SISTEMA UNIVERSITARIO ESTATAL

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SISTEMA UNIVERSITARIO ESTATAL
FINANCIAMIENTO Y AUTONOMIA EN LA EDUCACION SUPERIOR
Por: Danilo Reinaldo Vivas Ramos
Rector Universidad del Cauca
PRESENTACIÓN
Después de una década de aplicación de la Ley 30 de 1992, por medio de la cual
se organiza el servicio público de la educación superior del país, se hace
necesario lanzar una mirada sobre el terreno recorrido para ponderar sus logros y
limitaciones, a la vez que en el tiempo de hoy, definir sus posibles desarrollos y
adecuaciones que permitan apuntalar, de mejor manera, los procesos de
fortalecimiento y consolidación de la educación superior, en el papel que ella
debe jugar en lo que se ha dado por llamar: la era del conocimiento.
Es saludable, en consecuencia, la iniciativa que ha tenido la Comisión Sexta del
Senado de la República, el haber convocado este foro ‘Evaluación del Estado de
la Educación Superior en la última década’, en que participaran actores
fundamentales en el diseño y ejecución de políticas en el campo educativo a nivel
de educación básica, media y superior, así como la intervención de interlocutores
válidos, de cada uno de estos sistemas, para que hagan conocer sus puntos de
vista, muchos de ellos, producidos desde la misma práctica en los planteles
educativos, en nuestro caso en los claustros universitarios.
Me ha correspondido, como miembro del Consejo Nacional de Rectores del
Sistema Universitario Estatal, presentar un breve análisis sobre el
comportamiento histórico de la financiación de la universidad pública, su
relación con el carácter autónomo que nos asiste y sus implicaciones en el
cumplimiento de los fines y propósitos institucionales.
Que mejor para atender este propósito, que retomar unos estudios serios que al
respecto ha realizado el Instituto Internacional para la Educación Superior en
América Latina y el Caribe IESALC/UNESCO y que fueron presentados en el
mes de julio de 2004 en la ciudad de Bogotá, en el marco del Congreso Nacional:
Estudios Nacionales sobre la Educación Superior en Colombia en la coyuntura
actual, organizado por la IESALC, ASCUN y el Ministerio de Educación
Nacional, los cuales se sustentan en cifras y datos suministrados por los
organismos de dirección de la educación superior del país y del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
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EL PRESUPUESTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN SUPERIOR 1990 -2003
Según estudios estadísticos, es fácil apreciar un importante incremento año a año
en el presupuesto de la Educación Pública del país con respecto al PIB. De un
2% en el año 1992 pasó en el año 2002 a un 10%. La fuente no establece si en
este crecimiento están incluidos los recursos destinados al pago de pensiones de
los servidores docentes y no docentes del Sistema Educativo Nacional, de
contemplarse, la relación con el PIB sería radicalmente diferente. La
participación cada vez mayor de lo asignado para educación, como porcentaje del
PIB, revela que el sector educativo ha tenido un tratamiento estratégico dentro de
la política presupuestal nacional, sin desconocer que lo asignado, en este período
de tiempo, no fue suficiente, para hacer de la educación eje estratégico para el
desarrollo del país, reflejo de ello la prevalencia de índices muy bajos y
significativos tanto en cobertura como en calidad de la educación.
La mayor preocupación de los últimos gobiernos para atender estos aspectos,
cobertura y calidad, ha sido el de la eficiencia del sector, muchas veces
agravando el tema de la calidad, quizá por el enfoque economicista que ha
primado, esto en razón a que su fundamento ha sido siempre la difícil situación
fiscal del país. Aquí se forma un nudo que es necesario entrar a desenredar para
encontrar luz al otro lado del túnel en lo que a educación se refiere.
Presupuesto público para educación como porcentaje del PIB 1990-2003
16,00%
14,00%
12,00%
10,00%
8,00%
6,00%
4,00%
2,00%
0,00%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
(p) (p) (p)
Fuente: Banco de la República, Estadísticas Sector Real y Ministerio de Hacienda y
Crédito Público. Cálculos del Autor
Con respecto a la educación superior, la evolución de lo asignado frente al PIB,
como se muestra en la gráfica siguiente, ha sido también creciente, pero de una
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manera menos regular que lo asignado para educación en general. Uno de los
factores que ha determinado este comportamiento es quizá el de la obligatoriedad
que determina, al Gobierno Nacional, el Artículo No. 86 de la Ley 30 de 1992, de
mantener en pesos constantes a 31 de diciembre de 1992 el presupuesto de las
Universidades Públicas.
Presupuesto público para la educación superior como porcentaje del PIB
1990-2003
3,50%
3,00%
2,50%
2,00%
1,50%
1,00%
0,50%
0,00%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
(p) (p) (p)
Fuente: Banco de la República, Estadísticas Sector Real y Ministerio de Hacienda y
Crédito Público. Cálculos del Autor
El mantenimiento de lo asignado dentro de una franja para educación superior y
por consiguiente su no crecimiento durante la última década se constituye en un
indicador preocupante con respecto de este subsector de la educación. Esto ha
llevado a un rezago en la oferta de la educación superior pública con respecto de
la privada y al debilitamiento o al menos no crecimiento de algunas de las IES
públicas.
La franja en que se ha movido la asignación del presupuesto de la Educación
Superior Pública con respecto a los recursos asignados para el sector de la
educación en general, en la última década muestra que en el año 1992, fecha en
que se promulga la Ley 30, presenta una fuerte baja en la participación del
presupuesto para educación superior, siendo éste el referente tomado para la
asignación de recursos para los próximos años, con las evidentes limitaciones
que ha encontrado el sistema para tener mejores posibilidades de abordar un
desarrollo consecuente con el papel que, hoy por hoy, tiene que cumplir la
educación superior, en el mundo globalizado y en la era del conocimiento en que
nos encontramos, sin desestimar la necesidad de asignar importantes recursos a la
educación básica y media. No es descabezado hoy pensar, cuando se está
evaluando la educación superior en la última década, replantear la base a 31 de
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diciembre de las Instituciones de Educación Superior y realizar los ajustes
históricos correspondientes, a la vez que aclarar los recursos para pensiones y
con ello diferenciarlos de los de funcionamiento.
Presupuesto público para educación superior vs presupuesto público total
educación. 1990-2003
24,00%
23,00%
22,00%
21,00%
20,00%
19,00%
18,00%
17,00%
16,00%
15,00%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Fuente: Banco de la República, Estadísticas Sector Real y Ministerio de Hacienda y Crédito
Público. Cálculos del Autor
Los recursos de la nación que se la asignan a la Educación Superior se han
destinado, en lo fundamental, para atender el funcionamiento de las IES. Ante la
ampliación de cobertura y el compromiso de las Universidades Públicas con la
investigación, los recursos de funcionamiento se orientan al pago de salarios, a
pesar de las modalidades de contratación a las que se ha recurrido: profesores
ocasionales y órdenes de prestación de servicios en el campo administrativo para
optimizar cada vez más escasos ingresos. Los recursos asignados, en los últimos
años en algunas Instituciones, contemplan el pago de pensiones. Estas
situaciones han presionado a las Instituciones de Educación Superior hacia la
búsqueda de recursos propios, a través de matrículas, suscripción de convenios,
contratos y venta de servicios académicos, de asesoría o interventoría, alrededor
del 20%, para aplicar dichos recursos a desarrollo institucional y atención de los
servicios generales, sin los cuales el funcionamiento de las IES se vería
fuertemente afectado.
Consecuentemente con lo anterior, las universidades públicas, unas nacionales,
reciben para inversión del Gobierno Central, el cual tuvo una relativa
importancia en el lapso 1993 – 2000 cuando representó alrededor del 10%, para
luego descender drásticamente y no ser ya representativo en la actualidad; otras,
las departamentales han tenido que acudir a las estampillas, debido a que los
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ingresos provenientes de los Departamentos tienden a decrecer porcentualmente
a partir del año 2000, situación que está asociada a las crisis de los fiscos
departamentales, generando formas y cuantías que ahondan las diferencias de
recursos entre las IES, determinándoles muchas veces desarrollos e impactos
desiguales, tanto en las tareas del conocimiento como en la acción social que
están llamadas a cumplir por su carácter público que les asiste; para algunas, de
no solucionarse estas situaciones, el panorama a corto y mediano plazo no se
vislumbra alentador.
No obstante, la prevalencia de estas situaciones caracterizadas por la limitación
de recursos para inversión y desarrollo, estudios del Ministerio de Educación
Nacional dejan ver una realidad interesante y que refleja el esfuerzo que desde
las Instituciones de Educación Superior Públicas se viene realizando: El
presupuesto consolidado por alumno/año en las universidades públicas es tan
sólo ligeramente mayor que el de las universidades privadas por el mismo
concepto. Efectivamente en el año 2002 el presupuesto consolidado alumno/año
de las universidades públicas fue US $2.692 año, mientras que lo propio para las
universidades privadas fue US $2.527, es decir tan sólo US $165 menos.
LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS
Las apropiaciones presupuestales para la Educación Superior Pública a partir del
año 1998, se han venido realizando con la proyección planteada por el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, que la realiza con base en el presupuesto de la
vigencia cursante más el IPC estimado para la siguiente vigencia, lo que como es
natural trae desfases que luego deben de suplirse con adiciones presupuestales,
las cuales mientras se aprueban en el Congreso de la República, limitan el
accionar institucional.
Para el caso del año en curso, además de lo anterior se tuvo en cuenta el artículo
84 de la Ley 812 de 2003, en la que se somete la distribución del 12% del
presupuesto global de las IES públicas a la aplicación de indicadores de gestión,
lo que no resuelve el problema de crecimiento y desarrollo de la educación
superior pública, por no tratarse de recursos nuevos, situación que se agravó con
la asignación para la presente vigencia del presupuesto del año 2002,
desestimando los mayores valores por concepto de incrementos de salarios 2003
e incremento de servicios públicos, insumos y materiales para el desarrollo de las
actividades de docencia, investigación y extensión. Hoy estamos a la espera de
la aprobación de la correspondiente adición presupuestal que de cumplimiento al
Artículo No. 86 de la Ley 30 de 1992 y que cursa en el Congreso Nacional
En el transcurso de la vigencia, similar a los últimos años, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, atendiendo políticas de manejo macroeconómico,
hace los ajustes a la primera programación, cuantía que por lo general son
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aprobadas y giradas al finalizar cada año, trayendo consecuencias graves a las
dinámicas institucionales y generando ambientes no propicios para el desarrollo
de la gobernabilidad en las Instituciones de Educación Superior. Muchas IES,
para mantener ambientes adecuados de trabajo, se ven precisadas a realizar
créditos de tesorería, los cuales tienen como garantía los recursos del PAC que le
giran pero los intereses que generen dichos recursos deben ser cubiertos con
recursos propios de las Instituciones, que son precisamente los pocos recursos
que se destinan para desarrollo institucional y el cubrimiento de los servicios
generales.
Se hace necesario eliminar la práctica de asignación del PAC como se viene
realizando y que vigencia tras vigencia se vuelve más asfixiante, por ejemplo
para el año 2002, se asignó el PAC de acuerdo con las necesidades reales de
pago hasta el mes de octubre, para algunas instituciones, o hasta el mes de
noviembre para otras, debido a que la decisión tomada era la de sólo asignar el
85% del Presupuesto de Gastos de Funcionamiento, el cual se completó a finales
de noviembre y principios de diciembre, es decir, en el último mes del año se
asignó el 15% del total de los recursos, en virtud a la tradicional adición
presupuestal.
Estas medidas afectan significativamente los planes y programas aprobados por
las Universidades, limitando la acción de los Consejos Superiores, en lo que
respecta a la autonomía financiera, pues su acción se reduce exclusivamente a
aprobar el PAC asignado y cumplir, en lo fundamental, con el pago de nomina,
constriñendo la realización o materialización de mundos posibles y de visiones
de futuro que surgen y se ven aniquilados en los mismos recintos universitarios,
perdiendo el país con ello, opciones de desarrollo, sustentadas en la generación y
materialización de utopías, muchas de ellas asociadas a mayores y mejores
inversiones en el campo económico.