DIPUTACIÓN DE VALLADOLID
Servicio de Asistencia
y Asesoramiento a Municipio
Por la Sra. Alcaldesa del Ayuntamiento de ___________, se solicita informe sobre el
problema planteado por unas construcciones e instalaciones de garaje y jardín, que han sido
efectuadas por los colindantes a la vía pública en suelo urbano de este término municipal y que han
invadido esta calle, y la han estrechado, y que ahora va a ser objeto de pavimentación y acerado a
través del Tercer Plan Especial Villa del Prado. Para ello, acompañan a la petición de informe,
plano del camino y de las parcelas de los particulares donde se señala con rotulador la invasión
efectuada sobre el mencionado camino.
La legislación aplicable a este supuesto es la Ley 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las
bases del régimen local (en adelante LRBRL), el Real Decreto-Legislativo 781/1986 de 18 de abril,
por el que se aprueba el Texto Refundido de Régimen Local (en adelante TRRL), y el Real Decreto
1372/1986 de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales
(en adelante RBEL).
Las Corporaciones Locales tienen la obligación de ejercer las acciones necesarias para la
defensa de sus bienes, tal y como establece el art. 68.2 de la LRBRL, y también tienen la
obligación de proteger la legalidad urbanística. Por ello vamos a analizar el supuesto planteado
desde el punto de vista de la protección de los bienes municipales y desde el punto de vista
urbanístico.
1) Defensa de los bienes municipales.
Para la defensa de sus bienes, el art. 4.1 de la LRBRL recoge, entre otras, como potestades
de las Corporaciones Locales las de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes.
A través de la potestad de investigación, las Corporaciones locales tienen la facultad de
investigar la situación de los bienes y derechos que se presuman de su propiedad, siempre que ésta
no conste, a fin de determinar la titularidad de los mismos, tal y como establece el art. 45 del RBEL.
Por tanto, los requisitos necesarios para ejercitar esta potestad, son la inexistencia de datos o
documentos que justifiquen la propiedad a favor del Ayuntamiento o de un tercero, y que se
presuma la titularidad del Ayuntamiento sobre el bien, presunción que puede derivar de su posesión
o de su inscripción en el inventario de bienes. Si este desconocimiento no existe, porque se conoce
al titular registral, pero el Ayuntamiento considera que la persona que consta como titular no reúne
esta condición, deberá ejercer las acciones correspondientes en la vía civil para recuperar la
propiedad, pero no podrá ejercer la potestad de investigación porque tal y como mantiene la
jurisprudencia, esta potestad administrativa no puede perturbar la posesión de aquellos que aparecen
como titulares.
A través de la potestad de deslinde, las Corporaciones locales tienen la facultad de
promover y ejecutar el deslinde entre los bienes de su pertenencia y los de los particulares, cuyos
límites aparecieran imprecisos o sobre los que existieran indicios de usurpación, tal y como
establece el art. 56 del RBEL. Según reiterada jurisprudencia, se exige que se respeten situaciones
jurídicas consolidadas a favor de los particulares protegidos por presunciones posesorias
establecidas en el ordenamiento civil e hipotecario.
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A través de la potestad de recuperación de oficio, o comúnmente denominado
“interdictum impropium”, las Corporaciones Locales, pueden recuperar por sí, y sin necesidad de
acudir a los tribunales, la tenencia de un bien en la que se han visto perturbados, tal y como
establece el art. 70 del RBEL. Para poder ejercer esta potestad es necesario que los bienes se hallen
indebidamente en poder de particulares, pudiéndose ejercer en cualquier momento si se trata de
bienes de dominio público. Según reiterada jurisprudencia, esta potestad cede cuando el particular
acredita mejor derecho a la posesión, como ocurre en el supuesto de protección registral. Además,
es una potestad que tiene únicamente carácter posesorio, es decir que contempla situaciones de
hecho al margen de la titularidad dominical, ya que pretende recuperar la posesión pero sin entrar
en cuestiones de propiedad del bien, las cuales corresponden a la jurisdicción civil.
En el supuesto planteado por el Ayuntamiento de ______________ no parecen aplicables ni
la potestad de investigación ni la de deslinde, puesto que respecto a la primera potestad, sí que
existen indicios de presunción de la propiedad municipal del bien, que deriva del plano aportado por
el Ayuntamiento, donde el bien invadido figura como calle, y en consecuencia no se puede acudir a
la potestad de deslinde porque los límites entre los bienes de los particulares y el bien municipal no
son imprecisos.
Por ello, la única potestad aplicable al supuesto planteado por el Ayuntamiento de
______________ será la potestad de recuperación de oficio, siempre y cuando los particulares no
acrediten mejor derecho a la posesión de los terrenos invadidos, como ocurriría en el supuesto de
inscripción registral de los mismos a favor de los particulares (lo cual no consta en la
documentación remitida por el Ayuntamiento), en cuyo caso, sólo procedería que el Ayuntamiento,
estando obligado a defender los bienes de su propiedad, ejercitara las acciones pertinentes ante los
Tribunales del orden civil, para que fueran éstos, en su caso, los que declarasen la titularidad
dominical controvertida.
Puesto que el bien invadido se trata de un bien de dominio público, el Ayuntamiento podrá
ejercer la potestad de recuperación de oficio en cualquier momento, sin estar sujeto al plazo de un
año, a diferencia de lo que ocurre con los bienes patrimoniales, tal y como establece el art. 70 del
RBEL.
Respecto al procedimiento a seguir para esta recuperación de oficio, el art. 71 del RBEL
prevé que:
“1. El procedimiento para la recuperación de la posesión podrá iniciarse a través de las formas
previstas en el artículo 46.
2. La recuperación en vía administrativa requerirá acuerdo previo de la Corporación, al que se
acompañarán los documentos acreditativos de la posesión, salvo que se tratare de repeler
usurpaciones recientes.
3. Este privilegio habilita a las Corporaciones Locales para que utilicen todos los medios
compulsorios legalmente admitidos, sin perjuicio de que si los hechos usurpatorios tienen
apariencia de delito se pongan en conocimiento de la autoridad judicial.”
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La jurisprudencia se ha pronunciado con reiteración sobre el procedimiento a seguir para la
recuperación de oficio de bienes por parte de las entidades locales, como la STS de 14 de mayo de
2002 y la STSJ de Castilla y León de 5 de septiembre de 2008.
En este sentido, manifiestan las sentencias mencionadas que la recuperación de oficio
permite a las Corporaciones locales, sin acudir a la tutela judicial, recuperar la posesión de sus
bienes, si tal posesión ha sido objeto de perturbación o despojo, y que como tal potestad ,no es de
índole discrecional sino de obligado ejercicio, sin carecer de límite temporal por la
imprescriptibilidad del dominio público. Las condiciones para ejercer esta potestad son:
a) Identificación previa del bien que se pretende recuperar, y justificación de que el bien ha
venido siendo poseído, de hecho, por la Administración municipal en circunstancias tales
que resulte acreditado su previo uso público, es decir, su afección real al concreto destino
que justifica la inclusión de este bien en el dominio público, condición que se cumplirá en
este supuesto si el Ayuntamiento puede acreditar que la parte de bien invadido por las
construcciones particulares, había venido siendo utilizado como calle o camino público con
anterioridad a esta invasión. No obstante, tal y como señala la jurisprudencia, esta
obligación probatoria que corresponde al Ayuntamiento, ha de ser proporcionada al tiempo
mayor o menor transcurrido desde el despojo y debe valorarse comparativamente con las
pruebas que aporte el particular que alegue derechos posesorios sobre el mismo bien.
Así, establece la jurisprudencia que sólo cuando no hay constancia de la demanialidad del
bien, basta con la acreditación de una posesión pública anterior y la existencia de una
usurpación reciente de los bienes (art. 71.2 del RBEL), sin que la Administración local tenga
que acreditar la plena titularidad demanial, sin perjuicio de la acción de quien se crea titular
dominical de los bienes para acudir ante la Jurisdicción civil. El problema será determinar
cuándo estamos ante una usurpación reciente de los bienes, puesto que se trata de un
concepto jurídico indeterminado, pero que en todo caso parece no inferirse del supuesto
planteado por el Ayuntamiento de _______________, puesto que las construcciones que han
invadido el camino son un garaje y un jardín lo que hace presumir que no se trata de una
reciente usurpación.
b) Existencia de una perturbación o pérdida de la posesión por parte de terceras personas, y
su carácter ilegítimo, es decir sin acto jurídico que legitime esta posesión contraria, y con
completa identidad entre lo poseído por la Corporación y lo usurpado por el particular,
condición que se cumplirá en este supuesto una vez que el Ayuntamiento acredite el previo
uso público del bien invadido, al haberse variado el uso común previsto para la calle, y
destinarse a uso exclusivo de los particulares.
c) Seguir el procedimiento previsto en el art. 71 del RBEL. De este modo es necesario adoptar
previamente acuerdo de la Corporación al que se le acompañarán los documentos que
acrediten la posesión (por ejemplo, planos, inscripción del bien en el inventario de bienes,
declaración de testigos...). Aunque el art. 71 sólo hace referencia a acuerdo previo de la
Corporación, será necesario, antes de adoptar el acuerdo de recuperación de oficio, contar
con los informes técnicos y jurídicos pertinentes y dar trámite de audiencia al interesado,
tal y como establece el art. 84 de la Ley 30/1992, por un plazo mínimo de diez y máximo de
15 días hábiles, para que los interesados puedan alegar y presentar los documentos y
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justificaciones que estimen pertinentes. A la vista de estas alegaciones la Corporación
adoptará el acuerdo de recuperación de oficio del bien, que será motivado, y contendrá un
mandato al perturbador para que cese en la usurpación e invitándolo al desalojo o
demolición en un plazo improrrogable, apercibiéndole de que transcurrido este plazo sin que
se haya cesado en la usurpación, el Ayuntamiento acudirá a la ejecución subsidiaria y
retirará con sus propios medios las construcciones existentes, a costa de los obligados (el
previo apercibimiento es requisito necesario antes de proceder a la ejecución subsidiaria en
cumplimiento del art. 95 de la Ley 30/1992).
Por lo que respecta al órgano competente para acordar la recuperación de oficio,
después de una reiterada jurisprudencia que establecía que era el Pleno el órgano competente
para adoptar este acuerdo, la STS de 2 de abril del 2008 ha supuesto un cambio en la
jurisprudencia anterior, y ha establecido que el órgano competente para acordar la
recuperación de oficio es el Alcalde, puesto que el art. 71 del RBEL dice “acuerdo de la
Corporación”, y no del Pleno, no siendo sinónimos Corporación y Pleno, y por ello hay que
acudir a las normas generales de atribución de competencias de la LRBRL, cuyo art. 21.1 s),
atribuye al Alcalde la competencia residual sobre aquellas materias que la legislación
atribuya al municipio y no a otros órganos municipales.
La resolución que se adopte será impugnable en la doble vía contencioso-administrativa y
civil. En la vía contencioso-administrativa, podrá impugnar vicios del acto de recuperación
de oficio, incompetencia del órgano, defectos del procedimiento, etc, y en la vía civil, podrá
alegar la existencia de un mejor derecho a la situación posesoria declarada por el
Ayuntamiento.
2) Protección de la legalidad urbanística
Por otro lado, y de acuerdo con la legislación urbanística, si las construcciones efectuadas
por los particulares se han efectuado sin licencia o contraviniendo sus condiciones, serán
constitutivas de una infracción urbanística muy grave, de acuerdo con los artículos 115.1 a) de la
Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León (LUCYL) y 348.2 b) del Decreto
22/2004, de 29 de enero que aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León (RUCYL),
por estar realizadas sobre bienes de dominio público. Con carácter general, toda infracción
urbanística determina la imposición de sanciones a sus responsables, así como la obligación de los
mismos de restaurar la legalidad urbanística. Los plazos de prescripción de las infracciones
urbanísticas lo señalan los artículos 121 de la LUCYL y 351 del RUCYL y son, de cuatro años para
las infracciones muy graves y graves, y de un año para las leves, sin que se pueda iniciar el
expediente sancionador cuando haya transcurrido el referido plazo. Los plazos para adoptar las
medidas de protección y restauración de la legalidad son los mismos, según el art. 346 del RUCYL,
salvo que las infracciones se hayan cometido en terrenos de dominio público que, de acuerdo con el
punto 3 de este artículo, se podrán adoptar en cualquier momento, sin límite temporal alguno, tal y
como ocurre en el supuesto planteado.
Por tanto, si con estas construcciones hay una invasión ilegal del dominio público, y con
independencia de la posible prescripción de la infracción, el Ayuntamiento ejercerá las acciones
necesarias para la defensa de sus bienes pudiendo utilizar la vía de la recuperación de oficio descrita
en la parte primera del informe o bien podrá iniciar un procedimiento de restauración de la legalidad
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urbanística, sin que estas construcciones puedan quedar sometidas al régimen señalado en el
artículo 185 RUCYL para los usos del suelo declarados fuera de ordenación.
Entre ambas opciones, si el Ayuntamiento puede probar que es el poseedor del bien en
conflicto, y concurren todos los requisitos necesarios para ejercitar la potestad de recuperación de
oficio, la vía más rápida para recuperar la posesión es acudir al ejercicio de esta prerrogativa, y tras
dar trámite de audiencia al particular, el Ayuntamiento adoptará la resolución de recuperación de
oficio del bien, que será ejecutiva, y se notificará al particular dándole los recursos
correspondientes, requiriéndole para que cese en la usurpación (demolición de la parte de garaje y
jardín), dándole un plazo para ello, y apercibiéndole de que si este requerimiento es desatendido,
procederá a la ejecución subsidiaria a costa del obligado.
Por último, y en el supuesto de que los particulares contaran con licencia concedida por el
Ayuntamiento, y hubieran efectuado sus construcciones de acuerdo a la misma, no procederá que el
Ayuntamiento acuda a la recuperación de oficio, sino que tendrá que acudir a una revisión de oficio
de la licencia otorgada, en cumplimiento del art. 119 .2 de la LUCYL y 367.5 del RUCYL, con
indemnización al particular de los perjuicios sufridos, salvo que haya existido dolo, culpa o
negligencia graves imputables al perjudicado, tal y como establece el art. 361.6 del RUCYL.
Se emite el presente informe sin perjuicio de otro de mejor criterio fundado en derecho.
En Valladolid, a 18 de mayo de 2009
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