comparación con la cooperación estatal

COMPARACIÓN CON LA COOPERACIÓN ESTATAL
En el proceso de comparación de la cooperación andaluza con las otras que
vamos a analizar, empezaremos con la cooperación española para el desarrollo.
Antes de empezar hay que realizar ciertas consideraciones, en primer lugar porque
dentro de la cooperación estatal se incluye la cooperación descentralizada y por
tanto la de la propia Junta de Andalucía, en segundo lugar porque hay partidas que
se dirigen hacia campos a los que no está obligada la cooperación
descentralizada, como son las cuotas a los distintos organismos multilaterales a los
que pertenece España. Por tanto, nos centraremos en los datos que pueden tener
relación con los de la cooperación autonómica.
La cooperación española ha tenido un presupuesto que ha rondado el 0,25% del
Producto Interior Bruto, lo que supuso 227.676 millones de pesetas en 1999. De
ese total, el 39,5% fue para la cooperación multilateral que se canalizó a través de
la Unión Europea, Organismos internacionales financieros y Organismos
internacionales no financieros.
El 60,5% restante fue cooperación bilateral, más interesante para nuestra
investigación. Ese porcentaje supuso 135.676 millones de pesetas a los que hay
que restar los 31.000 millones de la cooperación descentralizada y los 20.000
millones de la Condonación de Deuda Externa, para tener datos que nos hablen
con claridad de la cooperación estatal a la hora de su comparación con la
andaluza. Tras esas rectas su distribución fue la siguiente:
- Fondos de Ayuda al Desarrollo
- Cooperación técnica, cultural y científica (AECI)
- Cooperación “ , “
y
“ (otros ministerios)
- Organizaciones no Gubernamentales
- Ayuda alimentaria
- Ayuda de emergencia
- Microcréditos
37,79%
30,70%
6,11%
14,17%
1,88%
5,19%
6,49%
Fuente: Elaboración propia partiendo de los datos de Intermón
del libro La realidad de la Ayuda 1999/2000, página 16
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La comparación la realizaremos con la media de los datos de la cooperación
andaluza para el desarrollo de los años 1999 y 2000.
El dato más significativo es que frente al 14,17% para ONGD de la cooperación
central española, la Junta da el 42,5% de su presupuesto. Esto provoca una
reducción en las otras partidas que sin embargo mantienen el mismo peso a nivel
de la Ayuda de emergencia y alimentaria, ambos andan por el 7%. Los
microcréditos son un modelo de desarrollo que aún no ha tenido aceptación en la
cooperación andaluza.
La distribución geográfica de la AOD Bilateral en 1998 fue la siguiente:
- América Latina
- Norte de África y Oriente Medio
- África Subsahariana
- Asia
- Europa
- Varios
37%
17%
19%
9%
3%
17%
Fuente: La realidad de la Ayuda 1999/2000, página 13
Frente al 37% que se destinó para América Latina en la estatal, tenemos el 50%
en la andaluza. Y aún más significativo es que la cooperación de la Junta dobla el
porcentaje de lo que destina al Norte de África y Oriente Medio la de la AECI. Esta
última, sin embargo, dobla a la andaluza en el porcentaje para el África
Subsahariana.
La distribución de la ayuda por sectores de la cooperación española en los años
1995/1996 fue la siguiente:
- Infraestructuras y servicios sociales
- Infraestructuras y servicios económicos
- Sectores productivos
- Multisector
- No identificable
37,7%
14,9%
13,7%
9,3%
24,4%
Fuente: Estrategia para la cooperación española,
J.A. Alonso, página 47
73
Lo más interesante a destacar es el mayor peso que se le otorga a las
infraestructuras y servicios en la AOD española frente a la andaluza, que da más
peso al sector productivo y de fortalecimiento institucional. No obstante, no son
muy claros los datos y no se puede llegar muy lejos en las interpretaciones.
El peso de los distintos ministerios en la cooperación española, excluyendo la
cooperación descentralizada, en 1998 sería el siguiente:
- Ministerio de Economía y Hacienda
- Ministerio de Asuntos Exteriores
- Otros ministerios
65,9%
30,6%
3,5%
Fuente: Estrategia para la cooperación española,
J.A. Alonso, página 47
En la cooperación andaluza es la Consejería de Presidencia la que coordina las
políticas de desarrollo con los países subdesarrollados, desde esa base se utilizan
otras consejerías para el desarrollo de los proyectos. Sin embargo, en oposición a
la AOD española, la Consejería de Economía no juega ningún papel relevante.
Por último, vamos a ver el porcentaje en la cooperación bilateral española que
está ligada, es decir, aquella cuya concesión lleva vinculada la ejecución del
proyecto y/o el suministro de bienes y servicios por parte del país donante.
En 1997 el porcentaje de ayuda ligada era del 26,01%, si retrocedemos en el
tiempo y cogemos el periodo 1992/1997 el porcentaje sube hasta el 46,10%.
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LA COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO EN OTRAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS.
En este estudio comparativo me voy a centrar en este capítulo en dos
cooperaciones realizadas desde sus respectivas comunidades autónomas. Una es
la cooperación para el desarrollo del Gobierno del País Vasco, que es una de las
comunidades que aporta un porcentaje más alto de su presupuesto para el
desarrollo, y la otra es la comunidad de Madrid, que ha sido la primera en publicar
una ley específica para este campo. Ambas cooperaciones empezaron su
andadura a mediados de los 80, con lo cual tienen suficiente experiencia para que
su estudio nos sirva como comparación con la cooperación andaluza.
El presupuesto que dedicaron a este campo en 1998 fue el siguiente:
AOD ( en millones )
Porcentaje
Gobierno del País Vasco
4.500
0,56%
Comunidad de Madrid
1.030
0,16%
A nivel de porcentaje de los presupuestos, la Cooperación andaluza queda por
detrás, ya que ese mismo año se dio el 0,08%, lo que supuso 2.050 millones de
pesetas.
En ambas Comunidades existe una institución específica para las políticas de
desarrollo. La vasca está en la Consejería de Presidencia, mientras que la
madrileña hay que ubicarla en la Consejería de Educación. En estos organismos
están centralizadas las competencias y de ellos salen las distintas partidas
presupuestarias. Por tanto, la Comunidad Andaluza comparte los planteamientos
de la Vasca, ya que tiene Dirección General de Asuntos Europeos y Cooperación
Exterior en la Consejería de Presidencia.
En las dos comunidades se da una máxima prioridad a las ONGD. El Director
General de Cooperación al Desarrollo en la Comunidad de Madrid señala “en los
últimos cuatro años la cooperación de la Comunidad se ha canalizado casi
exclusivamente a través de proyectos de ONGD, siendo la cooperación de
iniciativa de la Administración muy poco significativa excepto en el año 1999”, es a
partir de ahí cuando se quieren crear “mecanismos directos para promover
determinadas acciones y programas” (1).
_______________
1. Revista Española de Desarrollo y Cooperación, nº. 5, página 170
75
En el Gobierno Vasco las partidas desde el año 1988 al 1997 se distribuyeron de
la siguiente manera (2):
ONGD
Otras personas jurídicas
Sensibilización y educación para el desarrollo
Convenios directos
Ayudas de emergencia
75,60%
13,40%
1,80%
4,60%
4,60%
El rasgo diferenciador de la cooperación oficial andaluza es el alto porcentaje de
los recursos dedicados a la Cooperación Directa. Tanto la cooperación vasca ,
como la madrileña, dedican casi todos sus activos en estas políticas a la
cooperación indirecta realizada a través de ONGD. Por el contrario, nos
encontramos que en los dos últimos años la Junta de Andalucía sólo ha dedicado
el 42% del presupuesto para la cooperación a través de las ONGD, menos que
para la cooperación directa, que fue del 48%.
La distribución geográfica de estas dos cooperaciones quedó de la siguiente
manera:
Gobierno del País Vasco
( Porcentaje por continentes en el periodo 1988/1997 )
América Latina
África
Asia
Europa
62,66%
15,8%
9,51%
9,51%
Comunidad de Madrid
( Porcentaje por áreas en el periodo 1993/1997 )
Iberoamérica
África Subsahariana
Países Árabes
95,3%
2,6%
2,1%
_______________
2. Todos los datos han sido extraídos de la Revista Española de Desarrollo y Cooperación, nº 3
y nº. 5.
76
A semejanza de la vasca y la madrileña, la andaluza también dedicó el
porcentaje más alto a Iberoamérica, aunque sólo fue el 50%. La otra gran partida
presupuestaria fue para los países de Mediterráneo, casi exclusivamente
Marruecos, que se llevó el 35%, frente a los pocos recursos que le otorgan las
instituciones vascas y madrileñas. Asía, por el contrario, queda fuera para la
política de cooperación andaluza y sí es atendida en la cooperación vasca.
Sobre la distribución sectorial, no dispongo de datos en la cooperación vasca, y
en la de Madrid es la siguiente:
Periodo 93/97, en porcentajes.
Servicios e infraestructuras sociales
Sectores productivos
Infraestructura económica
Multisectorial
Educación y sensibilización
Gobierno y sociedad civil
52,70%
20,50%
0,70%
17,80%
2,50%
5,75%
En la cooperación andaluza no existe un sector tan dominante como en la
madrileña. Ningún sector llega al 30% del presupuesto y los ámbitos más
presupuestados son el productivo, el de infraestructuras y medio ambiente y el de
salud y asuntos sociales.
Por último, señalaremos algunos rasgos específicos de ambas cooperaciones.
En primer lugar, indicar que las dos tienen un órgano de consulta, encuentro,
participación y diálogo. El Consejo de Cooperación en Madrid y el Consejo asesor
de cooperación en el País Vasco, los dos fueron creados en 1998. En la
cooperación andaluza no existe ningún órgano de este tipo.
En la Comunidad de Madrid, el paso más importante ha sido, como ya hemos
señalado, la aprobación de la Ley de Cooperación, en 1999. Esta norma reconoce
como propios los principios, objetivos y prioridades de la Ley de Cooperación
Internacional aprobada por el Congreso de los Diputados. Lo más destacable es
que crea un entramado institucional de cooperación y que introduce la novedad de
un sistema de planificación a través de Planes Generales con carácter
cuatrimestral. La Junta de Andalucía tiene previsto aprobar la ley de cooperación
en el próximo año parlamentario.
En el gobierno vasco se ha dado mucha importancia a la educación de la juventud
en este campo, a tal efecto se posibilita que 100 jóvenes puedan realizar su
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primera experiencia de conocimiento directo del Sur, in situ, durante un periodo de
uno a tres meses. También se ha dado gran importancia al proceso de evaluación
de los proyectos, “estamos llegando al cien por cien de evaluación de la totalidad
de los proyectos” (3).
La cooperación andaluza tiene que avanzar en estos campos ya que a nivel de
educación para el desarrollo sólo existe el apoyo a algunos master y la concesión
de dos becas para toda Andalucía por año, para trabajar en la Dirección General
de Asuntos Europeos y Cooperación Exterior.
_______________
3. Josu Legarreta, Director de Cooperación del Desarrollo del Gobierno Vasco. Revista
Española de Desarrollo y Cooperación, nº3, página 108
78
COOPERACIONES DESCENTRALIZADAS EN EUROPA
En este análisis comparativo creo importante hacer referencia a algunas
cooperaciones descentralizadas que se están desarrollando en países que
pertenecen a la Comunidad Europea, esto nos dará una dimensión supranacional
de nuestra cooperación andaluza para el desarrollo.
Antes de este análisis hay que realizar alguna consideración sobre el distinto
proceso de descentralización en el que se encuentran los distintos países
investigados, también es importante recordar que el Comité de Ayuda al Desarrollo
de la OCDE pone como ejemplo a seguir el proceso de cooperación
descentralizada español como referente a seguir.
EL CASO ITALIANO
El actual modelo de organización del Estado italiano hace difícil la evolución de
políticas de cooperación al desarrollo descentralizadas. En un seminario celebrado
en Roma en octubre de 1996, el Ministerio de Asuntos Exteriores italiano señalaba
“ la cooperación al desarrollo es parte integrante de la política exterior del país,
bajo control político del Parlamento y del Gobierno y por ello del Ministerio de
Exteriores “. El enfoque de la Asamblea de ONGD italianas es el siguiente, “ la
sustancia del conflicto actual reside en una centralización de la cooperación que
bajo el concepto de “parte integrante de la política exterior” pretende mantener un
control absoluto sobre los recursos y las actividades que subsidiariamente podrían
efectuarse de parte de la comunidades, sin otro resultado que retrasar un
ordenamiento eficaz de la materia y crear fracturas inútiles “.
Todo intento de evolución ha sido cortado de raíz por las instituciones italianas.
Esto se puede observar con la propuesta por parte de la región autónoma Valle de
Aosta de su propia Ley de Cooperación, que motivó una sentencia de la Corte
Constitucional. Se dictaminó que era “ una transgresión de las atribuciones
otorgadas por el estatuto especial a la región autónoma y consiguiente invasión de
la esfera de las relaciones internacionales reservadas al poder estatal “.
_______________
4. Toda la información y datos están sacados del capítulo III del libro Cooperación
descentralizada, ¿ un nuevo enfoque de relaciones Norte - Sur ?, coordinado por José
Ramón González Parada. Este capítulo ha sido escrito por Sergio Bonfanti, arquitecto,
docente de la Universidad de Milán e investigador de la cooperación descentralizada en
Italia.
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Es en este contexto tan difícil donde se tiene que mover la cooperación de este
tipo en Italia y sólo ha habido algunos aportes en relación a programas
compartidos con el PNUD y el desarrollo de proyectos que tienen su origen en la
Unión Europea, como el Proyecto MED-URBS.
La meta es conseguir que los entes territoriales se constituyan en sujetos activos
más que beneficiarios o espectadores pasivos de una acción central de
cooperación.
Como se puede observar, el desarrollo, los planteamientos y la evolución de la
Cooperación para el desarrollo Andaluza es impensable en el actual modelo
jurídico italiano.
EL CASO FRANCÉS
El actual modelo de cooperación descentralizada francés hay que buscarlo en la
Ley de Administración territorial de la República, de 6 de febrero de 1992.
Se señala que “ en forma y en contenido pueden ser asumidas por la
cooperación descentralizada entre las colectividades locales francesas y
extranjeras, desde el hermanamiento hasta los intercambios Norte – Sur, pasando
por la cooperación transnacional de ayuda al desarrollo “. Pero tras la legitimación
vienen los límites, “ el Estado prohíbe que la cooperación descentralizada invada o
se apodere de sus prerrogativas diplomáticas, intervenga de manera desfavorable
o contraria a su política exterior y contradiga los grandes principios tanto de la
República, una e indivisible, como de la soberanía nacional “. En este punto hay
que recordar la larga tradición centralista y centralizadora de la república.
El resultado de esto es una cooperación que se refiere a realidades muy
diversas, donde es difícil hacer una tipología claramente definida. Los elementos
definidores son, por un lado, la implicación de representantes políticos de una
población dada
( municipal, departamental, regional ), y por otro, el hecho de
que la acción debe beneficiar a los socios franceses participantes en dicha
operación. Por tanto, el objetivo principal de estas actuaciones no es una acción
externa de carácter humanitario, sino la de asociar dos contrapartes en una acción
de claros intereses recíprocos.
_______________
4. Toda la información y datos están sacados del capítulo III del libro Cooperación
descentralizada, ¿ un nuevo enfoque de relaciones Norte - Sur ?, coordinado por José Ramón
González Parada. En esta ocasión del tema IV, escrito por la antropóloga Cristina Moretti.
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La práctica actual hace referencia a una gran diversidad de acciones, no siempre
coherentes y articuladas. Sus campos de actividad son:
- La cuestión urbana.
- La gestión del espacio urbano y rural.
- El desarrollo económico, visto como un conjunto de relaciones específicas
entre empresas, transferencias y intercambios tecnológicos.
- Los intercambios culturales, lingüísticos y educacionales, de larga tradición
- El campo agropecuario, el desarrollo rural y la gestión de aguas.
En el ámbito geográfico hay una clara elección por los países africanos ( sobre
todo los francófonos ), los de Europa Central y Oriental, quedándose América
Latina con un raquítico 2% del total de las acciones.
Por otro lado, las ONGD francesas tienden a ver la cooperación descentralizada
como un medio idóneo para favorecer, tanto sus acciones de educación al
desarrollo como para avanzar hacia una práctica de la solidaridad en términos de
reciprocidad. Pero, por el momento, más que una realidad, esta percepción se
plantea como un objetivo a ser alcanzado, un reto a ser asumido.
Al igual que en el caso italiano, la cooperación descentralizada francesa se
encuentra muy lejos de la evolución que hemos alcanzado en España. La
estructura jurídica del estado francés ya hace difícil su desarrollo; además, como
hemos señalado, se han utilizado planteamientos comerciales más que de
cooperación. Por último, señalar que la poca que existe se centra en los países
francófonos y deja a Iberoamérica de lado, es decir, al contrario que la cooperación
andaluza.
EL CASO EN LA BÉLGICA FRANCÓFONA
La estructura del estado belga provoca que exista cierto paralelismo con los
programas de cooperación y ayuda al desarrollo de los gobiernos autónomos
españoles. La consagración del Estado federal, a partir de 1993, ha llevado a la
elección directa de los representantes populares en los parlamentos regionales.
_______________
4. Toda la información está sacada del libro Cooperación descentralizada,
¿ un nuevo modelo de relaciones Norte – Sur ?. Concretamente de su capítulo V, escrito por los
expertos Deyssi Rodríguez, Lucie Pétillon y Hélène Ryckmans.
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Éstos tienen la capacidad de votar sus propios presupuestos para acciones de
desarrollo con los países del Sur. Aun así, la Constitución reserva al Estado central
la responsabilidad jurídica de los acuerdos tomados por los poderes regionales o
locales.
Las distintas entidades regionales han creado una infraestructura específica para
sus políticas de desarrollo. Los distintos campos de actuación son interregional,
bilateral y multilateral; siendo este último el que se oriente específicamente a las
relaciones con los países del sur.
Las características específicas de su cooperación para el desarrollo son:
- Apoyo a una relación de partenariado basada en los intercambios y
contactos recíprocos de las instituciones descentralizadas.
- Se valoriza los saberes locales y se confía en los operadores identificados
en cada proyecto, tanto los de la propia región como los de los países del
Sur. Las regiones apoyan las acciones de los operadores y transfiere las
subvenciones al operador belga encargado de asegurar la realización del
proyecto.
A nivel presupuestario la cooperación de las regiones no llega ni al 2% de la
cooperación total y, por ejemplo, la región Valona dedica unos 40 millones de
francos belgas anualmente, lo que supone 165 millones de pesetas.
La estructura del estado en Bélgica provoca que su cooperación descentralizada
tenga algunos elementos que se asemejan a lo que sucede en España. Sin
embargo, si vemos cuál es su potencial presupuestario, nos damos cuenta de que
no han logrado la evolución y el desarrollo necesario para compararse con la
cooperación descentralizada de nuestras comunidades autónomas.
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BIBLIOGRAFÍA DEL CAPÍTULO 3:
- ALONSO J.A. Estrategia para la cooperación española, AECI 1999.
- GONZÁLEZ PARADA J.R.( Coordinador ) Cooperación descentralizada,
¿ un nuevo enfoque de relaciones Norte - Sur ?. IUDC / UCM 1998.
-
La realidad de la Ayuda 1999/2000, Intermón. 1999.
- Revista Española de Desarrollo y Cooperación, nº. 5, IUDC / UCM. 2000.
- Revista Española de Desarrollo y Cooperación, nº. 3, IUDC / UCM. 1999.
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