turismo en bolivia - red de turismo comunitario de america latina

SERVICIOS EMPRESARIALES PARA EL DESARROLLO
DEL TURISMO COMUNITARIO SOSTENIBLE
(REDTURS)
EL TURISMO EN BOLIVIA
LEGISLACIÓN Vs. DERECHOS INDÍGENAS
Carlos Rojas Rivero
OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO
PROGRAMA DE DESARROLLO DE PEQUEÑAS EMPRESAS (SEED)
PROLOGO
El presente documento analiza las características de la participación de los
principales actores sociales e institucionales interesado en el proceso de
producción del principal instrumento estatal que regula el turismo en Bolivia, la
“Ley de promoción y desarrollo de la actividad turística”. El análisis crítico de su
contenido permite destacar las implicaciones económicas, sociales y culturales
que se derivan de su aplicación, en particular, desde la perspectiva de los
derechos e intereses de las comunidades campesinas e indígenas del país.
El autor presenta una reseña histórica de la estructura institucional y las prácticas
sociales que han venido primando en la actividad turística, dominada por un
reducido grupo de empresas tradicionales que controlan el mercado nacional. La
función normativa del Estado, garante de los intereses de las mayorías, ha
propiciado un conjunto de prácticas discriminatorias hacia los pequeños
operadores turísticos y comunidades indígenas, acentuándolas mediante una sui
géneris representación de los actores económicos en las instancias de
planificación, promoción y decisión, tanto del Consejo Nacional de Turismo como
de los Consejos Departamentales.
La definición legal del prestador de servicios turísticos, la determinación de las
zonas prioritarias y la afectación de territorios con fines de explotación turística
confirman esa misma orientación. Se destacan igualmente diferencias entre las
declaraciones de principios de la ley y sus disposiciones operativas con respecto a
las comunidades nativas; al no considerar las nuevas tendencias del mercado,
dichas disposiciones redundan en el anquilosamiento del sector o, al menos, le
restan oportunidades de innovación y dinamismo.
A través de algunas ilustraciones, el autor busca sensibilizar a los diferentes
actores públicos, privados y comunitarios con relación a su adecuada participación
en un genuino proceso democrático de toma de decisiones, que abarque la
concepción, planificación y ejecución de políticas de turismo, así como en la
definición del marco normativo que rige al sector. El análisis es particularmente
relevante al tratarse de programas y proyectos turísticos que se ejecutan en
territorios indígenas y circunscripciones rurales.
Se asume que la participación organizada de dichos actores constituye una
condición indispensable para renovar la oferta turística, ampliar los mercados y
mejorar la calidad de los servicios, generando más y mejores empleos que
garanticen una distribución más equitativa de los beneficios que se derivan de la
actividad. El autor1 propugna el desarrollo de un turismo sostenible,
económicamente eficiente y respetuoso de los derechos de los pueblos indígenas
1
Carlos Rojas Rivero es consultor y se desempeña como ejecutivo de proyectos de desarrollo rural
y micro empresas, con varios organismos internacionales. Es analista del mercado de turismo en
Bolivia y especialista en comercialización alternativa. En la actualidad asume la Gerencia de
comercialización en ASUR (Antropólogos del Surandino), institución privada, dedicada a potenciar
2
El presente documento fue presentado en el Encuentro Internacional sobre el
tema “Gestión del turismo sostenible y competitivo: Alianzas entre Estado,
empresa y comunidad”, que tuvo lugar en Otavalo (Ecuador), del 12 al 14 de
septiembre del 20012.. El evento se realizó en el marco del programa de
actividades de difusión y aplicación del Convenio núm. 169 de la OIT, sobre
Pueblos indígenas y tribales; y fue organizado por la Ilustre Municipalidad de
Otavalo, la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE), el
Ministerio de Turismo de Ecuador y la OIT3.
Carlos Maldonado
Coordinación del programa de actividades
sobre Desarrollo Rural y Pueblos Indígenas
el renacimiento del arte textil tradicional de las áreas Jalqa y Tarabuco, Departamento de
Chuquisaca. Con la comercialización de textiles en los mercados de turismo regional se busca
generar empleo e ingresos complementarios para las comunidades indígenas.
2
La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos, estudios y otras colaboraciones
firmadas incumben exclusivamente a sus autores; su publicación no significa que la OIT las
sancione.
3
OIT: Gestión del turismo sostenible y competitivo. Alianzas entre Estado, empresa y comunidad.
Los casos de Bolivia, Ecuador y Perú, Doc. N° 142, ETM Lima, 2002.
3
1. UNA BREVE VISION HISTORICA DE LA ESTRUCTURA DEL TURISMO EN BOLIVIA
Desde sus orígenes, el turismo en Bolivia ha sido regulado, directa o indirectamente, por algunas
grandes empresas mayoristas que operan en el ámbito nacional, principalmente sobre los más
importantes sitios turísticos del país. Estas empresas son las que casi exclusivamente penetran el
mercado internacional para captar la demanda turística receptiva. Otras empresas mucho más
pequeñas constituyen la red de base, con las cuales se opera la subcontratación regional o local
de servicios para las primeras, bajo las condiciones que las empresas mayoristas les solicitan. En
esta lógica económica, son muy pocas las empresas que buscan un turismo con características de
reparto equitativo de beneficios y sostenible en el tiempo, o que intentan penetrar el mercado
internacional para captar flujos de turismo alternativo.
Esta estructura piramidal en la distribución del flujo de turismo programado en Bolivia regula, en
consecuencia, el tipo de productos ofertados en el mercado, la gestión de su valor y los precio.
Estos se reflejan en las tarifas otorgadas a los pequeños distribuidores locales, guías de turismo y,
en general, al conjunto de actividades vinculadas al turismo receptivo programado.
Debido a los altos costos de penetración en los mercados internacionales; donde también existen
empresas que regulan los flujos para las empresas mayoristas; es prácticamente inalcanzable para
una pequeña empresa lograr éxito, si no se vincula de alguna manera a las pocas empresas
oligopólicas que operan en el país.
En este conjunto estructurado y jerárquico que rige la actividad turística destinada a explotar
económicamente los recursos patrimoniales, culturales, sociales y ecológicos de Bolivia, queda
muy manifiesta una gran ausencia: la participación de los pobladores principalmente indígenas,
teóricamente propietarios de los bienes culturales y patrimoniales. En general, como bien decía un
indígena del Oriente boliviano "somos sólo el motivo de la foto", expresión que es sentida y
compartida por el conjunto de los pobladores de los sitios turísticos de Bolivia.
2. EL ESTADO Y SU FUNCION NORMATIVA
Constitucionalmente, el Estado Boliviano es quien debe legislar, normar, regular y generar las
políticas destinadas al desarrollo, la preservación y el aprovechamiento de los recursos turísticos
de Bolivia, dejando al sector privado la función de inversión y gestión directa para el
aprovechamiento económico de los recursos turísticos.
En la actualidad, la mayor parte de los recursos turísticos generadores de altos ingresos en Bolivia
está vinculada con el aprovechamiento comercial de las expresiones culturales propias,
generalmente indígenas, y de los excepcionales sitios naturales, también vinculados o
interrelacionados con comunidades rurales o indígenas. La tendencia del mercado actual está
marcadamente vinculada con los productos ecológicos o culturales indígenas.
Con varias denominaciones cambiantes, según el gobierno de circunstancia, el Estado ha venido
delegando desde los años 60, a través del Gobierno (Poder Ejecutivo) y de un Ministerio, la
normativa y regulación de la actividad turística a una instancia especializada (Dirección Nacional,
Viceministerio, etc.), que cuenta con instancias descentralizadas en cada Departamento.
Estas instancias nacionales y departamentales, desde sus orígenes, han tenido regularmente
como responsables a personas directamente vinculadas a las empresas mayoristas de turismo (a
nivel nacional), así como a pequeños empresarios vinculados con las empresas mayoristas (a
nivel departamental). Otras veces, generalmente a nivel departamental, esas funciones han sido
desempeñadas por hombres de los círculos políticos, sin ningún conocimiento o experiencia en el
sector.
4
La relación constante y directa en la administración, regulación y normativa del turismo, entre
empresarios tradicionales, con representantes del Estado, y políticos bajo presión de los intereses
empresariales, sin la participación de otro agente representativo de los derechos ciudadanos, ha
marcado una constante en la visión y acción de las políticas de Estado, sus normas y regulaciones
prioritarias. Estas han estado orientadas a favorecer y proteger los intereses económicos de las
empresas turísticas mayoristas a nivel nacional o influyentes a nivel departamental. Históricamente,
el Estado como regulador de la actividad económica no ha tomado en cuenta los intereses de la
población, la protección del patrimonio cultural o ambiental y, menos aún, los derechos de los
indígenas propietarios de los bienes culturales o ecológicos. El reconocimiento retórico en algunas
ocasiones confirma la regla. Es más, el Estado ha operado como facilitador de inversiones en la
promoción y desarrollo de los productos turísticos que son aprovechados, piramidalmente, bajo la
mencionada estructura vigente en ese sector.
3. EL MERCADO vs. LA ACCION DEL ESTADO
Ya hacia finales de los años 80, el turismo inicia un crecimiento que empieza a diferenciarse por
segmentos de mercado en el flujo turístico. Ya no llegaban solamente turistas motivados por los
tradicionales sistemas de estructuración del turismo. Por razones fundamentadas en el alto
beneficio que buscaban obtener del turista las empresas tradicionales, muchas veces con dudosa
calidad del producto con relación a su valor, se inicia un proceso de nuevos flujos de turismo no
programado y no operado por empresas tradicionales. Este género de turista llega por su cuenta,
se aloja donde quiere, visita lo que le agrada y empieza a contratar servicios de agentes más
adecuados a la calidad que busca. Son jóvenes, gustosos de aventura que buscan ampliar sus
conocimientos, más allá de lo que un tour tradicional le ofrece; además gustan de hacerlo sin la
presión de un itinerario y de un tiempo programado. En la jerga del empresario tradicional son
denominados "los mochileros". No los entienden y sus aspiraciones más bien les molestan.
Durante ese periodo, emergen también agentes turísticos no clasificados en las normas
convencionales del Estado, guías locales que tiene mayor capacidad de empatía con el turista. Se
hace mención aquí al caso de Potosí. El Cerro Rico de Potosí, es un sitio todavía en explotación,
que generó la mayor riqueza de plata de América, para favorecer a la expansión de la revolución
industrial y el capitalismo centroeuropeo; por consiguiente, un sitio de mucha atracción para
viajeros europeos conocedores de su propia historia, para jóvenes estudiantes e intelectuales. En
ese sitio, además, existen aún en explotación minas en condiciones casi similares a las de los
períodos de la mita, explotación a combo y punta, traslado del mineral “cargado en las espaldas",
ninguna seguridad y protección laboral, ingresos económicos miserables y muerte rondando por la
tuberculosis en los trabajadores de origen indígena.
Las agencias de viajes, explotaban estos “recursos turísticos" a través de tours guiados por
personas urbanas, con precios acordados entre todas las agencias, generalmente altos, con
respecto a los costos reales y a la calidad del servicio. Solían dejar como costo de ingreso a la
mina, una libra de coca y un atado de cigarros baratos.
Algunos de los mineros indígenas, unos pocos, inician allí un proceso de contacto directo con los
turistas, empiezan a explicarles como era el trabajo en la mina, se convierten en guías locales no
vinculados a las agencias de viajes. Para el turista, estos guía genuinos resultaban más
conocedores que nadie de su propia realidad; por ello, comenzaron a recomendarlos a otros
turistas. Luego, estos guías locales dejan de ser mineros, y empiezan a ejercer la actividad con el
consentimiento de compañeros mineros. Se ingenian para aprender de los propios turistas, unos el
inglés, otros el francés; alguno barruntan el hebreo y se dirigen a los turistas en sus propias
lenguas, balbuceando quizás; sus servicios son cada vez más solicitados.
Para los mineros, era preferible que algún compañero se salvara de la tuberculosis, ejerciendo
como guía. No niegan el acceso de los turistas a la mina, porque saben que ello beneficia a
algunos de sus compañeros. Estos guías locales ya no permiten que los turistas visiten las minas
5
sólo con coca y cigarros; acuerdan con sus ex compañeros de mina establecer una tarifa en
beneficio de todos los mineros, generan innovaciones que crean nuevos empleos, empiezan a
ofrecer una “lagua” (sopa de maíz tradicional indígena) en la mina, preparada por la mujer de un
minero, que cuenta con mejores ingresos. Cocinarla por turnos, delegan a otros mineros para que
bajen a recoger a los turistas en sus hoteles, no los llevan en autos de lujo, los hacen caminar, al
tiempo que les muestran y comentan sobre la ciudad, los lugares donde se expende libremente
dinamita y coca, los medios de transporte que utilizan (camiones volquete) para llegar a la mina,
los mismos que transportan el mineral. Les enseñan a subir en los camiones, junto a todos los
mineros que trabajaban día a día. Los turistas aprecian la realidad cotidiana del minero boliviano,
que se adecua a la demanda del mercado, genera su propio producto turístico, conquista
rápidamente una clientela cautivada por la experiencia y que se solidariza con aquellos que han
vivido la leyenda cruenta del Potosí.
En una reunión, periodísticamente publicitada, entre las agencias de viajes de Potosí (la mayor
parte subsidiarias o subcontratadas por las grandes agencias turísticas de Bolivia) y el Estado
(Prefecto del Departamento), se decide "combatir" a los guías ilegales. Desde el siguiente día, la
policía sale a perseguir y arrestar a estos guías locales que "atentan contra el desarrollo del
turismo en el país". Nunca tuve explicación de cuál fue el delito que cometieron, sólo sé que
buscaban trabajar y ganarse dignamente la vida, pero el Estado decidió coartarles su iniciativa
generadora de trabajo, a cambio de estigmatizarlos y tratarlos como delincuentes. Ese era la
percepción y la presencia real del Estado para los mineros de entonces. Años después, el mercado
acordó la razón a los "guías ilegales". Algunos de ellos, los más fuertes, continúan exitosos; a otros
los reprimieron hasta intimidarlos, obligándoles a que vuelvan a ser para lo que nacieron “mineros
indígenas...”
4. UNA LEY DE TURISMO SIN CONSULTA DEMOCRATICA
Durante muchos años, el turismo en Bolivia era normado y regulado únicamente por reglamentos,
decretos supremos y otros instrumentos ad-hoc, que más bien respondían a la necesidad de
resolver situaciones de coyuntura o a traducir acuerdos de las empresas tradicionales de turismo,
para que sean avaladas por el Estado. En muchos casos existían disposiciones contradictorias y,
más frecuentemente, vacíos jurídicos en casos en los que ya no se disponía de normativa.
Fue el propio sector privado, principalmente representado por las empresas tradicionales, quien
impulsó la iniciativa para que el Estado generara una Ley de Turismo, estableciendo el marco
jurídico destinado al sector. En efecto, el 14 de abril del 2000, se promulgó la “Ley de promoción y
desarrollo de la actividad turística en Bolivia”, cuyo primer artículo, estatuye que "La presente Ley
constituye el marco legal para la promoción, el desarrollo y la regulación de la actividad turística en
Bolivia”.
Esta ley se promulga con carácter previo a la realización del denominado “Diálogo Nacional” y fue
exclusivamente concertada y acordada con los representantes de la empresa tradicional de turismo
en el ámbito nacional, sin participación o consulta efectiva a los municipios, las comunidades
indígenas y otras organizaciones de la sociedad civil. Ello ocurrió así pese a que, desde mediados
de los años 90, estaban ya establecidas y vigentes tanto las políticas como las leyes de
“Descentralización Administrativa” del país y de “Participación Popular”, las mismas que otorgan
facultades especiales a los municipios para la planificación y el desarrollo de las áreas territoriales
de su competencia. Sin embargo, se hizo caso omiso de los mecanismos de consulta o
participación establecidos con este conjunto de entes públicos, con capacidad de acción regional, y
se ignoró a las organizaciones representativas de las poblaciones indígenas.
Siendo el turismo un sector de la actividad económica que, por su efecto multiplicador, puede
constituirse en una oportunidad para generar beneficios para la población y contribuir a consolidar
la sostenibilidad no sólo económica, sino también ambiental y cultural del país; un proceso
inconsulto está generando serios conflictos e inequidades. La participación de los potenciales
6
beneficiarios o afectados en la formulación de la ley y otros instrumentos normativos debe ser
considerada una condición primordial para el éxito de su aplicación, en particular en el caso de las
comunidades indígenas, toda vez que Bolivia ha ratificado el Convenio N° 169 de la OIT, sobre los
derechos y libertades fundamentales de los pueblos indígenas.
5. EL ENUNCIADO DE PRINCIPIOS Y DEFINICIONES
El artículo 3° de la mencionada ley enuncia como principios de la actividad turística:
b) La participación y beneficio de las comunidades donde se encuentran los atractivos turísticos
para fortalecer el proceso de identidad e integración nacional.
d) La conservación permanente y uso sostenible del patrimonio cultural y natural del país.
e) La participación y el beneficio de los pueblos originarios y etnias que integrados a la actividad
turística, preserven su identidad cultural y sus ecosistemas.
Como se puede constatar, entre los cinco (5) principios básicos, tres (3) de ellos contemplan
directa o indirectamente la participación y beneficio de la actividad a favor de los grupos indígenas.
Se podría suponer, por consiguiente, que en el cuerpo integral de la ley se contemplara y
desarrollara estos principios. Sin embargo, como veremos posteriormente, estos principios son
meros enunciados retóricos, pues en la parte operativa o en las modalidades de aplicación practica
de la ley, no son considerados.
En al artículo 4° se adoptan definiciones respecto a la actividad turística, estableciéndose que:
“Prestadores de servicios son las empresas legalmente establecidas en el país que se dedican
habitualmente al negocio de las actividades turísticas”.
Bajo esta consideración, y sin que se enuncie ningún otro tipo de prestadores de servicios que las
empresas habituales, no se plantea en ningún caso que las comunidades indígenas o los grupos
étnicos, por sí mismos puedan prestar servicios turísticos de ninguna naturaleza. Para ello,
deberían convertirse en empresas legalmente establecidas, figura que prácticamente es imposible
debido a las exigencias económicas y legales para su establecimiento, como se analizará más
adelante. Además, las características culturales de convivencia y administración colectiva
comunitaria, en ningún caso pueden ser equiparadas, homologadas o adaptadas a las
características y exigencias de la mencionada ley. En la práctica, el artículo 4°, de carácter
discriminatorio, reserva la prestación de servicios turísticos a las empresas tradicionales habituales,
excluyendo de su ámbito a las comunidades indígenas, así como a otros agentes potenciales que
podrían brindar servicios turísticos.
En el articulo 5°, que versa sobre los Objetivos de la Política Estatal, el inciso c) establece proteger
al turista y fomentar la conciencia turística. ¿Quiere decir que los pobladores, grupos indígenas,
etc. deben tener una alta "conciencia" para proteger, atender, estar de acuerdo y satisfacer a los
turistas, en función a las políticas que las empresas desarrollen en beneficio propio?. Una vez más,
el concepto de participación es sustituido aquí por el de “tener conciencia", como obligatoriedad sin
contraparte de derechos.
6. LA ESTRUCTURA JERARQUIZADA DE LA ACTIVIDAD TURISTICA
La ley en cuestión establece al Ministerio de Comercio Exterior e Inversión como el ente rector del
turismo en Bolivia, a través del Viceministerio de Turismo, para "la formulación y ejecución de la
estrategia nacional". Se otorga a los Gobiernos Municipales funciones únicamente para "promover
y promocionar los recursos turísticos de su jurisdicción territorial", y a las Prefecturas
Departamentales que "ejecutan y administran programas y proyectos de promoción y desarrollo
turístico”.
7
En ambos casos, se menciona explícitamente que las acciones tanto de los Gobiernos Municipales
como de las Prefecturas responden a una estrategia de planificación y a una normativa proveniente
del Viceministerio de Turismo, con un fuerte sesgo de centralismo estatal. No se contemplan
iniciativas ni grados de libertad para las instancias municipales o regionales, para que éstas
encaren creativamente la amplia y compleja problemática del sector turístico boliviano. Esta
estructura vertical pretende establecer y conservar la misma estrategia nacional de desarrollo de y
penetración de nuevos mercados; una política de esta naturaleza contradice las tendencias de la
demanda real del mercado turístico internacional que, precisamente, se manifiesta a través de una
demanda alternativa de destinos, productos y servicios renovados, expresión de nichos y
segmentos especializados, con motivaciones diversas.
Por otra parte, en el Título IV de la ley, se establece el Consejo Nacional y Consejos
Departamentales de Turismo "para propiciar la coordinación entre el sector público y privado con la
finalidad de promover y desarrollar el turismo en el país". Como se puede observar en el cuadro
adjunto, la composición del mencionado Consejo Nacional de Turismo es la suma de funcionarios
del gobierno en ejercicio, principalmente designados por afinidad política (y no de profesionales o
técnicos del ramo) y la representación de la empresa tradicional o habitual, como la llama la propia
ley. El balance aparente para la toma de decisiones corresponde al 50% entre el Estado y la
empresa tradicional, que explota con las características analizadas los destinos turísticos del país.
La composición de dicho Consejo Nacional se presenta así:
MIEMBRO PARTICIPANTE
 Ministro de Comercio Exterior e Inversión
 Viceministro de Turismo
 Viceministro de Transportes, Comunicaciones y Aeronáutica
 Viceministro de Régimen Interior y Policía
 Viceministro de Cultura
 Viceministro de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente
 Cámara Boliviana de Turismo
 Cámara Boliviana de Hotelería
 Cámara Nacional de Operadores de Turismo
 Asociación Boliviana de Agencias de Viajes y Turismo
 Asociación de Líneas Aéreas
 Cámara Nacional de Empresarios Gastronómicos
REPRESENTANTE DE:
 Estado
 Estado
 Estado
 Estado - Policía
 Estado
 Estado
 Empresa tradicional
 Empresa tradicional
 Empresa tradicional
 Empresa tradicional
 Empresa
 Empresa tradicional
En ninguna instancia de este Consejo Nacional se menciona a la población civil o se toma en
cuenta a los pueblos originarios o comunidades indígenas que, de hecho, carecen de
representación legal y se ven privados de voz en las instancias que deciden de las orientaciones
de política y del uso de los recursos patrimoniales existentes en el país. Los efectos que se
derivan de esta muy sui géneris composición son:




Ninguna capacidad de defensa en la sociedad civil ante riesgos emergentes del turismo
desarrollado por los empresarios tradicionales.
Ninguna participación de la sociedad civil en la regulación y normativa en el uso turístico
económico de su derecho patrimonial.
Ausencia de participación de la sociedad civil en la generación de opciones de desarrollo
turístico.
Desconocimiento de los derechos de las comunidades y grupos indígenas como partícipes de
los beneficios del turismo o como afectados por el mismo en sus tierras y territorios
ancestrales.
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Además, la composición de la participación de la empresa tradicional, genera, a su vez,
representaciones múltiples, por cuanto en el seno de la Cámara de Turismo se encuentran también
las agencias de viajes, la cámara hotelera, etc., La ley permite una doble representación de dichas
instancias organizativas empresariales tradicionales.
Por las características de la composición del mencionado Consejo Nacional de Turismo, se puede
esperar que su accionar esté enteramente dedicado a impulsar el crecimiento económico de la
empresa turística tradicional boliviana, sin tomar en cuenta los conceptos de sostenibilidad social y
ambiental, y menos aún la valoración o respeto de los derechos indígenas y comunitarios.
A nivel Departamental, se establece la siguiente composición:
MIEMBRO PARTICIPANTE
 Un representante de la Prefectura
 Otro representante de la Prefectura
 Gobierno Municipal de la capital
 Un representante de los Gob. Municipales de Provincias
 La Cámara Hotelera Departamental
 La Asociación Departamental de operadores de turismo
 La asociación Departamental de agencias de viaje
 La Asociación Departamental de líneas aéreas
 La Cámara Depart. de empresarios gastronómicos
REPRESENTANTE DE
 Estado
 Estado
 Municipio ciudad
 Municipio provincial
 Empresa tradicional
 Empresa tradicional
 Empresa tradicional
 Empresa tradicional
 Empresa tradicional
En este caso, la mayoría en la participación corresponde a la empresa tradicional; además se
incluyen representantes municipales de la ciudad capital y un solo representante del conjunto de
municipios de cada Departamento. La elección de este representante, con seguridad, generará
conflictos.
En el ámbito departamental llama poderosamente la atención la presencia de representantes de
líneas aéreas que, como se sabe, operan en el nivel nacional y no regional; la representación
debería incumbir a funcionarios locales. Por otro lado, la actividad turística en muchos
departamentos opera fundamentalmente por vía terrestre, al no contar con flujo aéreo regular. En
estas circunstancias, el buen criterio aconsejaría incorporar en dicha instancia a representantes de
medios de transporte diferentes a los aéreos. Es necesario reiterar la ausencia de la sociedad civil,
comunitaria, indígena y otras en calidad de propietarios de los bienes patrimoniales turísticos.
7. AUSENCIA LEGISLATIVA A NIVEL MUNICIPAL, PROVINCIAL Y RURAL vs. AFECTACION
TERRITORIAL
Cada vez más, las actividades de turismo espontáneo o patrocinado por las empresas tradicionales
de turismo, generan y ofertan atractivos y productos turísticos ubicados en áreas provinciales y
rurales, afectando territorios campesinos e indígenas y explotando bienes culturales, ecológicos,
antropológicos y sociales propios de esos actores. Al nivel de Consejo Departamental no se
contempla la generación de estructuras municipales o comunales para garantizar la participación
de los ciudadanos en las instancias de planificación, normativa, regulación que afectan esos
territorios. Tampoco es posible pensar en reproducir la estructura departamental para la gestión del
turismo a niveles provinciales o comunales. Aun la participación directa de los alcaldes podría ser
cuestionada, por cuanto responde a estructuras político partidarias, contrapuestas a las estructuras
organizativas comunitarias.
En efecto, las estructuras organizativas comunitarias, generalmente se constituyen en instrumentos
de diálogo, participación y toma de decisiones democráticas en lo referente al presente y futuro del
sistema social y territorial en el cual se encuentra inmersa la comunidad. Por su legitimidad debería
9
entonces ser convocada y su presencia respetada en todos los ámbitos anotados, prioritariamente
en el plano local, tratándose de la explotación comercial de sus bienes patrimoniales.
El artículo 26°, referente a las Zonas Prioritarias de Desarrollo Turístico, estatuye que los Consejos
Municipales en estrecha coordinación con los Consejos Departamentales de Turismo, en función a
la articulación de los Planes de Desarrollo Municipal y Departamental, podrán determinar zonas
prioritarias de desarrollo turístico con la aceptación del Consejo Departamental de Turismo. En el
caso de territorios indígenas, los planes de Desarrollo Distrital Indígena, con la participación de las
autoridades originarias, pueden proceder en igual forma. Tal determinación producirá los siguientes
efectos:
a) Obligatoriedad de utilización del suelo afectado en los planes de desarrollo prioritario de
actividades turísticas.
b) Apoyo local en servicios públicos e infraestructura básica acorde con los planes de desarrollo
municipal y regional.
c) Apoyo técnico a los prestadores de servicios turísticos que vayan a desarrollar sus actividades
en estas áreas.
La interpretación de este articulo de la ley, desde los intereses de las comunidades indígenas y
campesinas es inquietante. En efecto, no se menciona ningún mecanismo de consulta con la
comunidad afectada, ya sea en el altiplano o en las tierras bajas de las comunidades nativas
orientales. En cambio, los Consejos Departamentales, compuestos fundamentalmente por la
empresa turística tradicional, en acuerdo con el Consejo Municipal Provincial (instancia político
partidaria), están facultados a obligar a utilizar el suelo con fines de explotación turística comercial.
Esta disposición es violatoria de los derechos constitucionales que protegen bienes territoriales de
las comunidades campesinas e indígenas. El concepto de territorio indígena, extrañamente
además, se aplica actualmente sólo a algunas áreas en el oriente boliviano.
Aun más, el inciso c) pareciera instituir que las comunidades indígenas y campesinas están
obligadas a "apoyar" a los prestadores de servicios turísticos de la empresas tradicionales. Uno
puede preguntarse ¿A cambio de qué?. La ley no menciona nada al respecto. Indudablemente,
desde el punto de vista de la empresa tradicional, esta disposición les permitiría elegir cualquier
sitio o atractivo turístico en áreas campesinas o indígenas, independientemente del criterio de sus
pobladores, con fines de ejecutar acciones turísticas comerciales, con criterios de sostenibilidad o
sin ellos, apropiándose a través de la explotación turística territorios ancestrales, con la sola
aprobación de las mencionadas instancias, en donde predominan los intereses empresariales
tradicionales y político partidarios. Conociendo los grados de corrupción y de corruptibilidad que
imperan en las instancias político partidarias, la disposición legal es aún más peligrosa e
inquietante. Sin embargo, quedan planteados los siguientes interrogantes ¿Cuáles son los
derechos y los beneficios que pueden esperar las comunidades? ¿En qué condiciones de
participación las comunidades indígenas y campesinas podrían estar seguras de precautelar sus
derechos, en los procesos de afectación de sus territorios y de apoyo a los operadores turísticos
tradicionales?
8. LA IMPOSIBILIDAD DE LA EMPRESA TURISTICA COMUNITARIA.
Se hizo ya alusión al hecho que la propia ley establece que solamente las "empresas legalmente
constituidas" podrán prestar servicios turísticos, excluyendo la posibilidad que una comunidad
organizada, por sí misma, pueda hacerlo. Este concepto se remarca en el Título V de la ley, en el
que se establece la vigencia de reglamentaciones especiales para el desempeño de actividades
turísticas. Se advierte, además, que el artículo 17° delega solamente a las Prefecturas la
autorización para que operen los guías de turismo. Asimismo, se establecen requisitos especiales
para el funcionamiento las empresas de turismo.
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Una empresa de turismo, conceptualmente, no puede ser diferenciada de cualquier otra actividad
empresarial; no obstante, en el caso de Bolivia, los reglamentos vigentes para el desarrollo turístico
están claramente inspirados y orientados por el proteccionismo de Estado, a favor de las empresas
existentes, contrariando la vigencia de las leyes del libre mercado en cualquier otra actividad.
A título de ejemplo, se puede citar el requisito de “contar con un depósito de US$ 10,000 en
ABAVYT, para la apertura de una agencia de viajes u operadora de turismo. Similares
disposiciones están vigentes para cada una de las actividades turísticas. En consecuencia, es
impensable que una comunidad indígena o campesina pueda observarlas, con lo cual se las
obliga, de hecho, a desistir de su propósito y a renunciar a uno de sus derechos económicos
fundamentales; a no ser que para sobrevivir se actúe en condiciones "ilegales", tal como ocurrió en
el caso de los guías de las minas de Potosí, que se adecuaron inteligentemente a las nuevas
tendencias del mercado.
9. SOSTENIBILIDAD CON PARTICIPACION AMPLIA Y EQUITATIVA
En ningún caso, el análisis realizado en el presente documento pretende desconocer la
importancia que tiene para la actividad turística en Bolivia la presencia de la empresa turística
tradicional. Queda claro que más bien debe incentivarse mayores inversiones innovadoras en el
sector, sobre todo, estimulando a agentes económicos dispuestos a explorar nuevos mercados en
el ámbito internacional. La histórica participación del sector empresarial en el desarrollo del turismo
nacional es un hecho reconocido.
Las nuevas tendencias del mercado están orientadas al comercio equitativo y transparente, al
desarrollo del turismo que favorezca mejores condiciones de vida en los sectores sociales
golpeados por la pobreza, a la participación de la sociedad civil en la toma de decisiones que
afectan su entorno y su cultura, a la búsqueda permanente de innovaciones empresariales que se
adapten a la demanda del mercado. Sin embargo, las disposiciones legales vigentes de La Ley de
Turismo en Bolivia no permiten augurar nada de ello, al contrario, contemplan solamente una visión
tradicional del mismo y cohíben un desarrollo más eficiente y dinámico del sector.
No es posible continuar pensando y aceptando que los beneficios derivados de la explotación
turística se concentren solamente en manos de un reducido grupo, en desmedro del desarrollo del
país y del derecho de estratos sociales desfavorecidos que aspiran a beneficiarse de su propio
trabajo. Mas aún si se trata de pueblos indígenas y comunidades rurales, para quienes el turismo
puede convertirse en una fuente alternativa de ingresos y valorización de su cultura, o
contrariamente, en un factor que atenta contra su forma de vida, su riqueza cultural y la
conservación de su hábitat natural. Su participación efectiva en el proceso de toma de decisiones,
no solamente en el nivel de consulta, sino también en la planificación, ejecución y desarrollo de
proyectos e instrumentos legales, gracias a acuerdos de beneficio mutuo, con la más alta equidad
y transparencia.
Una participación más amplia en las decisiones que afecten a las comunidades campesinas e
indígenas en la concepción, ejecución y desarrollo de nuevos productos turísticos, permitirá
ampliar una atractiva oferta boliviana y evitar el surgimiento de mayores y frecuentes conflictos
sociales. Estos últimos han tomado origen precisamente en la exclusión, indiferencia y frustración
generada por el irrespeto de sus derechos territoriales, así como en la discriminación en el acceso
a recursos y oportunidades de desarrollo en iguales condiciones que el resto de la población.
En esta perspectiva, la legislación boliviana sobre el turismo debe ser reformulada, y sin duda
perfeccionada, para adecuarla a las nuevas condiciones y potencialidades de desarrollo, contando
con las capacidades y recursos de las comunidades indígenas y campesinas. Como se anotó
anteriormente, la declaración de principios en favor de las comunidades no basta, es necesario
traducirla en medidas concretas, como la participación en las instancias de regulación y promoción
del turismo, de tal suerte que puedan retirar un beneficio real del mismo en su vida cotidiana.
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