La gestión pública y la ESAP

La gestión pública y la ESAP- Situación y retos
Francisco Azuero Z
Consultor
1. Introducción
Cómo puede contribuir una escuela de gobierno a una mejora en la
administración pública? Esa es la pregunta principal de este ensayo y a la cual
intentaremos responder.
La mejora en la administración no es exclusivamente un proceso que se pueda
acometer desde una perspectiva académica. Las fallas en la administración
pública no se pueden explicar exclusivamente como consecuencia de la débil
preparación de los funcionarios públicos.
Los problemas que se presentan en la administración pública colombiana
radican fundamentalmente en la deficiencia de las instituciones. Aquí están
comprendidas las fallas que se presentan en el sistema electoral, en el
funcionamiento de los órganos legislativos, en la deficiente administración de
justicia, en los procesos de reclutamiento y evaluación de los funcionarios, y en
los incentivos inadecuados de quienes ocupan funciones públicas para actuar
en beneficio común.
Frente a este panorama, las reformas necesarias son complejas y de largo
aliento. Suponen cambios políticos, en las instituciones, en los sistemas de
incentivos, pero también de cambios culturales. Es en este frente en donde la
ESAP puede desempeñar un papel importante. Aprovechando la amplia
audiencia que tienen sobre una amplia capa de funcionarios públicos de
distintos niveles, puede ayudar a crear en ellos conciencia sobre los principios
básicos de buen gobierno y a proveerlos de las competencias generales y
específicas necesarias para que sean capaces, dentro de las limitaciones
institucionales, de contribuir en la mejora de los estándares de gobierno en las
entidades a las cuales estén vinculados.
Además una escuela de gobierno con capacidades de investigación puede estar
en la posición de incentivar una reflexión general de la sociedad sobre los
problemas de la administración pública, y la manera de enfrentarlos. Se ha
solicitado hacer una referencia sobre el estado de la gestión pública en varios
dominios. Es lo que nos proponemos hacer en seguida.
1
2. La gestión pública y el buen gobierno
Para efectos de este documento, entenderemos por gobierno el ejercicio de la
autoridad económica, política y administrativa a fin de conducir los asuntos
públicos a todos los niveles. Un buen gobierno, es decir, aquel que responda a
los auténticos intereses de la ciudadanía,
exige la participación, la
transparencia, la rendición de cuentas y el respeto de la ley. 1
Un primer elemento necesario a señalar es la absoluta ausencia de conciencia en
la ciudadanía, y aún en la burocracia pública colombiana sobre lo que significa
“buen gobierno”, y mucho menos sobre sus principios constituyentes.
La tradición legal colombiana consistente simplemente en que un buen
funcionario es simplemente aquel que cumple la Ley ha perneado normalmente
la tradición institucional.
En sectores populares buen funcionario es
simplemente aquel que “no roba”. No existe conciencia sobre la razón de ser
fundamental de la función pública: servir los intereses generales de la sociedad.
Si repasamos algunos de las características de buen gobierno, tal como han sido
definidas por las Naciones Unidas (Op.Cit.), tenemos oportunidad de
profundizar en estos aspectos:
a) Participación. Todos los hombres y mujeres deben tener voz en las decisiones,
directamente o a través de las instituciones legítimas intermedias que representen sus
intereses. Esta participación se ha construido sobre la base de la libertad de asociación y
expresión, como también sobre las capacidades de participar constructivamente.
Si bien los principios de participación política están claramente establecidos en
la Constitución (Art 2 “ Es fin del Estado: ….facilitar la participación de todos
en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa
y cultural de la Nación”), y en las leyes colombianas (Ley 134 de 1994 y Dec. 895
de 2000), de ello no puede deducirse que en la práctica cotidiana de la gestión
pública se manifieste dicha participación.
Dejando de lado los aspectos relacionados con la imperfecciones del sistema
político que impiden una genuina representación democrática en las decisiones
legislativas, aspecto que ha sido analizado repetidamente en la literatura
politológica en Colombia 2, y concentrándonos exclusivamente en los terrenos
de la gestión pública, se podrían señalar los siguiente elementos como
particularmente críticos.
A menudo la “participación”
previa a la adopción de normas,
reglamentaciones o intervenciones de cualquier naturaleza, se limita a una
consulta con los sectores gremiales organizados que puedan estar más
directamente interesados en dichas disposiciones. Los usuarios de las entidades
UNDP. (1997). Nos hemos apoyado en esta parte también en Addink (2005) y Australian
government´s overseas aid program (2000).
2 Ver por ejemplo Kugler y Rosenthal(2002) , Roland y Zapata (2002) y Cox y Shugart (1995).
1
2
públicas, en cuyo directo beneficio se supone que debe actuar el funcionario,
son los grandes ausentes de estos procesos. 3
Dada la dificultad de
organizarlos, y el bajo incentivo para emprender acciones políticas a nombre
de las mayorías (por el hecho de que los beneficios se diluyen en multitud de
participantes, lo cual crea el efecto “free-rider”), lo más probable es que la
decisión no se tome en beneficio de los usuarios, sino que se presente el
conocido fenómeno de “captura del regulador”.
No siempre esta “captura” es consecuencia de prácticas corruptas por parte de
los funcionarios o de los gremios intervinentes. La ignorancia del funcionario
sobre aspectos técnicos particularmente complejos crea una clara situación de
asimetría de información. En dichas circunstancias los gremios o empresarios
privados prestan con agrado el papel de asesores, pero obviamente se trata de
una asesoría interesada4. Este fenómeno puede agravarse si a los cargos
públicos de responsabilidad, por factores que tienen que ver con las
condiciones de reclutamiento y promoción, llegan personas que no tienen la
capacidad técnica para formarse un criterio independiente sobre los problemas
que están en juego. Claramente, una de las competencias que es necesario
desarrollar en los funcionarios públicos colombianos, es la de dejarse asesorar,
pero desarrollando en ese proceso capacidad de criterio independiente.
b) Imperio de la ley. Los marcos legales deben ser justos y su aplicación debe ser
imparcial, especialmente las leyes sobre derechos humanos.
Si bien el marco formal de la ley es imparcial y justo, y la Constitución de 1991,
especialmente mediante la tutela y el derecho de petición han jugado un
importante papel en el avance en la aplicación de este principio, es necesario
reconocer que en múltiples campos existen desigualdades frente a la ley. El
campo que nos ocupa, el de la gestión pública, es particularmente vulnerable.
El tráfico de influencias, entendida como la búsqueda de un tratamiento
favorable para determinados ciudadanos en su relación con una entidad
pública, si bien está presente en cualquier sociedad, por madura que sea en su
sistema político, adquiere en Colombia una presencia predominante. 5 Es
necesario señalar sin embargo, que algunas entidades han logrado procesos de
modernización satisfactorios en su organización de trámites, los cuales podrían
Son conocidas, por ejemplo, las dificultades que ha tenido la modernización del sistema de
transporte público en las grandes ciudades, por la oposición de los grupos tradicionales de
intereses. Otro ejemplo que se podría mencionar es la oposición que se presentó en el Congreso
a la eliminación de las autenticaciones notariales, trámite absolutamente innecesario en la
mayoría de los casos en los cuales hoy es exigido, por la oposición de los notarios.
4 Sobre la captura del regulador ver Baron (2000) pag. 322.
.
5 Lo común en las oficinas de tránsito municipales es que cualquier trámite se debe adelantar a
través de tramitadores, personas que tienen acceso exclusivo a ciertos funcionarios. El
ciudadano que trate de actuar autónomamente lleva todas las de perder.
3
3
constituir un banco de buenas prácticas gerenciales que podrían ser utilizados
en procesos de formación. 6
Sobre el tema de la administración pública y los derechos humanos, que, como
se señala en los principios de las Naciones Unidas, hace parte importante del
buen gobierno, nos referiremos en la sección correspondiente.
c)
Transparencia. La transparencia se construye sobre el libre flujo de información. Los
procesos, las instituciones y la información son accesibles de manera directa a todos los
interesados con ellos, y debe ser provista suficiente información para entenderla y
hacerle seguimiento.
Responsabilidad: Instituciones y procesos que sirvan a todos los interesados
(stakeholders).
Tal vez la ausencia de transparencia y su corolario inmediato, la corrupción, es
uno de los fenómenos más críticos que inciden contra la existencia de un buen
gobierno en Colombia. Según el índice de percepción de la corrupción
producido por transparencia internacional, Colombia se ubicó en el 2004 en el
puesto 60 a escala mundial, con una calificación de 3,8. 7 El índice de
integridad, producido por la Corporación Transparencia por Colombia, y que
analizó 182 entidades públicas nacionales, si bien señaló una mejora para dicho
año, señaló que ninguna entidad está en bajo riesgo, que el 27% está en riesgo
moderado, 37% en riesgo medio, 28% en riesgo alto, y 8% (es decir, 14
entidades), en muy alto riesgo de corrupción (Corporación Transparencia por
Colombia, 2005).
Quienes se han ocupado del tema en Colombia han señalado que las
deficiencias del sistema político arriba señaladas están en el origen del
fenómeno de la corrupción ( Palau, 1997 y Leal y Dávila, 1991). La utilización de
los recursos del Estado para la reproducción del poder político de los caudillos
electorales podría explicar una proporción muy alta dicho fenómeno. El
crecimiento del Estado que se ha presentado en el país con posterioridad a la
Constitución de 1991 ha aumentado por otra parte las oportunidades de
corrupción. 8
Por ejemplo, el proceso de expedición de pasaportes por el Ministerio de Relaciones
Exteriores.
7 Un puntaje más alto indica menor percepción de corrupción. Finlandia, el país con una
percepción de corrupción más baja, tiene un índice de 9,7. El último país de la tabla, Haití,
registra un índice de 1,5. (ver :
http://www.transparency.org/cpi/2004/cpi2004.en.html#cpi2004.
6
Varios autores señalan que existe una causalidad mutua entre el tamaño del Estado y la
corrupción. Según Alessina y Angelitos (2005), los gobiernos más grandes incrementan las
ganancias derivadas de la corrupción y de las actividades rentísticas (rent-seeking). Al ser las
distribución de estas ganancias desigual entre la población, incrementa la concentración del
ingreso. La presión por funciones redistributivas sobre el Estado aumenta, y se presentan
nuevas oportunidades de corrupción.
8
4
Son varios los campos en los cuales una institución especializada en la
formación y capacitación de los funcionarios públicos puede actuar para
contribuir en la lucha contra la corrupción. Estos esfuerzos tienen que ver con
la visibilidad propiamente dicha de la acción oficial, la modernización en los
procedimientos, y la disuasión de los comportamientos corruptos a través de la
investigación y la sanción.
La modernización en los sistemas de procesamiento de datos y de
comunicaciones que se ha presentado en el mundo representa una oportunidad
para mejorar el acceso de la ciudadanía a la información proporcionada por las
entidades estatales. Se está comenzando a extender la utilización de páginas
web de las entidades públicas, y es regla casi general que se publiquen allí las
contrataciones en curso, las reglamentaciones vigentes, la orientación al
ciudadano frente a trámites, y la oportunidad para éste de presentar quejas y
reclamos. Deben utilizarse también estos instrumentos con el propósito de
mejorar los sistemas de rendición de cuentas a la ciudadanía y de proveer
información operacional y financiera sobre el funcionamiento de las entidades,
así como sobre las normas que la entidad oficial tiene proyectado emitir para
que los interesados puedan opinar sobre ellas.
La abundancia de trámites y requisitos de dudosa utilidad contribuye a generar
oportunidades para la corrupción. El ciudadano que valora su tiempo está
dispuesto a pagar para que se le aligere su diligencia. La modernización de los
procedimientos debe tener como propósito racionalizar los trámites tanto
internos como externos de las entidades, a fin de eliminar todos aquellos que no
agreguen valor. Debe buscarse concentrar la relación con el ciudadano, a fin de
evitar el paseo por diferentes ventanillas de la entidad. Un ejemplo de ello es
cuando se le exige al ciudadano un “paz y salvo” emitido por la propia
empresa, como condición para que se le satisfaga una petición. En estos casos,
debería bastar que el funcionario consultara el sistema de información interno y
verificara el estado de cuenta del ciudadano.
La modernización en la tramitología va de la mano con el desarrollo,
implantación y utilización de sistemas de información. De ello se concluye que
una de las prioridades de capacitación para funcionarios públicos de alto y
medio nivel debería ser la gerencia de proyectos informáticos, que desarrollen
la capacidad del funcionario, en tanto que usuario de un sistema de
información, parar definir las necesidades y requisitos, dialogar adecuadamente
con los desarrolladores de sistemas, y generar al interior de las entidades
culturas de utilización adecuada de ellos.
Las debilidades en los sistemas de control y las propias deficiencias de los
organismos investigadores (procuraduría, contralorías, personerías), que están
sujetos a las mismas ineficiencias de la administración pública de la cual forman
parte, incentivan los comportamientos corruptos.
5
No es de extrañar, por otra parte, que el órgano de control se convierta también
en un instrumento del poder clientelista. La identidad política entre el contralor
local (o personero) y el alcalde, por ejemplo, servirá para suavizar los controles,
mientras que la divergencia hará que el encargado del control busque
obstaculizar y desacreditar, por cualquier vía, la gestión del gobernante.
Un esfuerzo de capacitación debe consistir en el desarrollo de procedimientos
modernos de control, que vayan más allá de la vigilancia numérico-legal a la
cual están acostumbrados la mayoría de entes de control, especialmente a nivel
departamental y municipal.
En fin, es indispensable que se desarrolle una cultura del servicio al ciudadano
en todas las entidades públicas, a semejanza de la que hoy es práctica común en
el sector privado colombiano. Este es un proceso de capacitación exigente, al
cual la ESAP puede contribuir de una manera efectiva. Se trata de sensibilizar a
los funcionarios públicos acerca de la importancia de este elemento dentro de la
gestión pública, y de desarrollar competencias y habilidades que les permitan
transmitir esa cultura a sus organizaciones.
Para este proceso, es indispensable además empoderar al usuario, haciéndolo
consciente de sus derechos frente a las diversas dependencias públicas. La
adopción de “estándares de atención”, que clarifiquen las expectativas del
ciudadano frente a ellas puede contribuir en ese propósito. No es descartable
que la ESAP amplíe su campo de acción hacia la capacitación de ciudadanos
“clientes” de las entidades públicas, a fin de que operen como grupos de interés
hacia la modernización y el respeto al usuario.
d) Orientación hacia el consenso. El buen gobierno media entre diferentes intereses para
alcanzar consensos amplios sobre lo que constituyen los mejores intereses del grupo, y
donde ello sea posible, sobre las políticas y procedimientos.
Sobre este tema nos ocuparemos en la sección destinada a la resolución de
conflictos
e) Equidad. Todos los hombres y mujeres deben tener oportunidad de mejorar o mantener
su bienestar.
Este tema será desarrollado en la sección correspondiente a los derechos
humanos.
f)
Efectividad y eficiencia. Los procesos y las instituciones producen resultados
destinados a satisfacer necesidades, haciendo uso eficiente de los recursos.
Rendición de cuentas. Los responsables de las decisiones en el gobierno, el sector
privado y las organizaciones de la sociedad civil son responsables ante el público y ante
6
todos sus interesados institucionales. Esta responsabilidad difiere dependiendo de la
organización y de si la decisión es interna o externa a la organización.
Partiendo de definir la eficacia como la capacidad de una entidad de lograr
objetivos, y la eficiencia como el logro de una adecuado balance entre los
recursos utilizados y los logros obtenidos, es necesario señalar que
normalmente existen obstáculos para su logro en entidades que no están sujetas
a la presión del mercado, como es normalmente el caso de las entidades
públicas.
En la empresa privada el logro de procesos más eficaces o eficientes es un
subproducto de la búsqueda de la rentabilidad. Al no existir esta motivación en
el sector público, es necesario reemplazarla por una adecuada información
sobre la gestión de las entidades, para ser utilizada por los mismos gerentes
públicos, por los ministros sectoriales o alcaldes según el caso, en la medida en
que puedan evaluar la gestión de sus entidades adscritas, por los órganos de
control político y por la opinión. Los procesos de discusión y elaboración de los
presupuestos deberían constituir una oportunidad para ello.
Un presupuesto debe considerarse como un contrato entre la sociedad
(representada en el parlamento, y, en el caso de las colectividades locales
colombianas, la Asamblea Departamental o Concejo Municipal) y el conjunto
del Gobierno, mediante el cual éste se compromete a entregar unos bienes y
servicios públicos, en condiciones aceptables de costos y de eficiencia, a cambio
de unos recursos. Desde este punto de vista, la manera más técnica de elaborar
dicho contrato sería señalando claramente los productos o servicios públicos
que el Gobierno o la agencia pública específica se compromete a proporcionar,
y los recursos que la sociedad está pagando por ellos. Es la verdadera
concepción del presupuesto por programas. La eficiencia quedaría explícita
como uno de los principales objetivos de la acción pública, y sería posible
medir permanentemente sus avances o retrocesos.9
Desafortunadamente, en los procesos presupuestales en Colombia están
ausentes completamente los elementos de eficiencia. 10 Si acaso, se ha utilizado
en algunas instancias de gobierno el indicador la capacidad de ejecución de las
entidades, como elemento de información para las apropiaciones de períodos
fiscales subsiguientes, indicador que puede generar incentivos perversos.
Otros dos factores atentan en fin, contra los avances en eficiencia. La estabilidad
en las plantas oficiales, generada por las normas sobre carrera administrativa, se
ha traducido en que no sea atractivo para el empresario público adelantar
proyectos ahorradores de mano de obra. Por otra parte, la incomprensión de
Sobre las fallas del proceso presupuestal, ver Gandour y Solano (1996), Azuero (2002), Ayala y
Perotti (2002) y Sanginés y Fernández (2003),
10 Con la notable excepción de Bogotá, Distrito Capital, donde se comenzó a implantar desde el
el 2000 el sistema de “presupuesto inteligente”.
9
7
los organismos fiscalizadores (contralorías y procuradurías nacionales o
regionales) sobre las complejidades de la administración pública ha podido
generar un comportamiento de alta aversión al riesgo en los gerentes.
Los esfuerzos de capacitación deberían orientarse hacia el desarrollo y
utilización de indicadores de gestión por parte de alcaldes y gobernadores, y
miembros de los órganos de control político. Frente a la ausencia de la sanción
del mercado, debería operar la sanción administrativa sobre el gerente
ineficiente o la sanción política sobre el partido o el individuo elegido que no
sea capaz de mostrar que aumentó de una manera importante la relación entre
los productos y servicios entregados a la sociedad y los insumos presupuestales
que recibió de ella.
g) Visión estratégica. Tanto los líderes como el público deben tener una amplia perspectiva de
largo plazo sobre el buen gobierno y el desarrollo humano, así como un sentido de lo que es
necesario para el logro de dicho desarrollo. Existe también un entendimiento de las
complejidades históricas, culturales y sociales en las cuales se fundamenta esta perspectiva
La planeación ocupa un lugar importante en los procesos formales de las
políticas públicas colombianas. Desde la Constitución (art 339) se le otorga al
Plan Nacional de Desarrollo (PND) la responsabilidad de señalar los propósitos
y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción
estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política
económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno. Por otra
parte, establece que el plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos
plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública
nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su
ejecución.
La elaboración del PND implica una consulta y discusión con los grupos de
interés actuantes. Se exige una “participación activa de las autoridades de
planeación de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la
Judicatura” y se exige oír el concepto del “Consejo Nacional de Planeación”,
organismo integrado por representantes de “las entidades territoriales y de los
sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales” (art 340).
Se supone, por otra parte, que los presupuestos anuales, especialmente los de
inversión deben guardar correspondencia con el PND. A nivel territorial,
también existe la obligación de la elaboración del Plan de desarrollo y, en el
caso de los municipios, del Plan de Desarrollo Territorial.
La importancia formal de la planeación contrasta con la improvisación que a
menudo afecta la gestión pública. La crisis fiscal de los departamentos y
municipios que se presentó en 1998 y 1999, motivada fundamentalmente por un
excesivo endeudamiento, evidencia la ausencia de planeación en la utilización
de los recursos financieros. Lo mismo puede decirse del paulatino deterioro de
las finanzas del gobierno central.
8
También se han presentado crisis de importancia en algunas empresas oficiales,
(por ejemplo, Telecom o la rama de salud del Instituto de Seguros Sociales, a
algunas empresas locales de servicios públicos) derivadas de la incapacidad de
evaluar adecuadamente los retos derivados de los cambios en el entorno
tecnológico, competitivo o regulatorio, o de la imposibilidad práctica de
reaccionar frente a ellos, por la presencia de intereses defensores del status quo
(sindicatos poderosos, por ejemplo). Se partía de la base de que el monopolio
en la prestación del servicio debería garantizarse indefinidamente por parte del
Estado. La crisis en la banca oficial, particularmente aguda en los años 19982000, fue resultado por su parte de la incapacidad de sus administraciones de
evaluar adecuadamente los riesgos, especialmente los ligados a las operaciones
de crédito, además de la existencia de un perverso sistema de incentivos para
sus administradores. 11
Es evidente, por lo tanto, que ha faltado una verdadera planeación estratégica
en los diferentes niveles de gobierno. La ESAP puede contribuir a mejorar los
procesos de planeación capacitando a los administradores en los principios y
técnicas de la planeación estratégica, enfatizando las características particulares
que tienen estos procesos en las entidades oficiales.
3- La gestión pública y la resolución de conflictos.
El principio de la participación ciudadana y de la democracia representativa
que está presente en la Constitución Colombiana exige que el administrador
público tenga dentro de sus responsabilidades la de ser un manejador de
conflictos.
Es claro que las decisiones que deba tomar el funcionario exigen, en
determinadas circunstancias, atender intereses contrapuestos. Una regulación
eficiente de la prestación del servicio de energía, en un contexto de
participación de la empresa privada, exige condiciones que hagan atractiva para
ésta dicha actividad, además de aquellas que protejan los intereses de los
usuarios. El funcionario público responsable deberá estar en posibilidad de
escuchar las opiniones de cada una de las partes, buscar la construcción de
consensos, y, en definitiva, tomar aquella decisión que consulta el interés
común.
Esto exige en primer lugar pericia técnica para entender la magnitud de los
problemas en discusión y las implicaciones de una un otra solución que se
adopte. Pero también exige calidades de negociador. Es necesario que el
administrador público sea capaz de “vender” sus decisiones, para hacerlas más
legítimas ante la comunidad.
Por otra parte, recientes acontecimientos han creado un miedo natural en los
funcionarios públicos a utilizar la figura, jurídicamente permitida, de la
11
Sobre la crisis de la banca pública, ver Azuero (2005).
9
conciliación extrajudicial, cuando quiera que se presenten pleitos con
particulares. El miedo a ser condenado, o incluso investigado 12 se traduce en
que el funcionario prefiera pagar cumpliendo la orden de un juez, a hacerlo
como producto de una conciliación, así exista el convencimiento de que la
primera alternativa puede resultar siendo más onerosa.
El estudio de la economía política de funcionamiento del Estado colombiano
puede ser de amplia utilidad para quien aspire a desempeñarse como
funcionario público. Entender cómo se toman las decisiones en los cuerpos
legislativos, como actúan los intereses privados en la defensa de sus intereses, y
en fin cuales son los instrumentos de comunicación de los distintos actores,
ayudará al funcionario público a entender la complejidad de las relaciones que
deba enfrentar.
3- La gestión pública y la resolución de conflictos.
El principio de la participación ciudadana y de la democracia representativa
que está presente en la Constitución Colombiana exige que el administrador
público tenga dentro de sus responsabilidades la de ser un manejador de
conflictos.
Es claro que las decisiones que deba tomar el funcionario exigen, en
determinadas circunstancias, atender intereses contrapuestos. Una regulación
eficiente de la prestación del servicio de energía, en un contexto de
participación de la empresa privada, exige condiciones que hagan atractiva para
ésta dicha actividad, además de aquellas que protejan los intereses de los
usuarios. El funcionario público responsable deberá estar en posibilidad de
escuchar las opiniones de cada una de las partes, buscar la construcción de
consensos, y, en definitiva, tomar aquella decisión que consulta el interés
común.
Esto exige en primer lugar pericia técnica para entender la magnitud de los
problemas en discusión y las implicaciones de una un otra solución que se
adopte. Pero también exige calidades de negociador. Es necesario que el
administrador público sea capaz de “vender” sus decisiones, para hacerlas más
legítimas ante la comunidad.
Por otra parte, recientes acontecimientos han creado un miedo natural en los
funcionarios públicos a utilizar la figura, jurídicamente permitida, de la
conciliación extrajudicial, cuando quiera que se presenten pleitos con
particulares. El miedo a ser condenado, o incluso investigado 13 se traduce en
que el funcionario prefiera pagar cumpliendo la orden de un juez, a hacerlo
La Ley en Colombia exige al funcionario público demandado por hechos surgidos en ejercicio
de su cargo a utilizar en su defensa únicamente sus propios recursos.
13 La Ley en Colombia exige al funcionario público demandado por hechos surgidos en ejercicio
de su cargo a utilizar en su defensa únicamente sus propios recursos.
12
10
como producto de una conciliación, así exista el convencimiento de que la
primera alternativa puede resultar siendo más onerosa.
El estudio de la economía política de funcionamiento del Estado colombiano
puede ser de amplia utilidad para quien aspire a desempeñarse como
funcionario público. Entender cómo se toman las decisiones en los cuerpos
legislativos, como actúan los intereses privados en la defensa de sus intereses, y
en fin cuales son los instrumentos de comunicación de los distintos actores,
ayudará al funcionario público a entender la complejidad de las relaciones que
deba enfrentar.
4- La gestión pública y los derechos humanos.
5 – La gestión pública y la descentralización
Colombia ha sido, entre los países de América Latina, uno de los que más ha
avanzado en el desarrollo de la descentralización política y fiscal. 14 En un
proceso que comenzó con la Ley 12 de 1986, y se profundizó con la constitución
de 1991, se transfirieron importantes recursos y responsabilidades a los niveles
subnacionales de gobierno, especialmente a los municipios. Cerca del 40% del
gasto público en Colombia es manejado por las entidades territoriales, en
comparación con el 15% promedio de Latinoamérica. 15Pero el esquema ha
tenido serias debilidades. Al decir de Rojas, “ ni la condicionalidad ni la
división de responsabilidades estaban suficientemente claras como para
permitir su control, su cumplimiento y el rendimiento de cuentas”. 16
La idea con la cual se desarrolló la descentralización en Colombia no es muy
diferente de su justificación teórica general. Se supone que la descentralización
mejora la calidad de las decisiones públicas y el buen gobierno, en la medida en
que se le entrega las decisiones de gasto a las comunidades que tienen la
información y los incentivos para definir los programas. Son las comunidades
locales, en últimas, quienes asumirán las consecuencias de las decisiones. Por
otra parte, de acuerdo con el racionamiento de Tiebout (1956), cada gobierno
local está en capacidad de ofrecer diferentes menús de bienes públicos. El
elector bien informado “vota con el pie” la combinación de bienes públicos que
más satisfaga su función de bienestar, y se desplaza a la localidad más
conveniente.
Sin embargo, son muchos los autores que han llamado la atención sobre la
debilidad que se presenta en las estructuras de gobierno en las comunidades
Para una presentación del proceso de descentralización en Colombia, ver Rojas 2003b.
Datos proporcionado por Alesina, Carrasquilla y Echavarría (2003), pag. 96.
16 Rojas b) pag. 773.
14
15
11
locales, 17 fenómeno que puede contrarrestar muchos de los efectos positivos
esperados de la descentralización.
En primer lugar, no se considera realista asumir la plena movilidad de la
población como mecanismo que induzca a los ciudadanos a romper las
imperfecciones del mercado derivadas de lo suficiente revelación de
información de su demanda de bienes públicos. Por otra parte, los sistemas de
información, contabilidad y control sobre el comportamiento de los burócratas
son débiles en países en vía de desarrollo, especialmente en los niveles
inferiores de gobierno. Las economías de aglomeración atraen a la gente más
calificada, lo que explica que las burocracias nacionales la atraigan más
fácilmente. Aún el personal calificado si decide trabajar en regiones apartadas
(un municipio por ejemplo) debe sufrir las consecuencias del aislamiento, y de
las pocas capacidades de interacción con gente calificada 18. Existen ciertos
bienes públicos en las cuales operan las economías de escala (energía eléctrica
por ejemplo), de tal manera que su provisión de manera atomizada puede
revelarse ineficiente. Las instituciones de democracia local son a menudo más
débiles que las de la democracia nacional. Es altamente probable que las
autoridades municipales sean capturadas por las élites locales, y no existe
ninguna justificación para que esta situación sea preferible a la captura por
burocracias nacionales. En fin, los riesgos de desviación de fondos son mayores
a nivel local, en la medida en que los sistemas información y de auditoría y
control son más débiles.
Algunos de los problemas mencionados se han manifestado con claridad en
Colombia. El informe sobre diez años de descentralización en Colombia
publicado por el Departamento Nacional de Planeación, señalaba que si bien se
habían generado avances en términos agregados en educación y salud, dichos
avances “son insufientes respecto a la magnitud del gasto público social
adelantado en la última década, el cual se duplicó situándose por encima del de
otros países federales. El esfuerzo económico del país para dotar de recursos al
gasto social descentralizado no tuvo un resultado proporcional en atención y
cobertura de las poblaciones a las cuales iban dirigidos esos recursos” ( DNP,
2002, pag 139).
Las debilidades en la administración financiera en las colectividades locales se
manifestaron en una crisis de endeudamiento que afectó a la mayoría de
departamentos y municipios entre 1998 y 2001, y que obligó a una gigantesca
operación de rescate y de reestructuración de deudas, con la garantía del
Gobierno Central.
Ver por ejemplo Bardhan ( 2002) y Ahmad, Albino-War y Singh (2005). Las consideraciones
teóricas subsiguientes se basan en estos dos artículos.
18 Bardhan (2002) pag 189.
17
12
Por otra parte, la corrupción a nivel local ha mostrado evidencias: la
proporción de alcaldes y gobernadores “emproblemados” ha sido importante;
el esquema de administración de regalías 19 debió sufrir una profunda
reingeniería, que llevó incluso a que se “congelara “ el giro de recursos a
algunas colectividades ante el convencimiento de manejos corruptos.
Las contralorías departamentales y municipales se han revelado incapaces para
enfrentar estas situaciones. La conciencia sobre esa situación llevó a la
administración Uribe a proponer su eliminación, la cual era una de las
preguntas del referendo que se negó en el año 2003 por falta de participación
suficiente del censo electoral.
Pese a todo lo anterior, el proceso de descentralización en Colombia es política,
social y fiscalmente irreversible. Los problemas señalados deben enfrentarse
entonces a través de una mejora sustancial en la calidad de gobierno de las
colectividades locales, proceso en el cual una institución como la ESAP debe
jugar un papel importante.
Además de los programas de capacitación que se deducen de este diagnóstico,
en temas como presupuestación por resultados, contabilidad pública, auditoría,
etc, la ESAP podría ser el núcleo de una red de comunicación entre funcionarios
de las entidades territoriales destinada a compartir experiencias, emular en
mejores prácticas, compartir información, etc.
Por otra parte, la ESAP podría desarrollar líneas y proyectos de investigación
destinadas a mejorar la información disponible sobre los problemas que
enfrentan las colectividades territoriales, y asesorar a los Gobiernos Nacional y
locales en la redefinición de sus responsabilidades.
Bibliografía
Addink, GH. Principles of good governance, lessons from administrative law.
Utrech University, 2005.
Alessina A., Carrasquilla A., Echavarría J.J. Descentralización en Colombia, en
Reformas Institucionales en Colombia, editado por Alberto Asesina,
Fedesarrollo-Alfa Omega, 2002.
En Colombia, una proporción importante de la participación estatal en la explotación de
recursos no renovables como carbón y petróleo se destina por ley a los municipios y
departamentos donde están situados los yacimientos.
19
13
Australian government’s overseas aid program. Good governance: guiding
principles for implementation. 2000.
Ayala H, Perotti, R. El proceso presupuestal colombiano, en Reformas
Institucionales en Colombia, editado por Alberto Asesina, Fedesarrollo-Alfa
Omega, 2002.
Azuero F. Las instituciones presupuestales y el origen de la crisis fiscal. Revista
Economía Colombiana. No 293. Dcbre. Pags 45-51.
Azuero F. ¿Se justifica la banca pública? Fallas del mercado financiero y fallas
de la banca pública. Revista Economía Colombiana, No 304-305, pags 44- 51.
Bardhan P. Decentralization of governance and development. Journal of
Economic Perspectives, (16) 4. pag. 185-205.
Corporación Transparencia por Colombia. Indice de integridad de las entidades
públicas nacionales. Resultados 2003-2004. Bogotá, 2005.
Currie L. Administración Pública en Colombia. Contraloría General de la
República. 1988.
Cox G. y Shugart M.S. In the absence of vote pooling: nomination and vote
allocation errors in Colombia. Electoral studies 14 (4) 441-460.
Departamento Nacional de Planeación. Evaluación de la descentralización
municipal en Colombia: balance de una década. 2002. DNP, PNUD. GTZ, ACCI,
Fonade, 2002.
Ehtisham A., Albino-War M y Singh R. Subnational public financial
management: institutions and macroeconomic considerations. IMF Working
paper. WP/05/18. 2005.
Gandour M, Solano J. Las instituciones presupuestales en el contexto de la
nueva constitución. Departamento Nacional de Planeación, 1996.
Kugler M y Rosenthal H. Poderes y contrapoderes: una estimación de la
separación institucional de los poderes públicos en Colombia, en Reformas
Institucionales en Colombia, editado por Alberto Asesina, Fedesarrollo-Alfa
Omega, 2002.
Roland G y Zapata J. G. Sistema electoral y de partidos en Colombia:
propuestas de reforma. En Reformas Institucionales en Colombia, editado por
Alberto Asesina, Fedesarrollo-Alfa Omega, 2002.
Rojas F. a) Reforma de la administración pública del Estado en Colombia, en
Guigale M, Lafourcade O y Luff C (editores), Colombia, fundamentos
económicos para la paz. Banco Mundial. 2003.
Rojas F. b) En la encrucijada de la descentralización: recentralización,
federalización, en en Guigale M, Lafourcade O y Luff C (editores), Colombia,
fundamentos económicos para la paz. Banco Mundial. 2003.
Sanginés M y Fernández E. Instituciones presupuestales, en Guigale M,
Lafourcade O y Luff C (editores), Colombia, fundamentos económicos para la
paz. Banco Mundial. 2003.
Tiebout C. A pure theory of local expenditures. Journal of political economy
(64) 5 pp. 416-424.
14
15