Enanote 16. EXPEDIENTE 974-2003 CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, EN CALIDAD DE TRIBUNAL EXTRAORDINARIO DE AMPARO: Guatemala, dieciséis de septiembre de dos mil tres. Se tiene a la vista para dictar sentencia, el amparo en única instancia promovido por el Procurador de los Derechos Humanos contra el Presidente de la República. El postulante actuó con el patrocinio del Abogado Gerardo Prado. ANTECEDENTES I. EL AMPARO A) Interposición y autoridad: presentado en esta Corte, el dieciocho de junio de dos mil tres. B) Acto reclamado: los nombramientos efectuados por el Presidente de la República, el trece de junio de dos mil tres, del Gerente General, Subgerente Administrativo y Subgerente Financiero, todos, del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social -IGSS-. C) Violaciones que denuncia: principios de autonomía del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, de la sujeción a la ley y de la competencia presidencial. D) Hechos que motivan el amparo: lo expuesto por el amparista se resume: a) el trece de junio de dos mil tres, el Presidente de la República nombró al Gerente General, al Subgerente Administrativo y al Subgerente Financiero, todos, del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social -IGSS-, violando la autonomía asignada por la Constitución a dicha Institución, en su artículo 100; b) además, se efectuaron dichos nombramientos desobedeciendo la sentencia de fecha cinco de septiembre de dos mil, dictada por la Corte de Constitucionalidad, dentro del expediente dieciséis-dos mil, en la que se declaró inconstitucional el artículo 1 del Decreto 545 del Presidente de la República, que le permitía el nombramiento del Gerente del Instituto mencionado; c) lo anterior en virtud que, la autonomía que ostenta el Instituto aludido, implica su autarquía funcional y autogobierno, en el cual le corresponde con exclusividad a la Junta Directiva el nombramiento de su personal, incluyendo directores; d) en consecuencia, el Presidente de la República al hacer las designaciones mencionadas, violó la autonomía del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, atribuyéndose facultades que no le corresponden, actuando de forma ultra vires, en flagrante y abierto desacato a la autoridad (Corte de Constitucionalidad) y efectuando un acto nulo de pleno derecho. Solicita que se otorgue el amparo. E) Uso de recursos: ninguno. F) Casos de procedencia: invocó los contenidos en los incisos a), b) y c) del artículo 10 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad. G) Ley violada: citó los artículos 100, 154 y 183 inciso s) de la Constitución Política de la República de Guatemala. II. TRAMITE DEL AMPARO A) Amparo provisional: no se otorgó. B) Tercero interesado: Instituto Guatemalteco de Seguridad Social. C) Informe circunstanciado: la autoridad impugnada informó: a) en la Secretaría General de la Presidencia de la República, no existe expediente administrativo relacionado con la emisión del Acuerdo Gubernativo 47 de fecha doce de junio de dos mil tres, en el que se nombra a María Regina Del Rosario Jiménez Calderón, Víctor Hugo Linares Leiva y José Avelino Del Busto Maza, en los cargos de Gerente y Subgerentes, respectivamente, del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social -IGSS-; b) la Corte de Constitucionalidad ha establecido doctrina en el sentido de que los Acuerdos Gubernativos, no son susceptibles de impugnarse por la vía del Amparo, por lo que, el interponente, en el presente caso, equivocó la vía para reclamar contra el acto objetado; c) además, consignó mal los nombres de las personas nombradas como Subgerentes y Gerente del Instituto aludido, refiriéndose a personas distintas, y señaló que el nombramiento era de Gerente General, mientras que en el Acuerdo Gubernativo mencionado el cargo es de Gerente, ya que, administrativamente, las figuras de Gerente General y Gerente son dos concepciones diferentes; d) por otra parte, si bien, el Procurador de los Derechos Humanos tiene legitimación activa para actuar en el presente caso, no menciona con certeza y claridad en qué consiste el agravio en el que fundamenta su acción. Solicita que se deniegue la presente acción. D) Pruebas: a) memorial que contiene el planteamiento del amparo; informe circunstanciado rendido por el Presidente de la República; b) copia certifica del Acuerdo Gubernativo número 47 de fecha doce de julio de dos mil tres; c) fotocopia simple de: dictamen C.T. dieciséis de fecha seis de junio de dos mil tres, del Consejo Técnico del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social; dictamen cero cero uno-dos mil del veintisiete de octubre de dos mil de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Universidad de San Carlos de Guatemala; dictamen DPGN-cero sesenta y siete-dos mil tres de fecha once de junio de dos mil tres, de la Procuraduría General de la Nación; recorte de prensa de la página cuatro del Diario de Centroamérica, publicada el dieciséis de junio de dos mil tres; Acuerdo Gubernativo 50 de fecha veinticuatro de junio de dos mil tres, y d) presunciones legales y humanas. III. ALEGACIONES DE LAS PARTES A) El postulante reitera lo expuesto en su memorial de interposición del amparo y agrega que: a) es sabido que en los últimos años el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social -IGSS- ha sufrido escandalosos fraudes millonarios, que han perjudicado gravemente su patrimonio y por ende la capacidad de brindar la prestación de los servicios de seguridad social en la forma adecuada; b) la injerencia del Ejecutivo dentro de esta Institución, a través de nombramientos del Gerente, no sólo ha sido un acto jurídico para el cual el Presidente de la República no se encontraba facultado, sino que además han provocado graves daños a su patrimonio que perjudican severamente a sus afiliados; c) por lo que, los nombramientos efectuados por el Presidente de la República constituyen una violación al derecho a la seguridad social de los habitantes de la República y es una abierta desobediencia a lo resuelto por la Corte de Constitucionalidad; d) además, los nombramientos objetados no tienen base legal, ya que el Decreto Ley 53-82 que le otorgaba dicha facultad, es nulo de pleno derecho a partir de la entrada en vigencia de la actual Constitución, en virtud que ésta reconoció la autonomía plena de dicha Institución en su artículo 100. Solicita que se declare con lugar la presente acción. B) El Instituto Guatemalteco de Seguridad Social -IGSS-, tercero interesado, expresa que: a) en el presente caso, el Procurador de los Derechos Humanos incumplió con identificar correctamente cuál es el acto reclamado, ya que el nombramiento a que hace referencia es el de una persona distinta a la nombrada como Gerente por el Presidente de la República, y equivocó la vía constitucional accionada, puesto que debió promover la inconstitucionalidad de normas, que es uno de los medios para hacer prevalecer la Constitución sobre el resto el ordenamiento jurídico; b) además, el Presidente de la República efectuó los nombramientos objetados con base en el Decreto Ley 53-82, el que está vigente por el reconocimiento expreso que hace el artículo 16 de las disposiciones transitorias y finales de la Constitución, y actuó en un estado de emergencia, conforme los artículos 182 y 183 inciso f) constitucionales, ya que el Instituto se encuentra en momentos difíciles en cuanto a su organización y funcionamiento, al grado que su Junta Directiva no está cumpliendo con sus funciones normales; c) por lo anterior, la intervención es indispensable para el buen funcionamiento de la Institución, ya que de otorgarse el presente amparo, se estaría dejando sin autoridades que puedan tomar decisiones, lo que provocaría un grave perjuicio para los pacientes, afiliados y pensionados; d) por otra parte, el Procurador de los Derechos Humanos, en el presente caso, no tiene legitimación activa, ya que no se están afectando ninguno de los derechos humanos que la Constitución garantiza, los que sí serían perjudicados al anularse los nombramientos objetados; e) asimismo, el nombramiento de María Regina Del Rosario Jiménez Calderón, ya no se encuentra vigente por haber presentado su renuncia del cargo, la que fue aceptada, dejando sin materia, en cuanto a ésta última, el presente amparo. Solicita que se deniegue el amparo. C) El Ministerio Público, indica que: a) en relación a los nombramientos de María Del Rosario Regina Jiménez Calderón y José Del Busto Maza, como Gerente y Subgerente del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social respectivamente, el presente amparo ha quedado sin materia sobre la cual resolver, en virtud que dichos funcionarios ya no fungen en tales cargos, por lo que han dejado de surtir efectos; b) en cuanto al nombramiento del Subgerente Financiero de dicho Instituto, Licenciado Víctor Hugo Linares Leiva, el amparo debe otorgarse, puesto que es evidente que el Presidente de la República al haber efectuado dicho nombramiento, lesionó la autonomía de la Institución aludida, y se excedió en sus funciones. Solicita que se deniegue el amparo en relación al nombramiento de María Del Rosario Regina Jiménez Calderón y de José Del Busto Maza y se otorgue en relación al nombramiento del Licenciado Víctor Hugo Linares Leiva como Subgerente Financiero del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social -IGSS-. CONSIDERANDO -ILa Corte de Constitucionalidad es un tribunal permanente de jurisdicción privativa cuya función esencial es la de defensa del orden constitucional, actúa como tribunal colegiado con independencia de los demás organismos del Estado y ejerce funciones específicas que le asigna la Constitución Política de la República y la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad. Para tales efectos la citada ley contiene entre otras, dos vías cuyo campo de aplicación está delimitado. Una de ellas, la de inconstitucionalidad, ya sea promoviéndola como acción, excepción o incidente, ante los órganos jurisdiccionales, para que se declare la inaplicabilidad total o parcial de una ley, en un caso concreto; o bien el planteamiento que se hace ante la Corte de Constitucionalidad para atacar de vicio parcial o total de inconstitucionalidad una ley, reglamento o disposición de carácter general; y se distingue de la anterior en la declaratoria, por esta Corte, de que la disposición impugnada no se conforma con los preceptos constitucionales, produciendo efectos erga omnes y no sólo respecto a los solicitantes, sino que conlleva la derogatoria de dicha disposición, es decir que, en las inconstitucionalidades el sujeto pasivo es la disposición de carácter general, la que al vulnerar la Constitución se extrae del ordenamiento jurídico. La otra, el amparo, es una garantía contra la arbitrariedad de actos de funcionarios en quienes está depositada la autoridad, y protege a las personas contra las amenazas de violaciones a sus derechos o restablece los mismos cuando se hubiere ocasionado algún agravio, por lo que para su procedencia es indispensable que las leyes, disposiciones, resoluciones o el acto, de autoridad que se impugnen lleven implícito amenaza, restricción o violación a los derechos del o los reclamantes y que constituyan agravio no reparable por otro medio de defensa. Son elementos esenciales de esta acción los sujetos activo y pasivo, así como la existencia de un agravio de carácter personal, sin perjuicio de las representaciones debidamente acreditadas y con excepción de los casos del Ministerio Público y del Procurador de los Derechos Humanos, el sujeto activo se legítima por la coincidencia ante la persona que sufre el agravio y quien interpone el amparo, el que, consecuentemente, debe tener un interés personal directo en el asunto; el sujeto pasivo se legitima por la coincidencia entre la autoridad causante del agravio y contra quien se pide el amparo; mientras que el agravio se traduce en aquel acto u omisión de autoridad que implique una amenaza, restricción o violación a los derechos que al peticionario le garantizan la Constitución Política de la República y las leyes, es decir el sujeto pasivo de ésta acción es la autoridad que emitió el acto reclamado, en quien recae la responsabilidad de la emisión del mismo. Es viable otorgar la protección que esta garantía constitucional conlleva cuando la autoridad de cualquier jurisdicción, dicte reglamento, acuerdo o resolución, excediéndose en el uso de sus facultades, en forma tal, que el agravio que se causare o pueda causarse no sea reparable por otro medio legal de defensa. -IIEn el caso que se examina, el Procurador de los Derechos Humanos interpone amparo contra el Presidente de la República por estimar que violó los principios de autonomía del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, de la sujeción a la ley y de la competencia presidencial, contenidos en los artículos 100, 154 y 183 inciso s) de la Constitución Política de la República de Guatemala, al emitir los nombramientos del Gerente, Subgerente Administrativo y Subgerente Financiero, todos, de dicho Instituto, atribuyéndose facultades que no le corresponden, actuando de forma ultra vires, en flagrante y abierto desacato a la autoridad (Corte de Constitucionalidad) y efectuando un acto nulo de pleno derecho. Esta Corte estima oportuno analizar, previo al examen del acto reclamado, dos aspectos importantes, como lo son: la procedencia del amparo contra una ley, reglamento, acuerdo o disposición de carácter general y la legitimación activa del Procurador de los Derechos Humanos para plantear amparos. En relación al amparo contra ley, reglamento, acuerdo o disposición de carácter general, este Tribunal en sentencia de fecha dieciséis de marzo de mil novecientos noventa y cuatro, dictada dentro del expediente ciento veinticuatro-noventa y tres, consideró: “...las leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que contengan vicio total o parcial de inconstitucionalidad, pueden impugnarse mediante la acción de inconstitucionalidad. Ahora bien, para acudir a esta garantía constitucional es presupuesto indispensable que la disposición legal provenga de un órgano que tenga facultad para emitirla, en cuyo caso el Tribunal constitucional examina si las normas cuestionadas contradicen o no la preceptiva constitucional. Diferente es la situación cuando lo que se denuncia es que determinada autoridad emite una disposición de carácter general careciendo de facultades legales para ello, caso en que no se discute la concordancia o disidencia de las disposiciones emitidas con los preceptos de la Constitución, sino que la cuestión se plantea en relación a si la autoridad tiene o carece de facultades para ello. Este último supuesto constituye un caso de procedencia de amparo. Efectivamente, el artículo 152 de la Constitución establece que el ejercicio del poder, que proviene del pueblo, está sujeto a las limitaciones señaladas por la Constitución y la ley, o sea que se establece un sistema de atribuciones expresas para los órganos del poder público, a efecto de evitar la arbitrariedad. Cuando los actos de los funcionarios se realizan fuera de la competencia que les asigna la Constitución y la ley, corresponde poner en actividad a la jurisdicción constitucional para restablecer la situación jurídica afectada. El artículo 10 inciso d) de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad determina la procedencia del amparo ‘cuando la autoridad de cualquier jurisdicción dicte reglamento, acuerdo o resolución de cualquier naturaleza, con abuso de poder o excediéndose de sus facultades legales, o cuando carezca de ellas o bien las ejerza en forma tal que el agravio que se causare o pueda causarse no sea reparable por otro medio legal de defensa’. Por lo considerado, procede analizar el fondo del asunto para establecer si la autoridad impugnada actuó en el ejercicio de sus facultades legales o si, por el contrario, carecía de ellas, lo que determinará que se deniegue o se otorgue el amparo solicitado...”, de lo anterior puede señalarse que el amparo contra ley, procede cuando el sujeto pasivo es la autoridad que emitió el acto reclamado, por excederse en sus facultades al emitirlo, sin discutirse la concordancia o disidencia de la disposición emitida -acto reclamado- con las normas constitucionales, sino el hecho de la carencia de facultades de la autoridad impugnada para emitirla -lo que sucedió en el presente caso-, recayendo los efectos del amparo sobre la autoridad impugnada, quien incurre en responsabilidad, y no directamente sobre el Acuerdo emitido, como ocurría en una inconstitucionalidad. Otra causa de procedencia del amparo contra ley, reglamento, acuerdo o disposición de carácter general, se da cuando dicha disposición en sí misma no vulnera la Constitución, pero al ser aplicada, su ejecución vulnera derechos constitucionales personales del amparista, causándole agravios reparables únicamente a través de amparo. En éste caso el amparo procede contra la autoridad encargada de ejecutar la ley, reglamento, acuerdo o disposición de carácter general objetada y no contra quien la emitió. En ambos casos es necesario tener presente los requisitos indispensables para la procedencia del amparo, entre ellos la existencia de un agravio personal y directo. Por lo anterior es esencial mencionar que el Procurador de los Derechos Humanos, al defender intereses difusos de la colectividad (derechos a la vida, inherentes a la persona humana y al seguro social), de conformidad con la Constitución Política de la República, posee legitimación activa para la presente acción de amparo; y la circunstancia de actuar en ejercicio de tal función, impugnando una decisión de autoridad general, que afecta a la colectividad y no un interés singular, lo sustrae de la obligación de agotar los recursos administrativos y de probar que existe un agravio personal y directo, siendo procedente que esta Corte estudie el acto reclamado y establezca, como presupuesto necesario para determinar la procedencia del Amparo, si en el presente caso el funcionario en contra del que se interpone es el responsable del acto impugnado y si efectivamente incurrió en las violaciones denunciadas. -IIIEsta Corte, al analizar los nombramientos efectuados por el Presidente de la República, del General, Subgerente Administrativo y Subgerente Financiero, todos, del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social IGSS-, contenidos en el Acuerdo Gubernativo 47 de fecha doce de junio de dos mil tres, evidencia que efectivamente se incurrió en la violación a los principios de autonomía del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, de la sujeción a la ley y de la competencia presidencial denunciados, contenidos en los artículos 100, 154 y 183 inciso s) de la Constitución Política de la República de Guatemala, en virtud que el Decreto Ley 53-82 que sirvió de base al Presidente de la República para efectuar dichos nombramientos, adolece de inconstitucionalidad sobrevenida; además, esta Corte ha considerado que: “...el concepto ‘autonomía’ no se encuentra definido en el texto constitucional y de las dificultades que ofrece la doctrina para caracterizarlo, puesto que, como forma de descentralización, es cuestión de grado determinar sus alcances, tanto de la territorial como de la institucional. No obstante tales problemas, como consecuencia del Estado de Derecho y del principio de unidad, debe entenderse que la ley podrá regularla siempre en concordancia con las normas constitucionales. Otra premisa a tener en cuenta es que frente a las llamadas ‘autonomía técnica’ y ‘autonomía orgánica’ (entendiendo que ésta supone la existencia de un servicio público que tiene prerrogativas propias, ejercidas por autoridades distintas del poder central), la Seguridad Social debe considerarse investida del último carácter, porque ella está concedida a nivel constitucional, lo que le otorga ese alto grado, puesto que la autonomía técnica bien podría haber sido concedida a nivel ordinario, que no goza de la especial protección que le otorga no sólo figurar en la parte orgánica que establece la Constitución, sino la rigidez propia de ésta. Quiere esto decir que la autonomía que la Constitución reconoce no podría ser una simple atribución administrativa, sino que conlleva una toma de posición del constituyente respecto de ciertos entes a los que les otorgó, por sus fines, un alto grado de descentralización. Es evidente que la Seguridad Social puede ser objeto de regulación legal, siempre que la misma no disminuya, restrinja o tergiverse la esencia de su autonomía y la de sus organismos rectores y administrativos, y ello implica que no intervenga fijando pautas ínsitas a la competencia institucional y sin cuya exclusividad el concepto de autonomía resultaría meramente nominal pero no efectivo. De acuerdo con lo anterior, debe partirse de que ni la autonomía implica la constitución de los enti paraestatali, como en algún tiempo los llamó la doctrina italiana, en clasificación actualmente superada, puesto que no actúan fuera de los fines del Estado, con los que deben ser concurrentes; ni tampoco puede tal autonomía ser mermada al extremo que pierdan los entes su autogobierno y la discrecionalidad para el cumplimiento de los fines que le haya asignado el Estado en la norma que los crea... el hecho que el Presidente de la República nombrara a las autoridades del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, lesiona la autonomía de dicha institución y excede sus funciones, en consecuencia, se excluyó dicha norma del ordenamiento jurídico guatemalteco... con los acuerdos impugnados, se incurre nuevamente en el vicio de inconstitucionalidad anteriormente analizado, por lo que, al existir violación de los artículos 100, 154 y 183 inciso s) de la Constitución Política de la República de Guatemala, los Acuerdos Gubernativos 14 y 15 emitidos por el Presidente de la República, el diez de diciembre de dos mil uno, en los que nombra al Gerente y Subgerente del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, también deben ser declarados inconstitucionales... Por lo tanto, corresponde al Congreso de la República, llenar, lo antes posible, el vacío legal creado al excluirse del ordenamiento jurídico una norma inconstitucional, sujetando su actuación legislativa a la Constitución Política de la República de Guatemala, ya que, en el ordenamiento jurídico guatemalteco existe el principio de que por el hecho de la derogatoria de una ley no cobra vigencia la que ésta hubiera derogado, que es uno de los preceptos fundamentales de la Ley del Organismo Judicial...” (Sentencia de fecha 29 mayo de dos mil tres, dictada dentro del expediente 735-2002). Criterio que en el presente caso evidencia la procedencia del amparo, debiendo así resolverse, sin condenar en costas por tratarse de un caso de interpretación de ley. LEYES APLICABLES Artículos citados y 265, 268, 272 inciso b) de la Constitución Política de la República de Guatemala; 7º, 8º, 10, 42, 43, 149, 163 inciso b), 185 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; y, 14 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad. POR TANTO La Corte de Constitucionalidad con base en lo considerado y leyes citadas resuelve: I) Otorga amparo al Procurador de los Derechos Humanos; en consecuencia: restaura la situación jurídica afectada y deja en suspenso los nombramientos efectuados por el Presidente de la República en el Acuerdo Gubernativo 47 de fecha doce de junio de dos mil tres. II) No se condena en costas. III) Notifíquese y con certificación de lo resuelto devuélvanse los antecedentes. MARIO GUILLERMO RUIZ WONG PRESIDENTE CIPRIANO FRANCISCO SOTO TOBAR MAGISTRADO JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ MAGISTRADO RODOLFO ROHRMOSER VALDEAVELLANO MAGISTRADO SAÚL DIGHERO HERRERA MAGISTRADO OVIDIO OTTONIEL ORELLANA MARROQUÍN SECRETARIO GENERAL ACLARACIÓN Y AMPLIACIÓN EXPEDIENTE 974-2003 CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, treinta de octubre de dos mil tres. Se tiene a la vista para resolver las solicitudes de aclaración y ampliación presentadas por José Abelino Del Busto Maza, de la sentencia emitida por esta Corte el dieciséis de septiembre de dos mil tres, en el expediente de la acción de amparo que promovió el Procurador de los Derechos Humanos contra el Presidente de la República. CONSIDERANDO Conforme al artículo 70 de la ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad "cuando los conceptos de un auto o de una sentencia, sean obscuros, ambiguos o contradictorios, podrá pedirse que se aclaren. Si se hubiere omitido resolver alguno de los puntos sobre los que versare el amparo, podrá solicitarse la ampliación". En el presente caso, no se aprecia que los conceptos de la sentencia impugnada sean obscuros, ambiguos o contradictorios, ni que, por la forma en que fue resuelto, se omitiera considerar sobre cualquiera de los puntos en los que versó el amparo, en consecuencia, resulta evidente la improcedencia de las solicitudes de aclaración y ampliación, motivos del presente análisis. Es importante hacer notar que la suspensión de los nombramientos efectuada en dicha sentencia, comienzan a regir a partir de que la misma quede firme. LEYES APLICABLES Artículo citado, 1º, 8º, y 71, de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad. POR TANTO La Corte de Constitucionalidad con base en lo considerado y leyes citadas resuelve: I) Sin lugar las solicitudes de aclaración y ampliación presentadas. II) Notifíquese. MARIO GUILLERMO RUIZ WONG PRESIDENTE CIPRIANO FRANCISCO SOTO TOBAR JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ MAGISTRADO MAGISTRADO RODOLFO ROHRMOSER VALDEAVELLANO SAÚL DIGHERO HERRERA MAGISTRADO MAGISTRADO OVIDIO OTTONIEL ORELLANA MARROQUÍN SECRETARIO GENERAL »Clase de Documento: Amparos en Unica Instancia »Tipo de Documento: 2003