BOLETÍN 4720-15 9 de noviembre de 2007 ISSN 0787-0415 I. DESCRIPCIÓN REFERENCIA : Modifica la Ley de Tránsito, para hacer aplicable la normativa de las bicicletas a los vehículos de cilindrada que indica INICIATIVA : Moción del senador Sr. Novoa COMISIÓN : De Transportes y Telecomunicaciones ORIGEN : Senado INGRESO : 6 de diciembre de 2006 CALIFICACIÓN : Sin urgencia ARTICULADO : Artículo único, que modifica el artículo 83 de la ley 18.290 OBJETO DE LA INICIATIVA 1.- Equiparar las motos “mosquito” o biciclos con motor, a las bicicletas a pedal, para todos los efectos de la ley del transito (exención de patente, de licencia de conducir y otras). 2.- Establecer en la ley las especificaciones técnicas básicas y regulaciones esenciales aplicables a dichos vehículos. CONTENIDO ESPECÍFICO Artículo único.- Modifíquese la Ley de Tránsito de la siguiente forma: 1.- Agrégase en el artículo 1 el siguiente inciso segundo nuevo: “Para todos los efectos de esta ley, no se considerará vehículo motorizado, y se regirá por las mismas normas aplicables a las bicicletas, aquél de dos o tres ruedas, con motor fijo o agregado, igual o menor a 50 centímetros cúbicos, como -1- 9 de noviembre de 2007 ISSN 0787-0415 motocicletas, motonetas, bicimotos y otros similares.”. 2.- Agrégase al artículo 13, en el párrafo que se refiere a la “Licencia no profesional clase C”, el siguiente número 1 nuevo: “Tratándose de vehículos de dos o tres ruedas, con motor fijo o agregado, igual o menor a 50 centímetros cúbicos, como motocicletas, motonetas, bicimotos y otros similares, se exigirá la licencia a que se refiere este párrafo, haber cumplido 14 años de edad y haber sido debida y expresamente autorizado por los padres, apoderados o representantes legales.”. NOTA.- Se transcribe a continuación el texto aprobado por el Senado y que pasó a la Cámara de Diputados, para segundo trámite constitucional, con fecha 6 de noviembre de 2007: Artículo único.- Agrégase el siguiente inciso segundo, nuevo, al artículo 83 3 de la ley Nº 18.290, de Tránsito: “Para todos los efectos de esta ley, las bicicletas con pedaleo asistido, con motor fijo o agregado, serán consideradas bicicletas y se regularán por la normativa de las mismas. El Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, mediante reglamento, establecerá sus características y exigencias de homologación y las condiciones en que podrán hacer uso de las vías y caminos públicos.”. FUNDAMENTO, SEGÚN LA INICIATIVA 1.- Exigencias de alto precio. Hoy en día, los vehículos motorizados de dos o tres ruedas, con motor fijo o agregado, como bicicletas con motor (bicimotos), bicicletas mosquito, bicicletas eléctricas, las llamadas “scooters”, motonetas, motocicletas y otros vehículos similares, cualquiera sea la cilindrada de su motor, son considerados vehículos motorizados, al igual que todo otro vehículo con motor. En consecuencia, la ley exige que éstos cuenten con: (i) licencia de conducir (clase C); (ii) placa o patente única; (iii) permiso de circulación; (iv) revisión técnica; (v) certificado de seguro obligatorio de accidentes; e (vi) inscripción en el Registro de Vehículos Motorizados. El aumento de los costos de los pasajes de locomoción colectiva, la inseguridad en el transporte que se está gestando con los consecutivos atrasos de la puesta en marcha del Transantiago, el aumento de la gasolina y petróleo, los altos índices de contaminación ambiental y vehicular y los elevados porcentajes de delincuencia en calles y transporte público, han llevado a muchas personas, sobretodo jóvenes, a tratar de disminuir sus gastos, evitar la delincuencia y colaborar con la descontaminación usando una bicicleta para trasladarse de un punto a otro, a la cual añaden un pequeño motor para que la exigencia física no sea exagerada cuando deban recorrer 3 Artículo 83 (vigente).- Las motocicletas, motonetas, bicimotos, triciclos y bicicletas no podrán usarse para llevar mayor número de personas que aquél para el cual fueron diseñados y equipados. El acompañante deberá ir sentado a horcajadas. 2 -2- 9 de noviembre de 2007 ISSN 0787-0415 varios kilómetros. Para cumplir con todos los requisitos señalados, sin embargo, los conductores de este tipo de vehículos deben incurrir en altos costos. En efecto, el certificado de seguro obligatorio, para una moto, es de entre $ 20.000 y $ 50.000 pesos; la revisión técnica es de unos $ 16.000; la placa patente única es de unos $ 7.000; la inscripción en el Registro de Vehículos Motorizados es de unos $ 25.000 y el valor para obtener o renovar la licencia es de unos $ 22.000. Todo ello suma un total de unos $ 120.000. En caso de no cumplir con todas estas exigencias, incurren en infracciones a la ley de tránsito que pueden llegar a 90.000 pesos mensuales y que, en caso de reincidencia, pueden duplicarse y hasta triplicarse. 2.- Necesidad de menores exigencias. Estas exigencias y costos no corresponden para todo tipo de vehículos motorizados por igual. Es obvio que un vehículo de una cilindrada igual o menor a 50 centímetros cúbicos no contamina ni influye en el tráfico vehicular de la misma forma que vehículos motorizados más potentes. Si consideramos, en cambio, necesario que los conductores de este tipo de vehículos demuestren que son capaces de controlar el vehículo que pretenden conducir, por muy pequeño que sea su motor, manteniéndose, por tanto, la obligación de obtener la licencia clase C. Consideramos, sin embargo, que un joven de 14 años es, perfectamente, capaz de maniobrar responsablemente este tipo de vehículos, por lo que proponemos que se permita a los jóvenes entre 14 y 18 años obtener dicha licencia cuando cuenten con la autorización notarial de sus padres o apoderados. Asimismo, si bien consideramos que, por su pequeño tamaño, no debieran estar incluidos dentro de la categoría “motorizados”, por seguridad de los conductores y demás transeúntes, deberán cumplir con las obligaciones legales y reglamentarias exigibles a toda bicicleta, como por ejemplo, cumplir con las velocidades máximas, usar luces fijas encendidas o reflectantes, según los casos, no llevar más personas que aquellas para la cual fue diseñada, usar casco protector reglamentario, etc. 3 -3- 9 de noviembre de 2007 ISSN 0787-0415 II. COMENTARIOS DE LIBERTAD Y DESARROLLO IMPLICANCIAS CONSTITUCIONALES 1.- Materia de ley. La ley del tránsito, en general, tiene su base constitucional en el artículo 19, N° 7, letra a), que, al establecer la libertad ambulatoria, exige a las personas cumplir con la condición de respetar las normas legales; es decir, la ley puede condicionar el ejercicio de esta libertad; por lo tanto, al ejercer la libertad de trasladarnos de un punto a otro del territorio nacional, o al salir o entrar en él, conduciendo un vehículo motorizado, se deben cumplir con las condiciones impuestas en la ley. Tales son, entre muchas otras, inscribir el vehículo en el registro respectivo, tomar un seguro de accidentes, contar con licencia de conducir, respetar la señalización del tránsito, efectuar periódicamente una revisión técnica al vehículo motorizado, respetar límites de velocidad, contar con elementos de seguridad (luces, bocina, cinturón, frenos) etcétera. Aun sin conducir un vehículo motorizado, como peatones, igualmente rige la ley del tránsito, en lo que concierne, por ejemplo, a cruzar con luz verde en el semáforo, no cruzar la calzada a mitad de cuadra y otras de aplicación general. El proyecto de ley incide en un aspecto puntual, ya que libera de ciertas exigencias a quienes hacen uso de su libertad ambulatoria conduciendo un vehículo de dos ruedas, a pedales, pero dotado de un pequeño motor de combustión interna (llamados generalmente ciclomotores). Ello, en conformidad al citado precepto constitucional, constituye materia de ley simple y de iniciativa común. 2.- Atribuciones ministeriales. Por otra parte, el proyecto de ley dispone que el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, mediante reglamento, establecerá las características y exigencias de homologación y las condiciones en que podrán hacer uso de las vías y caminos públicos. Esta facultad otorgada al Ministerio excede la potestad reglamentaria de ejecución del Presidente de la República, puesto que las condiciones para hacer uso de la libertad ambulatoria, como se recordó recién, son materia de ley, y no podrían delegarse el reglamento. Este aspecto del proyecto debe ser revisado, no solo por entregar atribuciones ministeriales que excederían el marco legal, sino también porque, en la medida que se trate de nuevas atribuciones del Ministerio, serían de iniciativa 4 -4- 9 de noviembre de 2007 ISSN 0787-0415 exclusiva presidencial, y no podrían haberse iniciado por una moción parlamentaria. Lo anterior no niega que la idea matriz de la moción, esto es, regular en la ley la normativa aplicable a los ciclomotores, estableciendo condiciones para ejercer la libertad ambulatoria, es una materia de ley de iniciativa legal común. Ello es más evidente si se observa que en la formulación inicial de la moción, se precisaba que debía tratarse de ciclomotores de no más de 50 centímetros cúbicos de cilindrada, y les limitaba la velocidad en calles y caminos a un máximo de 60 K/h. Así, las condiciones para el ejercicio de la libertad ambulatoria conduciendo un ciclomotor quedaban, en dos de sus aspectos esenciales, consagrados en la ley. El texto en definitiva despachado por el Senado eliminó estas precisiones y entregó al Ministerio de Transportes Telecomunicacones una facultad amplia para establecer la regulación respectiva, sobrepasando así el marco que la Constitución establece —como materia de ley— para regular el ejercicio de la libertad de desplazarse de un punto a otro del territorio nacional (conduciendo un vehículo motorizado). 3.- El núcleo esencial de la regulación. En relación con el punto anteriormente planteado, se hace necesario precisar el alcance de la potestad reglamentaria de ejecución del Presidente de la República, y que, por delegación, suelen ejercer los ministerios. Desde luego, cabe separar esta especie de potestad reglamentaria de la potestad autónoma para regular materias no comprendidas en la función legislativa, y que por lo tanto, nunca puede versar sobre materias de ley. La potestad reglamentaria de ejecución, en cambio, versa precisamente sobre materias propias de ley, puesto que tiene por objeto dar ejecución a las leyes. Pero en este caso el límite consiste en que no puede ejercerse esta función sino respecto de una ley ya dictada, y dentro del marco jurídico que esa misma ley establece. La potestad reglamentaria de ejecución no puede exceder la ley, ni extenderla, ni restringirla ni menos modificarla. Solo puede darle ejecución, es decir, hacerla aplicable. La Ley del Tránsito, como se dijo, contiene abundantes casos en los cuales se puede observar el juego entre la norma legal y la potestad reglamentaria que habilita, facilita o hace posible su ejecución. Por ejemplo, el artículo 79, N° 10, exige, —siempre como condición para ejercer el derecho de trasladarse conduciendo un vehículo motorizado— que éste cuente con cinturones de seguridad en los asientos delanteros (y en ciertos casos, en los traseros). Pero la ley, al mismo tiempo que exige el cinturón de seguridad, no lo define ni señala cuáles son sus características de detalle. Entonces, en uso de la potestad de ejecución, se ha precisado que el cinturón debe tener tres puntas, tal tipo de hebilla, tal resistencia a la tracción, un ancho mínimo, etc. De lo contrario, se podría pretender cumplir la norma con una tira de cualquier género. Eso es ejecutar la ley, pues de ese modo la norma legal se hace aplicable y obtiene su eficacia. Sin embargo, vale la pena señalar, a propósito de este proyecto de ley, que la 5 -5- 9 de noviembre de 2007 ISSN 0787-0415 ley N18.290 no es todo lo ajustada al ejercicio de la potestad reglamentaria de ejecución que se puede desear. Existen disposiciones que dejan la duda sobre la concordancia entre la norma legal y el ejercicio de potestades de ejecución. Un ejemplo lo proporciona el artículo 56 de la Ley del Tránsito, que obligó a los vehículos a cumplir con las características técnicas y condiciones de seguridad que “establezca el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones”, además de numerosas otras atribuciones en similar contenido. El exceso en el ejercicio de estas atribuciones ha significado, por ejemplo, que se deban encender las luces “bajas” de los vehículos motorizados para transitar de día por vías interurbanas, y no solamente de noche, como dispone la ley (desde media hora antes de la salida del sol hasta media hora después ponerse el sol). Independientemente de que ello puede ser conveniente a la seguridad vial, no es una condición impuesta por la ley, sino por un instrumento jurídico de inferior nivel normativo. Como se observa, es discutible que las autoridades puedan ejecutar la ley de este modo, estableciendo requisitos o condiciones adicionales. Por otra parte, debe reconocerse que no podría la ley hacerse cargo de todas y cada una de las condiciones para ejercer el derecho de libre desplazamiento conduciendo un vehículo motorizado, porque, en ese caso, y para poner un ejemplo, debería ser la ley la que estableciera que el tránsito por calle Bandera, en la ciudad de Santiago, será de Sur a Norte. Lo que manifiestamente es inconducente y excede, por otras razones, el marco legislativo. Basta con que la ley establezca como condición, respetar las señales del tránsito, las que deberían cumplir con requisitos técnicos y provenir de autoridades legalmente facultadas para ello. Debe existir un punto en que se cumpla la garantía constitucional de libertad ambulatoria, la que solo puede ser condicionada por ley, y la necesidad práctica de que tales condiciones, en sus pormenores, deben constar en documentos de rango inferior a la ley, pero que deben calificar como reglamentos de ejecución de la ley vigente y no como extensiones o modificaciones a la ley. Un criterio que puede proponerse es que la ley describa “el núcleo esencial de la regulación”, como por ejemplo, según ya se señaló, que se debe usar cinturón de seguridad. Sobre esa base, podrá el reglamento de ejecución definir las características técnicas del cinturón con el objeto de que cumpla la función de seguridad que le asigna la ley. Ello impediría una regulación extensiva y abusiva de la autoridad reguladora, la que se limitaría a hacer cumplir la ley y no a modificarla o a establecer requisitos o condiciones adicionales a los que impone la ley. En el caso de la moción en estudio, y según el texto aprobado por el Senado, no se cumple el requisito de establecer el “el núcleo esencial de la regulación”, puesto que no contiene parámetros objetivos y técnicos para definir los ciclomotores a los cuales se refiere como “bicicletas con pedaleo asistido, con motor fijo o agregado”, y entrega al reglamento la determinación de sus “características, exigencias de homologación y condiciones para circular por 6 -6- 9 de noviembre de 2007 ISSN 0787-0415 vías y caminos públicos”. Siendo así, el Ministerio podrá establecer la cilindrada del motor, su velocidad máxima, peso bruto del vehículo en orden de marcha (sin su conductor), y otras que por consideraciones técnicas del Ministerio parezcan pertinentes, así como las condiciones para circular por calle y caminos. Esas condiciones son, precisamente, las que, en su descripción esencial, deben quedar consignadas en la ley. La decisión del Senado equivale a legislar sin adoptar los resguardos para que la ley establezca el núcleo de la regulación. El resultado puede ser que el Ministerio establezca tales requisitos y condiciones, que no se logre el propósito del legislador, en cuanto a facilitar el uso de los ciclomotores y en su lugar, se establezcan requisitos y condiciones que lleguen a obstaculizar su utilización. Estaba mejor concebida la formulación inicial de la moción (si bien era perfeccionable), ya que limitaba a 50 centímetros cúbicos la cilindrada del motor y a 60 K/h su velocidad máxima, lo cual constituía parámetros objetivos. Sobre esa base o núcleo regulador, era posible que el Ministerio regulara la forma de ejecutar la ley, para distinguir jurídicamente a dichos vehículos de los demás vehículos motorizados y asimilarlos a las bicicletas (a pedales), como razonablemente, propone el proyecto de ley. COMENTARIOS DE MÉRITO 4.- Proyecto positivo. La proposición es oportuna y coincide con una necesidad sentida a nivel citadino en toda gran ciudad y especialmente en Santiago, donde, por razones de todos conocidas, el tráfico está alcanzando niveles caóticos. Al otorgar el régimen jurídico de bicicleta a los ciclomotores (siempre que la ley circunscriba adecuadamente sus características y condiciones de circulación) se genera el incentivo a la construcción de ciclovías, que podrían contribuir a descongestionar el tráfico, si algunas personas deciden hacer uso de un ciclomotor en lugar de sacar el auto a la calle, y si, además, se abstienen de utilizar el ya saturado trasporte público. De este modo, las bicicletas con pedaleo asistido, que propone el proyecto, quedarían legalmente reguladas como bicicletas y sometidas a las siguientes normas especiales: Deberán contar con elementos reflectantes, en lugar de luces (artículo 75); No podrán trasportar mayor número de pasajeros que los previstos en su diseño (artículo 83); - Uso de casco protector en las zonas urbanas (artículo 84); No pueden transitar por las calzadas cuando exista paralelamente una ciclovía (artículo 133); 7 -7- 9 de noviembre de 2007 ISSN 0787-0415 No transitar en grupos de más de dos de fondo (artículo 134); No transportar carga que le impida tener ambas manos en el manubrio (artículo 136); Utilización del brazo derecho para indicar el viraje a la derecha (artículo 142, inciso final). La normas anteriores son complementarias a otras de carácter general, también aplicables, como las relativas a sanciones, o respetar la acera para uso exclusivo de los peatones. En la medida que no se consideren vehículos motorizados, no requerirán inscripción en el Registro de Vehículos Motorizados, ni permiso de circulación, ni portar placa patente, ni el conductor deberá contar con licencia de conducir. Asimismo, vale la pena hacer un esfuerzo para definir con mayor precisión aquellos preceptos legales que debe respetar quien conduzca una bicicleta, y que se refieren al ejercicio de derechos de personas que no conduzcan un vehículo de ese tipo, como los peatones que circulan por las aceras, o el respeto, por parte de los ciclistas, de las señales que indiquen en sentido del tránsito en calle y avenidas, y otras que facilitarían el desplazamiento de los ciclomotores en mejores condiciones de seguridad. 5.- Conclusión. El proyecto, en su idea matriz, es positivo y merece ser perfeccionado, especialmente, para determinar en la ley cuál es el marco jurídico dentro del cual las bicicletas con pedaleo asistido pueden hacer uso del derecho de desplazarse libremente por el territorio nacional y circular por calle y avenidas. En su versión actual, que ingresó a la Cámara de Diputados para segundo trámite constitucional, el proyecto encomienda al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones dictar normas regulatorias para el uso y desplazamiento de estos ciclomotores, que exceden la potestad reglamentaria de ejecución, aspecto que debe ser corregido. 8 -8-