Iniciativa de los Senadores Guillermo Tamborrel Suárez, José

Iniciativa de los Senadores Guillermo Tamborrel Suárez, José Antonio Badía San
Martín, Sebastián Calderón Centeno, Ramón Galindo Noriega, Carlos Osuna Dávila,
Héctor Pérez Plazola, Alfredo Rodríguez y Pacheco y Beatriz Zavala Peniche, del
Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con proyecto de Decreto por el
que se reforma el artículo 4 de la Ley de Asistencia Social.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
1.- El interés por parte del Estado respecto de la asistencia social es añeja, teniendo
como antecedente la noción de asistencia privada, la cual nace a partir de la conjugación
las ideas de caridad, después de beneficencia y filantropía, tal como se puede apreciar
desde antecedentes precolombinos hasta lo que fue la promulgación de la Constitución de
1917. Todas ellas, evolucionaron en lo que actualmente se conoce como “asistencia
social”.
En épocas del Porfiriato, comienza a conceptualizarse y a ponerse en práctica el Sistema
de Asistencia Social Pública y Privada, cuyos beneficiarios eran los indigentes, enfermos
mentales, huérfanos, menores de edad que incurrían en alguna falta a la ley y las mujeres
en trabajo de parto. [1]
Fue en el régimen de Lázaro Cárdenas, que la beneficencia social se institucionalizó en
asistencia social. El significado de ello era contundente: el auxilio por parte del Estado
respecto de las personas que se encontraban en estado de necesidad, indefensión y
desventaja, ya no era tan solo una buena acción por parte de éste, sino que se había
transformado en una obligación estatal y en una verdadera responsabilidad social.
A partir de este momento, las estructuras jurídicas y reglamentarias respecto de la
asistencia social en nuestro país comenzaron a sentarse, enfocando las acciones
asistenciales durante ese tiempo a personas carentes de un trabajo, enfermas y en
miseria. [2]
En el año de 1986, en el que la política social estaba encargada de los grupos
marginados a quienes les llama “vulnerables”, se aprueba la Ley sobre el Sistema
Nacional de Asistencia Social. Dicha Ley, antecedente directo de la Ley de Asistencia
Social, que es la que actualmente rige en la materia.
En esta antigua Ley, se clasificaban en su Artículo 4, como sujetos de asistencia social a
los siguientes: “(…) I. Menores en estado de abandono, desamparo, desnutrición o
sujetos al maltrato; II. Menores infractores; III. alcohólicos, farmacodependientes o
individuos en condiciones de vagancia; IV. Mujeres en período de gestación o lactancia;
V. ancianos en desamparo, incapacidad, marginación o sujetos a maltrato; Vl. Inválidos
por causa de ceguera, debilidad visual, sordera, mudez, alteraciones del sistema neuromusculoesquelético, deficiencias mentales, problemas de lenguaje y otra deficiencias; VII.
Indigentes; VIII. Personas que por su extrema ignorancia requieran de servicios
asistenciales; IX. Víctimas de la comisión de delitos en estado de abandono; X. Familiares
que dependen económicamente de quienes se encuentren detenidos por causas penales
y que queden en estado de abandono; XI. Habitantes del medio rural o del urbano
marginados que carezcan de lo indispensable para su subsistencia, y XII. Personas
afectadas por desastres.”
2.-En el año 2004, en el régimen del Presidente Vicente Fox, se publica la Ley de
Asistencia Social que actualmente norma la materia. En el Artículo 4 regula los sujetos de
derechos a la asistencia social, que a la letra dice: De acuerdo a dicha normativa en su
Artículo 3, se entiende por asistencia social “…el conjunto de acciones tendientes a
modificar y mejorar las circunstancias de carácter social que impidan el desarrollo integral
del individuo, así como la protección física, mental y social de personas en estado de
necesidad, indefensión desventaja física y mental, hasta lograr su incorporación a una
vida plena y productiva. La asistencia social comprende acciones de promoción, previsión,
prevención, protección y rehabilitación.” En esta Ley, los sujetos de derecho a la
asistencia social se regulan en el Artículo 4 que a la letra dice:
“Artículo 4.- Tienen derecho a la asistencia social los individuos y familias que por sus
condiciones físicas, mentales, jurídicas, o sociales, requieran de servicios especializados
para su protección y su plena integración al bienestar.
Con base en lo anterior, son sujetos de la asistencia social, preferentemente:
I. Todas las niñas, niños y adolescentes, en especial aquellos que se encuentren en
situación de riesgo o afectados por:
a) Desnutrición;
b) Deficiencias en su desarrollo físico o mental, o cuando éste sea afectado por
condiciones familiares adversas;
c) Maltrato o abuso;
d) Abandono, ausencia o irresponsabilidad de progenitores en el cumplimiento y
garantía de sus derechos;
e) Ser víctimas de cualquier tipo de explotación;
f) Vivir en la calle;
g) Ser víctimas del tráfico de personas, la pornografía y el comercio sexual;
h) Trabajar en condiciones que afecten su desarrollo e integridad física y mental;
i) Infractores y víctimas del delito;
j) Ser hijos de padres que padezcan enfermedades terminales o en condiciones de
extrema pobreza;
k) Ser migrantes y repatriados, y
l) Ser víctimas de conflictos armados y de persecución étnica o religiosa.
Para los efectos de esta Ley son niñas y niños las personas hasta 12 años incompletos,
y adolescentes los que tienen entre 12 años cumplidos y 18 años incumplidos, tal como lo
establece el Artículo 2 de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y
Adolescentes.
II. Las mujeres:
a) En estado de gestación o lactancia y las madres adolescentes;
b) En situación de maltrato o abandono, y
c) En situación de explotación, incluyendo la sexual.
III. Indígenas migrantes, desplazados o en situación vulnerable;
IV. Migrantes;
V. Adultos mayores en desamparo, incapacidad, marginación o sujetos a maltrato;
VI. Personas con algún tipo de discapacidad o necesidades especiales;
VII. Dependientes de personas privadas de su libertad, de enfermos terminales, de
alcohólicos o de fármaco dependientes;
VIII. Víctimas de la comisión de delitos;
IX. Indigentes;
X. Alcohólicos y fármaco dependientes;
XI. Coadyuvar en asistencia a las personas afectadas por desastres naturales, y
XII. Los demás sujetos considerados en otras disposiciones jurídicas aplicables.”
Si bien es cierto, la actual Ley de Asistencia Social ha recogido, aumentado y
perfeccionado los sujetos de derecho de asistencia social, no sólo de la antigua Ley sobre
el Sistema Nacional de Asistencia Social sino de los sujetos que la Asistencia Social
incluía desde tiempo atrás, también lo es que aún aqueja el compromiso de incluir sujetos
que se encuentran en necesidad, indefensión y desventaja que no están comprendidos en
el texto actual de la Ley.
3.- Las madres solteras, por su condición en particular, se encuentran en una situación de
vulnerabilidad. Actualmente, son cada vez más frecuentes los hogares en los que existe
una mujer como jefa de familia al cuidado de los hijos, debido a la reestructuración que los
últimos años se ha dado respecto de los papeles en el hogar en donde la responsabilidad
recae en una mujer sola. De acuerdo a un estudio realizado por el Instituto Nacional de
Estadística y Geografía, en un periodo de quince años que va desde 1990 al 2005, los
hogares con jefatura femenina se han visto duplicados. Esto es, en el año de 1999, las
mujeres jefas de hogar eran 2.8 millones, mientras que en el 2005, eran 5.7 millones, lo
que se traduce que del total de los hogares de pasó de un 17 a 21 por ciento en la
situación planteada.
Según cifras proporcionadas por el Consejo Nacional de Población, de los 25 millones de
mujeres que tienen hijos, casi 4.5 millones - la quinta parte de ellas- son madres solas; sin
embargo sólo 880 mil mujeres se consideran madres solteras. De ellas, 9 de cada 10
tienen hijos menores de 18 años, el 71 por ciento de las madres solteras, trabajan, la
tercera parte de éstas viven en condiciones de pobreza.
Asimismo, el Consejo señaló en sus cifras, que las madres solas por separación o
divorcio, son un total de 1.7 millones y que de este número, 6 de cada 10 han asumido el
rol de jefatura en sus hogares, por lo que corresponde a las mujeres viudas, ésta son un
total de 1.9 millones.
Una de cada cinco mujeres menores de 30 años de edad, inician siendo solteras su
primer embarazo. Según tal Consejo, al menos la mitad de las mujeres en edad
reproductiva en México, educan solas a sus hijos. De las mujeres mencionadas, el 11 por
ciento se debe a un divorcio, el 17 por ciento a viudez, el 12 por ciento a abandono por
parte del hombre y el 60 por ciento de mujeres restantes por ser madres solteras. Los
datos arrojan que el 80 por ciento de las mujeres que en México se someten a un
procedimiento de inseminación asistida, son solteras y no tienen pareja, por lo que buscan
a un hijo a través de tales procedimientos.
Las madres solas, son en ocasiones segregadas al solicitar servicios médicos, de
seguridad social y vivienda. Ello, aunado a los datos brindados por el Consejo Nacional de
Población reflejan una realidad existente en nuestro país, que no debe ni puede ser
ignorada, sino que tiene que ser recogida por el legislador, encontrando a la problemática
actual, una solución inmediata y permanente. Por ello, es que se propone la inclusión de
las madres solas que tengan a su cuidado a sus hijos, mientras sean niñas, niños y
adolescentes, como sujetos de asistencia social.
Tal concepto de madres, incluye a todas aquéllas divorciadas, viudas, abandonadas y
solteras que están al cuidado de sus hijos menores de edad. Dicha inclusión, es con el
objetivo de dotarles de una protección reforzada por parte del Estado, estando por tanto
obligado a realizar acciones tendientes a resguardar el desarrollo integral, pleno y
productivo de las mujeres en tales circunstancias.
4.- Por lo que respecta a las personas adultas mayores, éstos pueden ejercer patria
potestad. El Código Civil Federal señala en su Artículo 413, que la patria potestad “…se
ejerce sobre la persona y los bienes de los hijos. Su ejercicio queda sujeto en cuanto a la
guarda y educación de los menores, a las modalidades que le impriman las resoluciones
que se dicten, de acuerdo con la Ley sobre Previsión Social de la Delincuencia Infantil en
el Distrito Federal.” El mismo ordenamiento, señala el supuesto en el que los
ascendientes en segundo grado, los abuelos, ejerzan la patria potestad sobre sus nietos.
En ese sentido, el Título Octavo de dicho ordenamiento, en su precepto 414, los
ascendientes en segundo grado ejercerán la patria potestad ya sea a falta de ambos
padres o bien, por cualquier otra circunstancia que esté prevista en tal cuerpo normativo,
en el orden que el juez de lo familiar determine. Lo anterior, tomando en consideración las
circunstancias del caso.
Si bien es cierto que el ordenamiento civil citado regula el supuesto en el en caso de al
que corresponde la patria potestad tiene sesenta años cumplidos, podrá excusarse del
ejercicio de ésta, también es cierto que en ocasiones deciden ejercerla.
Lo anterior en virtud de que ejercen la patria potestad sobre una persona, se enfrentan a
diversos retos, máxime que se encuentren en una situación de mayor vulnerabilidad, dado
a problemas de salud, limitaciones físicas, mentales y en muchas ocasiones económicas.
Tienen todas y cada una de las obligaciones de quienes ejercen la patria potestad
señaladas por ley, pero frecuentemente no se encuentran en igualdad de circunstancias
para cumplirlas a cabalidad debido a su condición.
Según datos brindados por el Consejo Nacional de Evaluación de Política de Desarrollo
Social, en el año 2008, 8 de cada 10 personas adultas mayores tienen carencia social que
los hace ser vulnerables a caer en pobreza y 4 de cada 10 viven en tal condición. El
mismo Consejo, señala que al tercer trimestre del año 2009, las personas en condiciones
críticas de ocupación; es decir, a las que se les ofrecen pocas horas de trabajo, eran 12
de cada 100 personas, sin embargo, en el caso de las personas adultas mayores eran 20
de cada 100.
Esta situación fue incrementada por la crisis económica en 20 por ciento para la población
menor de 60 años, pero para el caso de las personas adultas mayores fue en un 60 por
ciento. Se desprendió también que 28 de cada 100 personas ocupadas se desempeñan
en trabajos informales, mientras que en el caso de las personas adultas mayores, son 36
de cada 100, siendo el grupo de edad con la tasa más alta.
Considerando las cifras anteriores, es evidente que las personas adultas mayores se
encuentran en situación de desigualdad de oportunidades para cumplir a cabalidad con
sus obligaciones respecto de la patria potestad, por lo que se propone incluir como
sujetos de asistencia social, a las personas adultas mayores que ejerzan la patria
potestad. Sostenemos es fundamental incluirlos con la calidad de sujetos beneficiarios de
la asistencia social, por las razones ya planteadas.
5.- Por todo lo anterior, se propone reformar el Artículo 4 de la Ley materia de la presente,
con el objetivo de lograr una inclusión de sujetos de asistencia social que no obstante no
están contemplados en la Ley vigente, requieren de una protección reforzada de sus
derechos por parte del Estado, dado a la situación de vulnerabilidad en la que se
encuentran. Incluyendo en la denominación de madres solas, a las madres divorciadas,
viudas, abandonadas y solteras.
Se propone reformar el inciso b) de la fracción II del Artículo 4 de la Ley, recorriendo los
incisos b) y c) a los incisos c) y d). Se incluye en la propuesta como inciso b), a las
“madres solas que tengan a su cuidado a sus hijos, sean niñas, niños y adolescentes”,
para ser sujetos de asistencia social, debido a la vulnerabilidad en la que se encuentran,
ya argumentada en párrafos anteriores del presente Proyecto. Incluyendo en la
denominación de madres solas, a las madres divorciadas, viudas, abandonadas y
solteras.
Se pretende reformar de igual manera, la fracción V del Artículo 4 de la Ley de Asistencia
Social. En esta se propone modificar primero, el concepto de “adultos mayores” por el de
“personas adultas mayores” toda vez que la Ley de los Derechos de las Personas Adultas
Mayores, establece en la fracción I de su Artículo 3º, que se entenderá por “… I. Personas
adultas mayores. Aquellas que cuenten con sesenta años o más de edad y que se
encuentren domiciliadas o en tránsito en el territorio nacional;…” Regulándolo así dicha
Ley, se considera pertinente realizar la reforma correspondiente, con el objetivo de
conceptualizar a las personas adultas mayores en armonía con la Ley que regula la
materia. Segundo, se pretende modificar el vocablo “incapacidad” por “discapacidad” en
razón de homologar la terminología de la citada Ley, con la de la Convención sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad, la cual es su Artículo 1 establece que
“…Las personas con discapacidad incluyen a aquellas que tengandeficiencias físicas,
mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, alinteractuar con diversas
barreras, puedan impedir su participación plena yefectiva en la sociedad, en igualdad de
condiciones con las demás.” Tercero, se propone incluir en dicha fracción como sujetos
de derecho también a las “personas adultas mayores que ejerzan la patria potestad” como
sujetos de asistencia social. Ello, con el objetivo de proteger y fortalecer sus derechos. Lo
anterior, en razón de la desventaja de oportunidades, en las que pudiesen encontrarse las
personas adultas mayores al ejercer la patria potestad.
Por cuestiones de técnica legislativa y para brindar mayor claridad a la fracción V del
artículo 4 de la citada, se desagregan mediante incisos las diferentes circunstancias por
las que las personas adultas mayores son sujetos de asistencia social, quedando en los
siguientes términos:
“…V. Personas adultas mayores:
a) En desamparo, marginación o sujetos a maltrato;
b) Con discapacidad;
c) Que ejerzan la patria potestad.”
Es por los motivos expuestos y con fundamento en los artículos aludidos en el proemio,
que se somete a la Honorable Asamblea la Iniciativa con Proyecto de Decreto que
reforma el Artículo 4 de la Ley de Asistencia Social, en los siguientes términos:
PROYECTO DE DECRETO
Artículo Único.- Se reforma el inciso b) de la fracción II del Artículo 4 recorriéndose los
incisos b) y c) actuales para ser los incisos c) y d), y la fracción V del mismo Artículo, todo
ello de la Ley de Asistencia Social, para quedar de la siguiente manera:
Artículo 4.- (…)
I (…)
II. Las mujeres:
a) En estado de gestación o lactancia y las madres adolescentes;
b) Madres solas que tengan a su cuidado a sus hijos, sean niñas, niños y adolescentes;
c) En situación de maltrato o abandono, y
d) En situación de explotación, incluyendo la sexual.
III a IV
V. Personas adultas mayores:
a) En desamparo, marginación o sujetos a maltrato;
b) Con discapacidad
c) Que ejerzan la patria potestad.
VI. Personas con algún tipo de discapacidad o necesidades especiales;
VII. Dependientes de personas privadas de su libertad, de enfermos terminales, de
alcohólicos o de fármaco dependientes;
VIII. Víctimas de la comisión de delitos;
XIX. Indigentes;
X. Alcohólicos y fármaco dependientes;
XI. Coadyuvar en asistencia a las personas afectadas por desastres naturales, y
XII. Los demás sujetos considerados en otras disposiciones jurídicas aplicables.
TRANSITORIOS
ÚNICO.- El presente Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el
Diario Oficial de la Federación.
Recinto Legislativo de Xicoténcatl, a 31 de marzo de 2011.
SENADOR JOSÉ ANTONIO BADÍA SAN MARTÍN
SENADOR SEBASTIÁN CALDERÓN CENTENO
SENADOR RAMÓN GALINDO NORIEGA
SENADOR CARLOS OSUNA DÁVILA
SENADOR HÉCTOR PÉREZ PLAZOLA
SENADOR ALFREDO RODRÍGUEZ Y PACHECO
SENADOR BEATRIZ ZAVALA PENICHE
SENADOR GUILLERMO TAMBORREL SUÁREZ