considerando
que una de las cuestiones de más candente actualidad, a la que habrá que dar respuesta,
es la anunciada convocatoria de una consulta popular de ámbito territorial acerca del
llamado Estatuto político de la Comunidad libre asociada de Euskadi.
Indudablemente el punto de partida es diferente31. En la Constitución española
no existe ninguna alusión expresa a las consultas populares autonómicas de índole
político, ni tampoco podemos encontrar una referencia a las mismas en la Ley orgánica
2/1980, ya que esta norma, por indicación del Art. 92.3 CE, determina las condiciones y
procedimientos que han de regir sólo en aquellas modalidades de referéndum que la
Constitución contempla. Nuestra Constitución, en su Art.92.1 y 2, a pesar de la
literalidad del precepto, técnicamente se ocupa de regular más un plebiscito que un
referéndum, en tanto su objeto no es la aprobación o reforma de norma jurídica alguna,
sino unas decisiones políticas de especial trascendencia, que podrán ser sometidas a
consulta de todos los ciudadanos, convocada por el Rey a propuesta del Presidente del
Gobierno previamente autorizada por el Congreso. Más adelante, dentro de las normas
de organización territorial del Estado, el Art. 149.1.32 CE atribuye en exclusiva al
Estado la competencia sobre autorización para la convocatoria de consultas populares
por vía de referéndum. Sin embargo, de todo ello no cabe derivar la imposibilidad de
que se celebren consultas populares de naturaleza política territorialmente limitadas.
Buena prueba es que, aunque ni la Constitución ni la Ley orgánica tampoco han hecho
mención alguna en este sentido, en los Municipios, según disponen los Arts.70 bis y 71
de la Ley 7/1985 de Bases de Régimen local, sí se puede someter a consulta tanto
iniciativas populares a instancia de los propios vecinos, como asuntos de competencia
municipal y carácter local especialmente relevantes para sus intereses a instancia del
Alcalde y previo acuerdo de la mayoría absoluta del Pleno y autorización del Gobierno
de la Nación. De ahí que muchos Estatutos de Autonomía, en unos casos de manera
Sobre el referéndum en España, consúltese, P. CRUZ, El referéndum… ob. cit., p.145 y ss.; L.
AGUIAR, Participación política y referéndum: aspectos teóricos y constitucionales, Revista de Derecho
Público, nº102, 1986, p.5 y ss.; y la voz Referéndum, en M. ARAGÓN, Temas básicos de Derecho
Constitucional, Civitas, Madrid, 2001, p.125 y ss.; N. PÉREZ, La problemática del referéndum consultivo
en el sistema político español, Revista General de Derecho, nº596, 1994, p.5007 y ss.
31
25
expresa32 y en otros de manera tácita33, asuman competencias de desarrollo y ejecución
sobre el sistema de consultas populares locales que tengan lugar en su ámbito
respectivo. Por el contrario, se echa en falta cualquier referencia en ellos a una
competencia, de mayor o menor calado, respecto de consultas populares que
comprendan toda la Comunidad Autónoma.
En principio, igual que en el supuesto anteriormente señalado, nada hubiera
impedido que los distintos Estatutos hubieran hecho suya la competencia sobre
consultas populares autonómicas. Cuestión distinta es clarificar la espinosa cuestión de
en qué términos, de celebrarse estas consultas, se llevaría a cabo su convocatoria.
Mayoritariamente se ha entendido que la regulación constitucional y su concreción legal
obligan al Estado a autorizarla a través de acuerdo del Gobierno. Se considera que el
Art.149.1.32 CE, como no especifica ni el objeto ni el ámbito territorial de la consulta,
engloba a todas ellas, dejando siempre en manos del Estado el visto bueno a la
convocatoria. En tanto la competencia exclusiva del Estado no recae sobre la
convocatoria de referendos, sino sobre su autorización, va de suyo que el convocante
tiene que ser un ente distinto al Estado, pues no tendría sentido que éste se autorizara a
sí mismo. Ello lleva a descartar otras interpretaciones que permitirían acotar la
mencionada competencia, como sucede en otras materias, sólo a las consultas de
naturaleza política que fueran a celebrarse en toda España, es decir, las previstas en el
Art.92.1 y 2 CE, evitándose así que se vaciara de contenido la potencial competencia
autonómica sobre la convocatoria de referendos dentro de su ámbito, como sucede
cuando se sujeta a autorización previa. Esta posibilidad hubiera resultado más acorde,
como se puso de relieve al estudiar el caso italiano, con los principios democrático y
autonómico que la Constitución consagra, especialmente si la convocatoria no recae
únicamente en manos de los órganos legislativos o ejecutivos regionales y se abre a un
porcentaje de miembros del cuerpo electoral. Con el traslado, en definitiva, de la
convocatoria del Gobierno estatal al Ejecutivo o al Legislativo regional ganaría la
Comunidad Autónoma; con el traslado de la convocatoria del Gobierno estatal al cuerpo
electoral autonómico ganaría el ente territorial y, sobre todo, el ciudadano, que desde su
Región podría participar en las decisiones políticas que más le atañen, orientando el
32
Por ejemplo, los Art.15.2 Estatuto de Andalucía; Art.10.2 Estatuto de Cataluña y Art.32 Estatuto de la
Comunidad Valenciana.
33
El Art.11 Estatuto de Baleares; Art.32 Estatuto de Canarias; Art.34 Estatuto de Castilla-León; Art.8
Estatuto de Extremadura; Art.9 Estatuto de La Rioja; Art.11 Estatuto de Murcia; Art.11 Estatuto del
Principado de Asturias.
26
sentido de las mismas34. Con la regulación vigente, una solución de cara a que la
competencia autonómica sobre la convocatoria de consultas territoriales no resulte
desvirtuada, sería interpretar que la autorización estatal debe depender de un mero
control jurídico de los requisitos que legalmente se pudieran establecer entorno al
impulso de la convocatoria, excluyéndose cualquier negativa a conceder dicha
autorización por razones estrictamente políticas. Sin embargo, no se puede dejar de
reconocer que esta posible lectura es cuanto menos forzada, pues salva la competencia
autonómica a costa de sacrificar la competencia estatal, introduciendo en ella un recorte
de tal calibre que devalúa el sentido de la autorización.
Pero, si parece imposible eludir la autorización estatal, más discutible resulta que
tenga que ser el Gobierno el órgano encargado de prestarla. Ya se ha señalado que el
apartado tercero del Art.92 CE establece que las condiciones y procedimientos
específicos por los que se regirán las modalidades de referéndum previstas por la
Constitución serán reguladas por Ley orgánica. Esta Ley orgánica, la 2/1980, opta, en su
Art.2, por imponer, salvo en los casos en que esté reservada al Congreso, la autorización
gubernativa de convocatoria de referendos a toda la tipología de consultas que ella
regula; no olvidemos, los recogidos en la Constitución (Art.92.3 CE), es decir, no sólo
los referendos consultivos del Art.92.1 CE, sino también los referendos de reforma
constitucional de los Arts.167 y 168 CE; los referendos de iniciativa autonómica del
Art.151.1 CE y los referendos de aprobación y reforma estatutaria del Art.151.2
apartados 3 y 5 y del Art.152.2 CE. Sin embargo, la Ley orgánica 2/1980 no agota todas
las modalidades de referéndum, como ella misma admite en su Disposición adicional, y,
del mismo modo que excluye su aplicación a las consultas populares de ámbito
municipal, tampoco debe considerarse idónea para regular los referendos consultivos de
ámbito regional, en tanto no previstos constitucionalmente35.
Lo expuesto hasta el momento no parece en su gran mayoría de aplicación al
caso concreto que se planteaba al comienzo de estas líneas. No se trata, como ocurría en
Italia, de que el cuerpo electoral autonómico se haya de pronunciar sin fuerza vinculante
sobre si instaría o avalaría el ejercicio por los órganos autonómicos competentes de una
34
Así sucede en la regulación de las consultas populares locales, cuyo impulso se deja en manos no sólo
del Alcalde, sino también de un porcentaje variable de vecinos en atención a la población del municipio,
según dispone el Art.70 bis de la Ley de Bases de Régimen Local.
35
A pesar de dejar fuera de su ámbito a los referendos municipales y de remitir a la Ley de Bases de
Régimen Local, la Ley 2/1980 señala paradójicamente la competencia estatal de su convocatoria; una
competencia que la Ley de Bases perfilará exigiendo previa autorización del Gobierno de la Nación y de
la mayoría absoluta del pleno municipal para que los Alcaldes puedan someter a consulta popular asuntos
que afecten a su esfera de intereses.
27
iniciativa de reforma constitucional que pretendiera modificar el marco de relaciones
entre el Estado y esa Comunidad. De ser así, la celebración de la consulta sería factible
si la Comunidad autónoma vasca tuviera asumida la competencia, aunque con las
limitaciones antes criticadas. Por el contrario, el presumible referéndum vasco parece
querer incardinarse dentro de un procedimiento de reforma estatutaria, sujeto a la
Constitución, al Estatuto y a la Ley orgánica 2/1980. Ello significa que la propuesta de
reforma estatutaria, según dispone el Art.46 del Estatuto del País Vasco, deberá ser
aprobada primero por mayoría absoluta del Parlamento Vasco, luego por Ley Orgánica
en las Cortes Generales, y “finalmente, precisará la aprobación de los electores,
mediante referéndum”; referéndum, cuya convocatoria debe ser autorizada, a tenor de la
Ley orgánica 2/1980, a través de acuerdo del Gobierno a propuesta de su Presidente, sin
perjuicio, de que, como señala el Estatuto de Autonomía, por delegación expresa del
Estado, el Gobierno vasco pueda ser facultado para realizar la convocatoria36. El
momento en que se ha de celebrar el referéndum deja claro que su introducción no viene
tan sólo a reforzar el procedimiento descrito, sino a obtener la ratificación de los
directamente interesados ante cualquier posible enmienda que pudieran introducir las
Cortes sobre la propuesta ya aprobada por la Asamblea autonómica37. Por lo tanto,
dicho lo dicho, no es aventurado pensar que, si este es el supuesto al que
hipotéticamente ha de enfrentarse el Tribunal Constitucional en un futuro, su resolución
atenderá a criterios estrictamente competenciales y procedimentales, debiendo analizar
quién, cómo y cuándo ha convocado el referéndum sobre esa presunta reforma
estatutaria.
Cosa diferente sería que la pregunta se ubicara fuera del procedimiento de
revisión estatutaria como una mera consulta al cuerpo electoral autonómico. Al Tribunal
posiblemente le sería suficiente con acudir a aspectos competenciales, pero, de poder
entrar en el fondo del asunto, es donde surge la duda de si manejaría los mismos
argumentos esgrimidos por la Corte, sin que, como se mantuvo en su momento,
36
Supuesto diferente es el de la reforma estatutaria, prevista en el Art.47 del Estatuto, que quiere alterar la
organización de los poderes del País Vasco, sin que sus relaciones con el Estado o los regímenes forales
de los Territorios Históricos se vean afectados. En este caso el referéndum tiene lugar antes de que las
Cortes Generales aprueben por Ley Orgánica, como necesariamente impone el Art.147 CE, la propuesta
de reforma, puesto que no se corre el riesgo de que el Parlamento estatal pueda introducir ninguna
modificación, al haber prestado previamente su consentimiento a este tipo de tramitación.
37
Ante tales enmiendas, varias Resoluciones de la Presidencia del Congreso y del Senado del año 1993
preveían también la posibilidad de que, antes de llegar al caso extremo de la retirada de la propuesta por
parte de la Comunidad Autónoma, ésta pudiera designar una delegación que, junto a la Comisión
constitucional, examinara la propuesta de reforma para determinar de común acuerdo su formulación
definitiva que sería sometida primero a las Cortes y luego a referéndum.
28
tampoco parezca aquí de recibo que se pudiera descartar la consulta con base en la
amenaza que supone para los órganos representativos estatales el pronunciamiento de
una fracción del pueblo sobre decisiones políticas fundamentales.
Sin necesidad de adelantarse a los acontecimientos, el, a nuestro juicio, erróneo
planteamiento de la Corte parece haber sido acogido ya con otras intenciones, no por su
equivalente español, sino por la que ha sido calificada como propuesta de futura reforma
estatutaria. La misma idea preestatal de pueblo y la misma confusión entre titularidad y
ejercicio de la soberanía, que llevó a la Corte a identificar el órgano cuerpo electoral con
una inadmisible fracción de un único pueblo soberano, que, como tal, no puede tan sólo
opinar, sino decidir con el consiguiente riesgo para la democracia representativa, está
también latente en el conocido popularmente como Plan Ibarretxe, según se desprende
de su Preámbulo y del Art.1 del Estatuto Político38, al igual que ya lo estuvo antes en la
concepción de los Estatutos de autonomía como normas paccionadas39, que en cierta
manera resurge de nuevo en el mencionado Plan40.
Admitiendo la dificultad de diferenciar en el plano político lo que en el campo
jurídico es más fácilmente distinguible y conscientes de las consecuencias,
posiblemente queridas, que se derivan del enredo, lo cierto es que da la impresión de
que el llamado a pronunciarse en referéndum no es realmente el órgano cuerpo electoral
autonómico. Es un pueblo vasco, entendido no, desde presupuestos federalizantes, como
parte de un todo, lo que se rechaza, sino como un todo aparte que se contrapone a otro
todo. Esa noción de pueblo vasco, vinculado con la titularidad y no con el ejercicio de la
soberanía, hace que resulte imposible que pueda manifestar un parecer meramente
En el Preámbulo se afirma que “el ejercicio del derecho del Pueblo Vasco a decidir su propio futuro se
materializa desde el respeto al derecho que tienen los ciudadanos y ciudadanas de los diferentes ámbitos
jurídico-políticos en los que actualmente se articula a ser consultados para decidir su propio futuro. Esto
es, respetando la decisión de los ciudadanos y ciudadanas de la actual Comunidad Autónoma Vasca, la
decisión de los ciudadanos y ciudadanas de la Comunidad Foral de Navarra, así como las decisiones de
los ciudadanos y ciudadanas de los Territorios vascos de Iparralde –Lapurdi, Behe Nafarroa y Zuberoa-“.
Por su parte en el Art.1, bajo la rúbrica “De la Comunidad de Euskadi” se señala que “como parte
integrante del Pueblo Vasco o Euskal Herria, los Territorios vascos de Araba, Bizkaia y Guipúzcoa, así
como los ciudadanos y ciudadanas que los integran, en el ejercicio del derecho a decidir libre y
democráticamente su propio marco de organización y de relaciones políticas y como expresión de su
nacionalidad y garantía de autogobierno, se constituyen en una Comunidad vasca libremente asociada al
Estado español bajo la denominación de Comunidad de Euskadi”.
39
Una idea, recordemos, que ve al Estatuto como fruto de dos voluntades, como ropaje jurídico de un
pacto previo de carácter histórico, que termina por atribuir al Estatuto una posición paraconstitucional en
la jerarquía normativa.
40
En su Preámbulo se manifiesta la “voluntad de formalizar un nuevo pacto político para la convivencia.
Este pacto político se materializa en un nuevo modelo de relación con el Estado español, basado en la
libre asociación y compatible con las posibilidades de desarrollo de un estado compuesto, plurinacional y
asimétrico” (la cursiva es nuestra).
38
29
orientativo para aquéllos a los que compete instar o adoptar conforme a los
procedimientos establecidos la oportuna decisión y que, por el contrario, éstos hayan de
quedar sometidos a la voluntad popular que es la que en último término ha de
imponerse. Por eso, más que una técnica que pretenda dar a conocer sin efectos
vinculantes cuál es el sentir del cuerpo electoral a los órganos llamados a resolver, el
referéndum pasa de consultivo a decisorio, utilizándose como una muestra de identidad
en la órbita autonómica entre gobernantes y gobernados que pudiera servir luego,
cuanto menos, de presión en la esfera estatal o, cuanto más, de legitimación a una
posible ruptura unilateral. Bajo la apariencia de una reforma estatutaria, parece querer
prescindirse del procedimiento de revisión vigente, adelantando al momento previsto y
con la finalidad indicada la celebración de una consulta, lo más seguro, convocada
unilateralmente. Con ello se termina aplicando de manera anticipada un procedimiento
similar al recogido en el Art.17 de la propuesta de Estatuto político para su
modificación y actualización, en donde el momento de celebración del referéndum varía
en función de la actitud del Estado ante la propuesta: si las instituciones estatales
negocian con las vascas los términos de dicha propuesta y llegan a un acuerdo, el
referéndum tendrá lugar al final del procedimiento, tras la aprobación del “pacto” por el
Parlamento vasco y las Cortes; si el acuerdo no es posible, entonces se celebrará el
referéndum con el objeto de que la presumible ratificación popular de la propuesta
fuerce una nueva negociación con el Estado “para incorporar la voluntad democrática de
la sociedad vasca al ordenamiento jurídico”. En definitiva, por cualquiera de las dos
vías se confiere un valor vinculante a la voluntad manifestada por un “pueblo” que,
como tal, de un modo u otro no puede sino decidir41.
41
Tal es así que el mismo Art.17, antes de concretar el procedimiento que se ha descrito, afirma que el
mismo jugará “sin perjuicio de las especificidades establecidas en la regulación del ejercicio democrático
del derecho a decidir”.