BOLETÍN 5049-01 I. DESCRIPCIÓN

BOLETÍN 5049-01
16 de mayo de 2008
ISSN 0787-0415
I. DESCRIPCIÓN
REFERENCIA
: Modifica el decreto ley Nº 3.516, de 1980, referido a la
subdivisión de predios rústicos
INICIATIVA
: Moción de los diputados Sra.
Valcarce y Sres.
Álvarez-Salamanca (Pedro), Bertolino, Sepúlveda (Roberto),
Vargas y Verdugo
COMISIÓN
: De Agricultura, Silvicultura y Desarrollo Rural
ORIGEN
: Cámara de Diputados
INGRESO
: 15 de mayo de 2007
CALIFICACIÓN
: Sin urgencia
ARTICULADO
: 2 artículos
OBJETO DE LA INICIATIVA
1.-
Evitar la nulidad de las enajenaciones de predios rústicos efectuadas conforme
al decreto ley 3.516, de 1980, en las cuales no se hubiere dejado constancia
de la prohibición de cambiar el destino silvoagropecuario del predio.
2.-
Autorizar el saneamiento de las escrituras públicas que se hubieren extendido
sin la referida prohibición, mediante una declaración unilateral, también por
escritura pública, por el adquirente o su sucesor legal.
3.-
Disponer la gratuidad de la escritura pública de saneamiento, cuando ésta se
extendiere ante el mismo notario público ante el cual se celebró el contrato de
compraventa nulo, por no haberse dejado constancia de la prohibición.
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CONTENIDO ESPECÍFICO
Artículo 1º.-
Los actos o contratos destinados a subdividir un predio rústico conforme el
decreto ley 3.516 de 1980 y en los cuales se hubiere omitido dejar constancia
expresa de la prohibición del inciso tercero 1 del artículo 1º del Decreto Ley
3.516, podrán ser saneados mediante una declaración contenida en escritura
pública otorgada solo por la parte adquirente o su sucesor en el dominio y en
la cual se hará mención a ella. Esta declaración se anotará al margen de la
escritura respectiva. Si la escritura de saneamiento se otorga ante el notario
del contrato en que se omitió la declaración, estará exenta de derechos
arancelarios.
Artículo 2º.-
Se suprime la frase "Se dejará constancia de la prohibición establecida en el
inciso anterior.", contenida en el inciso cuarto 2 del artículo 1º del Decreto Ley
3.516 de 1980, y en su reemplazo se agrega el siguiente texto: "La prohibición
del cambio de uso o destino establecida en el inciso anterior se entenderá
contenida en el contrato que se otorgue sin necesidad de estipularla."
FUNDAMENTO, SEGÚN LA INICIATIVA
1.-
Con fecha 01 de Diciembre de 1980 fue publicado en el Diario Oficial el
decreto ley 3.516 que "Establece normas sobre la división de predios rústicos".
La finalidad de esta norma legal es que, permitiendo la libre división de los
inmuebles rurales, (artículo primero), requiere que ello se efectúe bajo el
cumplimiento de ciertas exigencias que aseguren una protección a la
propiedad raíz rural.
Para este efecto dispone en el artículo primero que la única limitación que
tendrá la división libre de inmuebles ubicados fuera de los límites urbanos o
fuera de los límites de los planes reguladores intercomunales de Santiago y
Valparaíso y del plan regulador metropolitano de Concepción, es que cada lote
resultante tenga una superficie no inferior a las 0,5 hectáreas físicas.
2.-
En los incisos finales de este artículo primero se establece que "los predios
resultantes de una subdivisión quedarán afectos a la prohibición de cambiar
su destino en los términos que establecen los artículos 55 y 56 de la Ley
General de Urbanismo y Construcciones."
El inciso siguiente dispone que "En las escrituras públicas en que conste el
título de la enajenación de los predios resultantes de una división se dejará
constancia de la prohibición establecida en el inciso anterior"
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El texto primitivo del artículo 1º del decreto ley 3.516, de 1980, tenía cinco incisos, el tercero de los cuales contenía la
prohibición a que se refiere el proyecto; el texto actual, luego de la modificación de las leyes 19.428 y 19.807, presenta nueve
incisos. El antiguo tercero corresponde, en esta nueva redacción, al inciso séptimo.
2 Actualmente es el inciso octavo (véase la nota anterior).
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El último inciso del artículo primero establece una prohibición a los notarios
de autorizar, y a los conservadores de inscribir, aquellas escrituras que no
"se ajusten a las disposiciones del presente decreto ley."
Finalmente, el artículo tercero señala que "Los actos y contratos otorgados o
celebrados en contravención a lo dispuesto en el presente decreto ley
serán absolutamente nulos, sin perjuicio de las demás sanciones que
procedan en conformidad a la ley".
3.-
La interrogante que siempre se ha planteado es si constituye la omisión de
dejar constancia de la referida prohibición del cambio de uso en la escritura un
vicio de nulidad.
La omisión de estampar esta cláusula en las respectivas escrituras constituye
a nuestro juicio solo una irregularidad o falta administrativa por parte del
notario y/o del conservador en su caso, y que no afecta al fondo del acto o
contrato ya que ello no infringe el sentido del decreto ley cual es el ya
señalado al inicio y que no es otro que proteger la propiedad rústica
impidiendo divisiones en superficies menores a la autorizada y que afectan el
destino del suelo. Ello sucedería, por ejemplo, si se efectuaran subdivisiones
inferiores a 0,5 hectáreas, o se cambiara el destino o uso del terreno sin las
correspondientes autorizaciones.
Esta interpretación se ve corroborada por el propio tenor y significado del
artículo 2° de este decreto ley. En efecto, infringirlo equivale a obtener un
resultado para fines no permitidos por el.
Por lo anterior, cuando en una escritura pública se ha omitido la inserción de la
prohibición del cambio de destino, no aparece que el acto o contrato vulnere
las normas de subdivisión de tal forma que se atente contra los
principios que inspiran el decreto ley señalado. Por ello no concurre una
causal de nulidad absoluta.
Sin embargo, dado el tenor en este sentido poco claro de la norma legal, se ha
pretendido que aquellas escrituras de compraventa en que se enajena un lote
de un terreno que ha sido objeto de subdivisión y no se inserta en ellas la
referida cláusula, el contrato adolece de nulidad absoluta.
Una buena doctrina en este sentido es no hacer obligatoria la escrituración de
la cláusula de la prohibición del cambio de destino. Para ello entregamos los
siguientes razonamientos:
La ley, y lo es el DL 3516, es una norma que por si misma manda, prohíbe o
permite sin que nadie pueda excusarse de su cumplimiento. (arts. 1 y 8 C.
Civil).
Cuando una ley señala que "los predios resultantes de la subdivisión
quedarán sujetos a la prohibición de...", el solo hecho de ella señalarlo
impone que así sea.
No es necesario por lo mismo y bajo ningún pretexto que las partes
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contratantes así deban estipularlo pues, como se ha señalado, la ley por su
propio imperio impone tal prohibición al nuevo propietario y al que le vendió
respecto a la parte que queda en su dominio.
II. COMENTARIOS DE LIBERTAD Y DESARROLLO
IMPLICANCIAS CONSTITUCIONALES
1.- Materia de ley.
El artículo 19, Nº 24, inciso segundo, de la Constitución Política entrega a la
ley competencia para establecer el modo para adquirir la propiedad, de usar,
gozar y disponer de ella.
El decreto ley N° 3.516, afecta la facultad de disposición de los predios
rústicos, pues establece una limitación que consiste en que si, al disponer del
predio (por ejemplo, vendiéndolo), éste es subdividido (para enajenarlo a más
de una persona), cada lote resultante no puede tener una superficie inferior a
5.000 metros cuadrados.
Al mismo tiempo, se impone como requisito para la validez de la enajenación,
que el adquirente del predio se obligue a no alterar su destino como predio
rústico, esto es, su aptitud agrícola, ganadera o forestal. Además, la exigencia
legal obliga a dejar constancia en el acto o contrato de la prohibición de
cambiar el destino del predio.
La derogación de una exigencia de esta naturaleza queda sumida en la misma
base constitucional relativa al régimen jurídico de la propiedad, regulado
mediante normas de rango legal.
COMENTARIOS DE MÉRITO
2.- Explicación
previa.
La normativa sobre subdivisión de predios rústicos regulada por el decreto ley
N° 3.516, de 1980, establece, en síntesis, lo siguiente:
1.- Son predios rústicos los de aptitud agrícola, ganadera o forestal, ubicados
fuera de los límites urbanos o fuera de los planes reguladores (hoy zonas de
extensión urbana) de Santiago, Valparaíso y Concepción.
2.- Se pueden vender libremente predios rústicos resultantes de la división
de uno mayor, siempre que:
a)
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los predios resultantes tengan una cabida no inferior a media hectárea, y
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b) no se altere su destino agrícola (no se pueden formar en ellos
poblaciones ni abrir calles, sin que previamente se obtengan las
autorizaciones que señala la ley general de urbanismo y construcciones).
3.- Se autoriza la subdivisión en menos de media hectárea en ciertos casos
(centros comunitarios, juntas de vecinos, obras de regadío, etc.).
4.- En los demás casos, la compraventa de un predio rústico y, en general,
los actos y contratos, en que se contravenga la prohibición antedicha (por
referirse a predios de menos de media hectárea u otra exigencia legal) son
absolutamente nulos.
5.- Los SEREMI de Vivienda y Urbanismo y el SAG tienen a su cargo la
fiscalización del cumplimiento de las disposiciones de este cuerpo legal.
6.- Se contienen otras normas especiales que no es del caso consignar
aquí.
3.- Incidencia
del proyecto de
ley.
Para mejor dilucidar los efectos que tendría la derogación propuesta, cabe
tener presente que el propio decreto ley N° 3.516 se remite a los artículos 55 y
56 de la ley general de urbanismo y construcciones.
En efecto, el primitivo inciso tercero —actual séptimo— del artículo 1º dispone
que "los predios resultantes de una subdivisión quedarán sujetos a la
prohibición de cambiar su destino en los términos que establecen los artículos
55 y 56 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones".
El artículo 55 dispone que "fuera de los límites urbanos establecidos en los
planes reguladores no será permitido abrir calles, subdividir para formar
poblaciones, ni levantar construcciones, salvo aquellas que fueren necesarias
para la explotación agrícola del inmueble, o para las viviendas del propietario
del mismo y sus trabajadores".
Del texto transcrito se desprende que si la subdivisión no tiene por objeto
formar poblaciones, no es aplicable el régimen de la ley general de urbanismo
y construcciones. Además, se autoriza expresamente la construcción de la
casa patronal y la de los trabajadores del predio.
Para asegurarse de que no se altere el destino rústico del predio resultante de
la subdivisión, el legislador del decreto ley N° 3.516 obligó a dejar constancia
de la respectiva prohibición en el acto o contrato, bajo sanción de nulidad
absoluta.
No son pocos, al parecer, los casos en que se omitió dejar constancia de la
prohibición y por lo tanto, en esos casos, se habría configurado un vicio de
nulidad. Ello obsta a que un nuevo comprador se interese por el negocio dado
el vicio que afectaría al título de su vendedor. Por lo mismo, un banco
rechazaría la constitución de una garantía real.
A pesar de que es probable que muchas de dichas nulidades absolutas
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deberían haberse saneado por el trascurso del tiempo, por un plazo superior a
los 10 años, conforme a lo que dispone el artículo 1683 del Código Civil,
resulta preferible una norma expresa que permita el saneamiento de otra
forma que el cumplimiento de un plazo, sobre todo, porque pueden ser
muchos los casos en que ese plazo aún no se hubiere cumplido, y porque se
seguirá produciendo el problema.
4.- Forma
de
saneamiento.
El proyecto propone un mecanismo simple y expedito para proceder al
saneamiento del vicio de nulidad originado en la falta de constancia de la
prohibición de cambiar de destino del predio, cometida en la redacción de la
escritura.
La solución consiste en efectuar una declaración por escritura pública, por el
adquirente o su sucesor legal en el dominio, en la cual se dejará constancia de
la referida prohibición. Luego dicha escritura pública se anotará al margen de
la que contiene el vicio de nulidad, el que así queda saneado.
Además, el proyecto declara la gratuidad de la escritura pública de
saneamiento cuando se hubiere extendido ante el mismo notario público
donde se celebró el contrato viciado. Ello tiene sentido en la medida que el
decreto ley N° 3.516, de 1980, responsabiliza, entre otros, a los notarios por
este vicio de nulidad, en la medida que les ordena no autorizar las escrituras
en que omitiere alguno de los requisitos legales, incluyendo la prohibición de
alterar el destino rústico del predio.
La solución antes indicada se orienta a solucionar el problema de las
escrituras públicas ya celebradas, en las que se hubiere incurrido en el
señalado vicio de nulidad absoluta.
Pero el proyecto también se ocupa de evitar el mismo problema a futuro, para
lo cual sustituye la obligación de dejar constancia de la prohibición, por una
declaración —legal— en el sentido de que la prohibición de cambio de uso del
suelo se entenderá contenida en el acto o contrato, sin necesidad de mención
expresa.
En síntesis, el proyecto de idóneo para solucionar el problema propuesto,
porque dará certeza jurídica respecto de las escrituras públicas que no
contuvieren la prohibición de cambio de destino; pero la mejor forma de
enmendar el decreto ley 3.516, en esta materia, es derogar el actual inciso
séptimo del artículo 1º, relativo a la prohibición, y además, declarar saneadas
las escrituras públicas que pudieren haber incurrido en el vicio de nulidad por
falta de declaración expresa del adquirente sobre tal prohibición.
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5.- Una cuestión
de fondo.
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Independientemente de que el proyecto soluciona un problema puntual relativo
a la subdivisión de predios rústicos, cabe señalar, en forma complementaria,
que el régimen legal de subdivisión presenta problemas de fondo, a los cuales
el legislador se ha abocado más de una vez, pero sin lograr acuerdos políticos
ni técnicos necesarios para superar las deficiencias del sistema 3.
Es así como conviene precisar que el legislador del decreto ley Nº 3.516,
asume que en predios de menos de media hectárea no son posibles
soluciones de agua potable y alcantarillado autónomas, y que en más de
media hectárea ello sería posible.
Tal suposición no corresponde necesariamente a la realidad. En efecto, en un
predio en que la permeabilidad del subsuelo sea alta, la excavación de un
pozo séptico y de una noria dentro de una superficie de algo más de media
hectárea, traerá como consecuencia que el agua de la noria se contamine con
la del pozo séptico; en el caso de existir varias propiedades colindantes, el
pozo séptico de una podrá contaminar el agua para consumo doméstico de
otras, según su ubicación.
Ahora bien, puede darse el caso de terrenos en que ambos pozos puedan
perforarse sin riesgo de contaminación entre ellos, a pesar de quedar
emplazados relativamente a poca distancia (en este caso, un predio rural de
menos de media hectárea podría soportar perfectamente la construcción de
una vivienda con su solución de agua y alcantarillado).
El aspecto de fondo, entonces, no reside en la superficie del terreno, sino en la
posibilidad técnica de que el predio sea autosuficiente para contar con una
solución de agua potable y de disposición de residuos fecales.
En el caso de los predios urbanos, se parte de la base de que, por su alto
coeficiente de ocupación y escasa superficie, solo pueden obtenerse los
servicios de agua potable y alcantarillado mediante su conexión a una red
pública. Además, y solo en el caso de predios urbanos propiamente tales, es
exigible que cuenten con servicio domiciliario de electricidad, pavimentación y,
eventualmente, conexión a la red de gas si no se dispone de gas licuado u otra
alternativa (opcional).
Las exigencias de la vida urbana son distintas de la vida rural.
Las propiedades emplazadas fuera del radio urbano, que es un límite que fija
la autoridad, o fuera del plan regulador, son de carácter rural y no tienen por
qué contar, para su subdivisión, con redes de servicios públicos domiciliarios.
Además, el problema del agua y de alcantarillado es independiente de la
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Véanse, por ejemplo, los boletines 740-01 (Reseña Legislativa 106); 832-01 (Reseña Legislativa 121); 928-01 (Reseña
Legislativa 135); 1320-01 (Reseña Legislativa 212 y 222); 1484-01 (Reseña Legislativa 231 y 269); 1964-14 (Reseña Legislativa
351); 2104-01 (Reseña Legislativa 361); 2223-01 (Reseña Legislativa 403), entre otros.
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subdivisión en sí misma, y solo cobra importancia cuando se trata de construir,
si se da el caso.
El decreto ley Nº 3.516, vigente, no satisface adecuadamente la necesidad de
normar estas materias, en la medida que el requisito que impone es la
superficie mínima del predio, lo que puede resultar válido en ciertos terrenos,
e inoperante en otros, y constituye por ello una restricción —mal concebida—
a la libertad de disponer libremente de la propiedad raíz.
6.- Conclusión.
El proyecto de ley está correctamente orientado, porque permite solucionar un
vicio de nulidad de que adolecen diversas enajenaciones de predios rústicos, y
que consiste en haber omitido expresamente la prohibición de que el predio
cambiare de destino silvoagropecuario.
La solución, simple y expedita, consiste en efectuar, también por escritura
pública, una declaración unilateral, por parte del adquirente o su sucesor legal
en el dominio, en el sentido de que se incluye la prohibición legal antedicha.
Además, el proyecto se ocupa de evitar a futuro que se configure dicho vicio
de nulidad, para lo cual, da por incluida la prohibición de cambio de destino,
sin necesidad de mención expresa, lo que constituye una medida adecuada,
dado que las normas legales vigentes no necesitan ser incluidas en los actos o
contratos para su vigencia.
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