CONTRATO DE ARRENDAMIENTO - Decreto ley 222 de 1983 / CONTRATO
ADMINISTRATIVO
Competencia.
Jurisdicción
contenciosa
administrativa / CONTRATO DE DERECHO PRIVADO DE LA
ADMINISTRACION - Competencia. Jurisdicción ordinaria / CONTRATO
DE DERECHO PRIVADO DE LA ADMINISTRACION - Cláusula de
caducidad. Competencia. Jurisdicción contencioso administrativa
El contrato de arrendamiento materia de estudio, fue celebrado bajo el régimen
del Decreto-ley 222 de 1983, norma que en su artículo 16 clasifico los contratos
celebrados por las entidades del Estado en dos grupos a saber: los
administrativos y los de derecho privado de la Administración. Esta clasificación
tiene fundamental importancia a efecto de establecer la competencia para
conocer de las controversias que se susciten en ellos, toda vez que de
conformidad con lo preceptuado por el artículo 17 del citado decreto, los litigios
que surjan de los contratos administrativos son del conocimiento de la justicia
contencioso administrativa, mientras que aquellos que se susciten con ocasión de
los contratos de derecho privado, serán de conocimiento de la justicia ordinaria. El
contrato No. 052348 de 20 de junio de 1989, materia de análisis, tenía por objeto
el arrendamiento o “alquiler de equipos de computación”, el cual, según la
clasificación establecida por el artículo 16 del Decreto-ley 222 de 1983, pertenecía
a los contratos de derecho privado de la administración y como tal, en principio
escaparía al conocimiento de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. No
obstante lo anterior, el mismo artículo 17, parágrafo único, consagró que la justicia
contencioso administrativa sería competente para conocer aún de los litigios
derivados de los contratos de derecho privado, siempre y cuando en ellos se
hubiere pactado cláusula de caducidad
ACCION CONTRACTUAL - Término de caducidad. Evolución legal /
CADUCIDAD - Acción contractual. Evolución legal
Como es bien sabido, el término de caducidad consagrado en las disposiciones
legales para el caso de la acción de controversias contractuales ha variado de
manera significativa durante los últimos años, de conformidad con la reseña que
se sintetiza a continuación: El texto original del artículo 136 del Decreto-ley 01 de
1.984, contentivo del Código Contencioso Administrativo -C.C.A.-, estableció que
las acciones relativas a contratos “… caducarán a los dos (2) años de expedidos
los actos u ocurridos los hechos que den lugar a ella”. Posteriormente, el artículo
23 del Decreto-ley 2.304 de 1.989 modificó el aludido artículo 136 del C.C.A., para
efectos de señalar que esas mismas acciones contractuales “… caducarán en dos
(2) años de ocurridos los motivos de hechos o de derecho que le sirvan de
fundamento”. En 1993, haciendo referencia expresa a la responsabilidad de las
entidades estatales prevista en el artículo 50 de la Ley 80 -norma que dice
relación con “… las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones antijurídicos
que les sean imputables y causen perjuicios a sus contratistas …”-, en su artículo
55 determinó que “La acción civil derivada” precisamente de esas actuaciones u
omisiones “… prescribirá en el término de veinte (20) años, contados a partir de la
ocurrencia de los mismos.” Si bien el texto de la norma menciona la prescripción
de las acciones, esta Corporación entendió que la misma regulaba, en rigor, el
término de caducidad para los eventos de conductas contractuales antijurídicas,
mientras que asuntos diferentes como la impugnación de actos contractuales o el
cuestionamiento de conductas no imputables a las partes seguiría rigiéndose por
el término de caducidad contemplado en el Decreto-ley 2.304 de 1.989. La Ley
446 expedida en 1.998, regulación actualmente vigente, modificó la normatividad
anterior para efectos de concretar, en el artículo 136 del C.C.A., la regla general
de que en las acciones “… relativas a contratos, el término de caducidad será de
dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los
motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento”. A lo anterior se
agrega que esa misma norma legal incluyó algunas variaciones en cuanto a la
caducidad de la acción contractual, dependiendo de algunas hipótesis fácticas
relacionadas con la clase, modalidad o características de algunos contratos, así:
“a) En los de ejecución instantánea, a más tardar dentro de los dos (2) años
siguientes a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato; “b) En los
que no requieran de liquidación, a más tardar dentro de los dos (2) años
siguientes, contados desde la terminación del contrato por cualquier causa; “c) En
los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada de común acuerdo por las
partes, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la firma del acta;
“d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la
administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la
ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los
dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en
su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción
para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2)
años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar; “e) La nulidad
absoluta del contrato podrá ser alegada por las partes contratantes, por el
Ministerio Público o cualquier persona interesada, dentro de los dos (2) años
siguientes a su perfeccionamiento. Si el término de vigencia del contrato fuere
superior a dos (2) años, el término de caducidad será igual al de su vigencia, sin
que en ningún caso exceda de cinco (5) años, contados a partir de su
perfeccionamiento. …”. “f) La nulidad relativa del contrato, deberá ser alegada por
las partes dentro de los dos (2) años, contados a partir de su perfeccionamiento".
Nota de Relatoría: Ver Auto del 19 de febrero de 2004, 24427, Actor: Caja
Promotora de Vivienda Militar.
ACCION CONTRACTUAL - Término de caducidad. Tránsito de legislación.
Evolución jurisprudencial / ACCION CONTRACTUAL - Término de caducidad.
Tránsito de legislación / TRANSITO LEGISLATIVO - Caducidad de la acción
contractual / CADUCIDAD DE LA ACCION CONTRACTUAL - Tránsito de
legislación / CADUCIDAD DE LA ACCION - Norma procesal / NORMA
PROCESAL - Aplicación inmediata. Caducidad de la acción / APLICACION
INMEDIATA - Norma procesal excepciones
Dada esa evolución normativa, resulta importante definir, para casos como el que
ahora ocupa la atención de la Sala, cuál es el término de caducidad aplicable ante
la entrada en vigencia de una nueva regulación cuando la misma sobreviene, por
ejemplo, a la celebración del correspondiente contrato, a su terminación o al
incumplimiento del mismo. Para definir el asunto esta Corporación ha acudido a
diferentes criterios, que igualmente comportan diversas consecuencias y
conclusiones. Así, mediante providencia de febrero 14 de 2002, la Sala estimó
que debía aplicarse lo dispuesto en el artículo 41 de la ley 153 de 1887, según el
cual cuando no se hubiere completado aun el tiempo de prescripción iniciado bajo
una ley y se promulgare otra que lo modifique, corresponderá al prescribiente
escoger la norma que habrá de regir la situación fáctica concreta, criterio que
igualmente fue acogido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
mediante la sentencia S-262. Posteriormente la Sección Tercera, de conformidad
con lo expuesto en la providencia de mayo 27 de 2004, decidió apartarse de esa
solución por considerar que la norma legal invocada no resultaba realmente
aplicable al caso en estudio, toda vez que la misma hace referencia a un
fenómeno diferente al de la caducidad de la acción, como lo es el de la
prescripción adquisitiva. En otras oportunidades, al considerar que las normas
relativas a la caducidad de las acciones son de carácter sustancial, se ha
concluido que la norma aplicable debería ser la contenida en el inciso primero del
artículo 38 de la Ley 153 de 1.887, por cuya virtud “En todo contrato se
entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración.” Con
apoyo en ese razonamiento se ha sostenido que las normas relativas a la
caducidad de la acción, vigentes al momento de celebrar el contrato, resultan
inmodificables y se han de aplicar sin importar que, con posterioridad, el término
respectivo sea objeto de modificaciones. Como ya se indicó, esa tesis se apoya
en el supuesto de que las normas referentes al término de caducidad de las
acciones son de carácter sustancial, planteamiento que no coincide actualmente
con el criterio mayoritario de la Sala, pues se estima que otorgarle un alcance
excesivamente amplio al derecho de acción, como se hace para justificar dicha
postura, paradójicamente llevaría a concluir que todas las normas procesales, en
cuanto guardan relación, directa o indirecta, con el mencionado derecho,
necesariamente serían de naturaleza sustancial. Por el contrario, estima ahora la
Sala que las normas relativas a la caducidad son de carácter procesal, como lo
son todas las disposiciones que en la jurisdicción regulan cómo, cuándo, dónde y
ante quién se ha de acudir para lograr la protección judicial que permita o asegure
la realización efectiva de los derechos consagrados en las normas sustanciales; lo
anterior al punto de que, precisamente, el aspecto de la caducidad debe
examinarse dentro de los “presupuestos procesales” e incluso en caso de verificar
su ocurrencia, desde antes del inicio del proceso, se impone el rechazo de la
demanda, de plano (artículo 143 C.C.A.). En consecuencia, para el asunto bajo
estudio no resulta aplicable la regla general contenida en el inciso primero del
referido artículo 38 de la Ley 153 de 1.887. Según lo expuesto, en cuanto las
normas que regulan los términos de caducidad para acudir a la jurisdicción deben
tenerse como normas de carácter procesal, a juicio de la Sala la disposición
aplicable a los eventos señalados no puede ser otra que la consagrada en el
artículo 40 de la Ley 153 de 1887. Y puesto que las normas “concernientes a la
sustanciación y ritualidad de los juicios” son las disposiciones procesales, cabe
traer a colación aquello que sobre la aplicabilidad inmediata de las normas
procesales ha señalado la jurisprudencia constitucional.
TRANSITO DE LEGISLACION - Norma procesal / CADUCIDAD DE LA ACCION
- Tránsito legislativo / APLICACION INMEDIATA - Norma procesal.
Excepciones / NORMA PROCESAL - Excepciones. Aplicación inmediata
De lo anterior concluye la Sala que en los casos en que se configure el tránsito de
legislación respecto de la regulación de términos de caducidad, salvo disposición
legal expresa en sentido contrario, debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 40 de
la Ley 153 de 1.887 el cual consagra y ordena, como regla general, la aplicación
inmediata de las disposiciones de orden procesal, por manera que en esas
materias, aun tratándose de procesos en curso, las actuaciones correspondientes
deberán regirse por la ley nueva, con excepción de dos (2) hipótesis fácticas
diferentes entre sí, respecto de las cuales la misma ley determina la aplicación de
las normas anteriores, esto es: i) los términos que ya hubieren empezado a correr,
y ii) las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas. No sobra destacar
que la primera eventualidad, contemplada en dicha excepción, se refiere de
manera genérica y sin distinciones de ninguna especie, a todos los términos
contemplados o establecidos en normas procesales en cuanto los mismos
hubieren empezado a correr bajo el imperio de la ley anterior, sin importar que los
mismos se surtan dentro de procesos ya iniciados o por fuera de ellos. La
segunda hipótesis fáctica de esa excepción, en cuya virtud las actuaciones y
diligencias ya iniciadas se regirán por la ley vigente al momento de dar inicio a las
mismas, de manera necesaria y obvia supone la existencia previa de tales
actuaciones o diligencias.
ULTRACTIVIDAD DE LA LEY - Norma procesal / NORMA PROCESAL Ultractividad / LEY PROCESAL - Efecto general inmediato
La Sala no comparte las apreciaciones formuladas por un sector de la doctrina
nacional, según el cual la ultractividad de las normas procesales consagrada en el
citado artículo 40 de la Ley 153 de 1887 exigiría como requisito indispensable la
“existencia de un proceso en curso”, porque, como ya se indicó, la norma legal
mencionada no sujeta sus efectos a la configuración de condición alguna en ese
sentido, ni incluye distinciones al respecto, por lo cual hay lugar a precisar que el
único presupuesto contemplado en el referido artículo 40 para la aplicación de sus
efectos estriba en el carácter eminentemente procesal que debe tener la norma
antigua bajo cuya vigencia hubieren empezado a correr términos o se hubiere
iniciado una actuación o diligencia, de lo cual se infiere que esas circunstancias
pueden concretarse en relación con asuntos en los cuales no exista proceso
propiamente dicho, como por ejemplo en el caso del término de caducidad que
hubiere empezado a correr aunque no se hubiere presentado aún demanda
judicial o en relación con las actuaciones relacionadas con la práctica de pruebas
anticipadas o respecto de las actuaciones que se surtan antes de que se trabe la
litis, etc. Lo anterior cobra mayor fuerza si se tiene presente que el citado artículo
40 de la Ley 153 de 1887 no es idéntico, en modo alguno, a las disposiciones
consignadas en los artículos 164 de la Ley 446 de 1998 o 699 del Código de
Procedimiento Civil, como quiera que en estos dos últimos casos, a diferencia del
primero mencionado, de manera expresa se han condicionado la aplicación de
tales normas y de sus efectos a “… los procesos iniciados …”. El entendimiento
que se deja expuesto en relación con el alcance del aparte final del artículo 40 de
la Ley 153 de 1887, según el cual en asuntos procesales deben aplicarse las
normas bajo cuyo imperio hubieren empezado i) a correr términos ó ii) a
desarrollarse actuaciones o diligencias, no ha ofrecido tampoco dificultad alguna
para la jurisprudencia nacional. Y al ocuparse de examinar la constitucionalidad
del propio artículo 40 de la Ley 153 de 1887, la Corte Constitucional reafirmó sin
vacilaciones, sin que el entendimiento de la norma legal generare duda alguna y
sin incluir elementos, distinciones o condicionamientos no previstos en ella, que
los referidos i) términos que hubieren empezado a correr y ii) las actuaciones y las
diligencias que ya hubieren iniciado se regirán por la ley que hubiere estado en
vigor cuando empezaron unos u otras. Nota de Relatoría: Ver Auto de mayo 17
de 2005, M.P. Rafael Romero Sierra, de la Corte Suprema; Sentencia C- 619 de
2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y Sentencia C-200 de 2002, M.P. Alvaro
Tafur Galvis, de la Corte Constitucional
APLICACION INMEDIATA - Norma procesal. Contrato estatal / CONTRATO
ESTATAL - Norma procesal. Aplicación inmediata
A lo anterior se añade que la regla comentada -relativa a la aplicación inmediata
de las disposiciones procesales-, contenida en el aludido artículo 40 de la Ley 153
de 1887, también debe observarse cuando se trata de reclamar en juicio los
derechos emanados de un contrato, como quiera que así lo dispone -en igual
sentido-, el numeral 1º del artículo 38 de la Ley 153 de 1887, al consagrar una de
las excepciones a la mencionada regla general, según la cual “en todo contrato se
entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración”, por
manera que tales reclamaciones deberán regirse, entonces, por las leyes nuevas.
De la misma manera se impone precisar que la interpretación de los referidos
artículos 38 y 40 de la Ley 153 de 1887 debe realizarse de manera armónica y
sistemática, no sólo porque ese es deber del intérprete, para efecto de dotar de
sentido y de eficacia a las normas legales y porque ambas disposiciones forman
parte de un mismo cuerpo normativo, sino porque así lo indica el contenido
material de dichas disposiciones, las cuales, lejos de resultar contradictorias u
opuestas entre sí, en verdad son coincidentes como quiera que el numeral 1º del
citado artículo 38 -como ya se indicó-, ordena la aplicación inmediata de las leyes
concernientes al modo de reclamar en juicio (leyes procesales) los derechos que
resultaren del contrato, cuestión que por igual y en sentido idéntico regula el
mencionado artículo 40. Es por ello que las excepciones que el artículo 40 de la
Ley 153 de 1887 consagra en relación con la regla que ordena la aplicación
inmediata de las normas procesales -excepciones referidas a i) los términos que
hubieren empezado a correr y a ii) las actuaciones y diligencias ya iniciadas,
naturalmente también deben aplicarse cuando se trata del tránsito de
regulaciones procesales relacionadas con el modo de reclamar en juicio los
derechos que resultaren del contrato, puesto que en esa específica materia las
normas en estudio resultan perfectamente complementarias.
ACCION CONTRACTUAL - Término de caducidad. Cómputo / CADUCIDAD DE
LA ACCION - Norma procesal / NULIDAD DEL CONTRATO - Término de
caducidad. Cómputo
Como resulta apenas natural, se impone precisar entonces que la acción
contractual podrá ejercerse a partir del momento en que se reúnan las
condiciones, se configuren las circunstancias o exigencias o se hayan reunido los
presupuestos requeridos en cada caso para solicitar de la jurisdicción un
pronunciamiento acerca de las pretensiones correspondientes. Así, por ejemplo,
para deprecar la nulidad del contrato -que supone un juicio sobre su validez-, será
indispensable que el mismo se haya celebrado; cuando se persiga la declaratoria
de incumplimiento del contrato será necesario que se hubiere configurado la
desatención del contenido obligacional del vínculo, etc. Pues bien, hecha la
precisión que antecede y teniendo presente el marco que se ha expuesto acerca
del carácter procesal de las normas que regulan la caducidad de las acciones y
las implicaciones que de ello se derivan, hay lugar a señalar que -con excepción
de los eventos en que se pretenda la nulidad del contrato, casos en los cuales el
término correspondiente empezará a correr a partir de la respectiva celebración-,
para la Sala el cómputo del término de caducidad de la acción, de manera
general, debe iniciar a partir del momento en que i) ocurrió la terminación del
correspondiente contrato, si fuere de aquellos que no requiere liquidación o ii) a
partir del momento en que se efectuó su liquidación, si a ella se hubiere procedido
o iii) caso de no haberse efectuado tal liquidación cuando a la misma había lugar,
a partir del momento en el cual debió haberse producido la correspondiente
liquidación.
TERMINACION DEL CONTRATO - Diferente a liquidación del contrato
LIQUIDACION DEL CONTRATO - Diferente a terminación del contrato
CONTRATO ESTATAL - Liquidación. Decreto 222 de 1983. Ley 80 de 1993
CONTRATO ESTATAL - Terminación. Decreto 222 de 1983. Ley 80 de 1993
TERMINACION DEL CONTRATO - Decreto 222 de 1983. Ley 80 de 1993
LIQUIDACION DEL CONTRATO - Decreto 222 de 1983. Ley 80 de 1993
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Para la Sala, entre la terminación y la liquidación de un contrato existen marcadas
diferencias que impiden que dichas figuras puedan confundirse entre sí. Dentro de
un orden lógico y secuencial, la liquidación, cuando a ella hay lugar, debe seguir a
la terminación del correspondiente vínculo contractual. La diferenciación entre la
terminación y la liquidación de un contrato de derecho público -entiéndase referida
a los ‘contratos administrativos’ o ‘contratos de derecho privado de la
Administración’ según la clasificación y la terminología aplicables en vigencia del
Decreto-ley 222 de 1983 ó a los ‘contratos estatales’, según la terminología de la
Ley 80 de 1993-, se hace evidente con el simple examen de algunas de las
normas legales que se ocupan expresamente de esas materias y de los diversos
tratamientos que las mismas les dispensan, tal como lo reflejan aquellas que, a
título puramente ilustrativo, se indican a continuación (…). Mientras la liquidación
de los contratos encuentra regulación expresa y relativamente amplia en los
estatutos de contratación pública -artículos 287 a 289 del Decreto-ley 222 de 1983
ó artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1983, en armonía con lo dispuesto al respecto
en la letra d) del numeral 10 del artículo 136 del C.C.A.-, ocurre que las materias
correspondientes a los modos de extinción de las obligaciones no encuentra
previsiones específicas en esas codificaciones y, por ello, en tales asuntos,
cuando de contratos de la Administración se trata, la regla general indica que
debe acudirse a la normatividad consagrada en los Códigos de Comercio y Civil,
sin perjuicio de los aspectos correspondientes a causales y procedimientos
aplicables en los casos de la facultad de terminación unilateral propiamente dicha,
la facultad de terminación por violación del régimen de inhabilidades o
incompatibilidades, la caducidad administrativa de los contratos, etc.
TERMINACION DEL CONTRATO - Noción / TERMINACION DEL CONTRATO Modalidades / TERMINACION DEL CONTRATO - Modo normal /
TERMINACION DEL CONTRATO - Modo anormal / TERMINACION DEL
CONTRATO - Causal
A propósito de la terminación, entendiendo que esa figura no es más que la
finalización o extinción de la vigencia de un determinado vínculo obligacional de la
Administración, siguiendo los lineamientos que al respecto ha trazado la doctrina,
resulta perfectamente posible distinguir entre modos normales y modos
anormales de terminación de los contratos. En la primera categoría, esto es entre
los modos normales de terminación de los contratos de la Administración, suelen
y pueden incluirse las siguientes causales: a).- cumplimiento del objeto; b).vencimiento del plazo extintivo de duración del contrato; y c).- acaecimiento de la
condición resolutoria expresa, pactada por las partes. Los modos anormales de
terminación de los contratos de la Administración se configuran, a su turno, por:
a).- desaparición sobreviniente del objeto o imposibilidad de ejecución del objeto
contratado; b).- terminación unilateral propiamente dicha; c).- declaratoria de
caducidad administrativa del contrato; d).- terminación unilateral del contrato por
violación del régimen de inhabilidades o incompatibilidades; e).- desistimiento -o
renuncia-, del contratista por la modificación unilateral del contrato en cuantía que
afecte más del 20% del valor original del mismo; f).- declaratoria judicial de
terminación del contrato; y h).- declaratoria judicial de nulidad del contrato.
Además se encuentra, como causal de terminación de los contratos de la
Administración, el mutuo consentimiento de las partes, la cual se ubica en un
estadio intermedio, puesto que no corresponde exactamente a los modos
normales de terminación del contrato -puesto que al momento de su celebración
las partes no querían ni preveían esa forma de finalización anticipada-, como
tampoco corresponde en su totalidad a los modos de terminación anormal, dado
que está operando la voluntad conjunta de las partes y ello forma parte esencial
del nacimiento y del discurrir normal de todo contrato (artículo 1602 C.C.). Nota
de Relatoría: Ver Sentencia de mayo 11 de 1990, expediente 5335. Magistrado
Ponente, doctor Carlos Betancur Jaramillo
LIQUIDACION DEL CONTRATO - Noción / LIQUIDACION DEL CONTRATO Modalidades / LIQUIDACION BILATERAL DEL CONTRATO - Concepto /
LIQUIDACION BILATERAL DEL CONTRATO - Naturaleza negocial / ACTA DE
LIQUIDACION BILATERAL DEL CONTRATO - Naturaleza negocial /
LIQUIDACION UNILATERAL DEL CONTRATO - Concepto / LIQUIDACION
UNILATERAL DEL CONTRATO - Naturaleza subsidiaria / LIQUIDACION
JUDICIAL DEL CONTRATO - Concepto
En cuanto corresponde a la liquidación de los contratos de la Administración, ha
de señalarse que dicha figura corresponde al balance final o corte definitivo de
cuentas de la relación contractual, cuyo propósito fundamental es el de determinar
quién le debe a quién y cuánto. Es por ello que el acto contentivo de la liquidación
del contrato se encuentra señalado, de manera expresa, como integrante del título
ejecutivo que en asuntos contractuales puede configurarse a favor de la
correspondiente entidad estatal contratante (artículo 68-4, C.C.A.). Como es bien
sabido, la liquidación de los contratos de la Administración pueden revestir alguna
de las siguientes modalidades: bilateral, unilateral o judicial. Liquidación bilateral,
corresponde al balance, finiquito o corte de cuentas que realizan y acogen de
manera conjunta las partes del respectivo contrato, por tanto, esta modalidad
participa de una naturaleza eminentemente negocial o convencional. La
Jurisprudencia del Consejo de Estado ha destacado la naturaleza negocial de la
liquidación bilateral al precisar que una vez convenida o acogida de
conjuntamente y sin salvedades por las partes del respectivo contrato, dicha
liquidación genera efectos vinculantes y no puede ser desconocida con el fin de
alcanzar reconocimientos superiores o adicionales a los acordados en ella, ni
siquiera acudiendo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a menos
que se pretenda la nulidad de la liquidación por la ocurrencia de algún vicio que
hubiere afectado su validez. Liquidación unilateral, la cual, como su nombre lo
indica, no corresponde a una actuación negocial o conjunta de las partes del
contrato sino a una decisión que adopta la entidad estatal contratante sin
necesidad de contar con la voluntad o con el consentimiento del respectivo
contratista particular, modalidad a la cual habrá lugar en los eventos y con las
exigencias establecidas para esos casos por la ley; esta modalidad de liquidación
ha sido concebida y regulada como subsidiaria de la liquidación bilateral o
conjunta. El carácter subsidiario que le corresponde a la liquidación unilateral,
respecto de la bilateral o conjunta, lo evidencia la norma legal que la consagra en
cuanto supedita su procedencia a una cualquiera de las siguientes hipótesis
fácticas: i) que el contratista particular no se presente a la liquidación, con lo cual
imposibilita la realización de una liquidación bilateral o conjunta, ó ii) que las
partes no lleguen a acuerdo sobre el contenido de la liquidación, cuestión que
igualmente impide la adopción conjunta del respectivo corte de cuentas. Así pues,
sólo si se configura una de las circunstancias enunciadas, la Entidad Estatal
queda facultada para practicar la liquidación correspondiente de manera directa y
unilateral, caso en el cual procederá a adoptarla mediante la expedición de un
acto administrativo debidamente motivado, el cual será pasible del recurso de
reposición en vía gubernativa. Liquidación judicial, es aquella que realiza y adopta
el juez del contrato, en desarrollo de un proceso judicial o arbitral, según
corresponda, en ausencia de alguna de las modalidades de liquidación antes
mencionadas. El juez deriva su competencia sobre esta materia, entre otras
disposiciones legales, tanto de los dictados del artículo 87 como de lo dispuesto
en la mencionada letra d) del numeral 10 del artículo 136, ambas normas del
Código Contencioso Administrativo -C.C.A.-. Nota de Relatoría: Ver Sentencia de
abril 10 de 1997, Expediente No. 10.608; Sentencia de marzo 9 de 1998,
expediente No. 11.101; Sentencia de junio 22 de 1995, Expediente No. 9965,
Magistrado Ponente, doctor Daniel Suárez Hernández; Sentencia de abril 10 de
1997, Expediente No. 10.608, Magistrado Ponente, Daniel Suárez Hernández;
Sentencia de marzo 9 de 1998, expediente No. 11.101, Magistrado Ponente,
Ricardo Hoyos Duque.
LIQUIDACION DEL CONTRATO - Oportunidad / LIQUIDACION DEL
CONTRATO - Plazo / PLIEGO DE CONDICIONES - Plazo para la liquidación
del contrato / CONTRATO ESTATAL - Plazo para liquidación del contrato /
LIQUIDACION BILATERAL DEL CONTRATO - Plazo / LIQUIDACION
UNILATERAL DEL CONTRATO - Plazo / LIQUIDACION JUDICIAL - Plazo
Desde otra perspectiva, en cuanto corresponde a la oportunidad o el plazo
establecido para la realización o adopción de la liquidación de un contrato de la
Administración, dentro del marco normativo aplicable de manera particular al caso
concreto que aquí se examina, importa destacar que el Decreto-ley 222 de 1983
no precisó tiempo alguno dentro del cual debía agotarse dicha etapa, vacío legal
que fue satisfecho por vía jurisprudencial cuyos lineamientos fueron recogidos
posteriormente por la Ley 80 de 1993, en sus artículos 60 y 61, normas que
posteriormente complementó la Ley 446 de 1998 mediante lo dispuesto en su
artículo 44, numeral 10, letras b), c) y d). Según las disposiciones legales
actualmente vigentes, contenidas fundamentalmente en la Ley 80 expedida en el
año 1993 y el C.C.A., la oportunidad señalada para la realización de la liquidación
conjunta o bilateral, corresponde al “… término fijado en el pliego de condiciones
o términos de referencia … ”, cuestión que, en criterio de la Sala, no excluye la
posibilidad de dicho plazo también pueda ser estipulado o acordado,
convencionalmente, dentro del propio contrato. Ahora bien, si en el pliego de
condiciones o en el contrato no se consagra un plazo específico para la
liquidación, la ley (artículo 60, Ley 80), de manera supletiva, determina que la
liquidación bilateral deberá realizarse “… a más tardar antes del vencimiento de
los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato”. En cuanto a la
oportunidad que las normas hoy en vigor establecen para el ejercicio de las
facultades con que cuentan las entidades estatales para adoptar la liquidación
unilateral, cabe señalar que esa materia se encuentra regulada en la citada letra
d) del numeral 10 del artículo 136 del C.C.A., según su contenido a la
Administración se le concede un plazo legal de dos (2) meses para adoptar la
liquidación unilateral, término que empieza a correr a partir del vencimiento de
aquél convenido por las partes para la liquidación bilateral o, a falta de tal plazo
convencional, a partir del vencimiento del plazo de los cuatro (4) meses que el
artículo 60 de la Ley 80 de 1993 consagra, de manera supletiva, para la
liquidación bilateral o conjunta. Ahora bien, si la entidad estatal contratante no
efectúa la liquidación unilateral dentro del mencionado término de dos (2) meses,
siguientes al vencimiento del plazo acordado o legalmente establecido para la
procedencia de la liquidación conjunta, ha de concluirse que aquella pierde su
competencia por razón del factor temporal -ratione témporis-, puesto que el
aludido plazo legal de dos (2) meses es preclusivo en la medida en que la propia
ley consagra una consecuencia en relación con su vencimiento, consistente en
trasladar dicha competencia al juez del contrato y autorizar entonces al respectivo
interesado -que podrá ser la propia entidad contratante o el particular contratista-,
para que a partir del vencimiento de dicho plazo pueda demandar la realización
de la liquidación ante el juez del contrato, de conformidad con el texto la norma en
cita [parte final de la letra d) del numeral 10 del artículo 136 del C.C.A.]. En este
caso la oportunidad para ejercer la acción contractual, cuando la misma se
encamina a obtener la liquidación judicial del contrato estatal, se encuentra
enmarcada entre el momento en que vence el plazo legal de dos (2) meses con
que cuenta la entidad estatal para realizar la liquidación unilateral -dos (2) meses
adicionales al plazo convencional o legal establecido para la realización de la
liquidación bilateral o conjunta-, y el momento en que fenece el plazo de dos (2)
años siguientes al vencimiento del referido término legal de dos (2) meses, que es
cuando opera la caducidad de la acción. Bueno es anotar que el vencimiento o
agotamiento previo, tanto del plazo convencional o legal establecido para la
realización de la liquidación bilateral o conjunta, como del plazo de los dos (2)
meses adicionales con que cuenta la entidad estatal para adoptar la liquidación
unilateral, constituyen un presupuesto de procedibilidad necesario para el ejercicio
de la acción encaminada a deprecar la liquidación del contrato en sede judicial,
puesto que la norma legal en cita resulta clara al establecer que el interesado “…
podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial…”,
únicamente después de que se hayan agotado los tiempos previstos para la
realización de la liquidación tanto de manera bilateral como de forma unilateral,
amén de que el término de caducidad de la respectiva acción judicial únicamente
empieza a correr a partir del momento en que vence el plazo que la ley consagra
a favor de la entidad estatal para que pueda adoptar unilateralmente la
correspondiente liquidación. Nota de Relatoría: Ver sentencia de 29 de enero de
1988, Exp. 3615, M.P. Carlos Betancur Jaramillo; sentencia de 3 de mayo de
1990, Exp.2950; Sentencia de 16 de agosto de 2001, Exp.14.384
CONTRATO DE ARRENDAMIENTO - Prórroga automática. Prohibición legal /
PRORROGA AUTOMATICA DEL CONTRATO - Prohibición legal. Decreto 222
de 1983 / CONTRATO ESTATAL - Prórroga. Excepción / CONTRATO
ESTATAL - Cláusula de exclusividad. Excepción
Las partes del contrato sujetaron la terminación del aludido arrendamiento, por
razón del vencimiento de su plazo de duración, a la circunstancia de que
previamente no se hubiere configurado la prórroga automática correspondiente,
sin importar que con esa estipulación se estuviere desconociendo, de manera
palmaria y grosera, la prohibición que el último inciso del artículo 58 de citado
Decreto-ley 222 de 1983 consagró, de manera perentoria y expresa, respecto de
las prórrogas automáticas en cualquier tipo de contrato. Oportuno resulta señalar
que la mencionada prohibición legal, encaminada a evitar que las partes de los
contratos de derecho público pudieren convenir estipulaciones para evitar que sus
contratos terminen y lograr así perpetuarlos en el tiempo, encuentra claro y
evidente fundamento tanto en el principio democrático de libre concurrencia, como
en los principios generales de igualdad, de imparcialidad, de prevalencia del
interés general y de transparencia, entre otros, con arreglo a los cuales debe
adelantarse toda actuación de índole contractual, en virtud de los cuales se debe
permitir y garantizar, a toda persona que cumpla los requisitos establecidos para
el efecto en las normas vigentes, la posibilidad cierta, efectiva y real de poder
presentar sus ofertas ante las entidades públicas por manera que, en cuanto
dichas propuestas consulten adecuadamente el interés general que esas
entidades están en el deber de satisfacer y objetivamente sean las más
favorables, también podrán acceder a la contratación correspondiente. Salvo
aquellos casos que expresamente autoricen las normas legales, hay lugar a
destacar que por regla general la Administración no cuenta con facultad
constitucional o legal alguna que le permita inventar, establecer o poner en
práctica, en modo alguno, preferencias o ventajas a favor de unos determinados
contratistas y en perjuicio de otros interesados o menos aun que mediante
prórrogas automáticas o cláusulas de exclusividad pueda generar una especie de
monopolio de hecho a favor de determinados particulares, generando con ello
limitaciones en contra de los demás, puesto que por esa vía sólo conseguiría
limitar, de manera indebida, los mencionados principios de libre concurrencia,
igualdad, imparcialidad y transparencia, para que entonces sólo un reducido grupo
de privilegiados tuviere la posibilidad de acceder a la contratación de
determinadas entidades estatales, olvidando que en tales contrataciones se
comprometen intereses y dineros de naturaleza pública. Así pues, aunque ya
hubiere sido derogado el referido artículo 58 del Decreto-ley 222 de 1983, del
contenido y alcance de los principios generales se desprende que, sin perjuicio de
las particularidades que resulten del examen de cada caso concreto así como de
la normatividad que debe aplicarse a cada asunto, por regla general en los
contratos estatales sólo pueden estipularse válidamente prórrogas automáticas o
cláusulas de exclusividad a favor de los particulares de manera excepcional,
cuando para ello se cuente con expresa autorización legal, puesto que de lo
contrario tales estipulaciones podrían resultar violatorias de la Constitución y de
los principios que de ella emanan, así como también podrían resultar contrarias a
los principios y finalidades de la Ley 80 y a los de la buena administración, todos
los cuales constituyen límites expresamente señalados en el artículo 40 de la Ley
80, norma que se ocupa de regular el contenido de las cláusulas o estipulaciones
que pueden incluirse en los contratos estatales.
CONTRATO ESTATAL - Objeto Ilícito / OBJETO ILICITO - Nulidad absoluta
del contrato / CONTRATO ESTATAL - Nulidad absoluta. Objeto ilícito /
PRORROGA AUTOMATICA DEL CONTRATO - Nulidad absoluta. Prohibición
legal
En cuanto el artículo 15 del Decreto-ley 222 de 1983 dispuso que los requisitos
del objeto lícito se regirán por las normas que sobre la materia establecen el
Código Civil y disposiciones complementarias, se impone concluir que la cláusula
en cuestión se encuentra afectada de ilicitud, como quiera que el artículo 1519 del
Estatuto Civil prescribe que “Hay objeto ilícito en todo lo que contraviene al
derecho público de la nación”. En cuanto el aludido artículo 58 del Estatuto de
Contratación Administrativa, adoptado en el año de 1993, forma parte integrante
del derecho público de la Nación, naturalmente hay lugar a concluir que la
violación del mismo mediante la cláusula contractual en estudio determina la
nulidad de aquella por ilicitud en su objeto. También se advierte la configuración
de nulidad absoluta por la señalada ilicitud en el objeto, respecto de la cláusula
contractual aludida, si su análisis se realiza a la luz del artículo 1523 del Código
Civil, como quiera que el mismo dispone que “[h]ay asimismo objeto ilícito en todo
contrato prohibido por las leyes”, lo anterior en cuanto se ha establecido que el
artículo 58 del Decreto-ley 222 de 1983 prohibió, de manera expresa, las
prórrogas automáticas en los contratos que celebraren las entidades públicas
destinatarias de esa normativa. Esas vías conducen, indefectiblemente, a concluir
sobre la existencia de la nulidad absoluta que afecta la cláusula en cuestión, como
quiera que el artículo 1741 del Código Civil determina que “[l]a nulidad producida
por un objeto o causa ilícita … … son nulidades absolutas”.
NULIDAD
ABSOLUTA
Restituciones
mutuas.
Imposibilidad
RESTITUCIONES MUTUAS - Nulidad absoluta. Imposibilidad
/
La nulidad absoluta del contrato hace desaparecer del mundo jurídico la relación
que nació viciada, -o la cláusula pactada cuando el vicio de nulidad absoluta recae
solamente sobre alguna de ellas-, para que las cosas vuelvan al estado en que se
encontraban antes de la expedición del acto o contrato anulado; cada una de las
partes está en el deber de devolver a la otra aquello que ha recibido como
prestación durante la vigencia del acto contractual, tal y como lo dispone el
artículo 1746 del C.C., a cuyo tenor “La nulidad pronunciada en sentencia que
tiene la fuerza de cosa juzgada, da a las partes derecho para ser restituidas al
mismo estado en que se hallarían si no hubiese existido el acto o contrato nulo;
sin perjuicio de lo prevenido sobre el objeto o causa ilícita”. Pero no siempre la
nulidad del contrato o de una de sus cláusulas, acarrea como consecuencia para
las partes que intervienen en la relación contractual, la obligación de la restitución
mutua de lo recibido por ellas, sencillamente porque existen situaciones en las
cuales tal obligación puede resultar imposible de cumplir o incluso se puede
convertir en un imposible físico de volver las cosas a su estado primigenio. Nota
de Relatoría: Ver Sentencia S-009 proferida por la Sala de Casación Civil el 26
marzo de 1999; Sentencia de 16 de febrero de 2006, Exp. 13414 (R-7186), M.P.
Ramiro Saavedra Becerra
ACCION CONTRACTUAL - Término de caducidad. Cómputo. Terminación del
contrato. Liquidación del contrato / TERMINACION DEL CONTRATO Término de caducidad. Cómputo. Contrato que no requiere liquidación /
LIQUIDACION DEL CONTRATO -Término de caducidad. Cómputo
Para determinar con precisión si la demanda fue formulada dentro del término
establecido en la ley para la caducidad de las acciones contractuales, o con
posterioridad a la configuración de ese fenómeno, según se expuso
anteriormente, resulta necesario remitirse al artículo 136 del C.C.A., de
conformidad con los términos en que fue modificado por el artículo 23 del Decreto
2304, vigente tanto para la época en que se celebró el contrato en mención como
para la época en que terminó el contrato y empezaron a computarse los términos
para el ejercicio de la correspondiente acción judicial, normativa que, incluso,
estuvo vigente para la época en que fue presentada la correspondiente demanda,
norma legal que reguló el término de caducidad de las diferentes acciones
judiciales y que en punto de la acción contractual. También resulta oportuno
destacar que la jurisprudencia de la Sección Tercera ha sido reiterada y conteste
en considerar que para el inicio del cómputo del término de caducidad de la
acción contractual deben distinguirse, por un lado, los contratos que requieren de
una etapa posterior para su liquidación y, de otro lado, aquellos que no la
requieren. En este último caso, es decir para los eventos en que no se requiere la
liquidación del contrato, se ha señalado que el término para incoar la acción se
computa a partir de la terminación del respectivo vínculo contractual, cualquiera
sea la causa que origine dicha finalización, mientras que cuando se exige su
liquidación se ha indicado que el término debe contarse a partir de la fecha en que
efectivamente se hubiere liquidado el contrato o, en su defecto, desde la fecha en
que tal liquidación debió realizarse. Si bien la norma actualmente vigente,
contenida en el numeral 10 del artículo 44 de la Ley 446, expedida en 1998,
precisa, en materia contractual, el momento a partir del cual debe contabilizarse el
término para la caducidad de la acción, no sobra reiterar que para la fecha en que
se celebró el contrato y para aquella en que terminó (e incluso para la fecha en
que se formuló la demanda que aquí se estudia), se encontraba vigente el artículo
136 del C.C.A., en la forma en que fue modificado por el artículo 23 del Decreto
2304 de 1989, ya indicado, a cuya aplicación debe procederse, según fue
explicado, en cumplimiento de los mandatos y las previsiones consagradas en el
transcrito artículo 40 de la Ley 153 de 1887 -en armonía con el numeral 1 del
artículo 38 ibídem-, disposición según la cual las normas procesales son de
aplicación inmediata, con excepción de los términos que hubieren empezado a
correr, los cuales se regirán “por la ley vigente al tiempo de su iniciación”. Nota de
Relatoría: Ver sentencias de 31 de octubre de 2001, Exp. 12278; de 30 de agosto
de 2001, Exp. 16256; de 13 de julio de 2000, Exp. 12513; y Auto de 8 de abril de
1999, Exp. 15872.
NULIDAD - Efectos retroactivos / EFECTOS EX TUNC - Nulidad
Importa destacar que para el cómputo de la caducidad de la acción contractual, la
Sala no puede tener en cuenta las prórrogas automáticas que hipotéticamente
habrían operado en relación con el término de duración del contrato, puesto que,
como ya se explicó, dichas prórrogas se encontraban expresamente prohibidas
por el artículo 58 del Decreto-ley 222 de 1983 y, por ello, aquí se procederá a la
declaratoria de nulidad de la cláusula sexta contractual que supuestamente les
habría servido de fundamento, declaración judicial que, como reiteradamente lo
ha puesto de presente la jurisprudencia, tendrá efectos retroactivos desde el
momento mismo de la celebración del contrato, sin que resulte legalmente posible
reconocerle efectos a dichas prórrogas que es lo que sucedería si la terminación
del contrato se tomare a partir de la extinción de la última de tales prórrogas. Pues
bien, en cuanto se ha precisado que en el presente caso el término de caducidad
de la acción venció el día 13 de enero de 1992 y se encuentra probado que la
demanda se radicó el día 29 de septiembre de 1994, fuerza concluir que la misma
fue presentada en forma extemporánea y, por tanto, en cumplimiento de los
dictados del artículo 164 del C.C.A., la Sala deberá declarar probada la excepción
de caducidad de la acción. Nota de Relatoría: Ver Auto de octubre 25 de 2006,
expediente No. 29.885, radicación 25000 2326000 1995 11550 01; Exp. 12248.
Sentencia del 5 de mayo de 2003. M. P.: María Inés Ortiz Barbosa. Ver también
Exp. S-234 del 1 de julio de 1992. M.P.: Guillermo Chaín Lizcano; IJ-027, del 1 de
octubre de 2002. M.P.: Juan Ángel Palacio Hincapié; Exp. 4640, del 17 de mayo
de 1993.M.P.: Guillermo Chaín Lizcano.
REPRESENTANTE LEGAL - Interrogatorio de parte. Confesión. Prohibición
legal / RECHAZO IN LIMINE - Confesión representante legal
La Sala no puede pasar inadvertido que entre las pruebas aportadas al proceso
se encuentra el “interrogatorio de parte” extraproceso que habría rendido la
señora Luz Dary Ruíz García, en su condición de Secretaria General de la
Tesorería del Municipio de Cali, cuyo contenido fue valorado y tenido en cuenta
por el a - quo, al punto de haber soportado en el mismo parte de sus
razonamientos y decisiones. Es evidente que con dicho interrogatorio de parte,
como corresponde a la esencia de ese medio probatorio, la sociedad demandante
pretendía provocar la confesión de la parte interrogada, sin embargo ocurre que el
artículo 199 del C. de P. C., norma de orden público, de derecho público y de
obligatorio cumplimiento -de conformidad con los dictados del artículo 6º del
mismo estatuto procesal civil-, es muy claro al disponer que no vale la confesión
espontánea de los representantes legales de la Nación, los departamentos, los
distritos especiales, los municipios y los establecimientos públicos, al tiempo que
prohíbe de manera expresa provocar “… confesión mediante interrogatorio de
dichos representantes …”. Por ello el Tribunal no debió otorgarle mérito probatorio
alguno al referido “interrogatorio de parte”, como quiera que se trató de una típica
prueba prohibida por la ley, la cual, de conformidad con los términos del artículo
178 del citado C. de P. C., debió ser rechazada in límine.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ
Bogotá D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil seis (2006)
Radicación número: 76001-23-31-000-1994-00507-01(15239)
Actor: DATA BASE SYSTEM LTDA.
Demandado: MUNICIPIO SANTIAGO DE CALI
Referencia: CONTRACTUAL- APELACION SENTENCIA
Admitido por la Sala el impedimento que manifestó el doctor Ramiro Saavedra
Becerra para conocer del proceso en segunda instancia, como quiera que en su
condición de Magistrado del Tribunal de primera instancia le correspondió
participar en la instrucción del mismo y en la expedición del fallo correspondiente,
procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte
demandada contra la sentencia del 4 de abril de 1997, dictada por el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se dispuso:
"PRIMERO: DECLARAR que el Municipio de Cali ha incumplido el
contrato de alquiler de equipos de computación celebrado entre con
(sic) la firma DATA BASE SYSTEM LIMITADA, en el mes de junio
de 1989, por no haber cancelado oportunamente los valores
acordados en el mismo.”
“SEGUNDO: CONDENAR al Municipio de Cali, a pagar a favor de
DATA BASE SYSTEM LTDA, a la fecha de ejecutoria de esta
providencia, los siguientes valores que adeuda por el alquiler de
dichos equipos de cómputo a saber:
1.Quinientos treinta y ocho mil cien pesos con 50/100 mlcte.,
($538.100,50) por el primer período de alquiler.
2.Cuatrocientos cuatro mil ocho pesos con
($404.008,32) por el segundo período de alquiler.
32/100
mlcte.,
3.Ochocientos sesenta y siete mil ciento siete pesos con 01/100
mlcte., ($867.107.01) por el tercer período de alquiler.
4. Un millón cuatrocientos cuarenta mil ochocientos cincuenta y ocho
pesos con 27/100 mlcte., ($1.440.858,27), por el cuarto período de
alquiler.
5 Dos millones ochocientos cuarenta y ocho mil ochocientos diez
pesos con 76/100 mlcte. ($2.848.810,76), por el quinto período de
alquiler.
6. Novecientos cincuenta y seis mil novecientos treinta y tres pesos
con 62/100 mlcte., ($956.933,62) por el sexto período de alquiler.”
“TERCERO: Los valores a que se refiere el numeral anterior
devengarán intereses comerciales durante los seis meses siguientes
a la ejecutoria de este fallo y moratorias de ahí en adelante.”
“CUARTO: Desde (sic) cumplimiento a lo ordenando en esta
sentencia en los términos previstos en los artículos 176 y 177 del C.
C. A.”
“QUINTO: NEGAR
demanda".
las
demás
peticiones
contenidas en
la
“SEXTO: DECLARAR no probada la excepción la caducidad
propuesta por el apoderado del Municipio de Cali.”
1.- ANTECEDENTES
1.1. - La demanda.
Por intermedio de apoderado judicial, mediante escrito presentado ante el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca, el día 29 de septiembre de 1994, en ejercicio
de la acción contractual consagrada en el artículo 87 del Código Contencioso
Administrativo, Data Base System Ltda, presentó demanda en contra del
Municipio de Cali, con las siguientes pretensiones:
"PRIMERA:- DECLARAR EL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO
DE ALQUILER DE EQUIPOS CON INDEMNIZACIÓN DE
PERJUICIOS POR PARTE DEL MUNICIPIO DE CALI, POR NO
CANCELAR OPORTUNAMENTE LOS CONCEPTOS ENUNCIADOS
EN LOS HECHOS DE ESTA DEMANDA”.
“SEGUNDA.- DECLARAR PARA TODOS LOS EFECTOS QUE LOS
ALQUILERES DE LOS EQUIPOS NO AMPARADOS POR EL
CONTRATO SEAN TENIDOS EN CUENTA COMO ADICIONES AL
CONTRATO INICIALMENTE CITADO, ESTOS EQUIPOS SON
CUATRO TARJETAS DE RED ETHERNET Y EL EQUIPO
SERVIDOR DE RED MARCA MITAC QUE SE DETALLARÁN EN
LOS HECHOS DE ESTA DEMANDA.
LA ANTERIOR PETICIÓN OBEDECE A QUE EXISTEN LAS
PRUEBAS CONDUCENTES PARA DEMOSTRAR QUE ESTOS
EQUIPOS ADICIONALES FUERON USUFRUCTUADOS POR EL
MUNICIPIO DE CALI (Tesorería Municipal), Y QUE LOS MISMOS SE
REQUERÍAN PARA DESARROLLAR EL OBJETO DEL CONTRATO.
A PESAR DE HABER SIDO UTILIZADOS ESTOS EQUIPOS, AÚN
NO SE HA CANCELADO SUMA ALGUNA POR ESTE
CONCEPTO.”
“TERCERA.- ASÍ MISMO SOLICITO, DE ACUERDO CON LO
EXPUESTO EN ESTE LIBELO, QUE SE DECLARE QUE LA
DEMANDADA ADEUDA LAS
CONCEPTO DE ALQUILERES:
A-
SIGUIENTES
SUMAS
POR
EQUIPOS DEL CONTRATO INICIAL: EN LOS PERÍODOS
NO PAGADOS 1, 5 Y 6:
PERÍODO 1: $
504.000. oo
PERÍODO 5: $ 2.369.930. oo
PERÍODO 6: $ 2.694.343. oo
------------------TOTAL
$ 5.568.273.oo
Estos valores incluyen el IVA y los incrementos periódicos del
valor del alquiler. (Cuadro anexo #63)
B.
EQUIPOS ALQUILADOS NO INCLUIDOS DENTRO DEL
CONTRATO INICIAL: TARJETAS ETHERNET: EN LOS
PERÍODOS NO PAGADOS 1 AL 5.
PERÍODO 1: $
445.485. oo
PERÍODO 2: $
681.312 .oo
PERÍODO 3: $
838.037. oo
PERÍODO 4: $
913.728. oo
PERÍODO 5: $ 1.038.823. oo
-----------------TOTAL
$ 3.917.385.oo
Estos valores incluyen el IVA y los incrementos periódicos del
valor del alquiler. (Ver cuadro anexo No 63)
C.
EQUIPOS ALQUILADOS NO INCLUIDOS DENTRO DEL
CONTRATO INICIAL: EQUIPO DE SERVIDOR DE RED
MITAC: EN EL PERÍODO NO PAGADO.
PERÍODO 1: $
512.400.oo
--------------TOTAL: $ 512.400.oo
(Cuadro anexo #63)”
“CUARTA.- QUE SE DECLARE ASÍ MISMO QUE LA DEMANDADA
ADEUDA EL INCREMENTO DE LEY CORRESPONDIENTE A LOS
PERÍODOS DE ALQUILER YA PAGADOS, EN LOS CUALES NO
SE TUVO EN CUENTA EL INCREMENTO DE PRECIOS
PERIODICOS TAL Y COMO SE DEMOSTRÓ EN LOS HECHOS.
EL INDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR HA OSCILADO
ENTRE EL 24.78% ANUAL Y EL 30.64% LO QUE EQUIVALE A
INCREMENTOS SEMESTRALES ENTRE 12.39% Y EL 15.32%. EL
INCREMENTO QUE SE UTILIZO EN LA DEMANDA PARA
LIQUIDAR EL PAGO DEL ALQUILER DEL PERÍODO NUMERO
CUATRO FUE DE 13.68% SEMESTRAL EQUIVALENTE AL 27.38%
ANUAL.
A-
EQUIPOS DEL CONTRATO INICIAL: EN EL PERÍODO
PAGADO 3.
PERÍODO 3: $
197.191.60
---------------$
197.191.60
(Ver anexo 63)”
“QUINTA.- QUE, EN VIRTUD DE LAS PETICIONES ANTERIORES,
SE CONDENE AL MUNICIPIO DE CALI A PAGAR A DATA BASE
SYSTEM LTDA., EL VALOR DE LOS PERJUICIOS MATERIALES
OCASIONADOS POR EL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO
RADICADO BAJO EL #052348 DE ALQUILER DE EQUIPOS DE
COMPUTACION DE JUNIO 17 DE 1.989, PERJUICIOS CUYA
DISCRIMINACIÓN ES COMO SIGUE:
A.
EQUIPOS DEL CONTRATO INICIAL.
(Cuadro anexo #63)
PERÍODO 1: CAPITAL = $504.000.oo. DESDE ABRIL 15/89,
FECHA EN LA CUAL SE ENTREGARON LOS
EQUIPOS HASTA EL DIA 17 DE JUNIO/89 LA
FECHA DE LEGALIZACIÓN DEL CONTRATO.
PERÍODO 3: CAPITAL= $197.191.60 POR INCREMENTO
PERIÓDICO DEL VALOR DE ALQUILER
DESDE DICIEMBRE 21/89 HASTA JUNIO
20/90. SE ACLARA QUE EL CAPITAL BASE
DEL PERÍODO FUE CANCELADO, MAS NO EL
INCREMENTO.
PERÍODO 5: CAPITAL= $2.369.930.oo DESDE ENERO
01/91 A JUNIO 30/91 POR ALQUILER DE
EQUIPOS.
PERÍODO 6: CAPITAL= $2.694.343.oo DESDE JULIO 01/91
HASTA DICIEMBRE 31/91 POR ALQUILER DE
EQUIPOS.”
“SEXTA.- QUE, ASÍ MISMO SE CONDENE AL MUNICIPIO DE
CALI A PAGAR A DATA BASE SYSTEM LTDA., EL VALOR DE
LOS PERJUICIOS MATERIALES OCASIONADOS POR EL
INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO #052348 DE ALQUILER DE
EQUIPOS DE COMPUTACIÓN DE JUNIO 17 DE 1989,
PERJUICIOS CUYA DISCRIMINACIÓN ES COMO SIGUE:
POR EL PAGO EXTEMPORÁNEO DE LOS SIGUIENTES
PERÍODOS:
PERÍODO 2: POR EL CAPITAL DE $1.440.000.oo VALOR
PAGADO EN FEBRERO 18/90, CUANDO LA
FECHA DE EXIGIBILIDAD ERA JUNIO 20/89.
EXISTE UN ATRASO DE 243 DÍAS.
PERÍODO 3: POR EL CAPITAL DE $1.440.000.oo VALOR
PAGADO EN MARZO 12/91, CUANDO LA
FECHA DE EXIGIBILIDAD ERA DICIEMBRE
21/89. EXISTE UN ATRASO DE 446 DÍAS.
PERÍODO 4. POR EL CAPITAL DE $2.173.600,oo VALOR
PAGADO EN JULIO 30 DE 1991, CUANDO LA
FECHA DE EXIGIBILIDAD DE LA OBLIGACION
ERA JUNIO 21/90.
EXISTE UN ATRASO DE 405 DÍAS.”
“SÉPTIMA.- EL VALOR DE LA ACTUALIZACIÓN DE LAS
CANTIDADES ANTERIORES, QUE SE PUEDE OBTENER
MEDIANTE LA UTILIZACIÓN DEL SISTEMA, CRITERIOS Y
PROCEDIMIENTOS ADOPTADOS POR ESA HONORABLE
CORPORACIÓN, MEDIANTE LOS CUALES SE INTENTA
OBTENER LA CORRECCIÓN MONETARIA A FIN DE
COMPENSAR LA PÉRDIDA DEL PODER ADQUISITIVO DE LA
MONEDA COLOMBIANA, POR EL TIEMPO TRANSCURRIDO
ENTRE LA FECHA DEL INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL Y LA
PRODUCCIÓN DE LOS DAÑOS Y LA FECHA PROBABLE EN
QUE SE HAGA EFECTIVO EL PAGO DE LOS PERJUICIOS 0, EN
SU DEFECTO, MEDIANTE LA APLICACIÓN DE CUALQUIER
OTRO PROCEDIMIENTO TÉCNICO QUE CONDUZCA AL MISMO
FIN”.
“OCTAVA. EL VALOR DEL LUCRO CESANTE DE LA SUMA
ACTUALIZADA, CONFORME AL NUMERAL ANTERIOR, PARA
EL PERÍODO COMPRENDIDO ENTRE LA FECHA DE
OCURRENCIA DEL DAÑO Y LA FECHA EN QUE SE PAGUEN
LOS PERJUICIOS.”
“NOVENA,- QUE A LA SENTENCIA SE LE DÉ CUMPLIMIENTO
DENTRO DEL TÉRMINO ESTABLECIDO POR EL CÓDIGO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, EN CASO DE QUE ASÍ NO
LO HICIERE, QUE SE CONDENE AL MUNICIPIO DE CALI A
PAGAR INTERESES MORATORIOS CORRESPONDIENTES AL
INTERÉS CORRIENTE DOBLADO, SOBRE LAS SUMAS
DEBIDAS A PARTIR DE LA FECHA DESDE LA CUAL SE
PRODUZCA LA MORA.”
II- PETICIONES SUBSIDIARIAS
PRIMERA.- A LA PRIMERA, SEXTA Y SÉPTIMA PRINCIPALES
QUE EL MUNICIPIO DE CALI ES RESPONSABLE DE LOS
PERJUICIOS IRROGADOS POR EL HECHO DE NO PAGO DE LAS
CUENTAS EN SU OPORTUNIDAD AL CONTRATISTA DATA BASE
SYSTEM LTDA.
SEGUNDA.- A LA TERCERA Y CUARTA PRINCIPALES:
QUE EL MUNICIPIO DE CALI SE ENRIQUECIÓ, SIN CAUSA LEGAL
ALGUNA, A EXPENSAS DEL PATRIMONIO DE DATA BASE
SYSTEM LTDA., AL HABER INGRESADO AL PATRIMONIO DE
AQUEL
LOS
EQUIPOS
QUE
SE
DESCRIBEN
PORMENORIZADAMENTE EN LOS HECHOS DE ESTA DEMANDA,
SIN QUE SE LE HAYA RECONOCIDO EL VALOR DEL ALQUILER
AL CONTRATISTA.
QUE, EN CONSECUENCIA, SE CONDENE AL MUNICIPIO DE CALI
A REEMBOLSAR A MI PODERDANTE DATA BASE SYSTEM, EL
VALOR ACTUALIZADO DE LOS ALQUILERES JUNTO CON SUS
CORRESPONDIENTES FRUTOS" (fls. 159 a 163, c.d. ppal).
1.2. - Los hechos.
Manifestó el demandante que entre el Municipio de Cali y Data Base System Ltda.
se celebró el contrato de alquiler de equipos de computación, identificado con el
No. 052348, el cual se legalizó el día 20 de junio de 1989; su objeto era el
arrendamiento de 4 equipos de computación que se detallan en la cláusula 3ª y el
plazo de ejecución se pactó en el término de 6 meses contados desde el 20 de
junio de 1989; como valor del contrato se fijó la suma de $1.440.000.oo, a razón
de $60.000 por máquina al mes, sin incluir IVA, canon que debía pagarse de
manera anticipada al inicio de cada período. Igualmente señala que en la cláusula
sexta del referido contrato se pactó la prórroga automática por períodos iguales a
6 meses, la cual podía impedirse con la manifestación escrita del Municipio de
Cali, de su intención de no prorrogarlo, con 30 días de antelación a su
vencimiento.
Sostiene que los equipos que formaban parte del objeto del contrato se
entregaron el 15 de abril de 1989, según acta 1095 de la fecha, a solicitud de la
Tesorería Municipal, dependencia que se comprometió a legalizar en forma
inmediata el contrato pero tan sólo lo hizo el 20 de junio de 1989. Las 4 tarjetas de
red Etehernet que no fueron relacionadas en el contrato, se entregaron el 20 de
junio de 1989, pero el alquiler se inició el 7 de julio de 1989 y, el equipo servidor
de red Mitac, fue entregado el 7 de junio de 1989 pero su alquiler empezó el 7 de
julio.
Seguidamente hace una relación de los períodos de alquiler de los 4 equipos que
hacían parte del objeto del contrato indicando que son 5 períodos semestrales de
alquiler comprendidos desde el 20 de junio de 1989 hasta 31 de diciembre de
1991 y un período de alquiler previo al contrato que va del 15 de abril al 19 de
junio de 1989 para un total de 6 períodos.
En una descripción pormenorizada de cada período, indica las fechas de
iniciación y terminación del alquiler de los equipos, el correspondiente valor del
servicio y de las sumas adeudadas por concepto de mora en el pago de los
cánones, las órdenes de trabajo y /o servicio, los números de las reservas
presupuestales y el tiempo de atraso en el pago por parte del Municipio de Cali.
Señala que no obstante los reiterados cobros efectuados ante la Tesorería
Municipal, dependencia encargada del control del contrato, tanto en forma verbal
como mediante petición formal, no ha sido posible la efectividad de los pagos.
Considera que el contrato de arrendamiento se prorrogó automáticamente por
seis meses, en el segundo semestre de 1991, porque el Municipio de Cali no
comunicó a Data Base System Ltda., con 30 días de antelación a su vencimiento,
sobre su decisión de no prorrogarlo por un nuevo período, tal y como lo disponía
la cláusula estipulada, sino que se limitó a enviarle el oficio DS-150 de 29 de
agosto de 1991 para que se presentara a retirar el equipo y durante el período
comprendido entre el 21 de junio y el 31 de diciembre de 1991, la Tesorería
solicitó los servicios de mantenimiento de los equipos en alquiler.
En el acápite que denomina “Elementos de Cómputo suministrados por solicitud
de la Tesorería Municipal adicionales al contrato” relaciona algunos elementos
sobre los cuales afirma que fueron entregados al Municipio en calidad de
préstamo, durante el período de demostración, pero vencido éste y de acuerdo
con el documento de entrega si no eran devueltos causaban un valor mensual por
concepto de arrendamiento, sumas que en la actualidad se adeudan al igual que
sus respectivos incrementos, pese a los reiterados cobros que se han efectuado.
(fls. 163 a 171, cd. ppal)
1.3. Normas violadas y concepto de violación.
Como normas violadas cita los artículos 1602, 1603, 1608, 1614, 1615 y 1617 del
Código Civil; la Ley 153 de 1887 y los artículos 8º y 38 del Decreto Ley 222 de
1983, como también, el contrato No. 052348 de 17 de junio de 1989.
Al desarrollar el concepto de violación expresó que la entidad demandada se ha
negado a efectuar el pago del valor del arriendo de los equipos de los cuales se
benefició, hecho que ha causado un empobrecimiento injustificado a Data Base
System Ltda., firma que facilitó todos los equipos de cómputo, referidos en los
hechos, a la Tesorería Municipal de Cali, situación que considera ha dado lugar al
incumplimiento de los deberes asignados a las autoridades públicas en el artículo
16 de la Constitución Política, norma que por su naturaleza prevalece sobre el
resto del ordenamiento jurídico.
Considera que aunque el contrato administrativo difiere del contrato de derecho
privado, ello no es obstáculo para exigir de la administración la indemnización de
los perjuicios, tal y como lo disponen los artículos 1604, 1608, 1613, 1614, 1616 y
1617 del Código Civil, ya que en este caso aparece demostrado que la Tesorería
Municipal de Cali exigió la entrega de los equipos de cómputo, pero se negó
sistemáticamente a pagar el valor del canon de arrendamiento.
Cita el artículo 81 de la Ley 153 de 1887 como fuente de las obligaciones en virtud
del cual se puede hablar del enriquecimiento sin causa, que supone
necesariamente el empobrecimiento del otro y, que para obtener la reparación de
tal desigualdad, el perjudicado debe intentar la acción in rem verso siempre y
cuando
se
acredite
el
enriquecimiento
injusto
del
demandado
y
el
empobrecimiento injustificado del demandante; que en el expediente está
demostrado que el patrimonio de la Tesorería Municipal se incrementó por haber
utilizado los equipos mencionados, mientras que el contratista sufrió un
empobrecimiento al no recibir los valores correspondientes al canon de
arrendamiento, razón por la cual, resulta procedente el restablecimiento del
derecho mediante el reembolso a Data Base System Ltda., de los valores
adeudados. (fls. 178 a 182, cd. ppal.)
1.4. - Contestación de la demanda.
El Municipio de Cali, por intermedio de apoderado y dentro de la oportunidad
prevista por la ley, se opuso a los hechos y pretensiones de la demanda en un
breve escrito en el que sostuvo que el Municipio de Cali no es responsable del
incumplimiento del contrato de alquiler de equipos que suscribió con la firma Data
Base System Ltda., en el mes de junio de 1989, e indicó que mediante
comunicación DS-150-91 de 29 de agosto de 1991 el Tesorero Municipal de Cali
informó a la gerencia de Data Base System Ltda., que el 31 de agosto de 1991
podía retirar el equipo de cómputo objeto del contrato de arrendamiento. (fls. 226
y 227 cd. ppal)
1.5. La audiencia de conciliación.
Ante el Tribunal de instancia se llevó a cabo la audiencia de conciliación, el día 9
de septiembre de 1996, sin resultados positivos, porque el apoderado de la
entidad demandada manifestó que la acción contractual había caducado. (fls. 245
y 246 cd. ppal)
1.6. La sentencia apelada.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia dictada el 4 de abril
de 1997, declaró no probada la excepción de caducidad de la acción invocando
como fundamento que el régimen de liquidación previsto en el Decreto-ley 222 de
1983 faculta a la administración para liquidar unilateralmente el contrato “y al no
hacerlo permitió que la relación contractual no terminara por completo; en otras
palabras, el contrato nunca tuvo realmente fin. En consecuencia, mal puede la
administración alegar la caducidad de la acción, si por su propia culpa este
término nunca pudo iniciarse. Y es equivocada la apreciación de que con la simple
entrega de los equipos objeto del contrato debe entenderse clausurada la relación
contractual ya que, como viene de ilustrarse profusamente la terminación de los
contratos sólo se produce a través de la actuación jurídica que constituye su
liquidación a partir de la cual, se repite, empieza a correr el término de caducidad
de la acción contencioso- administrativa.”
Sobre el asunto de fondo, el Tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de
la demanda; declaró que el Municipio de Cali incumplió el contrato de alquiler de
equipos de computación suscrito con Data Base System Ltda., por no haber
cancelado oportunamente los valores acordados y lo condenó a pagar las sumas
adeudadas por concepto de alquiler de dichos equipos.
Respecto de las alegaciones del demandante, sobre la existencia de contratos
adicionales al originalmente firmado con la administración, manifestó que no
puede hablarse realmente de contratos adicionales por no haberse cumplido con
los requisitos que exige el artículo 58 del Decreto Ley 222 de 1983, sino que, en
desarrollo de los proyectos que debían ejecutarse a favor de la Tesorería, se
entregaron de hecho una serie de equipos no previstos en el contrato original de
los cuales se benefició la administración y en consecuencia, ella está obligada a
reconocer los valores correspondientes.
Encontró probada la existencia del contrato suscrito entre la Alcaldía de CaliTesorería Municipal, y la firma Data Base System Ltda; señaló que el contrato se
inició el 8 de junio de 1989 (fl. 284, cd. ppal.) y fue ejecutado “hasta el 31 de
diciembre de 1990” (fl. 285, cd ppal.); a partir de esa fecha, la tesorería
aparentemente decidió adquirir sus propios equipos o modificar los términos del
contrato que se venía prorrogando, razón por la cual, el Tesorero hizo entrega al
contratista de los documentos que debían legalizarse y para sustentar esta
afirmación transcribe apartes del “interrogatorio de parte extraproceso” de la
señora Luz Dary Ruíz García, rendido el 9 de noviembre de 1992, en su calidad
de Secretaria General de la Tesorería Municipal de Cali.
Afirma que el alquiler de los equipos se fue prorrogando por períodos semestrales,
hasta el 31 de agosto de 1991 y que, por lo tanto, debe tomarse esta fecha como
la de “culminación del alquiler de los equipos de computación”, pues la firma Data
Base System Ltda., ya estaba enterada que a partir de ese momento el Municipio
de Cali no estaba interesado en ellos y por lo tanto debió proceder a retirarlos y si
no lo hizo, por omisión o negligencia, de tal hecho no puede atribuirse
responsabilidad alguna a la entidad demandada.
Seguidamente procedió a liquidar las sumas adeudadas por el Municipio de Cali, a
la firma Data Base System Ltda., así:
Por el no pago del primer período de alquiler, suma adeudada más intereses (15
de abril de 1989 al 17 de junio de 1989): $538.100,50; por concepto de mora en el
pago del segundo período (Entre el 20 de junio de 1989 y el 18 de febrero de
1990) $404.008,32; por concepto de mora en el pago del tercer período (Entre el
21 de diciembre de 1989 y el 12 de marzo de 1991) $867.107,01; por la mora en
el pago del cuarto período (21 de junio de 1990 y 30 de julio de 1991)
$1.440.858,27; por el no pago del quinto período de alquiler, suma adeudada mas
intereses (Entre el 10 de enero de 1991 y el 30 de junio de 1991) $2.848.810,76 y
por el no pago del sexto período, suma adeudada mas intereses (10 de julio al 31
de agosto de 1991) la suma de $956.933,62. (fls. 268 a 298 cd. ppal.)
1.7. El recurso de apelación.
Inconforme con la decisión del A Quo, el apoderado de la parte demandada la
impugnó en escrito presentado dentro de la oportunidad que para el efecto
establece la ley; como argumentos del recurso expuso los siguientes:
Dice que entre el Municipio de Cali- Tesorería Municipal y Data Base System
Ltda., se suscribió un contrato de alquiler de equipos de cómputo desde el mes de
junio de 1989; los equipos fueron instalados en la sede de la Tesorería del
Municipio de Cali, contratación que, para el período del 20 de junio a 20 de
diciembre de 1989, se cumplió mediante las órdenes de trabajo Nos 027679027680- 027681- 027682- 027683 y 027684, las cuales fueron canceladas a
través de la orden de pago No. 29777.
Señala que mediante las órdenes de trabajo y/o servicios Nos. 09344- 0934509346- 09347- 09349 y 09350, se prorrogó automáticamente el contrato por 6
meses más, esto es, desde el 21 de diciembre hasta el 20 de junio de 1990,
período que fue cancelado mediante la orden de pago No 30256.
Que en virtud de las órdenes de trabajo Nos 09385- 09386- 09387- 09389- 09390
y 09391, se prorrogó nuevamente el plazo contractual por 6 meses y 10 días más,
es decir, desde el 21 de junio hasta el 31 de diciembre de 1990 y el alquiler de los
equipos se canceló mediante la orden de pago No 30281. Respecto del período
comprendido entre el 1 de enero y el 31 de agosto de 1991, señala que no se
suscribió ningún contrato, porque el Tesorero de la época le entregó al gerente de
la empresa demandante los documentos que legalizaban la contratación, pero
éstos no le fueron devueltos a pesar de los diversos requerimientos; afirmación
que considera se encuentra ratificada por la Secretaria General de la Tesorería
Municipal, conforme al interrogatorio de parte extraproceso, rendido el 9 de
noviembre de 1992.
Acepta que el Municipio suscribió un contrato de alquiler de equipos y celebró
varias prórrogas; a su vez, canceló el valor de los cánones de arrendamiento, pero
que se encuentra demostrado en el proceso que los equipos fueron puestos a
disposición del contratista desde el 31 de agosto de 1991 y tan sólo acudió a
retirarlos el 16 de enero de 1992; que por lo tanto, en ningún momento hubo
incumplimiento del contrato por parte del Municipio.
Manifiesta no compartir la decisión del Tribunal que declaró no probada la
excepción de caducidad porque la última prórroga del contrato venció el 31 de
agosto de 1991 y la demanda se presentó el 29 de septiembre de 1994, cuando la
acción contractual ya se encontraba caducada y que si se tomara como fecha
para contabilizar la caducidad el 16 de enero de 1992, fecha de entrega de los
equipos, se llegaría a la misma conclusión.
Discrepa de las apreciaciones del Tribunal en la parte pertinente a la obligación
del Municipio de proceder a la liquidación del contrato, porque considera que el
artículo 287 del Decreto-ley 222 de 1983 sólo la exige para los contratos de
suministro y obra pública, pero no para los contratos de arrendamiento. (fls. 300 a
304 cd. ppal).
1.8. - Alegatos de conclusión.
Corrido el traslado ordenado por la ley, las partes no alegaron de conclusión. El
Agente del Ministerio Público no se pronunció.
2.- CONSIDERACIONES DE LA SALA:
Se debate en este proceso el incumplimiento del contrato No. 052348 de 1989,
celebrado entre el Municipio de Cali y la firma Data Base System Ltda., cuyo
objeto lo constituyó el alquiler de equipos de computación -arrendamiento- de
máquinas y dispositivos de cómputo con destino a la Tesorería Municipal.
Para el estudio y decisión del asunto propuesto se seguirá el siguiente derrotero:
2.1.- Competencia. 2.2. La excepción de caducidad de la acción; 2.2.1.- El
carácter procesal de la norma que consagra la caducidad de las acciones y la
incidencia de dicho carácter en la determinación de la disposición aplicable en los
casos de tránsito legislativo; 2.2.2.- El momento a partir del cual empieza a
computarse el término de caducidad de la acción contractual; 2.3.- Diferencias
entre la terminación y la liquidación de un contrato estatal; 2.4.- Las modalidades
de terminación de los contratos de la Administración; 2.5.- La liquidación de los
contratos de la Administración y sus modalidades; 2.6.- Del plazo u oportunidad
para la liquidación de los contratos de la Administración; 2.7.- El plazo convenido
para la duración del contrato de arrendamiento en examen; 2.8.- La cláusula de
prórroga automática del contrato en estudio y su nulidad absoluta; 2.9.- Las
restituciones mutuas como consecuencia de la nulidad de la cláusula de prórroga
automática. 2.10.- El cómputo del término de caducidad de la acción en el caso
concreto; 2.11- La prohibición legal que impide admitir, como medio de prueba, la
declaración de parte de un municipio.
Se procede, por tanto, al desarrollo del temario que se deja descrito.
2.1.- Competencia.
El contrato de arrendamiento materia de estudio, fue celebrado bajo el régimen
del Decreto-ley 222 de 1983, norma que en su artículo 16 clasifico los contratos
celebrados por las entidades del Estado en dos grupos a saber: los
administrativos y los de derecho privado de la Administración.
Esta clasificación tiene fundamental importancia a efecto de establecer la
competencia para conocer de las controversias que se susciten en ellos, toda vez
que de conformidad con lo preceptuado por el artículo 17 del citado decreto, los
litigios que surjan de los contratos administrativos son del conocimiento de la
justicia contencioso administrativa, mientras que aquellos que se susciten con
ocasión de los contratos de derecho privado, serán de conocimiento de la justicia
ordinaria.
El contrato No. 052348 de 20 de junio de 1989, materia de análisis, tenía por
objeto el arrendamiento o “alquiler de equipos de computación”, el cual, según la
clasificación establecida por el artículo 16 del Decreto-ley 222 de 1983, pertenecía
a los contratos de derecho privado de la administración y como tal, en principio
escaparía al conocimiento de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
No obstante lo anterior, el mismo artículo 17, parágrafo único, consagró que la
justicia contencioso administrativa sería competente para conocer aún de los
litigios derivados de los contratos de derecho privado, siempre y cuando en ellos
se hubiere pactado cláusula de caducidad
Examinado el contrato de arrendamiento No. 052348 de 20 de junio de 1989,
aportado al expediente en fotocopia autenticada, (fls.122 a 134, cd. ppal) se
advierte que las partes pactaron en la cláusula No. 11, (fl. 125, cd. ppal) la
facultad de la Administración para declarar la caducidad del contrato por
cualquiera de las causales establecidas en el artículo 62 del Decreto 222 de 1983
y además, por el incumplimiento del arrendador de alguna(s) de las obligaciones
pactadas en el mismo.
Así las cosas, es claro que el contrato materia de controversia es un contrato de
derecho privado con cláusula de caducidad, cuyo conocimiento corresponde a la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según las voces del Parágrafo del
artículo 17 del Decreto-ley 222 de 1983, por lo tanto, la Sala es competente para
conocer del presente asunto.
2.2. La excepción de caducidad de la acción.
La Sala considera pertinente examinar si, en el presente caso, la acción de
controversias contractuales fue incoada en tiempo oportuno, dado que la entidad
pública demandada reiteradamente ha manifestado que la misma se presentó
después del término que la ley otorga para su ejercicio.
El Municipio de Cali, entidad pública demandada en este proceso, propuso la
excepción que denominó “caducidad de la acción”, con el argumento de que entre
el 31 de agosto de 1991, fecha de vencimiento de la última prórroga del contrato
de alquiler de equipos y el 29 de septiembre de 1994, fecha de la presentación de
la demanda, habían transcurrido más de dos (2) años, añadiendo que incluso si
se aceptara como fecha de terminación del contrato el 16 de enero de 1992, para
efecto del cómputo de la caducidad de la acción, se llegaría a la misma
conclusión.
Con el fin de analizar la excepción propuesta por la parte demandada, dado que el
contrato en estudio fue celebrado bajo la vigencia del Estatuto de Contratación
Administrativa contenido en el Decreto-ley 222 de 1983, mientras que a la
presentación de la demanda se procedió en vigencia de la Ley 80 de 1993, por la
cual se adoptó un nuevo Estatuto de Contratación Estatal, la Sala considera
necesario efectuar una revisión previa de los aspectos relacionados con la
identificación de la norma que debe aplicarse para determinar si en el caso
concreto operó, o no, la alegada caducidad de la acción.
2.2.1.- El carácter procesal de la norma que consagra la caducidad de las
acciones y la incidencia de dicho carácter en la determinación de la
disposición aplicable en los casos de tránsito legislativo.
Como es bien sabido, el término de caducidad consagrado en las disposiciones
legales para el caso de la acción de controversias contractuales ha variado de
manera significativa durante los últimos años, de conformidad con la reseña que
se sintetiza a continuación:
 El texto original del artículo 136 del Decreto-ley 01 de 1.984, contentivo del
Código Contencioso Administrativo -C.C.A.-, estableció que las acciones
relativas a contratos “… caducarán a los dos (2) años de expedidos los actos
u ocurridos los hechos que den lugar a ella”.
 Posteriormente, el artículo 23 del Decreto-ley 2.304 de 1.989 modificó el
aludido artículo 136 del C.C.A., para efectos de señalar que esas mismas
acciones contractuales “… caducarán en dos (2) años de ocurridos los
motivos de hechos o de derecho que le sirvan de fundamento”.
 En 1993, haciendo referencia expresa a la responsabilidad de las entidades
estatales prevista en el artículo 50 de la Ley 80 -norma que dice relación con
“… las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones antijurídicos que les
sean imputables y causen perjuicios a sus contratistas …”-, en su artículo 55
determinó que “La acción civil derivada” precisamente de esas actuaciones u
omisiones “… prescribirá en el término de veinte (20) años, contados a partir
de la ocurrencia de los mismos.”
Si bien el texto de la norma menciona la prescripción de las acciones, esta
Corporación entendió1 que la misma regulaba, en rigor, el término de
caducidad para los eventos de conductas contractuales antijurídicas, mientras
que asuntos diferentes como la impugnación de actos contractuales o el
cuestionamiento de conductas no imputables a las partes seguiría rigiéndose
por el término de caducidad contemplado en el Decreto-ley 2.304 de 1.989.
 La Ley 446 expedida en 1.998, regulación actualmente vigente, modificó la
normatividad anterior para efectos de concretar, en el artículo 136 del C.C.A.,
la regla general de que en las acciones “… relativas a contratos, el término de
caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la
ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de
fundamento”.
A lo anterior se agrega que esa misma norma legal incluyó algunas
variaciones en cuanto a la caducidad de la acción contractual, dependiendo
de algunas hipótesis fácticas relacionadas con la clase, modalidad o
características de algunos contratos, así:
“a) En los de ejecución instantánea, a más tardar dentro de los dos (2)
años siguientes a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del
contrato;
“b) En los que no requieran de liquidación, a más tardar dentro de los
dos (2) años siguientes, contados desde la terminación del contrato
por cualquier causa;
“c) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada de común
acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2) años,
contados desde la firma del acta;
“d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada
unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos
(2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la
administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al
vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del
establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción
para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de
los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de
liquidar;
“e) La nulidad absoluta del contrato podrá ser alegada por las partes
contratantes, por el Ministerio Público o cualquier persona
interesada, dentro de los dos (2) años siguientes a su
perfeccionamiento. Si el término de vigencia del contrato fuere
superior a dos (2) años, el término de caducidad será igual al de su
vigencia, sin que en ningún caso exceda de cinco (5) años, contados
a partir de su perfeccionamiento. …”.
1
V. gr. Auto del 19 de febrero de 2.004, Sección Tercera, Consejera ponente: Maria Elena Giraldo Gómez,
Radicación número: 25000-23-26-000-2002-01793-01(24427), Actor: Caja Promotora de Vivienda Militar.
“f) La nulidad relativa del contrato, deberá ser alegada por las partes
dentro de los dos (2) años, contados a partir de su
perfeccionamiento".
Dada esa evolución normativa, resulta importante definir, para casos como el que
ahora ocupa la atención de la Sala, cuál es el término de caducidad aplicable ante
la entrada en vigencia de una nueva regulación cuando la misma sobreviene, por
ejemplo, a la celebración del correspondiente contrato, a su terminación o al
incumplimiento del mismo.
Para definir el asunto esta Corporación ha acudido a diferentes criterios, que
igualmente comportan diversas consecuencias y conclusiones.
Así, mediante providencia de febrero 14 de 2002 2, la Sala estimó que debía
aplicarse lo dispuesto en el artículo 41 de la ley 153 de 1887, según el cual
cuando no se hubiere completado aun el tiempo de prescripción iniciado bajo una
ley y se promulgare otra que lo modifique, corresponderá al prescribiente escoger
la norma que habrá de regir la situación fáctica concreta 3, criterio que igualmente
fue acogido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo mediante la
sentencia S-262.
Posteriormente la Sección Tercera, de conformidad con lo expuesto en la
providencia de mayo 27 de 20044, decidió apartarse de esa solución por
considerar que la norma legal invocada no resultaba realmente aplicable al caso
en estudio, toda vez que la misma hace referencia a un fenómeno diferente al de
la caducidad de la acción, como lo es el de la prescripción adquisitiva.
En otras oportunidades, al considerar que las normas relativas a la caducidad de
las acciones son de carácter sustancial, se ha concluido que la norma aplicable
debería ser la contenida en el inciso primero del artículo 38 de la Ley 153 de
2
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejera Ponente: Maria
Elena Giraldo Gómez, Sentencia del 14 de febrero de 2002, Radicación Número: 07001-23-31-000-19940131-01(13238), Actor: Consultores Civiles E Hidráulicos Ltda.
3
Así reza el texto del artículo 41 de la Ley 153 de 1887:
“Artículo 41. La prescripción iniciada bajo el imperio de una ley, y que no se hubiere completado aún al
tiempo de promulgarse otra que la modifique, podrá ser regida por la primera o la segunda, a voluntad del
prescribiente; pero eligiéndose la última, la prescripción no empezará a contarse sino desde la fecha en que
la ley nueva hubiere empezado a regir.”
1.887, por cuya virtud “En todo contrato se entenderán incorporadas las leyes
vigentes al tiempo de su celebración.”
Con apoyo en ese razonamiento se ha sostenido que las normas relativas a la
caducidad de la acción, vigentes al momento de celebrar el contrato, resultan
inmodificables y se han de aplicar sin importar que, con posterioridad, el término
respectivo sea objeto de modificaciones5.
Como ya se indicó, esa tesis se apoya en el supuesto de que las normas
referentes al término de caducidad de las acciones son de carácter sustancial,
planteamiento que no coincide actualmente con el criterio mayoritario de la Sala,
pues se estima que otorgarle un alcance excesivamente amplio al derecho de
acción, como se hace para justificar dicha postura, paradójicamente llevaría a
concluir que todas las normas procesales, en cuanto guardan relación, directa o
indirecta, con el mencionado derecho, necesariamente serían de naturaleza
sustancial.
Por el contrario, estima ahora la Sala que las normas relativas a la caducidad son
de carácter procesal, como lo son todas las disposiciones que en la jurisdicción
regulan cómo, cuándo, dónde y ante quién se ha de acudir para lograr la
protección judicial que permita o asegure la realización efectiva de los derechos
consagrados en las normas sustanciales; lo anterior al punto de que,
precisamente, el aspecto de la caducidad debe examinarse dentro de los
“presupuestos procesales” e incluso en caso de verificar su ocurrencia, desde
antes del inicio del proceso, se impone el rechazo de la demanda, de plano
(artículo 143 C.C.A.).
En consecuencia, para el asunto bajo estudio no resulta aplicable la regla general
contenida en el inciso primero del referido artículo 38 de la Ley 153 de 1.887.
Según lo expuesto, en cuanto las normas que regulan los términos de caducidad
para acudir a la jurisdicción deben tenerse como normas de carácter procesal, a
juicio de la Sala la disposición aplicable a los eventos señalados no puede ser otra
que la consagrada en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, a cuyo tenor:
4
Sección Tercera, Consejero ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez, Auto del 27 de mayo de 2004,
Radicación número: 19001-23-31-000-2002-0513-01(24371), Actor: Willman Quintero González.
5
Idem.
“Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios
prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben
empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y
las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por
la ley vigente al tiempo de su iniciación”.
Y puesto que las normas “concernientes a la sustanciación y ritualidad de los
juicios” son las disposiciones procesales, cabe traer a colación aquello que sobre
la aplicabilidad inmediata de las normas procesales ha señalado la jurisprudencia
constitucional:
“El artículo 40 [de la ley 153 de 1887] por su parte, como se recuerda,
prescribe el efecto general inmediato de las leyes procesales ...
Ahora bien, a manera de resumen de lo dicho hasta ahora puede
concluirse que en materia de regulación de los efectos del tránsito de
legislación, la Constitución solo impone como límites el respeto de los
derechos adquiridos, y el principio de favorabilidad y de legalidad penal.
Por fuera de ellos, opera la libertad de configuración legislativa. Con
base en ello, el legislador ha desarrollado una reglamentación general
sobre el efecto de las leyes en el tiempo, contenida en la Ley 153 de
1887, según la cual en principio las leyes rigen hacia el futuro, pero
pueden tener efecto inmediato sobre situaciones jurídicas en curso. Tal
es el caso de las leyes procesales, pues ellas regulan actuaciones
que en sí mismas no constituyen derechos adquiridos, sino
formas para reclamar aquellos”.6 (Se destaca).
De lo anterior concluye la Sala que en los casos en que se configure el tránsito de
legislación respecto de la regulación de términos de caducidad, salvo disposición
legal expresa en sentido contrario, debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 40 de
la Ley 153 de 1.887 el cual consagra y ordena, como regla general, la aplicación
inmediata de las disposiciones de orden procesal, por manera que en esas
materias, aun tratándose de procesos en curso, las actuaciones correspondientes
deberán regirse por la ley nueva, con excepción de dos (2) hipótesis fácticas
diferentes entre sí, respecto de las cuales la misma ley determina la aplicación de
las normas anteriores, esto es: i) los términos que ya hubieren empezado a correr,
y ii) las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas.
No sobra destacar que la primera eventualidad, contemplada en dicha excepción,
se refiere de manera genérica y sin distinciones de ninguna especie, a todos los
términos contemplados o establecidos en normas procesales en cuanto los
6
Corte Constitucional, Sentencia C-619 de 2001
mismos hubieren empezado a correr bajo el imperio de la ley anterior, sin importar
que los mismos se surtan dentro de procesos ya iniciados o por fuera de ellos.
La segunda hipótesis fáctica de esa excepción, en cuya virtud las actuaciones y
diligencias ya iniciadas se regirán por la ley vigente al momento de dar inicio a las
mismas, de manera necesaria y obvia supone la existencia previa de tales
actuaciones o diligencias.
La Sala no comparte las apreciaciones formuladas por un sector de la doctrina
nacional7, según el cual la ultractividad de las normas procesales consagrada en
el citado artículo 40 de la Ley 153 de 1887 exigiría como requisito indispensable la
“existencia de un proceso en curso”, porque, como ya se indicó, la norma legal
mencionada no sujeta sus efectos a la configuración de condición alguna en ese
sentido, ni incluye distinciones al respecto, por lo cual hay lugar a precisar que el
único presupuesto contemplado en el referido artículo 40 para la aplicación de sus
efectos estriba en el carácter eminentemente procesal que debe tener la norma
antigua bajo cuya vigencia hubieren empezado a correr términos o se hubiere
iniciado una actuación o diligencia, de lo cual se infiere que esas circunstancias
pueden concretarse en relación con asuntos en los cuales no exista proceso
propiamente dicho, como por ejemplo en el caso del término de caducidad que
hubiere empezado a correr aunque no se hubiere presentado aún demanda
judicial o en relación con las actuaciones relacionadas con la práctica de pruebas
anticipadas o respecto de las actuaciones que se surtan antes de que se trabe la
litis, etc.
Lo anterior cobra mayor fuerza si se tiene presente que el citado artículo 40 de la
Ley 153 de 1887 no es idéntico, en modo alguno, a las disposiciones consignadas
LOPEZ BLANCO, Hernán Fabio. “Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano. Tomo I. Parte
General. Sexta Edición Ed. ABC. Bogotá, 1993. Páginas 29 a 30.
7
El distinguido autor, al referirse al sentido y alcance del artículo 40 de la Ley 153 de 1887 también menciona
el artículo 699 del Código de Procedimiento Civil, en cuya virtud se dispone que “… en los procesos
iniciados antes, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, los términos que hubieren
comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se están surtiendo, se regirán por las
leyes vigentes cuando se interpuso el recurso, se decretaron las pruebas, empezó a correr el término, se
promovió el incidente o comenzó a surtirse la notificación”, para concluir de la siguiente manera:
“En consecuencia, el primer requisito para que pueda operar la ultractividad de una norma es que se trate
de procesos en curso, en los cuales se sigue aplicando la disposición derogada únicamente mientras se
decide el recurso interpuesto bajo la vigencia de la ley anterior, o termina de correr un término, se decide el
respectivo incidente, se practican las pruebas decretadas o se realiza la notificación que se esté surtiendo.
…”. (Se deja subrayado).
en los artículos 164 de la Ley 446 de 1998 o 699 del Código de Procedimiento
Civil, como quiera que en estos dos últimos casos, a diferencia del primero
mencionado, de manera expresa se han condicionado la aplicación de tales
normas y de sus efectos a “… los procesos iniciados …”.
El entendimiento que se deja expuesto en relación con el alcance del aparte final
del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, según el cual en asuntos procesales deben
aplicarse las normas bajo cuyo imperio hubieren empezado i) a correr términos ó
ii) a desarrollarse actuaciones o diligencias, no ha ofrecido tampoco dificultad
alguna para la jurisprudencia nacional, tal como lo refleja el pronunciamiento
efectuado por la Corte Suprema de Justicia acerca de la aplicación inmediata de
las leyes procesales, en el cual se dijo:
“… No hay duda: según la ley colombiana, las normas procesales tienen
aplicación inmediata aun respecto de los procesos pendientes. Pero si
bien es un principio de carácter general, tolera algunas concesiones,
toda vez que la misma ley ha exceptuado, rindiendo con ello culto a la
doctrina que distingue los actos procesales consumados de los no
consumados, como éstas situaciones: “Pero los términos que hubieren
empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren
iniciadas, se regirán por la vigente al tiempo de su iniciación”. Estas
excepciones están significando, entonces, que la ley antigua tiene,
respecto de ellas, ultractividad; de suerte tal que si una actuación, una
diligencia o un término, ha empezado a tener operancia y no se han
agotado cuando adviene la ley nueva, ellas y él terminarán regulados
por la ley antigua. Salvedades que se muestran imperiosas y
plenamente justificadas en aras del orden procesal”.8
Por su parte, la Corte Constitucional ha señalado:
“De acuerdo con lo hasta aquí expuesto, la norma general que fija la ley
es el efecto general inmediato de las nuevas disposiciones procesales,
salvo en lo referente a los términos que hubiesen empezado a correr y
las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, las cuales
continúan rigiéndose por la ley antigua. Esta norma general, en principio,
no resulta contraria a la Constitución pues no tiene el alcance de
desconocer derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas,
que es lo que expresamente prohíbe el artículo 58 superior.”9
Y al ocuparse de examinar la constitucionalidad del propio artículo 40 de la Ley
153 de 1887, la Corte Constitucional reafirmó sin vacilaciones, sin que el
entendimiento de la norma legal generare duda alguna y sin incluir elementos,
8
Corte Suprema de Justicia, Auto de mayo 17 de 2005, M.P. Rafael Romero Sierra.
9 Corte Constitucional. Sentencia C- 619 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
distinciones o condicionamientos no previstos en ella, que los referidos i) términos
que hubieren empezado a correr y ii) las actuaciones y las diligencias que ya
hubieren iniciado se regirán por la ley que hubiere estado en vigor cuando
empezaron unos u otras, de conformidad con los siguientes términos:
“4.3 La petición de constitucionalidad condicionada del artículo 40
de la ley 153 de 1887
“Del análisis efectuado en la Sentencia C-619 de 2001 citada, cuyos
considerandos reitera la Corte, es posible concluir que el efecto general
inmediato de la ley procesal que consagra el artículo 40 de la ley 153 de
1887 no desconoce la Constitución, pues por aplicarse a situaciones
jurídicas que aun no se han consolidado, no tiene el alcance de
desconocer derechos adquiridos.
“En lo que se refiere a los términos que hubiesen empezado a correr, y
las actuaciones y las diligencias que ya estuvieren iniciadas, la norma es
clara en establecer que estas se regirán por la ley vigente al tiempo de su
iniciación.”10
A lo anterior se añade que la regla comentada -relativa a la aplicación inmediata
de las disposiciones procesales-, contenida en el aludido artículo 40 de la Ley 153
de 1887, también debe observarse cuando se trata de reclamar en juicio los
derechos emanados de un contrato, como quiera que así lo dispone -en igual
sentido-, el numeral 1º del artículo 38 de la Ley 153 de 1887, al consagrar una de
las excepciones a la mencionada regla general, según la cual “en todo contrato se
entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración”, por
manera que tales reclamaciones deberán regirse, entonces, por las leyes nuevas.
De la misma manera se impone precisar que la interpretación de los referidos
artículos 38 y 40 de la Ley 153 de 1887 debe realizarse de manera armónica y
sistemática, no sólo porque ese es deber del intérprete, para efecto de dotar de
sentido y de eficacia a las normas legales y porque ambas disposiciones forman
parte de un mismo cuerpo normativo, sino porque así lo indica el contenido
material de dichas disposiciones, las cuales, lejos de resultar contradictorias u
opuestas entre sí, en verdad son coincidentes como quiera que el numeral 1º del
citado artículo 38 -como ya se indicó-, ordena la aplicación inmediata de las leyes
concernientes al modo de reclamar en juicio (leyes procesales) los derechos que
resultaren del contrato, cuestión que por igual y en sentido idéntico regula el
mencionado artículo 40.
10 Corte Constitucional. Sentencia C-200 de 2002, M.P. Alvaro Tafur Galvis.
Es por ello que las excepciones que el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 consagra
en relación con la regla que ordena la aplicación inmediata de las normas
procesales -excepciones referidas a i) los términos que hubieren empezado a
correr y a ii) las actuaciones y diligencias ya iniciadas, naturalmente también
deben aplicarse cuando se trata del tránsito de regulaciones procesales
relacionadas con el modo de reclamar en juicio los derechos que resultaren del
contrato, puesto que en esa específica materia las normas en estudio resultan
perfectamente complementarias.
El hecho de que el numeral 1º del artículo 38 de la Ley 153 de 1887 no hubiere
incluido la referencia específica a los aspectos relacionados con i) los términos
que hubieren empezado a correr y con ii) las actuaciones y diligencias ya
iniciadas, se explica con facilidad en cuanto resulta perfectamente claro que el
propósito general del artículo 38 está encaminado a regular una materia muy
precisa, cual es la aplicación de las normas sustanciales en materia contractual
ante el tránsito de legislación y sólo por excepción se ocupó de los asuntos
procesales respectivos, mientras que, por el contrario, el propósito general del
artículo 40 sí es, precisamente, el de ocuparse de señalar las reglas aplicables en
asuntos procesales en caso de conflicto de leyes en el tiempo y al mismo debe
acudirse cuando se trata de entender en su integridad el alcance de la excepción
consagrada en el numeral 1º del citado artículo 38 cuyo contenido -bueno es
reiterarlo-, en modo alguno pretendió consagrar reglas diferentes, especiales u
opuestas a las del aludido artículo 40 para los casos de reclamar en juicio
derechos derivados de los contratos.
Cabe agregar que la falta de referencia del numeral 1º del artículo 38 de la Ley
153 de 1887 a los aspectos contemplados de manera diáfana en la parte final del
artículo 40 de la misma Ley, norma ésta que -como ya se indicó-, resulta
perfectamente complementaria de aquella, no pasa de ser un asunto
eminentemente gramatical, sin entidad ni fuerza suficiente como para sostener, a
partir de ello, que las normas en mención serían disposiciones diferentes por
completo entre sí, incompatibles, imposibles de armonizar y supuestamente
contentivas de reglas excluyentes.
2.2.2.- El momento a partir del cual empieza a computarse el término de
caducidad de la acción contractual.
Como resulta apenas natural, se impone precisar entonces que la acción
contractual podrá ejercerse a partir del momento en que se reúnan las
condiciones, se configuren las circunstancias o exigencias o se hayan reunido los
presupuestos requeridos en cada caso para solicitar de la jurisdicción un
pronunciamiento acerca de las pretensiones correspondientes. Así, por ejemplo,
para deprecar la nulidad del contrato -que supone un juicio sobre su validez-, será
indispensable que el mismo se haya celebrado; cuando se persiga la declaratoria
de incumplimiento del contrato será necesario que se hubiere configurado la
desatención del contenido obligacional del vínculo, etc.
Pues bien, hecha la precisión que antecede y teniendo presente el marco que se
ha expuesto acerca del carácter procesal de las normas que regulan la caducidad
de las acciones y las implicaciones que de ello se derivan, hay lugar a señalar que
-con excepción de los eventos en que se pretenda la nulidad del contrato, casos
en los cuales el término correspondiente empezará a correr a partir de la
respectiva celebración-, para la Sala el cómputo del término de caducidad de la
acción, de manera general, debe iniciar a partir del momento en que i) ocurrió la
terminación del correspondiente contrato, si fuere de aquellos que no requiere
liquidación o ii) a partir del momento en que se efectuó su liquidación, si a ella se
hubiere procedido o iii) caso de no haberse efectuado tal liquidación cuando a la
misma había lugar, a partir del momento en el cual debió haberse producido la
correspondiente liquidación.
2.3.- Diferencias entre la terminación y la liquidación de un contrato estatal.
Como ya se dejó reseñado, en la sentencia de primera instancia el a- quo declaró
no probada la excepción de caducidad con el argumento de que el Municipio de
Cali debía haber liquidado el contrato “… con el objeto de dar por terminadas las
relaciones convencionales (…) y al no hacerlo permitió que esas relaciones nunca
terminaran por completo; en otras palabras, el contrato nunca tuvo realmente fin
…”; a propósito de lo cual, también afirmó que “la terminación de los contratos
solo se produce a través de la actuación jurídica que constituye su liquidación a
partir de la cual, se repite, empieza a correr el término de caducidad de la
acción…”.
La Sala no comparte esas apreciaciones del Tribunal, que le sirvieron de
fundamento determinante para la adopción de sus conclusiones y, por tanto,
estima necesario efectuar unas breves precisiones acerca de las figuras de la
terminación y la liquidación de los contratos de derecho público, el efecto de cada
una de dichas instituciones, sus principales modalidades y el momento en el
tiempo en que normalmente debe darse una respecto de la otra.
Para la Sala, entre la terminación y la liquidación de un contrato existen marcadas
diferencias que impiden que dichas figuras puedan confundirse entre sí. Dentro de
un orden lógico y secuencial, la liquidación, cuando a ella hay lugar, debe seguir a
la terminación del correspondiente vínculo contractual.
La diferenciación entre la terminación y la liquidación de un contrato de derecho
público -entiéndase referida a los ‘contratos administrativos’ o ‘contratos de
derecho privado de la Administración’ según la clasificación y la terminología
aplicables en vigencia del Decreto-ley 222 de 1983 ó a los ‘contratos estatales’,
según la terminología de la Ley 80 de 1993-, se hace evidente con el simple
examen de algunas de las normas legales que se ocupan expresamente de esas
materias y de los diversos tratamientos que las mismas les dispensan, tal como lo
reflejan aquellas que, a título puramente ilustrativo, se indican a continuación:
 En el artículo 13 del Decreto-ley 222 de 1983, al regular aspectos
relacionados con contratos de la Administración que hubiesen sido celebrados
con violación del régimen de inhabilidades o incompatibilidades, se imponía al
representante legal de la entidad contratante el deber de “… dar por
terminado el contrato y a proceder a su liquidación en el estado en que se
encuentre, …”, poniendo de presente entonces que primero debía adoptarse
la decisión de terminación del contrato y, posteriormente, debía procederse a
su liquidación, la cual sería realizada como consecuencia de aquella.
Similar regulación recoge la Ley 80 de 1993, en el inciso 2º de su artículo 45,
al determinar que en los casos en que se celebren contratos estatales con
pretermisión del régimen de inhabilidades e incompatibilidades (artículo 44-1),
“… el jefe o representante legal de la entidad respectiva deberá dar por
terminado el contrato mediante acto administrativo debidamente motivado y
ordenará su liquidación en el estado en que se encuentre”.
 En el artículo 19 del Decreto-ley 222 de 1983, al regular los aspectos
concernientes a la facultad de terminación unilateral, después de precisar los
eventos en que la entidad contratante podía dar “… por terminado [el contrato]
mediante resolución motivada …”, en el inciso segundo agregaba: “En firme la
resolución [de terminación], se procederá a la liquidación del contrato, …”.
Por su parte la Ley 80 de 1993, en el artículo 17 se ocupa de la figura de
terminación unilateral de los contratos estatales sin hacer referencia expresa
a la liquidación de aquellos que finalicen bajo esta modalidad; sin embargo,
en el artículo 60, disposición contentiva de la liquidación de los contratos, al
señalar el plazo supletivo de la voluntad para la realización de la
correspondiente liquidación, puntualiza que dicho plazo se contará, entre otras
hipótesis, a partir de “… la expedición del acto administrativo que ordene la
terminación, …”.
 En el artículo 22 del Decreto-ley 222 de 1983, relacionado con la figura de la
modificación unilateral, se previó que si las respectivas modificaciones
alteraban el valor del contrato en más un veinte por ciento (20%) de su monto
inicial “… el contratista podrá desistir del contrato en forma expresa …”, dando
a entender que por esta vía se ponía fin al vínculo contractual y agregando
que “en tales eventos, se pasará a la liquidación del contrato.”
De la misma manera, en el inciso segundo del artículo 16 de la Ley 80 de
1993, al regular la figura de la terminación unilateral de los contratos
estatales, se determina que “[s]i las modificaciones alteran el valor del
contrato en un veinte por ciento (20%) o más del valor inicial, el contratista
podrá renunciar a la continuación de la ejecución”, y en seguida añade: “En
este evento, se ordenará la liquidación del contrato …”.
 El propio artículo 287 del Decreto-ley 222 de 1983, al disciplinar la figura de la
liquidación de los contratos, dispuso que a dicho procedimiento debía darse
aplicación, entre otros eventos:
i).- “Cuando se haya ejecutoriado la providencia que declaró la caducidad”,
institución cuyo primer efecto consiste, precisamente, en poner fin al
vínculo contractual por decisión de la Administración, en los casos y con las
exigencias consagradas en la ley;
ii).- “Cuando las partes den por terminado el contrato por mutuo acuerdo …”.
iii).- “Cuando la autoridad competente lo declare terminado unilateralmente…”.
iv).- “… los contratos de suministros y de obras públicas deberán liquidarse
una vez se hayan cumplido o ejecutado las obligaciones surgidas de los
mismos”, esto es cuando la terminación haya ocurrido por agotamiento del
objeto contractual.
A su turno, la norma equivalente en la Ley 80 de 1993, esto es el aludido
artículo 60, contempla situaciones similares en la medida en que dispone que
el procedimiento de la liquidación de los contratos estatales deberá observarse
“… dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de
referencia o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro
meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto
administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo [mutuo] que
la disponga [se refiere a la terminación]”.
 Si bien es cierto que el artículo 76 del Decreto-ley 222 de 1983, al consagrar
la procedencia de incorporar cláusulas compromisorias en los contratos de
derecho público, no hizo referencia alguna al tema que aquí se destaca, no es
menos cierto que la Ley 80, expedida en 1993, en su artículo 70 autorizó la
inclusión de cláusulas compromisorias en los contratos estatales “… a fin de
someter a la decisión de árbitros las distintas diferencias que puedan surgir
por razón de la celebración del contrato y de su ejecución, desarrollo,
terminación o liquidación”, haciendo evidente entonces la diferenciación que
para la ley existe entre tales figuras.
De la misma manera, el artículo 71 de la aludida Ley 80 autoriza a las
entidades estatales a celebrar compromisos -cuando en los contratos
respectivos no se hubiere pactado cláusula compromisoria-, “… para la
convocatoria de un tribunal de arbitramento a fin de resolver las diferencias
presentadas por razón de la celebración del contrato y su ejecución,
desarrollo, terminación o liquidación”.
Así las cosas, si mediante el correspondiente pacto arbitral -en modalidad de
cláusula compromisoria o de compromiso-, se habilita a los árbitros para
resolver diferencias que se presenten entre las partes por razón o con ocasión
de la celebración del contrato, de su ejecución y de su terminación,
únicamente, excluyendo de ese acuerdo las diferencias que surjan en relación
con la liquidación del correspondiente contrato, como resulta apenas natural
habrá que concluir que la denominada justicia arbitral no tendrá competencia
para conocer de los litigios que pudieren trabarse alrededor de la mencionada
liquidación.
También es posible agregar que, a la luz de las disposiciones contenidas en el
hoy derogado Decreto-ley 222 de 1983, la terminación resulta predicable en
relación con una amplia y variada gama de contratos 11, mientras que la liquidación
solamente era exigida, en atención al tipo contractual, para los de “suministro y
obras públicas”.
Mientras la liquidación de los contratos encuentra regulación expresa y
relativamente amplia en los estatutos de contratación pública -artículos 287 a 289
del Decreto-ley 222 de 1983 ó artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1983, en armonía
con lo dispuesto al respecto en la letra d) del numeral 10 del artículo 136 del
C.C.A.-, ocurre que las materias correspondientes a los modos de extinción de las
obligaciones no encuentra previsiones específicas en esas codificaciones y, por
ello, en tales asuntos, cuando de contratos de la Administración se trata, la regla
general indica que debe acudirse a la normatividad consagrada en los Códigos de
Comercio y Civil, sin perjuicio de los aspectos correspondientes a causales y
procedimientos aplicables en los casos de la facultad de terminación unilateral
propiamente dicha, la facultad de terminación por violación del régimen de
inhabilidades o incompatibilidades, la caducidad administrativa de los contratos,
etc.
2.4.- Las modalidades de terminación de los contratos de la Administración.
A propósito de la terminación, entendiendo que esa figura no es más que la
finalización o extinción de la vigencia de un determinado vínculo obligacional de la
Administración, siguiendo los lineamientos que al respecto ha trazado la
11
Por regla general cabe hablar de terminación de un contrato cuando se trata de aquellos cuya ejecución se
extiende en el tiempo o están llamados a tener larga duración.
doctrina12, resulta perfectamente posible distinguir entre modos normales y modos
anormales de terminación de los contratos.
En la primera categoría, esto es entre los modos normales de terminación de los
contratos de la Administración, suelen y pueden incluirse las siguientes causales:
a).- cumplimiento del objeto; b).- vencimiento del plazo extintivo de duración del
contrato; y c).- acaecimiento de la condición resolutoria expresa, pactada por las
partes.
Los modos anormales de terminación de los contratos de la Administración se
configuran, a su turno, por: a).- desaparición sobreviniente del objeto o
imposibilidad de ejecución del objeto contratado; b).- terminación unilateral
propiamente dicha; c).- declaratoria de caducidad administrativa del contrato; d).terminación unilateral del contrato por violación del régimen de inhabilidades o
incompatibilidades; e).- desistimiento -o renuncia-, del contratista por la
modificación unilateral del contrato en cuantía que afecte más del 20% del valor
original del mismo; f).- declaratoria judicial de terminación del contrato; y h).declaratoria judicial de nulidad del contrato.
Además se encuentra, como causal de terminación de los contratos de la
Administración, el mutuo consentimiento de las partes, la cual se ubica en un
estadio intermedio, puesto que no corresponde exactamente a los modos
normales de terminación del contrato -puesto que al momento de su celebración
las partes no querían ni preveían esa forma de finalización anticipada-, como
tampoco corresponde en su totalidad a los modos de terminación anormal, dado
que está operando la voluntad conjunta de las partes y ello forma parte esencial
del nacimiento y del discurrir normal de todo contrato (artículo 1602 C.C.).
A esa manera de agrupar las causales de terminación de los contratos ya se
había referido esta Corporación, según lo refleja la Sentencia fechada en mayo 11
de 199013, en la cual se afirmó:
“Además, los contratos administrativos pueden terminar normal o
anormalmente. En el primer evento, por el cumplimiento del
ESCOLA, Héctor Jorge. “TRATADO INTEGRAL DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS”.
Volumen I, parte general. Ediciones Depalma. Buenos Aires, 1977. Páginas 469 a 499.
13
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de mayo 11 de
1990, expediente 5335. Magistrado Ponente, doctor Carlos Betancur Jaramillo.
12
objeto en la forma y el tiempo debidos. En el segundo, por
caducidad o terminación unilateral, o por vencimiento del plazo
antes del cumplimiento del objeto convenido.
“Terminado normal o anormalmente un contrato, en especial en
los contratos de suministro, obra pública o prestación de
servicios, procederá su liquidación, en los términos señalados en
el mismo contrato. Liquidación que podrá hacerse de común
acuerdo, o en forma unilateral, en caso contrario, por la entidad
pública contratante y mediante resolución motivada”.
A propósito de la terminación de los contratos de la Administración Pública,
importa destacar que el inciso final del artículo 1º del Decreto-ley 222 de 1983
determinó, de manera imperativa, que “Las normas que en este estatuto se
refieran a tipos de contratos, su clasificación, efectos, responsabilidades y
terminación, así como a los principios generales desarrollados en el título IV
[entiéndase los de terminación, modificación e interpretación unilaterales] se
aplicarán también en los … municipios”, cuestión que reviste importancia para
el caso concreto que aquí se revisa, puesto que el contrato fue celebrado, en
vigencia de dicho estatuto contractual de la Administración, por el municipio de
Santiago de Cali.
2.5.- La liquidación de los contratos de la Administración y sus modalidades.
En cuanto corresponde a la liquidación de los contratos de la Administración, ha
de señalarse que dicha figura corresponde al balance final o corte definitivo de
cuentas de la relación contractual, cuyo propósito fundamental es el de determinar
quién le debe a quién y cuánto.
Al respecto la Sala, en oportunidades anteriores, ha explicado la noción de la
liquidación de los contratos, en los siguientes términos:
“La liquidación final del contrato tiene como objetivo principal,
que las partes definan sus cuentas, que decidan en qué estado
queda después de cumplida la ejecución de aquél; que allí se
decidan todas las reclamaciones a que ha dado lugar la
ejecución del contrato, y por esa razón es ese el momento en
que se pueden formular las reclamaciones que se consideren
pertinentes. La liquidación finiquita la relación entre las partes del
negocio jurídico, por ende no puede con posterioridad
demandarse reclamaciones que no hicieron en ese momento” 14.
Es por ello que el acto contentivo de la liquidación del contrato se encuentra
señalado, de manera expresa, como integrante del título ejecutivo que en asuntos
contractuales puede configurarse a favor de la correspondiente entidad estatal
contratante (artículo 68-4, C.C.A.).
Como es bien sabido, la liquidación de los contratos de la Administración pueden
revestir alguna de las siguientes modalidades: bilateral, unilateral o judicial.
 Liquidación bilateral, corresponde al balance, finiquito o corte de cuentas
que realizan y acogen de manera conjunta las partes del respectivo contrato,
por tanto, esta modalidad participa de una naturaleza eminentemente negocial
o convencional.
La Jurisprudencia del Consejo de Estado ha destacado la naturaleza negocial
de la liquidación bilateral al precisar que una vez convenida o acogida de
conjuntamente y sin salvedades por las partes del respectivo contrato, dicha
liquidación genera efectos vinculantes y no puede ser desconocida con el fin
de alcanzar reconocimientos superiores o adicionales a los acordados en ella,
ni siquiera acudiendo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a
menos que se pretenda la nulidad de la liquidación por la ocurrencia de algún
vicio que hubiere afectado su validez.
Así lo refleja la sentencia de junio 22 de 1995 15, en la cual se puntualizó:
“... El acta que se suscribe sin manifestación de inconformidad sobre
cifras o valores y en general sobre su contenido, está asistida de un
negocio jurídico pleno y válido, porque refleja la declaración de
voluntad en los términos que la ley supone deben emitirse, libres o
exentos de cualesquiera de los vicios que pueden afectarla. Así
tiene que ser. Se debe tener, con fuerza vinculante, lo que se extrae
de una declaración contenida en un acta, porque las expresiones
14
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de abril 10 de 1997.
Expediente No. 10.608. Este pronunciamiento fue recogido y reiterado por la misma Sección Tercera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la Sentencia de marzo 9 de 1998,
expediente No. 11.101.
15
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de junio 22 de 1995.
Expediente No. 9965. Magistrado Ponente, doctor Daniel Suárez Hernández.
volitivas, mientras no se demuestre lo contrario, deben ser
consideradas para producir los efectos que se dicen en él. ... ”.
En igual sentido, en la sentencia de abril 10 de 199716, reafirmada mediante la
sentencia de 9 de marzo de 199817, esta Corporación precisó:
“La liquidación de mutuo acuerdo suscrita por las partes, constituye
un acto de autonomía privada de aquellos que le da firmeza o
definición a las prestaciones mutuas entre sí, de tal suerte que
constituye definición de sus créditos y deudas recíprocas, no
susceptible de enjuiciarse ante el órgano jurisdiccional, como no sea
que se acredite algún vicio del consentimiento que conduzca a la
invalidación de la misma, tales como: error, fuerza o dolo”.
 Liquidación unilateral, la cual, como su nombre lo indica, no corresponde a
una actuación negocial o conjunta de las partes del contrato sino a una
decisión que adopta la entidad estatal contratante sin necesidad de contar con
la voluntad o con el consentimiento del respectivo contratista particular,
modalidad a la cual habrá lugar en los eventos y con las exigencias
establecidas para esos casos por la ley; esta modalidad de liquidación ha sido
concebida y regulada como subsidiaria de la liquidación bilateral o conjunta.
El carácter subsidiario que le corresponde a la liquidación unilateral, respecto
de la bilateral o conjunta, lo evidencia la norma legal que la consagra en
cuanto supedita su procedencia a una cualquiera de las siguientes hipótesis
fácticas: i) que el contratista particular no se presente a la liquidación, con lo
cual imposibilita la realización de una liquidación bilateral o conjunta, ó ii) que
las partes no lleguen a acuerdo sobre el contenido de la liquidación, cuestión
que igualmente impide la adopción conjunta del respectivo corte de cuentas.
Así pues, sólo si se configura una de las circunstancias enunciadas, la Entidad
Estatal queda facultada para practicar la liquidación correspondiente de
manera directa y unilateral, caso en el cual procederá a adoptarla mediante la
expedición de un acto administrativo debidamente motivado, el cual será
pasible del recurso de reposición en vía gubernativa.
16
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de abril 10 de 1997.
Expediente No. 10.608. Magistrado Ponente, doctor Daniel Suárez Hernández.
17
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de marzo 9 de 1998,
expediente No. 11.101, Magistrado Ponente, doctor Ricardo Hoyos Duque.
 Liquidación judicial, es aquella que realiza y adopta el juez del contrato, en
desarrollo de un proceso judicial o arbitral, según corresponda, en ausencia
de alguna de las modalidades de liquidación antes mencionadas.
El juez deriva su competencia sobre esta materia, entre otras disposiciones
legales, tanto de los dictados del artículo 87 como de lo dispuesto en la
mencionada letra d) del numeral 10 del artículo 136, ambas normas del
Código Contencioso Administrativo -C.C.A.-.
En efecto, el citado artículo 8718 del C.C.A., en su inciso 1º, al consagrar la
acción de controversias contractuales -acción por cuya virtud las partes de un
contrato quedan habilitadas para acudir ante el juez del mismo-, de manera
explícita dispone que en ejercicio de dicha acción y en relación con el
correspondiente contrato estatal, pueden pedirse “otras declaraciones y
condenas”, aspecto genérico este dentro del cual, como es natural, tiene
cabida perfectamente la posibilidad de solicitar la liquidación del respectivo
contrato, norma legal que, a su vez, faculta al juez para hacer los
pronunciamientos que correspondan en relación con tales pretensiones.
La norma legal en cita encuentra perfecto complemento en la disposición de la
letra d) del numeral 10 del artículo 136 19 del C.C.A., la cual, al ocuparse de
18
Así reza el inciso 1º del artículo 87 del C.C.A.:
“Artículo 87.- De las controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un
contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las
declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que
se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los
perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas”.
19
El siguiente es el texto de la letra d) del numeral 10 del artículo 136 del C.C.A.:
“Artículo 136.- Caducidad de las acciones.
“..............................
“10.- En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se
contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de
derecho que les sirvan de fundamento.
“En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así:
“............................
“d).- En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la
administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la
ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante
los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o,
en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la
definir el término de caducidad de las diferentes acciones judiciales, faculta al
interesado para que -en los casos en que se cumplan los presupuestos
procesales correspondientes, incluidos en esa misma norma-, pueda acudir
ante la jurisdicción, es decir ante el juez del contrato, para obtener de éste la
liquidación correspondiente.
Lo expuesto acerca de las diferencias que surgen al examinar el sentido, las
modalidades y los efectos que pueden predicarse en relación con la terminación
de los contratos de la Administración Pública, en comparación con la liquidación
de los mismos y sus diferentes alternativas, obliga a reafirmar que esas son dos
figuras diferentes entre sí, por lo cual no hay lugar a confundirlas y menos, como
lo afirmó el a-quo, a sostener que sólo con la liquidación del correspondiente
contrato de la Administración pueda tenerse por terminado el respectivo contrato
de derecho público.
2.6.- Del plazo u oportunidad para la liquidación de los contratos de la
Administración.
Desde otra perspectiva, en cuanto corresponde a la oportunidad o el plazo
establecido para la realización o adopción de la liquidación de un contrato de la
Administración, dentro del marco normativo aplicable de manera particular al caso
concreto que aquí se examina, importa destacar que el Decreto-ley 222 de 1983
no precisó tiempo alguno dentro del cual debía agotarse dicha etapa, vacío legal
que fue satisfecho por vía jurisprudencial cuyos lineamientos fueron recogidos
posteriormente por la Ley 80 de 1993, en sus artículos 60 y 61, normas que
posteriormente complementó la Ley 446 de 1998 mediante lo dispuesto en su
artículo 44, numeral 10, letras b), c) y d).
Acerca de los contratos regidos por el Decreto-ley 222 de 1983, la jurisprudencia
de la Sección Tercera se ocupó de fijar los plazos dentro de los cuales debía
adelantarse la liquidación del correspondiente contrato, de conformidad con el
siguiente razonamiento:
jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de
los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar”. (Se
deja subrayado).
“… aunque la ley no lo diga, no quiere significar esto que la
administración pueda hacerlo a su arbitrio, en cualquier tiempo. No, en
esto la jurisprudencia ya ha tomado también partido. Se ha
considerado como término plausible el de cuatro meses: dos para que
el contratista aporte la documentación adecuada para la liquidación, y
dos para que el trabajo se haga de común acuerdo. Si vence este
último, la administración no podrá esperar más y deberá a proceder a
la liquidación unilateral mediante resolución administrativa
debidamente motivada”20.
Más tarde precisó que el procedimiento para la liquidación del contrato debía
cumplirse en un plazo perentorio de seis (6) meses, los cuales debían contarse a
partir del vencimiento del plazo convencional, así: cuatro (4) meses para la
liquidación por mutuo acuerdo y dos (2) para efectuar la liquidación de manera
unilateral, por parte de la Administración21. También señaló la jurisprudencia que
aunque el término para adelantar la liquidación no era perentorio, vale decir, que
bajo esa normatividad no se perdía la competencia para liquidar el contrato a
pesar de que hubieren transcurrido los referidos seis (6) meses siguientes al
vencimiento del plazo contractual, dicha “facultad subsiste sólo durante los dos
años siguientes al vencimiento de esa obligación, que no es otro que el término
de caducidad para el ejercicio de la acción contractual.”22
Según
las
disposiciones
legales
actualmente
vigentes,
contenidas
fundamentalmente en la Ley 80 expedida en el año 1993 y el C.C.A., la
oportunidad señalada para la realización de la liquidación conjunta o bilateral,
corresponde al “… término fijado en el pliego de condiciones o términos de
referencia … ”, cuestión que, en criterio de la Sala, no excluye la posibilidad de
dicho plazo también pueda ser estipulado o acordado, convencionalmente, dentro
del propio contrato.
Ahora bien, si en el pliego de condiciones o en el contrato no se consagra un
plazo específico para la liquidación, la ley (artículo 60, Ley 80), de manera
supletiva, determina que la liquidación bilateral deberá realizarse “… a más tardar
antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del
contrato”.
20
Sección Tercera, sentencia de 29 de enero de 1988, Exp. 3615, M.P. Carlos Betancur Jaramillo
Sección Tercera, sentencia de 3 de mayo de 1990, Exp.2950.
22
Sección Tercera, Sentencia de 16 de agosto de 2001, Exp.14.384
21
En cuanto a la oportunidad que las normas hoy en vigor establecen para el
ejercicio de las facultades con que cuentan las entidades estatales para adoptar la
liquidación unilateral, cabe señalar que esa materia se encuentra regulada en la
citada letra d) del numeral 10 del artículo 136 del C.C.A., según su contenido a la
Administración se le concede un plazo legal de dos (2) meses para adoptar la
liquidación unilateral, término que empieza a correr a partir del vencimiento de
aquél convenido por las partes para la liquidación bilateral o, a falta de tal plazo
convencional, a partir del vencimiento del plazo de los cuatro (4) meses que el
artículo 60 de la Ley 80 de 1993 consagra, de manera supletiva, para la
liquidación bilateral o conjunta.
Ahora bien, si la entidad estatal contratante no efectúa la liquidación unilateral
dentro del mencionado término de dos (2) meses, siguientes al vencimiento del
plazo acordado o legalmente establecido para la procedencia de la liquidación
conjunta, ha de concluirse que aquella pierde su competencia por razón del factor
temporal -ratione témporis-, puesto que el aludido plazo legal de dos (2) meses es
preclusivo en la medida en que la propia ley consagra una consecuencia en
relación con su vencimiento, consistente en trasladar dicha competencia al juez
del contrato y autorizar entonces al respectivo interesado -que podrá ser la propia
entidad contratante o el particular contratista-, para que a partir del vencimiento de
dicho plazo pueda demandar la realización de la liquidación ante el juez del
contrato, de conformidad con el texto la norma en cita [parte final de la letra d) del
numeral 10 del artículo 136 del C.C.A.], que a la letra reza:
“… Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses
siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en
su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a
la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más
tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de
la obligación de liquidar;”.
En este caso la oportunidad para ejercer la acción contractual, cuando la misma
se encamina a obtener la liquidación judicial del contrato estatal, se encuentra
enmarcada entre el momento en que vence el plazo legal de dos (2) meses con
que cuenta la entidad estatal para realizar la liquidación unilateral -dos (2) meses
adicionales al plazo convencional o legal establecido para la realización de la
liquidación bilateral o conjunta-, y el momento en que fenece el plazo de dos (2)
años siguientes al vencimiento del referido término legal de dos (2) meses, que es
cuando opera la caducidad de la acción.
Bueno es anotar que el vencimiento o agotamiento previo, tanto del plazo
convencional o legal establecido para la realización de la liquidación bilateral o
conjunta, como del plazo de los dos (2) meses adicionales con que cuenta la
entidad estatal para adoptar la liquidación unilateral, constituyen un presupuesto
de procedibilidad necesario para el ejercicio de la acción encaminada a deprecar
la liquidación del contrato en sede judicial, puesto que la norma legal en cita
resulta clara al establecer que el interesado “… podrá acudir a la jurisdicción para
obtener la liquidación en sede judicial…”, únicamente después de que se hayan
agotado los tiempos previstos para la realización de la liquidación tanto de manera
bilateral como de forma unilateral, amén de que el término de caducidad de la
respectiva acción judicial únicamente empieza a correr a partir del momento en
que vence el plazo que la ley consagra a favor de la entidad estatal para que
pueda adoptar unilateralmente la correspondiente liquidación.
2.7.- El plazo convenido para la duración del contrato de arrendamiento en
examen.
Al examinar el contrato específico que aquí se estudia, dentro del marco legal y
jurisprudencial que se deja señalado, se tiene lo siguiente:
El contrato No. 052348 celebrado entre el Municipio de Cali y la firma Date Base
System Ltda., tuvo por objeto el alquiler de equipos de computación
-
arrendamiento de máquinas y dispositivos de cómputo con destino a la Tesorería
Municipal-, negocio jurídico regulado por los artículos 1973 a 2027 del C.C.; la
duración del contrato se fijó en el término de seis meses contados a partir de su
legalización (Cláusula 2ª) y se pactó la prórroga automática por períodos de seis
(6) meses, otorgando al Municipio de Cali la facultad discrecional de darlo por
terminado, previo aviso al arrendador con 30 días de antelación a su vencimiento
(Cláusula 6ª).
En este punto y sin perjuicio de retomar más adelante el análisis que se viene
efectuando para definir, en el presente caso, el momento a partir del cual inició el
cómputo del término de caducidad de la acción, la Sala estima necesario
detenerse en el examen de la mencionada estipulación por cuya virtud las partes
del contrato de arrendamiento No. 052348, pactaron la prórroga automática del
mismo por períodos de seis (6) meses.
2.8.- La cláusula de prórroga automática del contrato en estudio y su nulidad
absoluta.
Las partes del contrato de arrendamiento No. 052348, pactaron la duración del
mismo en la cláusula segunda que a la letra dice:
“CLAUSULA No. 2.- DURACIÓN DEL CONTRATO.- Este contrato
tendrá como término de duración seis (6) meses, contados a partir de
la fecha de la legalización del mismo”.
De lo anterior podía inferirse, sin dificultad, que la expiración de ese plazo extintivo
determinaría la terminación, de manera normal, del correspondiente contrato de
arrendamiento, tal como lo contempla el numeral 2 del artículo 2008 del Código
Civil, a cuyo tenor:
“Artículo 2008.- El arrendamiento de cosas expira de los mismos
modos que los otros contratos y, especialmente:
“………………
“2º) Por la expiración del tiempo estipulado para la duración del
arriendo;”.
No obstante lo anterior, ocurre que las mismas partes decidieron introducir una
variación a esa forma de terminación normal que ellas mismas habían
contemplado y pactado en su contrato, en cuanto incorporaron al mismo una
cláusula encaminada a impedir que el arrendamiento expirare por el simple
vencimiento del plazo de duración, para que, por el contrario, dicho término se
prorrogare de manera automática, por un número ilimitado de oportunidades, cada
vez que su duración estuviere a punto de vencerse, de conformidad con la
cláusula sexta, cuyo texto se transcribe a continuación:
“CLAUSULA No. 6.- PRORROGA DEL CONTRATO.- El contrato se
prorrogará automáticamente por períodos de igual duración al del
presente contrato, es decir por períodos de seis (6) meses; siempre y
cuando los bienes objeto del arrendamiento sean requeridos por el
MUNICIPIO (Tesorería Municipal) para la prestación del servicio. En
caso de que el MUNICIPIO no desee prorrogar el contrato por un
período igual al vigente es necesario que el MUNICIPIO avise por
escrito al ARRENDADOR su decisión de no prórroga con treinta (30)
días de anticipación al vencimiento”.
De esa manera, las partes del contrato sujetaron la terminación del aludido
arrendamiento, por razón del vencimiento de su plazo de duración, a la
circunstancia de que previamente no se hubiere configurado la prórroga
automática correspondiente, sin importar que con esa estipulación se estuviere
desconociendo, de manera palmaria y grosera, la prohibición que el último inciso
del artículo 58 de citado Decreto-ley 222 de 1983 consagró, de manera perentoria
y expresa, respecto de las prórrogas automáticas en cualquier tipo de contrato,
todo según los siguientes términos:
“En ningún caso podrá modificarse el objeto de los contratos, ni
prorrogarse su plazo si estuviere vencido, so pretexto de la celebración
de contratos adicionales, ni pactarse prórrogas automáticas”. (Se deja
subrayado).
Oportuno resulta señalar que la mencionada prohibición legal, encaminada a
evitar que las partes de los contratos de derecho público pudieren convenir
estipulaciones para evitar que sus contratos terminen y lograr así perpetuarlos en
el tiempo, encuentra claro y evidente fundamento tanto en el principio democrático
de libre concurrencia, como en los principios generales de igualdad, de
imparcialidad, de prevalencia del interés general y de transparencia, entre otros,
con arreglo a los cuales debe adelantarse toda actuación de índole contractual, en
virtud de los cuales se debe permitir y garantizar, a toda persona que cumpla los
requisitos establecidos para el efecto en las normas vigentes, la posibilidad cierta,
efectiva y real de poder presentar sus ofertas ante las entidades públicas por
manera que, en cuanto dichas propuestas consulten adecuadamente el interés
general que esas entidades están en el deber de satisfacer y objetivamente sean
las más favorables, también podrán acceder a la contratación correspondiente.
Salvo aquellos casos que expresamente autoricen las normas legales, hay lugar a
destacar que por regla general la Administración no cuenta con facultad
constitucional o legal alguna que le permita inventar, establecer o poner en
práctica, en modo alguno, preferencias o ventajas a favor de unos determinados
contratistas y en perjuicio de otros interesados o menos aun que mediante
prórrogas automáticas o cláusulas de exclusividad pueda generar una especie de
monopolio de hecho a favor de determinados particulares, generando con ello
limitaciones en contra de los demás, puesto que por esa vía sólo conseguiría
limitar, de manera indebida, los mencionados principios de libre concurrencia,
igualdad, imparcialidad y transparencia, para que entonces sólo un reducido grupo
de privilegiados tuviere la posibilidad de acceder a la contratación de
determinadas entidades estatales, olvidando que en tales contrataciones se
comprometen intereses y dineros de naturaleza pública.
La Sala considera propicia la oportunidad para puntualizar que los aludidos
principios generales de libre concurrencia, igualdad, imparcialidad, prevalencia del
interés general y transparencia, con arreglo a los cuales, entre otros, deben
adelantarse y cumplirse todas las actuaciones contractuales de las entidades
estatales
-algunos
de
los
cuales,
incluso,
se
encuentran
consignados
positivamente en normas constitucionales o legales vigentes (artículos 1, 2, 13,
209 C.P. - 24 y 25 Ley 80)-, son principios que corresponden al diseño de
democracia participativa (artículo 2, C.P.), que la Carta Política adoptó para
nuestro Estado Social y de Derecho (artículo 1 C.P.), por lo cual mantienen
vigencia en la actualidad.
Así pues, aunque ya hubiere sido derogado el referido artículo 58 del Decreto-ley
222 de 1983, del contenido y alcance de los principios generales se desprende
que, sin perjuicio de las particularidades que resulten del examen de cada caso
concreto así como de la normatividad que debe aplicarse a cada asunto, por regla
general en los contratos estatales sólo pueden estipularse válidamente prórrogas
automáticas o cláusulas de exclusividad a favor de los particulares de manera
excepcional, cuando para ello se cuente con expresa autorización legal, puesto
que de lo contrario tales estipulaciones podrían resultar violatorias de la
Constitución y de los principios que de ella emanan, así como también podrían
resultar contrarias a los principios y finalidades de la Ley 80 y a los de la buena
administración, todos los cuales constituyen límites expresamente señalados en el
artículo 40 de la Ley 80, norma que se ocupa de regular el contenido de las
cláusulas o estipulaciones que pueden incluirse en los contratos estatales.
Retomando la prohibición legal expresamente consagrada en el parcialmente
transcrito artículo 58 del Decreto-ley 222 de 1983, cabe agregar que en cuanto la
misma guarda relación directa con una de las modalidades de terminación de los
contratos -la del vencimiento del plazo de duración-, para la Sala no existe duda
de que la misma se aplica también a los contratos que, como el que aquí se
examina, hubieren sido celebrados por los municipios, de conformidad con lo que
al respecto dispuso el también transcrito inciso final del artículo 1 del Decreto-ley
222 de 1983.
Establecida la violación legal en que incurrieron las partes del contrato de
arrendamiento No. 052348, al pactar la cláusula sexta del mismo, se impone
precisar el efecto jurídico que ello genera, el cual no es otro que la nulidad
absoluta que en el presente caso se configura por múltiples y variadas vías, así:
En cuanto el artículo 15 del Decreto-ley 222 de 1983 dispuso que los requisitos
del objeto lícito se regirán por las normas que sobre la materia establecen el
Código Civil y disposiciones complementarias, se impone concluir que la cláusula
en cuestión se encuentra afectada de ilicitud, como quiera que el artículo 1519 del
Estatuto Civil prescribe que “Hay objeto ilícito en todo lo que contraviene al
derecho público de la nación”.
En cuanto el aludido artículo 58 del Estatuto de Contratación Administrativa,
adoptado en el año de 1993, forma parte integrante del derecho público de la
Nación, naturalmente hay lugar a concluir que la violación del mismo mediante la
cláusula contractual en estudio determina la nulidad de aquella por ilicitud en su
objeto.
También se advierte la configuración de nulidad absoluta por la señalada ilicitud
en el objeto, respecto de la cláusula contractual aludida, si su análisis se realiza a
la luz del artículo 1523 del Código Civil, como quiera que el mismo dispone que
“[h]ay asimismo objeto ilícito en todo contrato prohibido por las leyes”, lo anterior
en cuanto se ha establecido que el artículo 58 del Decreto-ley 222 de 1983
prohibió, de manera expresa, las prórrogas automáticas en los contratos que
celebraren las entidades públicas destinatarias de esa normativa.
Esas vías conducen, indefectiblemente, a concluir sobre la existencia de la nulidad
absoluta que afecta la cláusula en cuestión, como quiera que el artículo 1741 del
Código Civil determina que “[l]a nulidad producida por un objeto o causa ilícita …
… son nulidades absolutas”.
Si se llegare a sostener que en lugar de acudir a las normas civiles, al asunto en
referencia deberían aplicársele las disposiciones de la ley mercantil, en
cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 2223 del Código de Comercio
23
Así reza el citado artículo 22 del Código de Comercio:
“Artículo 22.- Si el acto fuere mercantil para una de las partes se regirá por las disposiciones de la ley
comercial”.
-C. de Co.-, en cuanto el artículo 10024 de ese mismo estatuto ha calificado como
de comercio los actos de las sociedades de responsabilidad limitada, como lo es
el contratista del caso en estudio, aun así la solución tendría que ser la misma ya
indicada, puesto que los numerales 1 y 2 del artículo 899 de la codificación
mercantil consagran como causales de nulidad absoluta de los negocios jurídicos
la violación de normas imperativas y la ilicitud en el objeto, según el siguiente
texto:
“Artículo 899.- Será nulo absolutamente el negocio jurídico en los
siguientes casos:
“1) Cuando contraría una norma imperativa, salvo que la ley disponga
otra cosa;
“2) Cuando tenga causa u objeto ilícitos, …”.
Idéntica conclusión debe adoptarse si el tema se analiza al amparo del régimen
de nulidades contractuales consagrado en el artículo 78 del Decreto-ley 222 de
1983, como quiera que la primera causal que al respecto en él se acoge se
refiere, precisamente, a los casos de nulidad absoluta “… previstos en las
disposiciones vigentes”, entre las cuales se encuentran, naturalmente, las del
Código Civil (artículo 1741) y las del Código de Comercio (artículo 899).
De la misma manera ha de concluirse que la estipulación contractual en estudio
se encuentra viciada de nulidad absoluta, si el análisis se realiza frente a las
causales consagradas en las disposiciones contenidas en las letras b) y c) del
citado artículo 78 del Decreto-ley 222 de 1983, en cuya virtud:
“Artículo 78.- De las causales de nulidad absoluta. Además de los
casos previstos en las disposiciones vigentes, los contratos a que se
refiere el presente estatuto son absolutamente nulos:
“…………………….
“b).- Cuanto contravengan normas de derecho público;
24
El siguiente es el texto del artículo 100 del Código de Comercio:
“Artículo 100.- Se tendrán como comerciales, para todos los efectos legales, las sociedades que se formen
para la ejecución de actos o empresas mercantiles. Si la empresa social comprende actos mercantiles y actos
que no tengan esa calidad, la sociedad será comercial.
“Las sociedades por acciones y las de responsabilidad limitada se regirán por las normas de las compañías
comerciales, cualquiera que sea su objeto.
“Parágrafo.- Las asociaciones con fines culturales, recreativos, deportivos, de beneficencia u otros análogos
no son comerciales”.
“……………………
“c).- Cuando se celebren contra prohibición constitucional o legal;”.
Ahora bien, en cuanto se ha establecido claramente que la cláusula sexta del
contrato de arrendamiento No. 052348 de 1989 se encuentra viciada de nulidad
absoluta y se encuentra acreditado también que al proceso concurrieron las dos
(2) partes que la estipularon, esto es el municipio de Santiago de Cali en su
condición de entidad contratante y la firma Data Base System Ltda., en su calidad
de contratista particular, la Sala procederá a efectuar la correspondiente
declaratoria oficiosa de nulidad absoluta, teniendo en consideración para ello la
autorización consagrada tanto en el parágrafo del artículo 78 25 del Decreto-ley 222
de 1983 como en el artículo 8726 del C.C.A., y el deber-facultad que sobre el
mismo aspecto consagra e impone el artículo 174227 del Código Civil.
2.9.- Las restituciones mutuas como consecuencia de la nulidad de la
cláusula de prórroga automática.
La nulidad absoluta del contrato hace desaparecer del mundo jurídico la relación
que nació viciada, -o la cláusula pactada cuando el vicio de nulidad absoluta recae
solamente sobre alguna de ellas-, para que las cosas vuelvan al estado en que se
encontraban antes de la expedición del acto o contrato anulado; cada una de las
partes está en el deber de devolver a la otra aquello que ha recibido como
prestación durante la vigencia del acto contractual, tal y como lo dispone el
artículo 1746 del C.C., a cuyo tenor “La nulidad pronunciada en sentencia que
tiene la fuerza de cosa juzgada, da a las partes derecho para ser restituidas al
mismo estado en que se hallarían si no hubiese existido el acto o contrato nulo;
sin perjuicio de lo prevenido sobre el objeto o causa ilícita”.
25
A continuación se transcribe el parágrafo del artículo 78 del Decreto-ley 222 de 1983:
“PARÁGRAFO.- Las causales aquí previstas [se refiere a las causales de nulidad absoluta] pueden alegarse
por el ministerio público en interés del orden jurídico o ser declaradas oficiosamente, cuando estén
plenamente comprobadas. No se sanean por ratificación de las partes”. (Se deja subrayado).
26
Así lo establece el inciso 3 del artículo 87 del C.C.A.:
“El Ministerio Público o cualquier tercero que acredite un interés directo podrá pedir que se declare su
nulidad absoluta. El juez administrativo queda facultado para declararla de oficio cuando esté plenamente
demostrada en el proceso. En todo caso, dicha declaración sólo podrá hacerse siempre que en él intervengan
las partes contratantes o sus causahabientes”. (Se ha subrayado).
27
El artículo 1742 del Código Civil determina:
“Artículo 1742.- La nulidad absoluta puede y debe ser declarada por el juez, aun sin petición de parte,
cuando aparezca de manifiesto en el acto o contrato; puede alegarse por todo el que tenga interés en ello;
puede asimismo pedirse su declaración por el ministerio público en el interés de la moral o de la ley. Cuando
La Corte Suprema de Justicia28 ha ilustrado respecto de las restituciones mutuas,
surgidas como consecuencia de la declaratoria de la nulidad del contrato, en el
siguiente sentido:
“(…) la declaratoria de nulidad de un contrato retrotrae las cosas al
estado en que se hallaban con antelación a la celebración del mismo,
de manera que emerge para los contratantes la obligación de restituir
lo recibido, inclusive a modo de cumplimiento anticipado de las
obligaciones que del contrato prometido emanan, en la hipótesis,
claro está, de que tales obligaciones así contraídas se hubiesen
empezado a ejecutar, y siempre al amparo de las reglas previstas en
el art. 1746 del C. Civil y las que conforman el Capítulo IV del Título
XII del Libro 2° de la misma codificación, bloque normativo este de
conformidad con el cual, considerando como premisa previa la buena
o la mala fe que diere lugar a la tenencia (arts. 963 y 1746 del C.C.),
se debe restituir la cosa o derecho objeto del acto o contrato (arts.
961, 962 y 1746 del C. C.) con los frutos percibidos, reconociendo los
gastos ordinarios invertidos en la producción (art. 964 inc. final y 1746
del C.C.), indemnizando de paso los deterioros sufridos, y las mejoras
invertidas en la cosa teniendo en cuenta también la buena o mala fe
del vencido en la litis y la especie de la mejora (art. 965, 966, 967,
968, 969 y 1746 del C.C.).
”
Pero no siempre la nulidad del contrato o de una de sus cláusulas, acarrea como
consecuencia para las partes que intervienen en la relación contractual, la
obligación de la restitución mutua de lo recibido por ellas, sencillamente porque
existen situaciones en las cuales tal obligación puede resultar imposible de
cumplir o incluso se puede convertir en un imposible físico de volver las cosas a
su estado primigenio, tema sobre el cual se ha ocupado la jurisprudencia de la
Sección Tercera29 en los siguientes términos:
“Y en cuanto a la posibilidad de volver las cosas al estado en que se
hallaban antes del acto o contrato declarado nulo, se observa que ello
se produce a través de la restituciones que surgen a partir de la
declaratoria de nulidad, y que resultan admisibles sin ningún
cuestionamiento en aquellos eventos en los que las obligaciones
fueron de ejecución instantánea, como las de dar, en contratos de
compraventa, permuta, etc., puesto que podrán restituirse las cosas
recibidas, por un lado, y los dineros pagados, por el otro, sin perjuicio
de lo que corresponda por concepto de frutos, mejoras, corrección
monetaria, etc., según el caso; pero es evidente que existen
eventos en los cuales ello no es posible, no se pueden volver las
cosas al estado anterior, como sucede por ejemplo, cuando no
no es generada por objeto o causa ilícitos, puede sanearse por ratificación de las partes y en todo caso por
prescripción extraordinaria”. (Las subrayas no pertenecen al texto).
28
Sentencia S 009 proferida por la Sala de Casación Civil el 26 marzo de 1999.
29
Sentencia de 16 de febrero de 2006, Exp. 13414 (R-7186), M.P. Ramiro Saavedra Becerra
se puede deshacer lo ejecutado por una de las partes, que es el
caso de los contratos de tracto sucesivo, tales como los de
suministro de bienes de consumo, prestación de servicios, obra
pública, concesión, etc. etc., en los cuales las prestaciones se han
cumplido y no pueden restituirse(…)” (El resaltado no es del texto)
A la luz de las normas y la jurisprudencia referidas se examinará, si en el sub lite
procede la restitución de lo recibido por cada una de las partes durante el período
posterior a la expiración del plazo del contrato, es decir, después del 20 de
diciembre de 1989, en virtud de las prórrogas automáticas estipuladas en la
cláusula sexta del contrato No. 052346 de 1989.
Al expediente se aportaron los documentos que prueban la relación contractual
con posterioridad al vencimiento del plazo de los seis (6) meses pactados en el
contrato de arrendamiento No. 052346 de 1989, hecho que como ya se dijo,
ocurrió el 20 de diciembre de 1989. Dichos documentos se relacionan a
continuación:
-Ordenes de trabajo y/o servicios, correspondientes al período 21 de diciembre de
1989 hasta el 20 de junio de 1990, identificadas con los números 09344- (fl. 141)
09345- (fl. 142) 09346 (fl. 143) 09347 (fl. 144) 09349 (fl. 145) y 09350 (fl. 146),
sobre las cuales el demandante afirma que le fueron canceladas mediante la
orden de pago No. 30256.
-Ordenes de trabajo y/o servicios Nos 09385 (fl.148), 09386 (fl. 147), 09387 (fl.
149) 09389 (fl. 150), 09390 (fl. 151) y 09391 (fl. 152), por el período comprendido
entre el 21 de junio hasta el 31 de diciembre de 1990, cuya cancelación, según lo
afirmado por el demandante, fue efectuada por orden de pago No. 30281.
En dichas pruebas documentales no se hizo referencia al contrato de
arrendamiento No. 052346 de 1989, aunque sí se indicó que se trataba de una
“prórroga automática”; tales órdenes de servicio bien podrían tenerse como
nuevos acuerdos de voluntades, pero independientemente de lo anterior, de
conformidad con la jurisprudencia de la Sala, de haberse producido la prórroga
automática, pactada en la cláusula sexta del contrato de arrendamiento No.
052346 de 1989, la cual se encuentra afectada de nulidad absoluta, en manera
alguna procederían las restituciones mutuas por cuanto resulta materialmente
imposible que se pueda retrotraer el contrato al punto tal, que la entidad municipal
arrendataria pueda restituir el uso y goce que hizo de los equipos de cómputo,
para que a su vez, la empresa arrendadora, devolviera los cánones de
arrendamiento pagados.
Por lo anteriormente expuesto, forzoso es concluir que, en el presente caso, no
proceden las restituciones mutuas entre las partes de la relación contractual.
2.10. - El cómputo del término de caducidad de la acción en el caso
concreto.
Para determinar con precisión si la demanda fue formulada dentro del término
establecido en la ley para la caducidad de las acciones contractuales, o con
posterioridad
a
la
configuración
de
ese
fenómeno,
según
se
expuso
anteriormente, resulta necesario remitirse al artículo 136 del C.C.A., de
conformidad con los términos en que fue modificado por el artículo 23 del Decreto
2304, vigente tanto para la época en que se celebró el contrato en mención como
para la época en que terminó el contrato y empezaron a computarse los términos
para el ejercicio de la correspondiente acción judicial, normativa que, incluso,
estuvo vigente para la época en que fue presentada la correspondiente demanda,
norma legal que reguló el término de caducidad de las diferentes acciones
judiciales y que en punto de la acción contractual dispuso lo siguiente:
“Las relativas a contratos caducarán en dos (2) años de ocurridos los
motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento".
También resulta oportuno destacar que la jurisprudencia de la Sección Tercera 30
ha sido reiterada y conteste en considerar que para el inicio del cómputo del
término de caducidad de la acción contractual deben distinguirse, por un lado, los
contratos que requieren de una etapa posterior para su liquidación y, de otro lado,
aquellos que no la requieren.
En este último caso, es decir para los eventos en que no se requiere la liquidación
del contrato, se ha señalado que el término para incoar la acción se computa a
partir de la terminación del respectivo vínculo contractual, cualquiera sea la causa
que origine dicha finalización, mientras que cuando se exige su liquidación se ha
30
Entre otras, sentencias de 31 de octubre de 2001, Exp. 12278; de 30 de agosto de 2001, Exp. 16256; de 13
de julio de 2000, Exp. 12513; y Auto de 8 de abril de 1999, Exp. 15872.
indicado que el término debe contarse a partir de la fecha en que efectivamente
se hubiere liquidado el contrato o, en su defecto, desde la fecha en que tal
liquidación debió realizarse.
Si bien la norma actualmente vigente, contenida en el numeral 10 31 del artículo 44
de la Ley 446, expedida en 1998, precisa, en materia contractual, el momento a
partir del cual debe contabilizarse el término para la caducidad de la acción, no
sobra reiterar que para la fecha en que se celebró el contrato y para aquella en
que terminó (e incluso para la fecha en que se formuló la demanda que aquí se
estudia), se encontraba vigente el artículo 136 del C.C.A., en la forma en que fue
modificado por el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989, ya indicado, a cuya
aplicación debe procederse, según fue explicado, en cumplimiento de los
mandatos y las previsiones consagradas en el transcrito artículo 40 de la Ley 153
de 1887 -en armonía con el numeral 1 del artículo 38 ibídem-, disposición según la
cual las normas procesales son de aplicación inmediata, con excepción de los
términos que hubieren empezado a correr, los cuales se regirán “por la ley vigente
al tiempo de su iniciación”.
Para el caso concreto, el término de caducidad del contrato de arrendamiento
052348, suscrito entre el Municipio de Cali y la firma Data Base System Ltda.,
debe contabilizarse desde el día siguiente a la fecha en que ocurrió su
vencimiento por expiración del plazo convenido para su duración, lo anterior por
cuanto las partes no estipularon término alguno para su liquidación puesto que
según la normatividad aplicable a ese vínculo contractual -Decreto-ley 222 de
1983, artículo 287- determinaba la obligatoriedad de la liquidación únicamente
para los contratos de suministro y de obras públicas.
Así las cosas, resulta claro que para determinar el plazo con el cual contaba el
actor para la presentación y formulación de su demanda judicial, antes de que
caducara la correspondiente acción de controversias contractuales, se impone
establecer el momento en el cual sobrevino la terminación del contrato, para cuyo
efecto habrá de precisarse, en primer lugar, la fecha de iniciación del plazo de
ejecución del contrato, cuestión acerca de la cual las partes coinciden en señalar
que ocurrió el día 20 de junio de 1989; así lo reconoce el demandado municipio
de Cali en varios documentos (orden de pago de 29 de agosto de 1989, folio 121;
31
El artículo 44 de la Ley 446 de 1998, modificó el artículo 136 del C.C.A.
oficio 111 de 18 de mayo de 1990, folio 117 y en el alegato de conclusión, folio
257 cuaderno principal) y, por su parte, también lo afirma la empresa arrendadora
Data Base System Ltda., (tal como aparece en la demanda, cuando señala que el
contrato se legalizó el referido 20 de junio).
Puesto que el plazo que las partes acordaron para la duración del contrato, en la
cláusula segunda del mismo, fue de seis (6) meses, se tiene que la terminación
del contrato sobrevino, entonces, el día 20 de diciembre de 1989.
Como consecuencia de lo anterior y dado que el término de dos (2) años
contados a partir de la señalada fecha de diciembre 20 de 1989 venció en un día
judicialmente vacante, esto es el día 20 de diciembre de 1991, resulta que la
caducidad de la correspondiente acción judicial ocurrió el primer día hábil judicial
siguiente, esto es el día 13 de enero de 1992.
Importa destacar que para el cómputo de la caducidad de la acción contractual, la
Sala no puede tener en cuenta las prórrogas automáticas que hipotéticamente
habrían operado en relación con el término de duración del contrato, puesto que,
como ya se explicó, dichas prórrogas se encontraban expresamente prohibidas
por el artículo 58 del Decreto-ley 222 de 1983 y, por ello, aquí se procederá a la
declaratoria de nulidad de la cláusula sexta contractual que supuestamente les
habría servido de fundamento, declaración judicial que, como reiteradamente lo
ha puesto de presente la jurisprudencia32, tendrá efectos retroactivos desde el
32
Así aparece registrado en el Auto de octubre 25 de 2006, expediente No. 29.885, radicación 25000 2326000
1995 11550 01, proferido por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, al hacer referencia, con base en diversos pronunciamientos de la misma Corporación, a los efectos de
la nulidad de los actos administrativos:
“Lo anterior significa que, declarada la nulidad de un acto administrativo, este desaparece del ordenamiento
jurídico desde el mismo momento en que se declara su invalidez y hacia el pasado retrotrayendo las cosas al
estado en que se hallaban antes de que fuese proferido el acto viciado de ilegalidad.
“En reiterada jurisprudencia, ésta Corporación ha precisado que los fallos de nulidad producen efectos "ex
tunc", es decir, desde el momento en que se profirió el acto anulado por lo que las cosas deben retrotraerse
al estado en que se encontraban antes de su expedición. De igual manera, ha señalado que la sentencia de
nulidad que recaiga sobre un acto de carácter general afecta las situaciones que no se encuentren
consolidadas, esto es, que al momento de producirse el fallo se debatían o eran susceptibles de debatirse ante
las autoridades administrativas o ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa”.
(Al respecto se pueden consultar, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Cuarta.
Exp. 12248. Sentencia del 5 de mayo de 2003. M. P.: María Inés Ortiz Barbosa. Ver también Sala Plena. Exp.
S-234. Sentencia del primero de julio de 1992. M.P.: Guillermo Chaín Lizcano. Sala Plena. Exp. 0169-02 IJ027. Sentencia del primero de octubre de 2002. M.P.: Juan Ángel Palacio Hincapié. Sección Cuarta. Exp.
4640. Sentencia del 17 de mayo de 1993.M.P.: Guillermo Chaín Lizcano).
“En efecto, la jurisprudencia ha señalado:
“La nulidad, máxima sanción que contempla el derecho para las irregularidades de los actos que violan las
normas superiores a las cuales se hallan sometidos, implica el reconocimiento de que, desde su expedición,
estaba el acto viciado de invalidez.”. ( Consejo de Estado. Sección Cuarta, Sentencia No. 49 del 13 de junio
de 1986).
“Igualmente ha manifestado:
“... el fallo de nulidad como en repetidas oportunidades lo ha precisado la Corporación produce
efectos ex tunc (desde entonces), es decir, desde el mismo momento en que se produjo el fallo anulado
y como consecuencia, las cosas se deben retrotraer al estado en que se encontraban antes de su
expedición, por lo que, las situaciones no consolidadas, entre el momento de la expedición del acto y
la sentencia anulatoria, como la que es objeto del presente juicio, son afectadas por la decisión
tomada en el fallo de nulidad de la norma que le sirvió de fundamento”. (Consejo de Estado. Sección
Cuarta. Sentencia del 5 de agosto de 1994. Expediente 5656).
“También la Corporación ha distinguido los efectos que se generan como consecuencia de una
sentencia de nulidad de aquellos que se producen de las sentencias de inconstitucionalidad, así:
“De otra parte, se considera oportuno reiterar que los efectos de la nulidad de un acto administrativo
y de la inexequibilidad de una ley o decreto, son sustancialmente diferentes, para lo cual se permite
citar la jurisprudencia contenida en providencia del 10 de mayo de 1974, de la Sección Primera, la
cual en lo pertinente expresa lo siguiente:
“La diferencia de efectos entre la declaración de nulidad, y la de inexequibilidad, resulta clara
porque aquella parte del supuesto de que la norma viciada no ha tenido existencia jamás, por lo cual
todo debe ser retrotraído al estado anterior a su vigencia. En cambio la declaratoria de
inexequibilidad no desconoce la realidad de la vigencia anterior de la norma inexequible, dado el
presupuesto fundamental de la unidad del orden jurídico conforme al cual, la norma superior permite
la vigencia condicional de la norma “antinormativa”, de donde se deriva que la sentencia de
inexequibilidad no implique el desconocimiento de las situaciones jurídicas constituidas con
anterioridad.”
“Los partidarios de la equiparación de efectos entre estas figuras jurídicas atemperan el rigor lógico
de los efectos de la nulidad, dejando a salvo las situaciones consolidadas y la intangibilidad de la
cosa juzgada; pero de todas suertes y dejando de lado la inconsistencia lógica de la salvedad,
relativa a las situaciones jurídicas consolidadas, por la contradicción intrínseca que ella encierra, lo
cierto es que el principio general entraña el desconocimiento de la unidad del ordenamiento jurídico
porque pudo darse la coetaneidad de dos preceptos, que “ab initio”, se consideran contradictorios”.
“Igualmente, sobre el punto en comento la Sala en sentencia del 19 de abril de 1991, Consejero
Ponente, Doctor Guillermo Chahín Lizcano, expediente No. 3151, manifestó:
“Respecto a los efectos de las sentencias de nulidad proferidas por la jurisdicción ContenciosoAdministrativa ha sido reiterada esta Corporación, en el sentido de que ellas producen efectos ex
tunc (“desde entonces”), esto es, desde el momento en que se expidió el acto anulado, sin que afecte
ese hecho el que dicha declaratoria tenga como fundamento la atribución constitucional de esta
jurisdicción de defensa de la Carta Fundamental en los términos del artículo 216 C. N.”
“Como consecuencia de lo anterior, las cosas se deben retrotraer al estado en que se encontraban
antes de la expedición del acto, por lo que las situaciones no consolidadas entre el momento de
expedición del acto y la sentencia anulatoria son afectadas por la decisión tomada en esta última”.
“Se diferencia así de las sentencias de inexequibilidad pronunciadas por la Corte Suprema de
Justicia, las cuales, como lo ha sostenido la misma Corte producen efectos hacia el futuro, esto es, ex
nunc (“desde ahora”), desde el momento de su pronunciamiento, asimilándose por tanto a aquellos
que produce la derogatoria de una norma” (Consejo de Estado, Sección Cuarta. Exp. 5323. Sentencia
del 7 de abril de 1995. M.P. Delio Gómez Leyva).
“De acuerdo con lo anterior queda claro que, anulado un acto administrativo éste desaparece del
ordenamiento jurídico bajo el entendido de que nunca existió, de tal manera que las cosas se retrotraen al
momento inmediatamente anterior al de su expedición, salvo que la situación jurídica se hayan consolidado
como sucede cuando se ha proferido una sentencia respecto de la cual opera intangibilidad de la cosa
juzgada. Las demás situaciones pueden ser objeto de revisión y de control administrativo y jurisdiccional”.
momento mismo de la celebración del contrato, sin que resulte legalmente posible
reconocerle efectos a dichas prórrogas que es lo que sucedería si la terminación
del contrato se tomare a partir de la extinción de la última de tales prórrogas.
No sobra destacar que el documento sin título, que puede identificarse como
“Acta de prórroga No. 001-90 en el plazo al contrato de arrendamiento …”,
incorporado en los folios 110 y 111 del expediente, además de que estaría
apoyándose fundamentalmente en la cláusula sexta contractual que se ha
encontrado nula, cuyo propósito no sería otro que el de asegurar la efectividad de
dicha cláusula y confirmar la extensión de la vigencia del respectivo contrato en el
tiempo, es un documento que no está llamado a generar efectos contractuales o a
tenerse como resultado de la convención o acuerdo entre las partes, como quiera
que apenas lleva la firma de una de ellas, esto es la del contratista.
Pues bien, en cuanto se ha precisado que en el presente caso el término de
caducidad de la acción venció el día 13 de enero de 1992 y se encuentra probado
que la demanda se radicó el día 29 de septiembre de 1994, fuerza concluir que la
misma fue presentada en forma extemporánea y, por tanto, en cumplimiento de
los dictados del artículo 164 del C.C.A., la Sala deberá declarar probada la
excepción de caducidad de la acción.
Incluso si se contemplare la hipótesis de que el contrato en estudio hubiere
requerido de liquidación, se habría llegado a la misma conclusión, puesto que el
término de caducidad de la acción habría empezado a contarse una vez agotados
los seis meses que señaló la jurisprudencia de la Sección para efectuarla, fecha
que para el caso concreto habría ocurrido el día 20 de junio de 1989, por lo cual la
demanda debió haberse presentado, a más tardar, el día 20 de junio de 1991.
Es más, incluso si se llegare al extremo de contemplar la hipótesis de que las
prórrogas automáticas que se apoyaron en la cláusula sexta contractual a cuya
declaratoria de nulidad absoluta se procederá mediante la presente sentencia,
habrían sido prórrogas que habrían dado lugar a la consolidación de situaciones
concretas frente al contratista particular, para efectos de concluir que la Sala debe
reconocer los efectos que tales prórrogas habrían generado, también en este
nuevo escenario habría que mantener la conclusión expuesta en el sentido de que
la acción en estudio fue ejercida de manera extemporánea, esto es con
posterioridad a su caducidad.
Ciertamente, aun en el marco de la nueva hipótesis que sólo se expone para
confirmar, con fuerza de convicción, que en modo alguno se está cercenando el
derecho fundamental de Acceso a la Administración de Justicia que el actor tuvo a
su disposición y que no ejerció en el tiempo señalado para el efecto por el
ordenamiento legal, aun así se arriba a la misma conclusión ya reiterada. En este
nuevo marco se partiría del último acto que las partes adelantaron, bilateralmente,
en relación con el contrato de arrendamiento No. 52348 de 1989, el cual
corresponde al “ACTA DE RECIBO DE EQUIPOS”, suscrita el día 16 de enero de
1992, documento mediante el cual se formalizó la devolución, a la firma
arrendadora, de los equipos de cómputo objeto del contrato de arrendamiento.
En la parte inicial de dicha acta se afirma que tales equipos “… se encontraban en
calidad de alquiler hasta la fecha diciembre 31 de 1991” (fl. 32), pero en la parte
final de la misma, el Tesorero del municipio, al plasmar su firma, hizo la siguiente
salvedad: “… firmo esta entrega con la salvedad de que la fecha de fin del alquiler
de estos equipos de cómputo, es el día 31 de agosto de 1991 según oficio DS150” (fl. 34).
Así pues, si se acepta que la última actuación contractual tuvo lugar el día 16 de
enero de 1992, fecha de firma del “Acta de recibo de los equipos” (folio 32),
también debe aceptarse que el término de caducidad venció el 17 de enero de
1994 y que la presentación de la demanda, el día 29 de septiembre de 1994, tuvo
lugar después de su vencimiento.
Ni siquiera llevando las cosas al extremo de que el contrato de arrendamiento en
estudio hubiere requerido liquidación, podría modificarse la conclusión expuesta,
como quiera que la adición de seis (6) meses, señalado por la jurisprudencia de la
Sección para efectuar la liquidación del contrato, llevaría a sostener que el término
de caducidad habría empezado a correr el día 16 de julio de 1992, al suponer que
la terminación del contrato habría sobrevenido con la devolución efectiva y
material de los equipos arrendados, por lo cual la demanda debió presentarse, a
más tardar, el día 17 de julio de 1994, sin embargo -como ya se ha reiterado-, se
tiene suficientemente probado que el libelo demandatorio se radicó el día 29 de
septiembre de 1994, razón por la cual, resulta fuera de cualquier duda que para
esa fecha ya había precluido el término para el ejercicio de la acción.
Se encuentra demostrado entonces, de manera inequívoca, que en el presente
caso caducó la acción contractual, antes de que el interesado procediera a su
ejercicio y, en consecuencia, según ya se indicó, deberá revocarse la sentencia
impugnada para declarar probada la correspondiente excepción de caducidad de
la acción.
2.11.- La prohibición legal que impide admitir, como medio de prueba, la
declaración de parte de un municipio.
La Sala no puede pasar inadvertido que entre las pruebas aportadas al proceso
se encuentra el “interrogatorio de parte” extraproceso que habría rendido la
señora Luz Dary Ruíz García, en su condición de Secretaria General de la
Tesorería del Municipio de Cali (fls. 12 a 16 cd 1), cuyo contenido fue valorado y
tenido en cuenta por el a - quo, al punto de haber soportado en el mismo parte de
sus razonamientos y decisiones. Es evidente que con dicho interrogatorio de
parte, como corresponde a la esencia de ese medio probatorio, la sociedad
demandante pretendía provocar la confesión de la parte interrogada, sin embargo
ocurre que el artículo 199 del C. de P. C., norma de orden público, de derecho
público y de obligatorio cumplimiento -de conformidad con los dictados del artículo
6º del mismo estatuto procesal civil-, es muy claro al disponer que no vale la
confesión espontánea de los representantes legales de la Nación, los
departamentos, los distritos especiales, los municipios y los establecimientos
públicos, al tiempo que prohíbe de manera expresa provocar “… confesión
mediante interrogatorio de dichos representantes …”.
Por ello el Tribunal no debió otorgarle mérito probatorio alguno al referido
“interrogatorio de parte”, como quiera que se trató de una típica prueba prohibida
por la ley, la cual, de conformidad con los términos del artículo 178 del citado C.
de P. C., debió ser rechazada in límine.
Finalmente, se precisa que no habrá lugar a condenar en costas a la parte
vencida, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la ley 446 de 1998,
modificatorio del artículo 171 del C.C.A., aplicable al presente asunto, por ser una
norma procesal de aplicación inmediata.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO: REVÓCASE la sentencia de 4 de abril de 1997, dictada por el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se accedió parcialmente a las
pretensiones de la demanda y, en su lugar, se dispone:
DECLÁRASE la nulidad absoluta de la cláusula sexta del contrato de
arrendamiento No. 052346 celebrado entre el municipio de Santiago de Cali y la
firma Data Base System Ltda., mediante la cual se convino la prórroga automática
del plazo de duración de dicho contrato, por ilicitud en su objeto y por contrariar la
prohibición expresa al respecto consagrada en el artículo 58 del Decreto-ley 222
de 1983.
DECLÁRASE probada la excepción de caducidad de la acción, propuesta por la
parte demandada.
SEGUNDA: No hay condena en costas.
En firme esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
COPIESE y NOTIFIQUESE. CUMPLASE.
MAURICIO FAJARDO GÓMEZ
Presidente
RUTH ESTELLA CORREA PALACIO
FREDY IBARRA MARTÍNEZ
ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ
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Radicación número: 76001-23-31-000-1994-00507-01