El concepto de Autonomía Territorial en Colombia.

El concepto de Autonomía Territorial en Colombia.
Avances y retrocesos en la legislación y en la jurisprudencia
Por William Zambrano Cetina
El desarrollo histórico del territorio en Colombia ha girado alrededor de dos
grandes posturas: el centralismo y el federalismo1. Así, bajo la vigencia de los
regímenes constitucionales de los años 1821, 1830, 1832 y 1843 se concebía el
Estado como una forma organizada que se sustentaba en un centralismo que
algunos han considerado excesivo2. Sin embargo, esta aproximación
marcadamente centralista vendría a modificare por una concepción federalista o
confederalista bajo las Constituciones de 1853, 1858 y 1863, las cuales
reconocieron a las entidades territoriales de la época – provincias o Estados –
importantes potestades y competencias. En esta dirección, por ejemplo, se les
reconoció a las provincias un importante poder municipal y se fijó de forma
taxativa y expresa las competencias de las cuales era titular el Estado. Así por
ejemplo el artículo 10º de la Constitución de 1853 señalaba:
“La República de la Nueva Granada establece para su régimen y administración
general, un Gobierno popular, representativo, alternativo y responsable. Reserva a
las provincias, o secciones territoriales, el poder municipal en toda su amplitud,
quedando al Gobierno general las facultades y funciones siguientes:”
1
Bajo la modalidad de estado unitario o centralizado, existe un único centro de poder que funciona bajo la
existencia de un solo orden jurídico. Sin embargo, este concepto puede envolver también una modalidad de
Estado unitario descentralizado el cual tiene como rasgo distintivo el que envuelve una unidad o centralismo
político acompañado de una descentralización administrativa, es decir a través de la entrega de un conjunto
de competencias administrativas a entes territoriales o instituciones administrativas. Por su parte, el estado
federal consiste en “una asociación de Estados soberanos que deciden suscribir un pacto por medio del cual
delegan soberanía en la unión federativa que suscriben, pero cada Estado reserva su propia Constitución, su
legislación estatal, su autonomía fiscal, su administración pública y de justicia, de manera que la titularidad del
poder no está centralizada, sino, como su nombre lo indica, federada”. De esta suerte, el estado federal se
caracteriza principalmente por: a) gozar de dos órdenes jurídicos: i) el federal y ii) el de los Estados miembros
y b) existir un reparto de competencias entre el poder federal y los asociados, reparto que se fundamenta en
el principio de poder residual, el cual señala que lo que no haya sido expresamente atribuido a la federación,
se entiende que hace parte de la competencia de los estados que la integran. Augusto Trujillo Muñoz,
Democracia y territorio, Siglo del Hombre Editores, Academia Colombiana de Jurisprudencia, 2007, pp. 33-34,
39.
2 “Así regímenes constitucionales como los promulgados en 1821, 1830, 1832 y 1843, montaron toda su
teorética administrativa sobre un excesivo centralismo, considerado como pilar de la unidad estatal. Ya desde
la “inauguración” misma del Estado colombiano, los modelos centralizantes se consideraron como la mejor
alternativa de repartición de poder en el ámbito territorial, en perjuicio del pluralismo étnico y cultural que
caracteriza a nuestro país y que tácitamente se consideraron siempre como fuerzas centrífugas”. No está de
más recordar que un factor decisivo en la disolución de la Gran Colombia fue el excesivo centralismo que la
caracterizó”. Sandra Morelli Rico, La autonomía territorial en Colombia, Temas de Derecho Público No. 43,
Universidad Externado de Colombia, 1996, pp. 32-33. Véase igualmente Vanessa Suelt Cock, La organización
territorial colombiana frente a la tendencia contemporánea de configuración federal, Estud. Socio-Juríd.,
Bogotá (Colombia), 10(1): enero-junio de 2008, p.186.
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Igualmente, y en desarrollo de lo anterior, el artículo 48 señalaba expresamente
que cada provincia tenía la potestad para decidir de acuerdo a su conveniencia lo
referente a su organización, régimen y administración, en aquello que no fuera
competencia del Gobierno general3. Igualmente, el artículo 50 reconocía la
existencia de una legislatura provincial y de un gobernador, quienes ejercerían una
función legislativa y ejecutiva respectivamente4.
Esta postura federalista cambiaría con la Constitución Política de 1886 la cual vino
a otorgar al Estado colombiano la forma de una república unitaria 5, integrada por
distintas entidades territoriales tales como departamentos, intendencias,
comisarías, municipios y distritos municipales6. Igualmente, esta Carta Política
establecía entre otros aspectos: i) la existencia de autoridades locales tales como
gobernadores
de
departamento7,
alcaldes
municipales8,
asambleas
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departamentales y concejos municipales , ii) la independencia de los
departamentos para administrar sus asuntos, dentro del marco de las limitaciones
señaladas por la Constitución11 y iii) la titularidad de los bienes y rentas de las
entidades territoriales12. De esta suerte la Constitución de 1886 adoptó la forma de
centralización política y descentralización administrativa13.
Sin embargo, con la Constitución Política de 1991 las cosas cambiaran
nuevamente. En efecto, durante las discusiones en el seno de la Asamblea
Nacional Constituyente se identificó un claro rechazo al excesivo centralismo
“Cada provincia tiene el poder constitucional bastante para disponer lo que juzgue conveniente a su
organización, régimen y administración interior, sin invadir los objetos de competencia del Gobierno general,
respecto de los cuales, es imprescindible y absoluta la obligación de conformarse a lo que sobre ellos
dispongan esta Constitución o las leyes”.
4 “El gobierno o régimen municipal de cada provincia estará a cargo de una Legislatura provincial, en la parte
legislativa; y de un Gobernador en la parte ejecutiva, el cual será también el agente natural del Poder
Ejecutivo general, con los demás funcionarios que al efecto se establezcan”.
5 “La nación colombiana se reconstituye en forma de república unitaria”. Artículo 1º.
6 “Son entidades territoriales de la República los Departamentos, las Intendencias, las Comisarías y los
Municipios o Distritos Municipales, en que se dividen aquellos y éstas”. Artículo 5º.
7 Artículo 181.
8 Artículo 199.
9 Artículo 185.
10 Artículo 196.
11 “Los Departamentos tendrán independencia para la administración de los asuntos seccionales, con las
limitaciones que establece la Constitución, y ejercerán sobre los Municipios la tutela administrativa necesaria
para planificar y coordinar el desarrollo regional y local y la prestación de servicios, en los términos que las
leyes señalen.
Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley a iniciativa del Gobierno, determinará los servicios a cargo de la
Nación y de las entidades territoriales, teniendo en cuenta la naturaleza, importancia y costos de los mismos,
y señalará el porcentaje de los ingresos ordinarios de la Nación que deba ser distribuido entre los
Departamentos, las Intendencias y Comisarías y el Distrito Especial de Bogotá, para la atención de sus
servicios y los de sus respectivos Municipios, conforme a los planes y programas que se establezcan.
El treinta por ciento de esta asignación se distribuirá por partes iguales entre los Departamentos, Intendencias
y Comisarías y el Distrito Especial de Bogotá, y el resto proporcionalmente a su población”. Artículo 182.
12“Los bienes y rentas de las entidades territoriales son de su propiedad exclusiva; gozan de las mismas
garantías que la propiedad y rentas de los particulares y no podrán ser ocupados sino en los mismos términos
en que lo sea la propiedad privada. (…)”.
13 “En la historia de las instituciones colombianas, centralización política y descentralización administrativa ha
sido la forma más familiar de organización del Estado para los ciudadanos. Adoptada por la Constitución de
1886, en ella el poder político está centralizado en las autoridades nacionales, mientras que los entes
territoriales respectivos son titulares de competencias administrativas”. Trujillo Muñoz, Ob. Cit., p. 40.
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imperante bajo la Constitución de 1886, el cual conllevó una alta concentración de
poder de los órganos centrales que derivó en una situación de abandono y
desatención en los territorios periféricos14.
Bajo este escenario, y luego de importantes discusiones se decidió mantener la
forma de centralización política y descentralización administrativa pero
complementándola con el concepto de autonomía territorial15, el cual fue
incorporado con el objetivo de buscar un desarrollo “autonómico” y postconstitucional, al estilo español16.
Frente a lo anterior, es importante señalar dos aspectos particulares. Primero,
aunque la autonomía territorial se encuentra íntimamente ligada al concepto de
descentralización17, estos no son términos idénticos. En efecto, mientras la
descentralización pretende una mayor eficiencia en la administración de la cosa
pública, la autonomía tiene como propósito otorgar una mayor libertad a los entes
territoriales para que estas puedan gozar de un mayor bienestar y control de los
intereses que les son propios18.
Segundo, la experiencia legislativa y jurisprudencial colombiana demuestra que el
concepto de autonomía territorial en el marco del ordenamiento jurídico nacional,
14
Paula Robledo Silva, El panorama territorial colombiano, Revista Derecho del Estado Nº 21, diciembre de
2008, p. 179.
15 “El Constituyente de 1991 no abandonó el propósito de avanzar en el camino de la descentralización, pero
introdujo la noción de autonomía que, siendo novedosa en la historia del constitucionalismo colombiano,
complementa los mecanismos propios de la descentralización aunque no se confunde con ella, puesto que la
autonomía comporta la capacidad de los entes territoriales para manejar sus propios asuntos, afirmando su
independencia respecto del centro, merced a un conjunto de derechos que, entre otros aspectos, les permiten
darse normas propias, escoger sus autoridades, gestionar sus intereses y manejar sus recursos; procesos a
los que, en correspondencia con las ideas de soberanía popular y de democracia representativa, debe estar
vinculada la comunidad, pues el propósito de la autonomía es buscar "cada vez mayor y mejor
autodeterminación de los habitantes del territorio para la definición y control de los propios intereses y el logro
del bienestar general...". Corte Constitucional, Sentencia del 13 de agosto de 1997, C-373/97.
16 “La Constitución de 1991 recoge la tradición unitario-centralista francesa de fuente jacobina que fuera
extendida por Napoleón en Europa, y a la vez reconoce la autonomía de las entidades territoriales. Esta
consagración buscaba un desarrollo “autonómico” pos-constitucional, como el español, que a través de una
ley orgánica determinara el diseño territorial en el marco de una estructura unitaria”. Vanessa Suelt Cock, Un
nuevo paradigma del estado unitario: la asimetría territorial y los esquemas de coordinación, 127 Vniversitas,
2013, p. 326.
17 “De acuerdo con ello, la autonomía de las diferentes entidades territoriales no consiste en la simple
transferencia de funciones y responsabilidades del centro al nivel territorial sino que se manifiesta como un
poder de autogobierno y autoadministración”. Corte Constitucional, Sentencia del 22 de mayo de 2001, C540/01. “Sólo la segunda interpretación respeta el principio de autonomía territorial, que a la vez que permite la
asignación de funciones por parte del legislador, tiene como uno de sus manifestaciones centrales la
posibilidad de auto organización en materia administrativa para el cumplimiento de las funciones previstas por
la Constitución y por la ley”. Corte Constitucional, Sentencia del 25 de octubre de 2012, C-862/12.
18 "La autonomía y la descentralización entrecruzan sus mecanismos de acción en múltiples aspectos. Sin
embargo, responden a ópticas diferentes: Mientras la descentralización busca una mayor libertad de las
instancias periféricas -territoriales y funcionales- en la toma de sus decisiones y, como consecuencia de ello,
una mayor eficiencia en el manejo de la cosa pública, la autonomía encauza sus propósitos hacia la mayor
libertad de los asociados en aras de un mayor bienestar y control de sus propios intereses”. Corte
Constitucional, Sentencia del 1º de febrero de 2005, C-063/05.
3
no debe entenderse como un término sinónimo al que puede encontrarse en
contextos como los Estados autonómicos o regionales de los Estados federales19.
El concepto de autonomía, el cual ha sido visto por la doctrina como un principio
de la organización del Estado y como un atributo o cualidad de las entidades
territoriales20, encuentra justificación en el entendido que corresponde a un
mecanismo que hace posible un mayor acercamiento entre la persona y la
administración pública pues son las autoridades locales quienes conocen de mejor
manera las necesidades de su territorio y en consecuencia se encuentran mejor
posicionadas para proteger las necesidades e intereses políticos, económicos y
sociales de sus habitantes21.
La autonomía territorial22 se plasmó de forma expresa en el artículo 287 de la
Constitución bajo los siguientes términos:
Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y
dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes
derechos:
1. Gobernarse por autoridades propias.
2. Ejercer las competencias que les correspondan.
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento
de sus funciones.
4. Participar en las rentas nacionales.
“La palabra autonomía dentro del modelo unitario prescrito para Colombia tiene un alcance limitado, en
comparación con la acepción que este término posee tanto en los Estados autonómicos o regionales como en
los Estados federales. Autonomía en Colombia no implica autarquía, ni autogobierno, ni potestades políticas o
legislativas”. Liliana Estupiñan Achury, El Modelo Territorial Colombiano: Crisis y Perspectivas Revista
Diálogos de Saberes, No. 25, Julio-diciembre de 2006, p. 99.
20 Paula Robledo Silva, El panorama territorial colombiano, Revista Derecho del Estado No. 21, diciembre de
2008, p.190.
21 “Así las cosas, estima la Corte que este diseño institucional se articula con la eficiencia de la administración
y la protección de los mecanismos de participación ciudadana, en la medida en que la autonomía territorial
permite un mayor acercamiento entre la persona y la administración pública, como quiera que la autonomía
regional (seccional y local), hunde sus raíces en el principio democrático y en el hecho incontrovertible, de ser
las autoridades locales las que mejor conocen las necesidades regionales y por lo tanto, las que están en
contacto más íntimo con la comunidad para satisfacer y proteger sus necesidades e intereses políticos,
económicos y sociales”. Corte Constitucional, Sentencia del 13 de septiembre de 2000, C-1187/00. Véase
igualmente: Naidu Duque Cante, La autonomía territorial en el marco de la república unitaria y la capacidad
institucional del Estado subnacional en Colombia, Administración y Desarrollo, Vol. 37, enero/diciembre, 2009,
p. 111.
22 Igualmente, la Constitución de 1991 estableció unas directrices mínimas en materia de autonomía territorial,
esperando que a través de una ley orgánica de ordenamiento territorial desarrollara y completara la materia.
De esta suerte, la Constitución se refirió a: i) la asignación de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales (artículo 288), ii) la formación de nuevos departamentos (art. 297), iii) la región (art. 307), iv) las
áreas metropolitanas (artículo 319), v) las entidades territoriales indígenas (artículo 329), vi) los derechos
derivados de la autonomía territorial (artículo 287), vii) las categorías de entidades territoriales (286) y viii) la
distribución de recursos y competencias entre estas y la Nación (artículos 357,358, 360 y 361). Véase
igualmente Augusto Hernández Becerra, Ordenamiento y desarreglo territorial en Colombia, Temas de
Derecho Público, Universidad Externado de Colombia, p. 94.
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Estos derechos, los cuales constituyen el contenido mínimo de la autonomía de
las entidades territoriales y que deben ser respetados por las autoridades
superiores del Estado, otorgan un poder de dirección política y administrativa a los
entes territoriales23.
Bajo este contexto, se ha definido entonces la autonomía territorial como la
capacidad de los entes territoriales para “gestionar sus actividades en aras a
cumplir con los fines del Estado”24, o en otras palabras, como una garantía
institucional y principio constitucional en virtud del cual se reconoce a las
entidades territoriales una facultad de autodeterminación respecto a los asuntos
de interés de su ámbito25.
Con todo, a pesar del reconocimiento expreso del concepto de autonomía
territorial que hace la Carta Política colombiana, su contenido y alcance es limitado
tal como se desprende del desarrollo legal y jurisprudencial que ha tenido esta
figura a lo largo de los más de 20 años de vigencia de la Constitución Política de
1991 y que se expone a continuación.
En efecto, a partir de la lectura del artículo 287 de la Carta Política, se encuentra
que la autonomía territorial se manifiesta a través de cuatro expresiones
particulares o concretas:
i) Una autonomía política que conlleva a que los gobernantes de los distintos
niveles territoriales sean elegidos por sus habitantes26. Es esta precisamente la
forma como se entiende el derecho de las entidades territoriales a gobernarse por
sus propias autoridades27.
“La jurisprudencia de esta corporación ha considerado que estos derechos constituyen el contenido mínimo
de la autonomía de las entidades territoriales, implican un poder de dirección tanto política como
administrativa en el ámbito territorial respectivo, son exigibles a las autoridades superiores del Estado y deben
ser respetados por éstas por ser esencial dicha institución en la estructura del Estado colombiano”. Corte
Constitucional, Sentencia del 25 de julio de 2007, C-554/07.
24 Corte Constitucional, Auto del 10 de diciembre de 2010, Auto 383/10. En otras palabras: “la autonomía
territorial hace referencia a la capacidad de cada uno de los niveles territoriales para dirigir y gestionar todos
aquellos asuntos y materias que se encuentren en el ámbito de sus intereses”. Ibídem.
25 “La autonomía territorial, como garantía institucional inherente a la conformación del Estado colombiano, es
un principio constitucional cuyo núcleo esencial puede expresarse como la facultad de autodeterminación de
las entidades territoriales en los temas que atañen específicamente a la localidad o al ámbito departamental”.
Corte Constitucional, Sentencia del 25 de octubre de 2012 , C-862/12.
26 “Esto permite entender la autonomía territorial como una expresión del principio democrático pues las
autoridades territoriales son elegidas a partir del voto directo y universal de sus habitantes: “La autonomía
territorial emana del principio democrático, entre otras razones, porque las autoridades territoriales se
constituyen a partir del voto directo y universal de las comunidades”. Corte Constitucional, Sentencia del 22 de
mayo de 2001, C-540/01.
27 “En su sentido genuino, esta disposición hace referencia a la potestad de la población e las entidades
locales de decidir quién ha de gobernarlas por medio del ejercicio del sufragio, lo que reviste carácter político,
sin lugar a duda, propio de los regímenes autonómicos”. Morelli Rico, Ob. Cit., p. 40.
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En este contexto, y con fundamento en los artículos 25928, 26029 y 31630 de la
Carta Política, las autoridades de los departamentos y municipios pueden
calificarse como propias pues: a) son elegidas por los habitantes de las entidades
territoriales, b) no es posible que participen en su elección ciudadanos que no
habiten en la entidad territorial, c) está proscrito que una autoridad superior
imponga “a la entidad territorial una autoridad ajena a la respectiva comunidad
política”, y d) las autoridades no tienen la calidad de agentes del gobierno
nacional, sino que son verdaderos representantes de las comunidades que los
eligieron, frente a las cuales son responsables políticamente31.
ii) Una autonomía administrativa que otorga a cada ente territorial la competencia
para manejar de forma independiente los asuntos que se encuentren bajo su
jurisdicción, lo cual debe hacerse con sujeción a la ley y a la Constitución.
iii) una autonomía fiscal en virtud de la cual los entes territoriales gozan de una
limitada potestad en la fijación tributos, pueden administrar sus recursos y
participar en las rentas nacionales32.
Frente a esta potestad tributaria, debe señalarse que aunque los entes territoriales
no tienen soberanía fiscal, sí disfrutan de la prerrogativa de decidir acerca de la
imposición o eliminación de un impuesto local que haya sido autorizado de forma
genérica por la ley33.
“Quienes elijan gobernadores y alcaldes, imponen por mandato al elegido el programa que presentó al
inscribirse como candidato. La ley reglamentará el ejercicio del voto programático”.
29 “Los ciudadanos eligen en forma directa Presidente y Vicepresidente de la República, Senadores,
Representantes, Gobernadores, Diputados, Alcaldes, Concejales municipales y distritales, miembros de las
juntas administradoras locales, y en su oportunidad, los miembros de la Asamblea Constituyente y las demás
autoridades o funcionarios que la Constitución señale”.
30 “En las votaciones que se realicen para la elección de autoridades locales y para la decisión de asuntos del
mismo carácter, sólo podrán participar los ciudadanos residentes en el respectivo municipio”.
31 Augusto Hernández Becerra, Autonomía territorial y derecho a gobernarse por autoridades propias, en El
principio constitucional de autonomía territorial, Editorial Universidad del Rosario, 2010, p. 151.
32 “Dado que en la Constitución Colombiana se adopta la forma de república unitaria, pero al propio tiempo se
establece la autonomía de las entidades territoriales, es claro que estas últimas para la gestión de sus
intereses “y dentro de los límites de la Constitución y la ley” pueden administrar sus recursos para el
cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales, conforme a lo establecido por el artículo
287 de la Carta.
Ello significa, entonces, que cada una de las entidades territoriales tiene recursos propios y, además, los que
provienen de su participación en los nacionales, cuyo origen en consecuencia, es claramente diferenciable y
distinto.
Tanto con los unos como con los otros, en la órbita de su competencia, se realizan por las entidades
territoriales los actos propios de la gestión pública con arreglo a la normatividad vigente y para alcanzar los
fines que al Estado le asigna el artículo 2º de la Carta, pues estos no son exclusivos de las autoridades
nacionales”. Corte Constitucional, Sentencia del 26 de febrero de 2002, C-127/02.
33 “Al respecto la Corte ha explicado que si bien las entidades territoriales no gozan de soberanía fiscal, pues
su actividad está sujeta a la regulación legal, en todo caso son autónomas “tanto para la decisión sobre el
establecimiento o supresión de un impuesto de carácter local, autorizados en forma genérica por la ley, como
para la libre administración de todos los tributos que hagan parte de sus propios recursos (art. 287-3 y 313-4
C.P.)”. Corte Constitucional, Sentencia del 24 de mayo de 2005, C-533/05; “Decretado el impuesto en favor de
los municipios, se convierte en renta de carácter municipal de su propiedad exclusiva, con las mismas
prerrogativas de que goza la propiedad de los particulares y cuya distribución y utilización, como se anotó,
únicamente le compete al municipio, lo que en verdad constituye una garantía para el manejo autónomo de
los recursos propios”. Corte Constitucional, Sentencia del 26 de febrero de 2002, C-127/02.
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De esta suerte, la potestad tributaria de los entes territoriales no involucra el poder
de crear tributos de forma autónoma o independiente34. Solamente podrán hacerlo
siempre y cuando exista una ley previa que haga posible su creación. Igualmente,
una vez creado el impuesto territorial, los municipios tienen la facultad de
administrarlo, manejarlo y utilizarlo en las obras y programas que consideren
necesarios y convenientes, sin que sea posible que el Congreso interfiera en su
administración, y en consecuencia lo recorte, le establezca exenciones o
tratamientos preferenciales, lo extienda o lo traslade a la Nación, salvo para este
último caso que se esté en presencia en una situación de guerra exterior35.
La autonomía territorial también se manifiesta en el campo fiscal en la potestad de
los entes territoriales de manejar sus recursos propios, esto es, sus fuentes
endógenas de financiación las cuales están conformadas por las rentas que
resultan de la explotación de sus bienes, la prestación de servicios de los entes
territoriales y las generadas por las fuentes tributarias propias. Esta potestad es
tan importante que inclusive se ha llegado a considerar que sin su existencia, la
autonomía de los niveles territoriales no sería nada más que un aspecto nominal o
formal36.
Sin embargo, aunque las entidades territoriales son autónomas en la ordenación
del gasto, esta facultad no es absoluta pues están obligadas a participar en la
consecución y permanencia de un contexto macroeconómico armónico de acuerdo
con la Constitución y la ley.
Igualmente, es posible que el legislador limite el ejercicio de esta prerrogativa si
existen razones objetivas y suficientes para ello, como acontecería si ello es
“La autonomía de las entidades territoriales debe enmarcarse en los límites constitucionales aplicables a la
misma. Así, ha de señalarse que la autonomía territorial en cuanto a impuestos se refiere, se predica
especialmente de la administración, manejo y utilización de los recursos tributarios que se obtengan, mientras
que no puede admitirse que dicha autonomía comprenda, por ejemplo la facultad de crear autónomamente
tributos”. Ibídem.
35 “Así las cosas, para efectos de establecer un impuesto municipal se requiere de una ley previa que autorice
su creación, la que como es obvio debe adecuarse a la preceptiva constitucional. Una vez creado el impuesto,
los municipios adquieren el derecho a administrarlo, manejarlo y utilizarlo en las obras y programas que
consideren necesarias y convenientes para el municipio y la comunidad en general de acuerdo con una
política preconcebida, sin que pueda el Congreso injerir en su administración, ni recortarlo, ni conceder
exenciones, ni tratamientos preferenciales, ni extenderlo, ni trasladarlo a la Nación, en esta última hipótesis
salvo el caso de guerra exterior”. Ibídem.
36 “Los recursos obtenidos en virtud de tales fuentes son, en estricto sentido, recursos propios y, por lo tanto,
resultan, en principio, inmunes a la intervención legislativa. En criterio de la Corte, “la autonomía financiera de
las entidades territoriales respecto de sus propios recursos, es condición necesaria para el ejercicio de su
propia autonomía. Si aquella desaparece, ésta se encuentra condenada a permanecer sólo nominalmente. En
estas condiciones, considera la Corte Constitucional que para que no se produzca el vaciamiento de
competencias fiscales de las entidades territoriales, al menos, los recursos que provienen de fuentes
endógenas de financiación - o recursos propios - deben someterse, en principio, a la plena disposición de las
autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador.” Corte
Constitucional, Sentencia del 24 de mayo de 2005, C-533/05.
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necesario para mantener la estabilidad económica interna y externa de la
Nación37.
Otra expresión de la autonomía territorial en el escenario de la gestión fiscal lo
constituye el ejercicio del control fiscal a cargo de una contraloría territorial, tal
como lo dispone el artículo 272 de la Constitución Política38. Sin embargo, esta
expresión de la autonomía se encuentra limitada por el reconocimiento que hace
la ley colombiana a la Contraloría General de la Nación para que ejerza el control
fiscal sobre los recursos que son transferidos a las entidades territoriales39.
iv) Finalmente, la autonomía territorial envuelve una autonomía normativa en virtud
de la cual se reconoce a los entes territoriales la facultad de auto-regularse en
asuntos particulares que no vayan más allá del interés local o regional40.
En lo que respecta a esta forma de autonomía, es importante destacar que si bien
en virtud del Estado unitario, únicamente el Congreso de la República puede
expedir normas, las entidades territoriales están facultadas para regular y adoptar
decisiones, aunque bajo la naturaleza de actos administrativos y sometidos a lo
señalado por la ley41.
De otra parte, a pesar del reconocimiento del concepto de autonomía dentro del
marco constitucional colombiano, este debe ser interpretado y desarrollado
“La autonomía en la ordenación del gasto con que cuentan las entidades territoriales es relativa. Primero,
porque no pueden sustraerse de la obligación de participar en la consecución y permanencia de un contexto
macroeconómico armónico en los términos que ordene la Constitución y la ley. Y, segundo, porque el
legislador puede intervenir en ella, por una razón objetiva y suficiente[5], como sería cuando “(...) (iii) resulta
conveniente para mantener la estabilidad económica interna y externa;(...)”. Corte Constitucional, Sentencia
del 24 de octubre de 2001, C-1112/01.
38 “De este modo se reconoce como regla general, la de que la vigilancia de la gestión fiscal de cada
departamento, de cada distrito y de cada municipio, estará a cargo de la respectiva contraloría departamental,
distrital o municipal. En cabal consonancia con el principio de autonomía territorial que estipula la
Constitución en pro del crecimiento y desarrollo de las mencionadas entidades”. Corte Constitucional,
Sentencia del 10 de febrero de 2004, C-105/04.
39 “Con todo, como las entidades territoriales participan de los ingresos nacionales en la forma prevenida en la
Constitución y la ley, nada se opone a que la Contraloría General de la República desde el punto de vista
material, ejerza el control fiscal sobre los fondos o bienes de la Nación que les sean transferidos a aquellas a
cualquier título, como quiera que el artículo 267 de la Carta, sin distingo alguno atribuye a la Contraloría
General de la República esa vigilancia”. Corte Constitucional, Sentencia del 26 de febrero de 2002, C-127/02.
40 “De esta forma, tal reconocimiento se traduce en autonomía política, esto es, la capacidad de elegir a sus
gobernantes (alcalde, concejales, ediles, personero y contralor), autonomía administrativa, es decir, la facultad
de manejar los asuntos de su jurisdicción, tales como la organización de los servicios públicos, la
administración de sus bienes y la solución de todos los problemas que surjan en desarrollo de sus actividades
y, finalmente, autonomía fiscal, que implica la potestad para fijar tributos, participar en las rentas nacionales y
administrar sus recursos”. Corte Constitucional, Sentencia del 4 de octubre de 2001, C-1051/01.
41 “En virtud del principio de Estado unitario, solo a nivel de la Nación pueden expedirse normas de carácter
legal, por parte del Congreso de la República. Empero, como expresión de su autonomía, las entidades
territoriales pueden expedir ciertas normas y adoptar importantes decisiones, pero siempre con el carácter de
actos administrativos y con plena sujeción a lo que establezca la ley.
(…)
Con todo, es claro que los departamentos, distritos y municipios podrían realizar desarrollos normativos
adicionales a los previstos en la ley, por ejemplo brindando un mayor grado de protección o de beneficios a
determinados sujetos, lo que sí constituiría una válida expresión de esa autonomía”. Corte Constitucional,
Sentencia del 3 de octubre de 2012, C-765/12.
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teniendo en consideración el concepto de Estado unitario que establece el artículo
1º de la Carta Política42, el cual dispone que Colombia es un “Estado social de
derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con
autonomía de sus entidades territoriales”.
Es importante destacar que este artículo 1º tiene como propósitos: i) evitar que el
carácter unitario de la República conlleve un centralismo político y ii) permitir que
desde la propia diversidad, las entidades territoriales puedan participar
armónicamente en la consolidación de la unidad nacional43.
Los conceptos de unidad estatal y autonomía territorial representan pilares
fundamentales a partir de los cuales se desarrolla no solo la organización y el
funcionamiento del Estado, sino también se realiza la distribución y articulación de
competencias entre la Nación y los entes territoriales44. De esta suerte, se ha
entendido que los conceptos de autonomía territorial y estado unitario no se
excluyen entre sí, sino que se relacionan armónicamente45.
Una expresión de esta relación armónica se ha identificado en la circunstancia de
que los mencionados conceptos constituyen límites recíprocos, lo que en otras
palabras significa que la autonomía territorial se encuentra limitada por el concepto
de unidad, y esta a su vez, se encuentra sujeta al de autonomía46. En esta
dirección la Corte Constitucional ha indicado:
“el concepto de unidad del Estado colombiano no puede ser utilizado como pretexto
para desconocer la capacidad de autogestión de las entidades territoriales, y a su
turno, la autonomía de las entidades territoriales no puede ser entendida de manera
omnímoda, hasta el punto de hacer nugatorias las competencias naturales de las
instancias territoriales centrales”47.
Esta característica de límites recíprocos que se presenta en la relación Estado
unitario-autonomía territorial genera varias consecuencias: i) surge la necesidad
42
En este sentido la constitución colombiana ha armonizado el concepto de Estado unitario con el de
descentralización territorial. Gustavo Penagos, La Descentralización Territorial en el Estado Unitario,
Vniversitas 2003, No. 105, p. 12.
43 “Esta definición cuida que la unidad de la república no derive en centralismo político sino, al contrario, que
regiones, secciones y localidades dotadas de autonomía concurran armónicamente a la consolidación de la
unidad nacional desde la diversidad”. Corte Constitucional, Sentencia del 26 de febrero de 2002, C-127/02.
44 “La organización territorial del Estado colombiano se estructura a partir de dos principios fundamentales:
la unidad estatal, y la autonomía de las entidades territoriales. Se trata entonces de los dos pilares fundantes
que informan toda la organización y el funcionamiento del Estado, y en particular, la distribución y articulación
de competencias entre la Nación y las entidades territoriales”. Corte Constitucional, Auto del 10 de diciembre
de 2010, Auto 383/10.
45 “En efecto, la Corte Constitucional ha manifestado que la autonomía territorial, por mandato constitucional,
no es absoluta, y que los conceptos de autonomía y unidad nacional, en lugar de ser antagónicos deben
entenderse en forma armónica”. Corte Constitucional, Sentencia del 23 de agosto de 2012, C-643/12.
46 “Estos dos principios se relacionan de dos modos distintos: Por un lado, existe un sistema de limitaciones
recíprocas, en el que el concepto de autonomía territorial se encuentra restringido por el de unidad, y a la
inversa, la unidad se encuentra circunscrita por el núcleo esencial de la autonomía”. Corte Constitucional,
Auto del 10 de diciembre de 2010, Auto 383/10.
47 Ibídem.
9
de que exista uniformidad legislativa en lo relacionado con el interés general
nacional48, ii) conlleva entender que la autonomía territorial no envuelve una
autarquía o una soberanía de las entidades territoriales, sino que la actividad de
estos debe desarrollarse de forma concordante con la autoridad superior49, iii)
impone la obligación al legislador de evitar que los asuntos de naturaleza local o
regional le sean otorgados a otros niveles o que una competencia de carácter
nacional le sea entregada a un ente territorial y iv) exige al legislador no solamente
distribuir y delimitar las competencias de los entes territoriales, sino también
compatibilizarlas y armonizarlas con las que tiene a su cargo la Nación50.
Como puede observarse entonces hasta este punto, el ordenamiento jurídico
colombiano establece desde la propia Constitución el concepto de autonomía
territorial el cual envuelve el reconocimiento de importantes prerrogativas a los
entes territoriales. Sin embargo, el desarrollo legal y jurisprudencial del contenido
de este concepto ha demostrado que este tiene un carácter limitado como
consecuencia de la calidad de República unitaria que asumió el constituyente
colombiano.
De esta forma, el concepto de autonomía territorial no tiene una naturaleza
absoluta, sino relativa, que impone que las prerrogativas que derivan de la
mencionada autonomía deban articularse con los intereses nacionales y se
encuentren sometidas al marco constitucional y legal51.
“En otras palabras, el equilibrio entre la unidad y la autonomía se logra mediante un sistema de limitaciones
recíprocas (C-535/96): la autonomía, por una parte, se encuentra limitada en primera instancia por el principio
de unidad, en virtud del cual, debe existir una uniformidad legislativa en todo lo que tenga que ver con el
interés general nacional, puesto que la naturaleza del Estado unitario presume la centralización política, que
exige unidad en todos los ramos de la legislación y en las decisiones de política que tengan vigencia para todo
el territorio nacional, así como una administración de justicia común”. Corte Constitucional, Sentencia del 10
de febrero de 2004, C-105/04.
49 “En ese sentido, la autonomía no equivale a autarquía ni a soberanía de las entidades territoriales: debe
entenderse como la concordancia de la actividad de éstas con un género superior, que no rompe el modelo
del Estado unitario”. Ibídem.
50 “Así, la autonomía constitucionalmente reconocida y acotada, también se halla regida por principios que
orientan su ejercicio por las autoridades territoriales, en guarda y refuerzo de dos fines constitucionales: (i) el
carácter unitario de la Nación, y (ii) el desarrollo equitativo de las regiones del territorio colombiano como clave
para el logro de la “prosperidad general”, esto es, de todos sus habitantes.
En el marco del Estado unitario le corresponde Legislador velar por la salvaguarda simultánea de ambos
principios, a partir de una ponderación positiva de los mismos, sin atentar contra la unidad nacional ni vaciar
las competencias autonómicas. Así, deberá evitar que los asuntos de naturaleza local o regional sean
asignados a otros niveles, o que asuntos de naturaleza nacional sean atribuidos a los demás niveles
territoriales. Debe propender por la defensa tanto del contenido esencial de la autonomía de las entidades
territoriales, como de la unidad del Estado colombiano. Y no deberá limitarse a distribuir y delimitar las
competencias de los niveles territoriales, sino también a compatibilizarlas y armonizarlas”. Corte
Constitucional, Sentencia del 15 de febrero de 2012, C-077/12.
51 “De conformidad con la Constitución, Colombia es un Estado unitario, y simultáneamente, las entidades
territoriales tienen autonomía para manejar sus propios asuntos. Es el Legislador quien está
constitucionalmente habilitado para definir el grado de autonomía de tales entidades, ya que, de conformidad
con el artículo 287 Superior, dicha facultad se habrá de ejercer “dentro de los límites de la Constitución y la
ley”. Corte Constitucional, Sentencia del 10 de febrero de 2004, C-105/04; “Dentro de ese esquema, y con
sujeción a la estructura fijada directamente por la Constitución, la distribución de competencias entre la Nación
y los entes territoriales es algo que el ordenamiento superior ha confiado al legislador, para lo cual se le han
establecido una serie de reglas mínimas orientadas a asegurar una articulación entre la protección debida a la
48
10
El carácter relativo o limitado de la autonomía territorial genera dos importantes
consecuencias que impactan de forma relevante el concepto de autonomía
territorial. La primera la necesidad de que la determinación y distribución de
competencias de los entes territoriales se haga por la Constitución o la ley. La
segunda, el reconocimiento al legislador de la potestad de limitar la autonomía de
las entidades territoriales.
Frente a esta última, es necesario señalar que el ejercicio de esta facultad no
puede significar que a través de la promulgación de normas se convierta la
autonomía territorial en un concepto puramente formal o nominal52 o se cercene la
potestad de las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses53.
De otra parte, la autonomía territorial, además de estar sometida a la Constitución
y a la ley, se encuentra limitada por la necesidad de que su ejercicio se realice
atendiendo o en cumplimiento de los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiaridad, tal como lo señala el artículo 288 de la Carta Política 54.
En virtud del principio de coordinación, se entiende que debe existir una
comunicación constante entre el poder central y los entes territoriales buscándose
con ello una actividad armónica entre estos55. En este sentido, por ejemplo, en
materia presupuestal se requiere que la formulación, aprobación y ejecución
presupuestal de los entes territoriales se enmarque dentro de las metas, la política
macroeconómica y los planes de financiamiento estatal56.
autonomía territorial y el principio unitario, reglas que en ocasiones otorgan primacía al nivel central, al paso
que en otras impulsan la gestión autónoma de las entidades territoriales”. Corte Constitucional, Sentencia del
15 de noviembre de 2006, C-931/06.
52 “Sin embargo, al delimitar la autonomía territorial, el Legislador debe respetar unos ciertos mínimos, que
resultan esenciales para hablar de un régimen descentralizado verdaderamente autónomo - esto es, debe
respetar el núcleo esencial de la autonomía territorial, entendida ésta como un derecho y como una garantía
institucional: no puede establecer reglas que vacíen dicha atribución de su contenido esencial. En la sentencia
C-720/99, esta Corporación afirmó sobre el particular: “no puede la ley, so pretexto de diseñar el régimen de
ordenamiento territorial, establecer normas que limiten a tal punto la autonomía de las entidades territoriales
que sólo desde una perspectiva formal o meramente nominal, pueda afirmarse que tienen capacidad para la
gestión de sus propios intereses”. Corte Constitucional, Sentencia del 10 de febrero de 2004, C-105/04.
53 “Las Entidades Territoriales se gobiernan por autoridades propias pero estas autoridades se ven
supeditadas en el ejercicio de sus funciones a lo dispuesto por la Constitución y por la Ley. No podría sin
embargo el Legislador expedir normas de distribución de competencias orientadas a cercenar en alguna parte
la facultad de las Entidades Territoriales para gestionar sus propios intereses. Justamente en razón de esa
garantía institucional, la Constitución exige en el artículo 288 superior una regulación especial cuando se trata
de distribución de competencias entre la Nación y las Entidades Territoriales por medio de Ley Orgánica”.
Corte Constitucional, Sentencia del 26 de septiembre de 2005, C-983/05.
54 “La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y
las entidades territoriales.
Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley”.
55 “En este orden de ideas, juega un papel importante el principio de coordinación Este principio se relaciona
de manera estrecha con el principio de subsidiariedad y podría considerarse como una derivación del mismo.
Implica, entre otras cosas, una comunicación constante entre los distintos niveles para armonizar aquellos
aspectos relacionados, por ejemplo, con la garantía de protección de los derechos constitucionales
fundamentales así como aquellos asuntos vinculados con el efectivo cumplimiento de las metas sociales del
Estado”. Corte Constitucional, Sentencia del 26 de septiembre de 2005, C-983/05.
56 “Si bien la regla general es que las entidades territoriales tienen la facultad para auto-dirigir la elaboración,
aprobación y ejecución presupuestal, en todas estas etapas las directrices macroeconómicas fijadas para el
11
Igualmente, las entidades territoriales tienen la obligación de actuar de forma
coherente con los planes nacionales de desarrollo y con la política de
transferencias que realiza la Nación, pues el gobierno Nacional es quien tiene la
calidad de máximo director de la economía57.
Por su parte, el principio de concurrencia impone que ante la existencia de
competencias concurrentes entre distintas autoridades, el ejercicio de estas se
adelante de manera armónica de tal manera que la actividad de los órganos se
complemente para lograr la consecución de los fines estatales58. Igualmente,
frente a este principio la Corte Constitucional ha señalado:
“El principio de concurrencia parte de la consideración de que, en determinadas
materias, la actividad del Estado debe cumplirse con la participación de los distintos
niveles de la Administración. Ello implica, en primer lugar, un criterio de distribución
de competencias conforme al cual las mismas deben atribuirse a distintos órganos,
de manera que se garantice el objeto propio de la acción estatal, sin que sea posible
la exclusión de entidades que, en razón de la materia estén llamadas a participar.
De este principio, por otra parte, se deriva también un mandato conforme al cual las
distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su presencia sea necesaria
para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que puedan sustraerse de esa
responsabilidad”59.
Finalmente, en virtud del principio de subsidiariedad, es posible que las entidades
territoriales puedan acudir a niveles superiores, como lo sería la Nación, para
obtener de estas su asistencia en el ejercicio de las competencias que les son
propias. No debe olvidarse que a pesar de la autonomía territorial, los intereses de
la Nación y los de los entes territoriales no se encuentran enfrentados, sino que
por el contrario se articulan y complementan60.
Estado en su conjunto, del cual las entidades territoriales son parte, deben ser tenidas en cuenta por éstas
como pautas relevantes”. Corte Constitucional, Auto del 10 de diciembre de 2010, Auto 383/10.
57 “Por lo anterior, es necesario recordar nuevamente que el gobierno nacional a través del Presidente de la
República, es el supremo conductor de la economía, de la Hacienda Pública y la Planeación Nacional,
conforme al ordenamiento general de la C.P. y las leyes, y, en este sentido, en materia de planeación y de
asuntos fiscales, las entidades territoriales deben actuar en coherencia, en aplicación de los principios de
concurrencia, subsidiaridad y complementariedad con los planes nacionales de desarrollo, y con la política de
transferencias que hace la Nación, vía situado fiscal y transferencias de participación en los ingresos
corrientes de la Nación a los departamentos y municipios, como un reconocimiento propio dentro de un estado
unitario. Corte Constitucional, Sentencia del 13 de septiembre de 2000, C-1187/00.
58 “El principio de coordinación, a su vez, tiene como presupuesto la existencia de competencias concurrentes
entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera armónica, de modo
que la acción de los distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de la acción
estatal. Esa coordinación debe darse desde el momento mismo de la asignación de competencias y tiene su
manifestación más clara en la fase de ejecución de las mismas”. Corte Constitucional, Sentencia del 4 de
marzo de 2010, C-149/10.
59 Ibídem.
60 “Con respecto al principio de subsidiaridad, esta Corporación señaló en las sentencias C-478 de 1992 y C506 de 1995, la posibilidad de que las entidades territoriales, y únicamente para el evento de no poder ejercer
determinadas funciones en forma independiente, pueden apelar a niveles superiores (el departamento o la
Nación), para que éstas le colaboren en el ejercicio de sus competencias, pues, repárese que los intereses
nacionales y los intereses de las entidades territoriales, deben ser siempre articulables y complementarios y
no enfrentados (…)”.Corte Constitucional, Sentencia del 13 de septiembre de 2000, C-1187/00.
12
Igualmente, el principio de subsidiariedad también significa que las autoridades
superiores solamente pueden intervenir en asuntos de competencia de
autoridades inferiores cuando estas últimas no tengan la capacidad o sean
ineficientes en el cumplimiento de sus obligaciones61. De esta suerte por ejemplo,
la Nación puede excepcionalmente intervenir en el manejo presupuestal de las
entidades territoriales cuando sea estrictamente requerido para garantizar fines
superiores que vayan más allá de los intereses locales y no se afecte, desconozca
o extinga el núcleo esencial de la autonomía territorial.
Igualmente, el legislador puede intervenir cuando sea indispensable para asegurar
la estabilidad económica general62 o cuando sea necesario para que los niveles
territoriales cumplan con sus deberes constitucionales63.
Un ejemplo de la aplicación del principio de subsidiariedad, se en encuentra en la
Ley 549 de 1999, por la cual se dictaron normas tendientes a financiar el pasivo
pensional de las entidades territoriales”, y la cual permitió que la Nación ayudara
financieramente a los entes territoriales con el propósito de garantizar el derecho
irrenunciable a la seguridad social de sus pensionados64.
Otro ejemplo del reconocimiento del principio de subsidiariedad se encuentra en el
auto 314 de 2009 de la Corte Constitucional colombiana, en donde se analizó la
“El principio de subsidiariedad, finalmente, corresponde a un criterio, tanto para la distribución y como para
el ejercicio de las competencias. Desde una perspectiva positiva significa que la intervención el Estado, y la
correspondiente atribución de competencias, debe realizarse en el nivel más próximo al ciudadano, lo cual es
expresión del principio democrático y un criterio de racionalización administrativa, en la medida en que son
esas autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A su vez, en su dimensión negativa,
el principio de subsidiariedad significa que las autoridades de mayor nivel de centralización sólo pueden
intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces o sean
ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades”. Corte Constitucional, Sentencia del 4 de marzo de
2010, C-149/10.
62 “Así por ejemplo, de manera excepcional el legislador puede intervenir en la ejecución del gasto o
establecer pautas para la elaboración y ejecución del presupuesto como programas de ajuste fiscal u otros
encaminados a limitar el presupuesto de funcionamiento; en el mismo sentido, el legislador se encuentra
constitucionalmente habilitado para intervenir ampliamente en las fuentes exógenas de financiación de las
entidades territoriales, e incluso de manera excepcional en las fuentes endógenas, cuando expresamente lo
determine la Constitución, o cuando en el caso particular resulte indispensable para asegurar la estabilidad
económica general.
Bajo el mismo criterio, de manera excepcional el gobierno nacional puede intervenir en la formulación y en la
ejecución presupuestal del nivel territorial, modificando el proyecto de presupuesto presentado por las
entidades territoriales o reglamentando el recaudo y administración de las fuentes exógenas de financiación
de las entidades territoriales”. Corte Constitucional, Auto del 10 de diciembre de 2010, Auto 383/10.
63 “Así las cosas, la Carta Política de 1991, en criterio de la Corte, legitima la intervención del Estado en los
ámbitos locales, cuando se trate de fortalecer la acción de las mismas, con el propósito de que éstas cumplan
sus deberes constitucionales y evitar que, hacia el futuro, se comprometa la estabilidad macroeconómica de la
Nación, a través de la deuda pensional de carácter territorial”. Corte Constitucional, Sentencia del 13 de
septiembre de 2000, C-1187/00.
64 “En consecuencia, en criterio de la Corte, la ley 549 de 1999, "por la cual se dictan normas tendientes a
financiar el pasivo pensional de las entidades territoriales", debe interpretarse armónicamente con los artículos
228, 365 y 367 del Estatuto Superior, para concluir que dicha ley se enmarca en la perspectiva de la
aplicación práctica del denominado principio de subsidiaridad, de forma que la Nación concurre en la ayuda
financiera de las entidades territoriales dentro de un amplio marco de cooperación, bajo la lógica de garantizar
el derecho irrenunciable a la seguridad social, como un derecho fundamental de los pensionados y en general
de las entidades territoriales”. Ibídem.
61
13
situación de los desplazados por la violencia en Colombia. Allí el Tribunal
Constitucional indicó:
“la Corte reitera que (…) las entidades nacionales deben colaborar y apoyar a las
entidades territoriales para que superen sus falencias en materia de atención a la
población desplazada y se garantice el goce efectivo de sus derechos (…) de igual
manera, que en aquellas entidades territoriales que por su precaria capacidad
presupuestal y administrativa no puedan atender a la población desplazada, las
entidades nacionales, según sus competencias materiales y dentro del esquema de
coordinación creado por la Ley 1190 de 2008, en virtud del principio de
subsidiariedad, deberán realizar todas las acciones y adoptar todas las medidas
necesarias para garantizar el goce efectivo de los derechos de la población
desplazada, sin que para ello constituya un obstáculo la autonomía de las entidades
territoriales, que, como lo ha reiterado esta Sala, no se opone a que la Nación
cumpla sus obligaciones respecto de los derechos de la población desplazada, ni
puede ser invocada para disculpar la permanencia de fallas claramente
identificadas”.
De otra parte, el concepto de autonomía territorial encuentra su máximo desarrollo
legislativo en la Ley 1454 de 2011, Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, y los
artículos 356, 357, 360 y 361 de la Carta Política, relativos a la transferencia de
recursos por parte de la Nación a las entidades territoriales.
La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, la cual fue promulgada después de
20 años de haberse adoptado la Constitución Política de 1991 y luego del fracaso
de 19 proyectos presentados ante el Congreso de la República, materializa el
artículo 288 de la Carta Política colombiana cuyo texto señala que: “la ley orgánica
de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la
Nación y las entidades territoriales”.
Así, esta la ley vino a llenar el vacío jurídico existente ante la falta de una
regulación sistemática respecto a la estructura, las competencias y la financiación
de las entidades territoriales65 lo cual era necesario para realizar el mencionado
mandato66.
“Desde el año de 1991 hemos visto transitar por el Congreso de la República 19 proyectos de Ley Orgánica
de Ordenamiento Territorial (LOOT), sin que ninguno haya obtenido el consenso legislativo necesario para su
aprobación. Resultado de lo anterior, es que el país se encuentre desprovisto de una preceptiva legal que
regule orgánicamente la estructura, las competencias y la financiación de las entidades territoriales que
venían de la Constitución de 1886 y las nuevas que consagró el constituyente del 91”. Exposición de motivos
del Proyecto de Ley.
66 “En efecto, a pesar del reconocimiento constitucional de la autonomía se ha percibido que era necesario el
desarrollo de instrumentos constitucionales y normativos que permitieran desarrollarla: “El acercamiento
realizado dio cuenta del componente ideológico y político que avasalla el tema territorial y del criterio
coyuntural de las tres propuestas o modelos territoriales anotados. También, denotó que, después de veinte
años de expedida la carta política, el desaliento es generalizado. La tendencia sigue siendo hacia una mayor
descentralización, pero aquella carece de los instrumentos constitucionales y normativos básicos para
desarrollarla. En general, coinciden los expertos en la consolidación del proyecto de la modernidad, es decir,
del Estado nacional y, en dicho proyecto, la unidad sigue siendo fundamental, pero también coinciden en la
intervención o la culminación de la tarea que dejó a medias el constituyente”. Liliana Estupiñan Achury, Veinte
años de debates territoriales. Pervivencia de la tendencia centralista en Colombia, Pap. Polít. Bogotá
(Colombia), Vol. 16, No. 2, 463-483, julio-diciembre 2011, p. 479.
65
14
En este contexto, la Ley de Orgánica de Ordenamiento Territorial tiene como
objeto:
“dictar las normas orgánicas para la organización político administrativa del territorio
colombiano; enmarcar en las mismas el ejercicio de la actividad legislativa en
materia de normas y disposiciones de carácter orgánico relativas a la organización
político administrativa del Estado en el territorio; establecer los principios rectores
del ordenamiento; definir el marco institucional e instrumentos para el desarrollo
territorial; definir competencias en materia de ordenamiento territorial entre la
Nación, las entidades territoriales y las áreas metropolitanas y establecer las normas
generales para la organización territorial”67.
En desarrollo de lo anterior, se concibe entonces el ordenamiento territorial como
un instrumento de planificación y gestión de las entidades territoriales a través del
cual se busca:
i) Aumentar la capacidad de descentralización, planeación, gestión y
administración de los intereses que le son propios a las entidades de territoriales,
ii) Fomentar el traslado de competencias y poder de decisión del nivel nacional al
nivel territorial, todo ello acompañado del correspondiente traslado de recursos, y
iii) Generar las condiciones necesarias para la adopción de políticas públicas
concertadas entre la Nación y las entidades territoriales, las cuales reconozcan la
diversidad geográfica, histórica, económica ambiental, étnica y cultural, así como
también la identidad regional y nacional68.
Con el propósito de realizar estos objetivos, la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial reconoce la potestad a los departamentos y municipios de establecer su
estructura interna y organización administrativa, así como también la de
determinar y distribuir sus funciones y recursos para la consecución de sus
deberes constitucionales69.
Es importante destacar que la propia Ley se califica como un marco normativo de
carácter general que fija un conjunto de principios rectores que deben ser
desarrollados y aplicados por el legislador y las entidades territoriales 70, carácter
67
Ley 1454 de 2011, artículo 2º.
Ibídem.
69 “Los departamentos y municipios tendrán autonomía para determinar su estructura interna y organización
administrativa central y descentralizada; así como el establecimiento y distribución de sus funciones y
recursos para el adecuado cumplimiento de sus deberes constitucionales.
Sin perjuicio de su control de constitucionalidad o de legalidad, estos actos no estarán sometidos a revisión,
aprobación o autorización de autoridades nacionales”. Ley 1454 de 2011, artículo 28.
70 “En virtud de su finalidad y objeto, la ley orgánica de ordenamiento territorial constituye un marco normativo
general de principios rectores, que deben ser desarrollados y aplicados por el legislador en cada materia
específica, para departamentos, municipios, entidades territoriales indígenas y demás normas que afecten,
reformen o modifiquen la organización político administrativa del Estado en el territorio”. Ley 1454 de 2011,
artículo 2º.
68
15
este que ha sido criticado por una parte de la doctrina bajo el entendido de que se
alejó de lo que se pretendía originalmente, como lo era el que existiera una
regulación profunda y sistemática de lo referente al ordenamiento territorial71.
En concordancia con lo anterior, la Ley establece los principios rectores para el
ejercicio de las competencias de las entidades territoriales indicando que además
de los de coordinación72, concurrencia73 y subsidiariedad74, deben tomarse en
cuenta los de complementariedad75, eficiencia76, equilibrio entre competencias y
recursos77, gradualidad78 y responsabilidad79. De esta forma se profundiza el
carácter limitado de la autonomía territorial, pues estos principios restringen aún
más la libertad de las entidades territoriales en el ejercicio de las facultades que se
derivan del concepto de autonomía.
Adicionalmente, la Ley Organíca de Ordenamiento Territorial: i) realiza una
distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales respecto
al ordenamiento del territorio80, y ii) establece las figuras de: a) Regiones
Administrativas y de Planeación81 y b) Región Entidad Territorial82.
“La LOOT ha fracasado, por lo menos esa que se avizoró durante los años siguientes al proceso
constitucional de 1991, es decir, una normativa que hubiese culminado la arquitectura incompleta y difusa del
constituyente en materia territorial. De una LOOT extensa en contenidos pasamos a una propuesta marco de
principios”. Liliana Estupiñan Achury, Desequilibrios territoriales, Ediciones doctrina y Ley, 2012, p. 297.
72 “La Nación y las entidades territoriales deberán ejercer sus competencias de manera articulada, coherente y
armónica. En desarrollo de este principio, las entidades territoriales y demás esquemas asociativos se
articularán, con las autoridades nacionales y regionales, con el propósito especial de garantizar los derechos
fundamentales de los ciudadanos como individuos, los derechos colectivos y del medio ambiente establecidos
en la Constitución Política”. Artículo 27.
73 “La Nación y las entidades territoriales desarrollarán oportunamente acciones conjuntas en busca de un
objeto común, cuando así esté establecido, con respeto de su autonomía”. Ibídem.
74 “La Nación, las entidades territoriales y los esquemas de integración territorial apoyarán en forma transitoria
y parcial en el ejercicio de sus competencias, a las entidades de menor categoría fiscal, desarrollo económico
y social, dentro del mismo ámbito de la jurisdicción territorial, cuando se demuestre su imposibilidad de ejercer
debidamente determinadas competencias. El desarrollo de este principio estará sujeto a evaluación y
seguimiento de las entidades del nivel nacional rectora de la materia. El Gobierno Nacional desarrollará la
materia en coordinación con los entes territoriales”. Ibídem.
75 “Para completar o perfeccionar la prestación de servicios a su cargo, y el desarrollo de proyectos
regionales, las entidades territoriales podrán utilizar mecanismos como los de asociación, cofinanciación,
delegación y/o convenios”. Ibídem.
76 “La Nación, las entidades territoriales y los esquemas de integración territorial garantizarán que el uso de
los recursos públicos y las inversiones que se realicen en su territorio, produzcan los mayores beneficios
sociales, económicos y ambientales”. Ibídem.
77 “Las competencias se trasladarán, previa asignación de los recursos fiscales para atenderlas de manera
directa o asociada”. Ibídem.
78 “La asunción de competencias asignadas por parte de las entidades territoriales se efectuará en forma
progresiva y flexible, de acuerdo con las capacidades administrativas y de gestión de cada entidad”. Ibídem.
79 “La Nación, las entidades territoriales y las figuras de integración territorial asumirán las competencias a su
cargo previendo los recursos necesarios sin comprometer la sostenibilidad financiera del ente territorial,
garantizando su manejo transparente”. Ibídem.
80 “Son competencias de la Nación y de las entidades territoriales en materia de ordenamiento del territorio,
las siguientes: 1. De la Nación a) Establecer la política general de ordenamiento del territorio en los asuntos
de interés nacional: áreas de parques nacionales y áreas protegidas. b) Localización de grandes proyectos de
infraestructura. c) Determinación de áreas limitadas en uso por seguridad y defensa. d) Los lineamientos del
proceso de urbanización y el sistema de ciudades. e) Los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa
distribución de los servicios públicos e infraestructura social de forma equilibrada en las regiones. f) La
conservación y protección de áreas de importancia histórica y cultural. g) Definir los principios de economía y
buen gobierno mínimos que deberán cumplir los departamentos, los Distritos, los municipios, las áreas
71
16
Finalmente, a pesar de los objetivos que persigue la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial, ha sido blanco de críticas por parte de la doctrina la cual
considera que dicha normatividad no establece una verdadera autonomía de las
entidades territoriales, y en consecuencia su desarrollo económico y político
seguirá dependiendo en gran medida del poder central. Adicionalmente, se ha
señalado que el sistema de regiones que establece la norma puede contribuir a
aumentar las brechas sociales y económicas entre los entes territoriales83.
metropolitanas, y cualquiera de las diferentes alternativas de asociación, contratos o convenios plan o
delegaciones previstas en la presente ley. Parágrafo. Las competencias asignadas a la Nación en los literales
anteriores se adelantarán en coordinación con los entes territoriales. 2. Del Departamento a) Establecer
directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio,
especialmente en áreas de conurbación con el fin de determinar los escenarios de uso y ocupación del
espacio, de acuerdo con el potencial óptimo del ambiente y en función de los objetivos de desarrollo,
potencialidades y limitantes biofísicos, económicos y culturales. b) Definir las políticas de asentamientos
poblacionales y centros urbanos, de tal manera que facilite el desarrollo de su territorio. c) Orientar la
localización de la infraestructura física-social de manera que se aprovechen las ventajas competitivas
regionales y se promueva la equidad en el desarrollo municipal. d) Integrar y orientar la proyección espacial de
los planes sectoriales departamentales, los de sus municipios y entidades territoriales indígenas. e) En
desarrollo de sus competencias, los departamentos podrán articular sus políticas, directrices y estrategias de
ordenamiento físico-territorial con los planes, programas, proyectos y actuaciones sobre el territorio, mediante
la adopción de planes de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas de su territorio. f) La
competencia para establecer las directrices y orientaciones específicas para el ordenamiento del territorio en
los municipios que hacen parte de un Área Metropolitana correspondiente a estas, la cual será ejercida con
observancia a los principios para el ejercicio de las competencias establecidos en la presente ley. g) Los
departamentos y las asociaciones que estos conformen podrán implementar programas de protección
especial para la conservación y recuperación del medio ambiente. 3. De los Distritos Especiales a) Dividir el
territorio distrital en localidades, de acuerdo a las características sociales de sus habitantes y atribuir
competencias y funciones administrativas. b) Organizarse como áreas metropolitanas, siempre que existan
unas relaciones físicas, sociales y económicas que den lugar al conjunto de dicha característica y coordinar el
desarrollo del espacio territorial integrado por medio de la racionalización de la prestación de sus servicios y la
ejecución de obras de interés metropolitano. c) Dirigir las actividades que por su denominación y su carácter
les corresponda. 4. Del Municipio a) Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio. b)
Reglamentar de manera específica los usos del suelo, en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de
acuerdo con las leyes. c) Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en
armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos”. Ley 1454 de 2011,
artículo 29.
81 “Son Regiones Administrativas y de Planificación (RAP) las entidades conformadas por dos o más
departamentos, con personería jurídica, autonomía financiera y patrimonio propio, cuya finalidad está
orientada al desarrollo regional, la inversión y la competitividad, en los términos previstos en el artículo 306 de
la Constitución Política y en el marco de los principios consagrados en la presente ley, enfatizando la
gradualidad, flexibilidad y responsabilidad fiscal”. Ibídem, artículo 30.
82 “De conformidad con el artículo 307 de la Constitución Política la Región Administrativa y de Planificación
podrá transformarse en Región Entidad Territorial, de acuerdo con las condiciones que fije la ley que para el
efecto expida el Congreso de la República”. Ibídem, artículo 36.
83 “No obstante lo anterior, la actual ley de ordenamiento territorial —loot—, Ley 1454 de 2011, frustró la
intención de los constituyentes de otorgar mayor autonomía a las entidades sub-estatales de un Estado y
romper con la tradición centralista que ha generado desequilibrios económicos entre territorios, así como guiar
la interpretación constitucional que reconoció la autonomía solo de tipo administrativo. Las disposiciones
actuales de la LOOT permitirán que se continúe afectando las agendas locales en materia económica, y que
los entes del Estado no tengan maniobra política si se apartan de las directrices establecidas por el ejecutivo
central…. Este esquema deja un margen muy pequeño a desarrollos políticos y económicos diversos del
establecido desde el nivel central, o por lo menos permitir su participación en las grandes decisiones políticas
económicas del Estado; será muy difícil para las regiones más pobres aliarse políticamente para expandir las
inversiones de infraestructura que están concentradas en las más importantes ciudades colombianas. En
suma, se privilegian esquemas asociativos que solo les puede ser útil a pocas ciudades colombianas (Bogotá,
Barranquilla, Cali…) y se deja sin opciones al resto de la territorialidad colombiana, lo cual, desde un marco
normativo, generará o profundizará las brechas económicas y sociales entre territorios”. Vanessa Suelt Cock,
17
De otra parte, el concepto de autonomía territorial se impacta también de forma
muy importante en atención a lo señalado por los artículos 356, 357, 360 y 361 de
la Carta Política.
La primera de estas normas constitucionales establece que corresponde a la ley
determinar los servicios que tienen a su cargo la Nación, los Departamentos, los
Distritos y los Municipios.
Igualmente esta disposición, con el propósito de que los entes territoriales puedan
prestar los servicios que les corresponden, estableció el Sistema General de
Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, el cual se encuentra
integrado por recursos que deben destinarse a la financiación de los servicios que
tienen a su cargo los entes territoriales, debiéndosele dar prioridad en su
utilización a los servicios de salud, educación preescolar, primaria, secundaria y
media, así como también a los servicios públicos domiciliarios de agua potable y
saneamiento básico84.
Los recursos que integran el sistema se caracterizan porque:
i) Deben apropiarse en los correspondientes planes y presupuestos de los
departamentos, distritos y municipios.
ii) Son de destinación específica y por lo tanto no constituyen ingresos de libre
destinación de las entidades. Por lo tanto, solamente pueden invertirse en el
ejercicio de las competencias expresamente señaladas por la ley85, y
iii) Su control, seguimiento y verificación está a cargo de la Contraloría General de
la Nación86.
Por su parte, los artículos 360 y 361 de la Constitución Política crean y desarrollan
el Sistema General de Regalías, el cual tiene entre sus principales propósitos:
Un nuevo paradigma del estado unitario: la asimetría territorial y los esquemas de coordinación, 127
Universitas, (2013), pp. 328-329.
84 “En desarrollo de lo anterior la Ley 715 de 2001 señala: “El Sistema General de Participaciones está
constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución
Política a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuya competencia se les asigna en la
presente ley”. Ley 715 de 2001, artículo 1º.
85 “Apropiación territorial de los recursos del Sistema General de Participaciones. Los ingresos y gastos de las
entidades territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones se apropiarán en los planes y
presupuestos de los departamentos, distritos y municipios.
Los ingresos percibidos por el Sistema General de Participaciones, por ser de destinación específica, no
forman parte de los ingresos corrientes de libre destinación de las entidades territoriales beneficiarias de los
mismos”. Ibídem, artículo 84.
86 “El control, seguimiento y verificación del uso legal de los recursos del Sistema General de Participaciones
es responsabilidad de la Contraloría General de la Nación. Para tal fin establecerá con las contralorías
territoriales un sistema de vigilancia especial de estos recursos”. Ibídem, artículo 89.
18
i) “Promover el desarrollo y competitividad regional de todos los departamentos,
distritos y municipios dado el reconocimiento de los recursos del subsuelo como
una propiedad del Estado,
ii) Fortalecer la equidad regional en la distribución de los ingresos mineroenergéticos, a través de la integración de las entidades territoriales en proyectos
comunes; promoviendo la coordinación y planeación de la inversión de los
recursos y priorización de grandes proyectos de desarrollo, y
iii) Incentivar o propiciar la inversión en la restauración social y económica de los
territorios donde se desarrollen actividades de exploración y explotación de
recursos naturales no renovables, así como en la protección y recuperación
ambiental”87.
Los recursos del Sistema General de Regalías están destinados, entre otros, a
financiar proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las
entidades territoriales y el ahorro de su pasivo pensional 88. Para alcanzar este
objetivo, se crearon los fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación, de Desarrollo
Regional, de Compensación Regional y de Ahorro y Estabilización.
Con todo, el artículo 361 de la Carta Política señala también en su inciso segundo
que los departamentos, municipios y distritos en donde se adelanten explotaciones
de recursos naturales no renovables, así como los municipios y distritos con
puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o
productos derivados de los mismos, tienen derecho a participar en las regalías y
compensaciones, así como a ejecutar directamente estos recursos.
En desarrollo de lo anterior, estas entidades reciben asignaciones directas, sin que
pierdan el derecho a participar de los recursos de los fondos del Sistema General
de Regalías89.
Sin embargo, estos recursos deben obligatoriamente invertirse en la financiación o
cofinanciación de proyectos de inversión para el desarrollo social, económico y
ambiental de las entidades territoriales90. De esta suerte los ingresos recibidos por
87
Ley 1513 de 2012, artículo 2º.
“Los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el
desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional;
para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la
generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y
conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía
buscando mejorar las condiciones sociales de la población”. Constitución Política, artículo 360.
89 “Las entidades territoriales de que trata el inciso 2° del artículo 361 de la Constitución Política recibirán
asignaciones directas en virtud del derecho a participar en las regalías y compensaciones previsto en dicha
norma, sin perjuicio de su derecho a participar de los recursos de los fondos del sistema. Las Corporaciones
Autónomas Regionales recibirán las compensaciones en los términos establecidos en los artículos 40, 41, 46,
47 y 48 de La Ley 141 de 1994”. Ley 1513 de 2012, artículo 39.
90 “Los recursos de las asignaciones directas de que tratan el inciso 2° del artículo 361 de la Constitución
Política y el artículo 21 del presente decreto, se destinarán a la financiación o cofinanciación de proyectos de
inversión para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales”. Ibídem, artículo 40.
88
19
asignación directa son de destinación específica y en consecuencia no son
ingresos de libre destinación por parte de las entidades beneficiadas y tampoco
hacen unidad de caja con los demás recursos que integran su presupuesto91.
Es importante destacar que para definir y aprobar los proyectos de inversión que
serán financiados con recursos de las regalías, se establecieron órganos
colegiados de administración y decisión, los cuales están conformados por
miembros tanto del gobierno nacional como de los entes territoriales 92. Por
ejemplo, el artículo 42 del Decreto 4923 de 2011 señala que:
“Los Órganos Colegiados de Administración y Decisión de los departamentos
estarán integrados por dos (2) Ministros o sus delegados, el gobernador respectivo
o su delegado y un número equivalente al diez (10) por ciento de los alcaldes del
departamento, o sus delegados”93.
De otra parte, la ejecución de los recursos correspondientes a las asignaciones
directas de regalías o a los que integran los Fondos de Ciencia, Tecnología e
Innovación, de Desarrollo Regional y de Compensación Regional debe hacerse en
concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo
territorial94.
91
Ibídem, artículo 44.
“Las decisiones de estos Órganos Colegiados de Administración y Decisión se adoptarán con un mínimo de
dos votos favorables. El número de votos será máximo tres (3), uno por cada nivel de gobierno, así: Gobierno
Nacional un voto; departamental un voto; y municipal y distrital un voto. Es necesaria la presencia de al menos
uno de los miembros de cada nivel de gobierno para la toma de decisión”. Decreto 4923 de 2011, artículo 35.
93 Igualmente señala: “Los Órganos Colegiados de Administración y Decisión de los distritos y municipios
estarán integrados por un delegado del Gobierno Nacional, el Gobernador del respectivo departamento o su
delegado y el Alcalde”. Ibídem, artículo 42. Véase igualmente: “Los proyectos prioritarios que se financiarán
con estos recursos, serán definidos por órganos colegiados de administración y decisión, de conformidad con
lo establecido en la ley que regule el Sistema General de Regalías. Para el caso de los departamentos a los
que se refiere el inciso 2° del presente artículo, los órganos colegiados de administración y decisión estarán
integrados por dos (2) Ministros o sus delegados, el gobernador respectivo o su delegado, y un número
representativo de alcaldes.… En cuanto a los municipios y/o distritos a los que se refiere el inciso 2° del
presente artículo, los órganos colegiados de administración y decisión estarán conformados por un delegado
del Gobierno Nacional, el gobernador o su delegado y el alcalde.
Los programas y/o proyectos en ciencia tecnología e innovación de los departamentos, municipios y distritos
que se financiarán con los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se definirán por un
órgano colegiado de administración y decisión, en el cual tendrán asiento el Gobierno Nacional, representado
por tres (3) Ministros o sus delegados, un (1) representante del Organismo Nacional de Planeación y un (1)
representante del Organismo Nacional encargado del manejo de la política pública de ciencia y tecnología e
innovación, quien además ejercerá la Secretaría Técnica, un (1) Gobernador por cada una de las instancias
de planeación regional a que se refiere el inciso siguiente del presente artículo; cuatro (4) representantes de
las universidades públicas y dos (2) representantes de universidades privadas. …Los proyectos de impacto
regional de los departamentos, municipios y distritos que se financiarán con los recursos de los Fondos de
Desarrollo y Compensación Regional se definirán a través de ejercicios de planeación regional por órganos
colegiados de administración y decisión donde tengan asiento cuatro (4) Ministros o sus delegados y un (1)
representante del Organismo Nacional de Planeación, los gobernadores respectivos o sus delegados y un
número representativo de alcaldes”. Constitución Política, artículo 361.
94 “La ejecución de los recursos correspondientes a las asignaciones directas de que trata el inciso 2° del
presente artículo, así como de los recursos de los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo
Regional, y de Compensación Regional, se hará en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los
planes de desarrollo de las entidades territoriales”. Ibídem.
92
20
Esta aplicación del principio de coordinación entre la Nación y los entes
territoriales se ve igualmente reflejada en la obligación que tienen estas y la
Nación de coordinar sus actuaciones con el propósito de optimizar los recursos del
Sistema General de Regalías95.
Igualmente, respecto al control en la utilización de los recursos de las Regalías,
es importante destacar que existe un sistema de monitoreo, seguimiento, control y
evaluación sobre los recursos del sistema General de Regalías el cual se
encuentra a cargo del Departamento Nacional de Planeación96, entidad del orden
nacional.
El impacto de los desarrollos constitucionales, legales y jurisprudenciales
sobre el concepto de autonomía territorial
El desarrollo constitucional, legal y jurisprudencial que ha tenido el concepto de
autonomía territorial permite observar que en el contexto jurídico colombiano su
contenido y alcance se ha moldeado a la luz del carácter de república unitaria que
adoptó la Constitución Política, lo que ha llevado a que la autonomía que se
predica en el entorno territorial no se califique de absoluta sino de relativa.
Así por ejemplo, aunque el concepto de autonomía ha tenido un importante
desarrollado a partir del reconocimiento y distribución de competencias por parte
del legislador a favor de las entidades territoriales, como se observa en la Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial y la Ley 715 de 200197 las cuales establecen
las competencias de las entidades territoriales en materia de ordenamiento del
territorio y en la prestación de los servicios de educación, salud y servicios
públicos, el ejercicio de estas competencias es limitado o relativo.
En este contexto, el concepto de autonomía territorial es un concepto limitado en
virtud de:
a) La existencia de desarrollos normativos a través de los cuales se recortan las
transferencias de recursos a las entidades territoriales, se interviene en los
modelos de gestión departamental y se extienden los controles del poder central.
En este sentido, se ha señalado que leyes como la Ley 549 de 199998, la Ley 715
de 2001 y los Actos Legislativos 1 de 2001 99 y 5 de 2011100, por medio de los
cuales modificaron los artículos 356, 357, 360 y 361 de la Carta Política reflejan un
95
Decreto 4923 de 2011, artículo 66.
Ibídem, artículo 100.
97 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los
artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.
98 “Por la cual se dictan normas tendientes a financiar el pasivo pensional de las entidades territoriales, se
crea el Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones en materia
prestacional”.
99 Por el cual se modificaron los artículos 356 y 357 de la Constitución.
100
“Por la cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de
la Constitución política y sedictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones”.
96
21
carácter administrativo de la autonomía en donde las entidades territoriales siguen
siendo dependientes del nivel central101.
b) La existencia de una importante potestad de control fiscal sobre las finanzas
territoriales102 por parte de la Contraloría General de la Nación, pudiendo inclusive
esta facultad prevalecer sobre el control fiscal que ejercen las Contralorías
territoriales.
c) La destinación específica que por expreso mandato legal tiene muchos de los
recursos que se transfieren por parte del gobierno central a las entidades
territoriales lo cual conlleva a que estas tengan poco margen de decisión sobre
dichos recursos103.
A esto se suma la existencia de restricciones impuestas por la ley a las entidades
territoriales en la propia disposición de los recursos104. En materia de Regalías,
por ejemplo, se ha reclamado que la regulación actual ha generado como
consecuencia que se hubiese reducido la potestad y la participación de las
entidades territoriales en la toma de decisiones para el uso e inversión de los
recursos recibidos por este concepto105.
“No obstante lo anterior, existen tres aspectos que interrumpen el fortalecimiento de las entidades
municipales así como el desarrollo regional: a) las limitaciones de recursos a las entidades territoriales a partir
de un marco legal en el que se privilegia la administración central de los recursos sobre la administración
propia; b) el desarrollo jurisprudencial del principio de autonomía (que privilegia una autonomía de tipo
administrativo) 65 y c) la ley orgánica de ordenamiento territorial, que privilegia los esquemas asociativos
sobre el desarrollo del principio y derecho de la autonomía y la descentralización66. Esta situación puede
advertirse en las leyes que recortan transferencias, intervienen los modelos de gestión departamental y local,
vuelven a centralizar recursos y extienden los controles centrales (Acto Legislativo 1 de 2001, leyes 549 de
1999 y 617 de 2000, Ley 715 de 2001, Acto legislativo 5 de 2011 sobre regalías, Ley 1493 de 2011 por la cual
se toman medidas para formalizar el sector del espectáculo público de las artes escénicas), con lo cual se
denota el carácter puramente administrativo de la autonomía reconocida constitucionalmente y la dependencia
y subordinación de las entidades territoriales a pesar del reconocimiento de la autonomía constitucional”. Suelt
Cock, Ob. Cit., pp. 327-328.
102 “En segundo lugar, son insistentes los pronunciamientos sobre el proceso de recentralización que vive el
país, de forma especial, en la última década. Si bien se reconocen avances en materia de distribución
competencial, también los territorios fueron objeto de un protagonismo excesivo de la figura presidencial
(consejos comunitarios) y la expedición de diversas normas de control fiscal que controlaron las finanzas
territoriales, pero redujeron al máximo el alcance del principio de autonomía territorial”. Estupiñan Achury, Ob.
Cit., p. 478.
103 Carlos Augusto Cabrera Saavedra, Rodrigo Naranjo Gálvez, Las leyes de saneamiento fiscal y su efecto
sobre la descentralización, en Ordenamiento territorial (Alejandro Becker, Carolina Chica, Migue Eduardo
Cárdenas (compiladores), GTZ, Fescol, 2003, p. 43.
104 “Recordemos que las principales restricciones, resultado de las leyes de ajuste fiscal, hacen relación a los
siguientes temas: (i) capacidad y posibilidad de endeudamiento (Ley 358); (ii) manejo del tema de seguridad
social territorial (Ley 549) y (iii) asignación de recursos, tanto los provenientes de transferencias como los que
provengan de tributos propios (Ley 550 y Ley 617). A estas limitaciones hay que añadir las restricciones
provenientes de otras leyes, como las que se refieren al manejo de arbitrios rentísticos (Ley 643 de 2001) y
control fiscal sobre sus recursos (Ley 610 de 2001)”. Ibídem, p. 44.
105 “Con la reforma constitucional se redujeron los espacios de participación de las entidades territoriales de
manera significativa. En primer lugar, la administración del Fondo de Ahorro y Estabilización fue encargado al
Banco de la República según criterios fijados por el Gobierno Nacional. En segundo lugar, los proyectos a ser
financiados por los fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación, Desarrollo Regional y Compensación
Regional deben ser acordados con el Gobierno Nacional y ser acordes con el Plan Nacional de Desarrollo. En
tercer lugar, la elección de los proyectos a financiar radica en cada uno de los fondos, los cuales cuentan con
una participación marginal de las entidades territoriales.
101
22
d) Finalmente, el concepto de autonomía se ve igualmente limitado por la
obligación que tienen las entidades territoriales de ejercitar sus competencias en
consideración a un conjunto de principios reconocidos a nivel constitucional como
lo son los de coordinación, concurrencia y subsidiaridad, a los cuales se han
sumado otros más a partir de la promulgación de la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial.
De esta manera, el Acto Legislativo 05 de 2011 y la Ley 1530 trasladaron al Gobierno Nacional el poder para
elegir las prioridades de inversión social de las entidades territoriales, y por esta vía, sus prioridades de
desarrollo”. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Autonomía territorial, en Una mirada a las Regiones desde la
Justicia Constitucional (Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, José Antonio Cepeda Amarís, Liliana Estupiñan
Achury (editories académicos), Editorial Universidad del Rosario, Corte Constitucional de Colombia,
Fundación Hanns Seidel, 2013, p. 213.
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