DICTAMEN_51_2003

DICTÁMENES 2003
DICTAMEN 51 /2003.
Materia sometida a dictamen: Modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana
de Monzón (Huesca) que afecta a suelo no urbanizable especial colindante con el sistema viario
del Puente de la Jacilla.
ANTECEDENTES: Se deducen del contenido del dictamen.
CONSIDERACIONES JURÍDICAS
I.El Dictamen solicitado entra dentro de las competencias legalmente establecidas de esta
Comisión dado lo previsto en el artículo 56.1.g) del Texto Refundido de la Ley del Presidente y
del Gobierno de Aragón (en lo sucesivo LPGA) aprobado por el Decreto Legislativo 1/2001, de
3 julio, en correspondencia con lo dispuesto en el artículo 74.2 de la Ley 5/1999, de 25 de
marzo, Urbanística de Aragón. Por imperativo legal, el dictamen a emitir por esta Comisión
necesariamente ha de ser favorable, en relación a la modificación del planeamiento propuesta,
para que pueda entenderse habilitada la Administración competente para dictar el acuerdo de
aprobación definitiva de la modificación del planeamiento.
Así se manifiesta expresamente el citado artículo. 74.2 de la Ley Urbanística aragonesa,
que además incluye, en concordancia con el artículo anteriormente mencionado de la LPGA, al
suelo no urbanizable especial al establecer lo siguiente: “Cuando la modificación del Plan tuviera
por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico del suelo no urbanizable especial o de los
espacios verdes y libres de dominio y uso público previstos en el Plan, se requerirá como mínimo,
para aprobarla, que la previsión del mantenimiento de la superficie de tales espacios sea de igual
calidad que la exigida para los espacios ya previstos en el Plan, así como el previo informe
favorable de la Comisión Jurídica Asesora”, lo que ha reiterado el artículo 155.2 del Reglamento
de “desarrollo parcial de la Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística, en materia de organización,
planeamiento urbanístico y régimen especial de los pequeños municipios”, aprobado por Decreto
52/2002, de 19 de febrero, del Gobierno de Aragón.
Dado que la modificación propuesta afecta, al menos en parte, a suelo no urbanizable
especial, según la clasificación y categorización efectuada por el Plan General vigente de Monzón,
el dictamen que se solicita es preceptivo y, como indica el transcrito precepto legal, ha de ser
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favorable para que la modificación propuesta pueda ser objeto de aprobación. Es, pues, un
informe habilitante en todo caso de la actuación del órgano competente para la aprobación
definitiva de la modificación del planeamiento.
En función de lo indicado en el art. 64.1, en relación con el 63, ambos de la LPGA,
resulta competente la Comisión Permanente de la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de
Aragón para la emisión de este Dictamen.
II.Debe dejarse constancia, en primer lugar, que en el procedimiento de modificación del
planeamiento se han cumplido las formalidades exigibles, no así de lo establecido en el artículo
164 del R.D. 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprobó el Reglamento de
Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, sobre la
formación de los expedientes, al faltar, al menos el documento en el que formalizaron las
alegaciones formuladas por el Grupo Municipal Socialista.
En efecto, tras la aprobación inicial por parte del Ayuntamiento se ha realizado, durante
el plazo establecido legalmente el trámite de información pública (en el que hubo una alegación,
según consta en la certificación expedida por la Secretaría del Ayuntamiento –documento
número 11 del expediente-) y se han emitido informes, el último favorable, por la Comisión
Provincial de Ordenación del Territorio de Huesca. Tras la recepción de este informe en el
Ayuntamiento, el Alcalde de Monzón ha remitido el expediente al Vicepresidente del Gobierno
y Consejero de Presidencia y Relaciones Institucionales a fin de que esta Comisión pueda llevar
a cabo la intervención que prevé el art. 74.2 de la Ley Urbanística de Aragón.
III.- Son varias las modificaciones “puntuales” que se han introducido en el Plan General de
Ordenación Urbana de Monzón, cuya revisión fue estimada “próxima” en el convenio aludido
en el antecedente segundo de este Dictamen.
Con carácter general ha de indicarse que una multiplicidad de modificaciones puede
ocultar una revisión por cauces inadecuados, marginando así la ordenación integral del término
municipal que han de tener tanto el Plan General como sus revisiones, como se desprende de la
lectura de los artículos 32 y 72 de la de la Ley Urbanística y 19 y 153 del Reglamento de
desarrollo parcial de esta Ley, criterio ya sustentado por esta Comisión al dictaminar el proyecto
del mencionado Reglamento (Dictamen 81/2001, de 3 de abril, consideración jurídica VII. G) al
decir, en relación al artículo 166 del proyecto de Reglamento dictaminado que “en todo caso
deben salvarse (...).los supuestos de modificaciones sucesivas que encubran una revisión”.
Por otra parte, no cabe desconocer que los artículos 73.1 de la Ley y 154.1 del
Reglamento citados admiten las modificaciones aisladas de las determinaciones de los Planes
siempre que quede justificada su necesidad o conveniencia, se estudien los efectos sobre el
territorio y se defina el nuevo contenido del Plan con un grado de precisión similar.
Además, hubiera sido al menos deseable una mayor, o incluso distinta justificación de la
modificación y de sus efectos, dadas las exigencias que a tal efecto establecen los citados
artículos 73.1 de la Ley Urbanística y 154.1 del Reglamento de desarrollo parcial de esta Ley.
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En cuanto al fondo del asunto debemos indicar de manera muy simple, que no han
quedado plasmados en el supuesto que se somete a nuestra consideración la concurrencia del
requisito señalado en el artículo 155.2 del texto reglamentario de desarrollo parcial de la Ley
Urbanística ni de un interés público que justifique un cambio en la clasificación de suelo de no
urbanizable especial para pasar, según la voluntad municipal, a otras clases de suelo.
Como se ha indicado, la posibilidad del “ius variandi” del planeamiento es algo
expresamente admitido en la Ley, pero tal posibilidad está vinculada a la mejor satisfacción del
interés público, y ésta ha de quedar explicitada en la Memoria y en los acuerdos que se adopten
para su aprobación, pero nada aporta la Memoria del proyecto sobre tal finalidad, sin
menoscabo, por supuesto, del elemento teleológico en el acuerdo plenario del Ayuntamiento de
aprobación inicial en el que no ha quedado expresado o, al menos, no ha podido conocer esta
Comisión, ya que su constancia ha de contribuir a conocer y garantizar el adecuado uso de la
discrecionalidad técnica.
Así lo ha entendido la jurisprudencia al sustentar: “Esta Sala viene recordando
repetidamente la importancia de la Memoria del Plan. Como declara la sentencia de 13 de
febrero de 1992, la Memoria es ante todo la motivación del plan, es decir la exteriorización de
las razones que justifican el modelo territorial elegido y, por consecuencia, las determinaciones
del planeamiento. El Plan, que tiene una clara naturaleza normativa exige como elemento
integrante esencial la Memoria; la profunda discrecionalidad del planeamiento, producto
normativo emanado de la Administración y que pese a ello está habilitado para regular el
contenido del derecho de propiedad explica la necesidad esencial de la Memoria como
elemento fundamental para evitar la arbitrariedad.- La Memoria es un instrumento de
inapreciable importancia para controlar las determinaciones normativas del Plan” (STS de 14
de julio de 2000).
Y el mismo Tribunal sobre el “ius varandi” tiene dicho –STS de 16 de octubre de 2001-:
“La modificación o revisión de un Plan de Urbanismo, es reflejo y consecuencia del «ius
variandi» de la Administración, para alterar el régimen del suelo, en armonía con los fines e
intereses públicos, cambiantes con el devenir temporal, sin que pueda oponerse a dicho «ius
variandi» la vigencia anterior de otra ordenación urbanística, porque el planeamiento, no es ni
puede ser algo estático e inmutable, sino siempre atemperado a las necesidades sociales
cambiantes que la Administración está obligada a reflejar al regular el modelo territorial idóneo
para satisfacer esos intereses públicos o generales”.
IV.Las razones que proporciona el Ayuntamiento de Monzón en su propuesta, al asumir la
justificación de la Memoria del proyecto, responden a tres hechos: 1).- Inmediata urbanización
del Sistema General viario de comunicaciones de conexión entre La Jarilla y el centro de la
ciudad; 2).- En la actualidad la calle trasera que da servicio a la Estación de Autobuses está sin
conectar; y 3).- Existe un convenio urbanístico entre el Ayuntamiento y los particulares.
Pues bien, el trazado del sistema General viario, denominado en la documentación
gráfica “Prolongación C/ Cortes de Aragón”, es coincidente con el del Plan General vigente, y
este clasificó la casi totalidad de los terrenos colindantes como no urbanizables, con la categoría
de especial para la protección de las huertas, a pesar de estar previsto este vial, es decir, para
preservar el suelo así clasificado por su valor agrícola, independientemente de que su ejecución
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todavía no haya sido todavía llevada a cabo. Al mismo tiempo, los sistemas generales integran
la estructura general y orgánica del territorio (art. 33.b) y 106.2 de la Ley y 27.1b), 41.1b) y 42.2
del Reglamento), precisando el artículo 41 del Reglamento que “la definición de los sistemas
generales determinantes de la estructura general del territorio se formulará sin perjuicio de la
clasificación del suelo, y el proceso de ejecuciones acomodará a la estrategia establecida para el
desarrollo del Plan”, texto coincidente con el artículo 26.2 del antiguo Reglamento de
Planeamiento aprobado por el R.D. 2159/1978, de 23 de junio.
Acerca de esta última norma reglamentaria la jurisprudencia ha señalado que “el
artículo 26-2 del Reglamento de Planeamiento dispone que «la definición de los sistemas
generales determinantes de la estructura general del territorio se formulará sin perjuicio de la
clasificación del suelo...». Entre estos sistemas generales estructurales se encuentra, según el
artículo 12-1-b) del TRLS «los espacios libres destinados a parques públicos y zonas verdes».
Pues bien, los demandantes no han alegado ni probado en absoluto que el destino fijado por el
Plan al suelo de su propiedad (según ellos mismos, zona verde, espacio libre y parque público,
clave 31) sea propio del suelo urbano [artículo 12-2-1-c) del TRLS] y no propio de la estructura
general del territorio [artículo 12-1-c) del mismo]; esto último es lo que indirectamente afirmó
el Consejero de Obras Públicas y Urbanismo al resolver el recurso de alzada (página 8 de la
resolución de 6 de mayo de 1992), pues basó su decisión en el artículo 26-2 del Reglamento de
Planeamiento, que se refiere a los «sistemas generales determinantes de la estructura general
del territorio».-Y siendo así las cosas, se debe concluir que, tratándose no de un sistema general
propio del suelo urbano, sino propio de la estructura general del territorio, el Plan General
puede localizarlo en cualquier clase de suelo”.
En consecuencia, ni la localización del sistema general viario –Prolongación de la C/
Cortes de Aragón- ni su ejecución justifica el cambio de clasificación del suelo no urbanizable
especial comprendido en el proyecto de modificación “puntual” del Plan General.
También el Plan General previó un vial en la parte posterior de la estación de autobuses,
colindante con el camino de La Jacilla, y, sin embargo, dio a los terrenos sobre los que ahora se
proyecta su prolongación hasta enlazar con la calle Cortes de Aragón la misma clasificación y
categoría. Al no constituir este vial un sistema general podrá ser de interés público su ejecución
en el futuro a través de los medios que proporciona la legislación urbanística, pero esta
ejecución no justifica una modificación “puntual” tan amplia como la proyectada.
Por último, se justifica la modificación en la previa existencia de un convenio
urbanístico con quienes eran propietarios de los terrenos en el momento de su formalización.
En el Dictamen 153/2002, de 15 de octubre, esta Comisión ya advirtió que “la
referencia al convenio urbanístico no constituye un apoyo para justificar la modificación, algo
que se suscita con cierta frecuencia, pues, como ha sustentado el Tribunal Supremo en su
Sentencia de 3 de abril de 2001, y ahora se estima conveniente significar, las exigencias del
interés público que justifican la potestad de planeamiento urbanístico, manifestada mediante la
promulgación de los planes como normas reglamentarias de general y obligado acatamiento,
impiden, sin embargo, que aquella potestad pueda considerarse limitada por los convenios que
la Administración concierte con los administrados. La Administración no puede disponer de
dicha potestad. La potestad de planeamiento ha de actuarse siempre en aras del interés general
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y según principios de buena administración para lograr la mejor ordenación urbanística
posible”.
Junto a la precedente cita, ha de resaltarse que la jurisprudencia se ha pronunciado de
forma constante de conformidad con este criterio. Ejemplo de ello es la Sentencia del Tribunal
Supremo de 20 de diciembre de 2000 al recordar en ella que la anterior Sentencia de 13 de julio
de 1990 ya señaló que “la potestad de planeamiento no puede encontrar límite en los convenios
que la Administración haya podido concluir con los administrados, ... (ya) que no resulta
admisible una “disposición” de la potestad de planeamiento por vía contractual: cualquiera que
sea el contenido de los acuerdos a que el Ayuntamiento haya llegado con los administrados,
aquella potestad ha de actuarse para lograr la mejor ordenación posible, sin perjuicio de las
correcciones jurídicas que ya en otro terreno pueda desencadenar el apartamiento de convenios
anteriores”.
A su vez, la Sentencia del mismo Tribunal de 24 de junio de 2000 recogió anterior
doctrina, vinculada a la mejor satisfacción del interés público, y expresada de la forma
siguiente: “En la sentencia de 15 de marzo de 1997 hemos distinguido entre los denominados
convenios de gestión urbanística y los convenios urbanísticos de planeamiento. Mientras que
los primeros se dirigen a la gestión o ejecución de un planeamiento ya aprobado y contienen,
por ello, estipulaciones conformes al mismo, los convenios de planeamiento tienen por objeto
la preparación de una modificación o revisión del planeamiento en vigor.- La finalidad de un
convenio de planeamiento es pues, precisamente, la de lograr una modificación futura de la
ordenación urbanística existente. El resultado final que contemplan suele mostrar, por ello, una
contradicción material con las normas de planeamiento vigentes en el momento en que se
suscriben, ya que los mismos se fundamentan en la indudable potestad («potestas variandi»)
que ostenta la entidad local para iniciar discrecionalmente la modificación o, en su caso,
revisión del planeamiento con vistas a adaptarlo a las exigencias cambiantes del interés público.
Es claro, no obstante, que la modificación debe ir encaminada a la satisfacción de dicho interés,
con el control de los Tribunales de este orden jurisdiccional y debe respetar, además, el
procedimiento establecido en cada caso para la modificación de la normativa de planeamiento
de que se trate (artículo 45 y siguientes del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril
de 1976 y 154 y siguientes del Reglamento de Planeamiento).- No puede existir, a la luz de lo
expuesto, una tercera figura de convenios urbanísticos caracterizados por contradecir las
normas de planeamiento supraordinadas a ellos sin contemplar una modificación futura de
éstas, ya que tales convenios serían nulos (artículos 57 y 58 del TRLS) por contradecir lo
dispuesto en la Ley. Pues bien, ése es el caso del convenio urbanístico anulado por el Tribunal
Superior de Justicia, que ha dado origen a la presente casación” (a la Sentencia de 15 de marzo
de 1997 se refieren también las más recientes de 9 de marzo de 2001 y 31 de enero de 2002).
Por tanto, tampoco la referencia del convenio urbanístico del que se hace mención en la
Memoria para justificar la modificación proporciona base suficiente a tal efecto.
V.Por los límites que la Ley impone al Dictamen de esta Comisión, no procede entrar a
considerar otros extremos que, aun teniendo naturaleza jurídica, no responden a su ámbito,
como pudiera ser el análisis de los requisitos legales para que un suelo pueda clasificado como
urbano.
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Por cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón emite el
siguiente DICTAMEN:
“Procede informar desfavorablemente la modificación del Plan General de Ordenación
Urbana de Monzón (Huesca) que afecta a terrenos colindantes al sistema general viario, Puente
de La Jacilla” por las razones contenidas en el cuerpo de este Dictamen.
En Zaragoza, a once de marzo de dos mil tres.
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