Perspectiva constitucional de la casación

Perspectiva constitucional de la casación contencioso-administrativa
Dr. Ernesto Jinesta L.
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Perspectiva constitucional de la casación
contencioso-administrativa
Prof. Dr. Ernesto Jinesta L.1
Introducción
Cualquier reflexión sobre el recurso extraordinario de casación
en cualquier orden jurisdiccional y, específicamente, en lo
contencioso-administrativo, inmediatamente evoca una serie de
valores, principios y derechos fundamentales o humanos que
constituyen su fundamento primordial.
El análisis de la perspectiva constitucional de la casación, se
enmarca dentro del fenómeno que Ricardo Guastini ha denominado
la “constitucionalización del Derecho”2, siendo que singularmente,
también, podemos hablar de una “constitucionalización del Derecho
Procesal”. Ese fenómeno quedó, particularmente, patente, durante
todo el proceso de preparación y redacción del Código Procesal
Contencioso-Administrativo (en adelante CPCA), que arrancó en
1998 y culminó con la aprobación legislativa de ese instrumento
adjetivo en el año 20063. Como miembro de las Comisiones
Redactora y Revisora de ese código puedo dar fe y testimonio fiel
de la consigna de todos los miembros de las mismas de reflejar, de
la mejor manera posible, en todas las instituciones y categorías
dogmático-procesales recogidas en ese instrumento, lo que Hauriou
llamó el “Derecho de la Constitución”4. En efecto, el principal
desvelo de las comisiones referidas que integramos a la postre fue
actuar el parámetro de constitucionalidad, sea vaciar en los moldes
1
Catedrático de Derecho Administrativo Universidad Escuela Libre de Derecho (UELD) -Costa
Rica-, Profesor y miembro de las Comisiones Redactora y Académica Programa de Doctorado
en Derecho Administrativo Iberoamericano (DAI), Universidades de la Coruña, España, Nacional
del Litoral (Argentina),
Nacional del Nordeste (Argentina), de Montevideo (Uruguay),
Veracruzana (México), de Guanajuato (México), Santo Tomás de Tunja (Colombia), de Piura
(Perú), Monteávila (Venezuela), Hispanoamericana (Nicaragua), Escuela Libre de Derecho
(Costa Rica), Director y profesor programa de doctorado en Derecho Administrativo UELD,
Presidente de la Asociación Costarricense de Derecho Administrativo, Miembro de la
Asociación Internacional de Derecho Administrativo (AIDA), el Foro Iberoamericano de Derecho
Administrativo (FIDA), Vicepresidente, por Costa Rica, de la Asociación Iberoamericana de
Derecho Administrativo, miembro de honor Asociaciones Mexicana, Dominicana y
nicaragüense de Derecho Administrativo. www.ernestojinesta.com
2
GUASTINI (Riccardo), Estudios de Teoría Constitucional, México, Distribuciones Fontamara
S.A., reimpresión 1ª. Edición, 2003, pp. 153-183.
3
V. JINESTA LOBO (Ernesto), Fundamentos constitucionales de la nueva jurisdicción
contencioso-administrativa. Revista de Derecho Público, No. 6, julio-diciembre, 2007, pp. 1129.
4 HAURIOU (Maurice), Principios de Derecho público y constitucional, Madrid, Editorial Reus
S.A., traducción Carlos Ruiz del Castillo, 1927, pp. 280-355.
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procesales los valores, principios, preceptos y jurisprudencia
constitucional en aras de alcanzar un proceso contenciosoadministrativo más garantista y respetuoso de los derechos
fundamentales y humanos de los administrados frente a los poderes
públicos. En definitiva, uno de los principales fines de los que
participamos en la redacción del CPCA fue lograr la plena
adecuación de la jurisdicción contencioso-administrativa al modelo
constitucional. Desde luego, que tampoco se soslayaron los
principios constitucionales que inspiran y dan fundamento a las
prerrogativas y privilegios de las administraciones públicas, tales
como los de eficacia, eficiencia, legalidad, etc.
En el caso particular de la casación, como veremos, la
actuación del bloque de constitucionalidad, se logro a plena
cabalidad. En esta pequeña contribución procuraremos poner de
manifiesto todos los ribetes constitucionales que inspiraron y cuya
plena realización quedaron cristalizados en la regulación del recurso
de casación en la jurisdicción contencioso-administrativa. Debe
tomarse en consideración que a diferencia de la derogada y vetusta
Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de
1966 –que remitía para todos los efectos a la regulación procesal
civil-, el nuevo Código Procesal Contencioso-Administrativo de 2006
en su articulado efectuó un abordaje prolijo del recurso de casación
con lo que se le quizó, ex profeso, dotarlo de una singularidad
propia, tanto que bajo el Título VII –Recursos- los Capítulos II y III
fueron dedicados, respectivamente, al “Recurso extraordinario de
casación” y al “Recurso de casación en interés del ordenamiento
jurídico”, los que comprenden un total de 19 artículos.
1.- Casación contencioso-administrativa y control de legalidad
A través de la casación contencioso-administrativa, se
pretende actuar uno de los pilares del Estado de Derecho o lo que
la doctrina alemana ha denominado el “parágrafo regio del Estado
de Derecho”5. Se trata, concretamente, del artículo 49 constitucional
que establece, con una doble dimensión de principio constitucional
y de derecho fundamental, el control de legalidad de la función
administrativa desplegada por los poderes públicos, en todas sus
posibles manifestaciones (v. gr. actividad formal, actuaciones
materiales, omisiones formales y materiales, relación jurídico5
V. JINESTA LOBO (Ernesto), El Control Jurisdiccional de la Administración Pública: Su diseño
constitucional. En La Dimensión Constitucional de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa,
San José, Editorial Guayacán, 1999, p. 31.
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administrativa, etc.). En efecto, ese numeral constitucional dispone,
bajo el Título IV –Derechos y garantías individuales- “Establécese la
jurisdicción contencioso-administrativa como atribución del Poder
Judicial, con el objeto de garantizar la legalidad de la función
administrativa (…)”6.
La casación viene a rematar el modelo del control de legalidad
diseñado en la Constitución, por cuanto, tiene, precisamente, como
una de sus principales funciones, la nomofiláctica, sea velar por la
uniforme interpretación y aplicación del bloque de legalidad. Desde
esa perspectiva, la casación contencioso-administrativa es una
garantía indiscutible para los administrados, por cuanto, esa
instancia bien puede anular o casar las interpretaciones o
aplicaciones indebidas o erróneas efectuadas o la falta de
aplicación por los órganos administrativos en la sede gubernativa
previa –actualmente facultativa por virtud del VSC No. 3669-2006 y
el artículo 31 del CPCA7- o por el juzgado o tribunal contenciosoadministrativo, con lo que la casación se inviste como el interprete
último y definitivo del bloque de legalidad. Se constituye, así, la
casación, en la última atalaya para la defensa y protección de las
situaciones jurídicas sustanciales de los administrados, lo cual
dependerá, obviamente, de la especialidad, formación y sensibilidad
de los jueces de casación.
La relevancia de la casación contencioso-administrativa, para
actuar el control de legalidad de la función administrativa
desplegada por las administraciones públicas, cuando se repara en
que la jurisprudencia de casación tiene en el ordenamiento jurídicoadministrativo, desde la Ley General de la Administración Pública
de 1978 (en adelante LGAP), el carácter y la condición de fuente no
escrita, siendo que, además de servir para interpretar, integrar y
delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito, tienen el
rango de la norma que interpreta, integra o delimita y,
6
Sobre la evolución del diseño constitucional del control de legalidad y la jurisdicción
contencioso-administrativa V. JINESTA LOBO (Ernesto), Análisis crítico de la evolución
constitucional, legislativa y jurisprudencial de la jurisdicción contencioso-administrativa. En La
Dimensión Constitucional de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, pp. 37-58; JINESTA
LOBO (Ernesto), Reserva constitucional de la competencia material de la jurisdicción
Contencioso-Administrativa. Revista de Derecho Público, Nos. 11-12, enero-diciembre, 2010, pp.
91-104 y JINESTA LOBO (Ernesto), Constitución y jurisdicción contencioso-administrativa. En
Congreso Internacional de Derecho Administrativo, San Salvador, San Salvador, Sección
Publicaciones Corte Suprema de Justicia, 2011, pp. 291-311.
7 V. JINESTA LOBO (Ernesto), Consecuencias de la inconstitucionalidad del agotamiento
preceptivo de la vía administrativa. Comentarios al Voto 3669-06 de la Sala Constitucional.
Revista IVSTITIA, Nos. 232-233, abril-mayo 2006, pp. 4-12 y JINESTA LOBO (Ernesto),
Inconstitucionalidad del agotamiento preceptivo de la vía administrativa: La necesidad de su
carácter facultativo. En El Derecho Público en Iberoamérica (Libro Homenaje al profesor Jaime
Vidal Perdomo), Tomo II, Bogotá, Editorial Temis S.A. y Universidad de Medellín, 2010, pp. 421438.
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eventualmente, ante lagunas normativas, tiene rango de ley
(artículo 7°, párrafos 1° y 2°, previsiones ulteriormente
incorporadas, en 1993, en la Ley Orgánica del Poder Judicial,
artículo 5°, párrafo 3°). Desde esa perspectiva, la jurisprudencia de
casación bien puede integrar el parámetro de legalidad al que
deben ceñirse, cotidianamente, los poderes públicos al ejercer su
función administrativa. Desde esa perspectiva la casación además
de actuar el control de legalidad, contribuye, positivamente, en la
conformación del parámetro de legalidad, pudiendo enriquecerlo o
ampliarlo a través de sus pronunciamientos.
2.- Casación contencioso-administrativa y principio de la revisión
universal de la función administrativa o de plena justiciabilidad de la
conducta administrativa
Como se ha indicado el CPCA de 2006, para ser congruente
con el numeral 49 de la Constitución y, concretamente, con el
principio de la revisión universal o plena justiciabilidad de la función
administrativa, reguló un elenco amplísimo de conductas
administrativas objeto del proceso y de pretensiones para evitar que
quedaran fisuras o ámbitos exentos del control de legalidad
(artículos 36 y 42)8. Prácticamente, el único reducto que dejo el
CPCA de 2006 fueron los actos políticos o de gobierno (artículo 3°,
inciso b), dado que, en este caso se debe aplicar el difuso o, en
ocasiones, inexistente parámetro de constitucionalidad para su
control, con lo que esa es una competencia de la Sala
Constitucional a través del proceso de amparo o de las cuestiones
de constitucionalidad.
Para actuar el principio de la revisión universal o plenaria de la
conducta administrativa, en garantía de los administrados, evitando
reductos exentos, se precisa de un recurso de casación
completamente flexible, simple y anti-formalista, características del
mismo en la nueva regulación de 2006 y de las que nos
ocuparemos infra.
8
V. JINESTA LOBO (Ernesto), Manual de Derecho Procesal Administrativo, San José, IUS
Consultec S.A. y Editorial Jurídica Continental, 1ª reimpresión 1ª. Edición, 2009, pp. 127-143,
151-159 y JINESTA LOBO (Ernesto) et alt, El nuevo proceso contencioso-administrativo –Tomo
I-, San José, Editorial Jurídica Continental, 2008, pp. 225-268.
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3.- Casación e informalismo (principio in dubio pro actione)
En aras de garantizar la revisión jurisdiccional plenaria y
universal de toda y cualquier manifestación de la función
administrativa, evitando los ámbitos exentos del control de legalidad
(artículo 49 constitucional) y, sobre todo, de asegurar la vigencia
plena del principio constitucional de la tutela judicial efectiva, del
acceso a la jurisdicción y del in dubio pro actione (artículo 41 de la
Constitución), se precisa de un recurso de casación flexible, sencillo
e informal, sin despojarlo de su natural característica técnica.
Eso fue logrado en la regulación del CPCA de 2006, por las
razones siguientes:
a) Se supera la distinción clásica entre vicios “in iudicando” e
“in procedendo”, sea la bipartición entre la casación por
razones de fondo o procesales. Y dentro del primer
segmento, la vetusta distinción entre violación directa o
indirecta de la ley sustantiva, sea por error de hecho o de
derecho en la apreciación del acervo probatorio. Esta
alambicada y clásica tipología, fue sustituida por una
fórmula simple contenida en el artículo 134, párrafo 1°,
CPCA al indicar que cabe el recurso de casación contra las
sentencias y autos con carácter de tal que tengan efectos
de cosa juzgada material “cuando sean contrarias al
ordenamiento jurídico”. Esto le permite al casacionista, con
relativa sencillez, plantear cuáles fueron las razones que
producen la infracción sustancial o formal del ordenamiento
jurídico, sin tener que distinguir si recurre por el fondo o la
forma y que tipo de vicio fue el que se cometió.
b) El recurso se interpone directamente ante el respectivo
juez de casación, sea el Tribunal de Casación o la Sala de
Casación (artículo 139, párrafo 1°, CPCA), siendo que éste
debe requerir el expediente a la autoridad judicial
correspondiente (artículo 142, párrafo 1°, CPCA).
c) En lo relativo al informalismo, vale la pena tomar en
consideración lo establecido en los párrafos 3°, 4° y 5° del
artículo 139 CPCA, al indicar lo siguiente:
“3) Se deberán indicar, de manera clara y precisa, los
motivos del recurso, con la fundamentación fáctica y
jurídica del caso. Para todos los efectos, no será
indispensable indicar el precepto legal infringido
concerniente al valor del elemento probatorio mal
apreciado.
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4) No será indispensable citar la normativa infringida en la
sentencia recurrida; tampoco la que establece los
requisitos del recurso, los plazos y las reglas básicas para
su admisión.
5) El recurso no estará sujeto a otras formalidades o
requisitos.”
d) El artículo 141 CPCA prevé que de omitirse los requisitos
técnicos contemplados en el ordinal 139, párrafo 2°, (tipo
de
proceso,
nombre
completos
partes,
firmas,
autenticación, hora y fecha resolución recurrida, número de
expediente, lugar o medio para recibir notificaciones), se le
debe prevenir al recurrente su subsanación dentro de
tercer día hábil, indicándose específicamente en la
resolución los requisitos omitidos.
e) El artículo 143, párrafo 1°, CPCA admite la ampliación de
las causas y fundamentos del recurso, de forma escrita y
por una única vez, hasta 5 días hábiles después de ser
notificadas todas las partes del auto de admisión. Se prevé
la subsanación de los requisitos técnicos para la ampliación
(párrafo 3°).
f) El artículo 147 CPCA dispone que si el juez de casación,
antes de dictar sentencia, estima que el recurso de
casación o la infracción aducida, pueden no haber sido
apreciados debidamente por las partes, por existir en
apariencia otros fundamentos jurídicos para sustentar las
pretensiones casacionales, los sometará a aquellas, en
forma clara y precisa, mediante resolución, advirtiendo que
no prejuzga el caso y concediendo 5 días hábiles de
audiencia para que formulen las alegaciones escritas que
estimen oportunas. Esta norma que es manifestación de
los poderes inquisitivos del juez de casación contenciosoadministrativo, dadas las discusiones empañadas en ese
tipo de procesos, sea de orden público o indisponibles,
puede, a la postre, favorecer al casacionista que ha
desenfocado, desde un principio, el asunto, con lo que las
situaciones jurídicas sustanciales de su representado
podrán ser, eventualmente, tuteladas y restablecidas.
4.- Casación contencioso-administrativa y oralidad
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Como hemos indicado la oralidad en los procesos, ha dejado
de ser una simple moda procesal u opción legislativa para
transformarse en un verdadero derecho humano impuesto por los
instrumentos del Derecho Internacional Público en la materia que
debe ser actuado para garantizar su pleno goce y disfrute9.
La oralidad comprende un conjunto de sub-principios
(celeridad, inmediatez, sencillez e identidad física del juez), todos
los cuales tienen una profunda raigambre constitucional.
El CPCA, además de apostar, expresamente, por un proceso
predominantemente oral o por audiencias, introdujo la oralidad en la
sustanciación del recurso de casación. La audiencia oral puede ser
dispuesta, discrecional o facultativamente por el juez de casación
respectivo, cuando lo estime pertinente, señalamiento que puede
ser de oficio o a instancia de parte (artículo 142, párrafo 2°, CPCA),
en este ultimo caso la denegatoria es susceptible del recurso de
revocatoria (artículo 152, párrafo 1°, CPCA). En esa audiencia la
parte recurrente expondrá los motivos y fundamentos del recurso y
de su ampliación, debiendo la contraparte contra-argumenta, para
que, finalmente, cada una exponga sus conclusiones suscintas
(artículo 142, párrafo 3°, CPCA). Durante la audiencia los jueces de
casación podrán solicitar aclaraciones o ampliaciones a las partes o
sus representantes.
Incluso, durante la audiencia oral se puede recibir prueba
documental no conocida con anterioridad sobre hechos nuevos o
posteriores a la sentencia (artículo 145, párrafo 1°, CPCA) o prueba
para mejor proveer ordena por el juez de casación para conocer,
alegar y debatir sobre el resultado de la misma (artículo 148 CPCA).
Si alguna de las partes o sus representantes les asiste justa
causa para inasistir a la audiencia, deben acreditarla ante el
respectivo juez de casación, pudiendo efectuarse una nuevo
señalamiento (artículo 144, párrafos 1 y 2, CPCA).
En caso de inasistencia sin justa causa el recurso se tiene por
desistido y firme la resolución recurrida (artículo 144, párrafo 3°,
CPCA).
Se prevé el dictado de la sentencia de casación de manera
inmediata posterior a la conclusión de la audiencia, por lo menos de
parte dispositiva, ya que si la redacción de la parte considerativa
suponga “particular complejidad”, debe notificarse integralmente
V. JINESTA LOBO (Ernesto), La oralidad en el proceso contencioso administrativo”. IVSTITIA,
Nos. 155-156, noviembre-diciembre, 1999; JINESTA LOBO (Ernesto), Particularidades de la
oralidad en el proceso contencioso administrativo. En La Gran Reforma Procesal, San José, Ed.
Guayacán, 2000, pp. 117-127 y JINESTA LOBO (Ernesto), La oralidad en el nuevo proceso
contencioso-administrativo (Costa Rica). En Procedimiento y Justicia Administrativa en América
Latina, México, Fundación Konrad Adenauer, 2009, pp. 327-358.
9
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dentro del máximo de los 5 días hábiles posteriores (artículo 149,
párrafos 1° y 2°, CPCA) En caso de “excepcional complejidad” el
dictado y redacción de la sentencia debe efectuarse dentro del
máximo de 10 días hábiles (artículo 149, párrafo 3°, CPCA).
5.- Casación contencioso-administrativa y cosa juzgada
La cosa juzgada es una institución procesal contemplada en la
Constitución, específicamente en el numeral 42, párrafo 2°, al
indicar que “Se prohíbe reabrir causas penales fenecidas y juicios
fallados con autoridad de cosa juzgada, salvo cuando proceda el
recurso de revisión”. Esta norma que contiene una prohibición
constitucional expresa para los órganos jurisdiccionales, tiene pleno
sustento en el principio constitucional de la seguridad jurídica y le
impone el deber a los jueces de velar por la autoridad de la cosa
juzgada.
Dentro de los propósitos expresos de la casación contenciosoadministrativa, se encuentra la de procurar el respeto de la cosa
juzgada, concretamente, al regularse como motivo de la casación
por la forma la “Contradicción con la cosa juzgada” (artículo 137,
párrafo 1°, inciso i, CPCA) y la casación en contra de la sentencia
final dictada en la fase de ejecución de sentencia cuando resuelva
en contra de lo ejecutoriado, puntos sustanciales no controvertidos
o no decididos (artículo 134, párrafo 2°, CPCA y 704 Código
Procesal Civil).
6.- Segmentación del juez de casación y justicia pronta y cumplida
Una medida no muy bien ponderada introducida en el CPCA
para agilizar la casación y hacerla congruente con el imperativo
constitucional de una justicia pronta y cumplida (artículo 41
constitucional), lo constituye el desdoblamiento o segmentación del
juez de casación, haciendo una distribución subjetiva u orgánica y
material entre el Tribunal de Casación y la Sala Primera de
Casación10. La finalidad, de tal desdoblamiento, fue no saturar a la
Sala Primera, que no es una sala de casación especializada en lo
contencioso-administrativa, dada la amplia cantidad de materias
que conoce y resuelve.
En efecto, los artículos 135 y 136 CPCA, deslindan las
competencias entre sendos órganos jurisdiccionales, atribuyéndole
10
Afirmamos que se trata de una medida no bien ponderada, por cuanto, la Corte Plena
propuso una reforma legislativa al Código Procesal Contencioso-Administrativo para suprimir el
Tribunal de Casación en la materia, la que cristalizó en el expediente legislativo No. 17.782.
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a Sala Primera el conocimiento de la casación cuando se impugnan
actos administrativos emanados de ciertos entes y órganos públicos
de relevancia, como también lo concerniente a la validez y eficacia
de los reglamentos, la materia tributaria y la casación en interés del
ordenamiento jurídico. Al Tribunal de Casación, se le reservó la
competencia para conocer y resolver la casación respecto de actos
emanados de ciertos entes y órganos públicos de menor relevancia
y en la materia de sanciones disciplinarias, multas y condenas en
sede administrativa.
7.- Casación por infracción del Derecho de la Constitución
El artículo 138, inciso d), CPCA, dispone que procederá el
recurso de casación por violación de normas sustantivas del
ordenamiento jurídico, entre otros casos, “Cuando la sentencia viole
las normas o los principios del Derecho constitucional, entre otros,
razonabilidad, proporcionalidad, seguridad jurídica e igualdad”.
Pese a que la norma hace una referencia parcial al bloque de
constitucionalidad, por cuanto, no menciona los valores
constitucionales y la jurisprudencia vinculante de la Sala
Constitucional (artículo 13 LJC), se imponen varias precisiones
relevantes de la misma que son las siguientes:
a)
Per se, el precepto no convierte al juez de casación,
que sigue siendo un juez de legalidad, en uno de
constitucionalidad, dado que, como se indicó en el
Voto de la Sala Constitucional No. 1185-95, en Costa
Rica existe un control de constitucionalidad
concentrado
y
reforzado,
que
lo
ejerce,
exclusivamente, la Sala Constitucional. De modo que
la Sala Constitucional es el intérprete último y
definitivo del parámetro de constitucionalidad.
b)
La norma es una manifestación específica de la ya
contenida en el artículo 8°, párrafo 1°, de la LOPJ en
cuanto le impone la prohibición al cualquier juez
ordinario de “Aplicar leyes ni otras normas o actos de
cualquier naturaleza contrarios a la Constitución o al
derecho internacional o comunitario vigentes en el
país” o “(…) interpretarlos ni aplicarlos de manera
contraria a los precedentes o la jurisprudencia de la
Sala Constitucional”.
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c)
10
Consecuentemente, si el juez de casación tiene duda
fundada de constitucionalidad, por no existir
precedentes previos similares o iguales de la Sala
Constitucional sobre un tema, debe, necesaria y
obligatoriamente, plantear la consulta judicial de
constitucionalidad ante la Sala Constitucional (artículo
8, párrafo 1°, LOPJ y 102 LJC).
8.- Seguridad jurídica y casación en interés del ordenamiento
jurídico
Un instituto procesal específico para actuar el principio
constitucional de la seguridad jurídica lo constituye el recurso de
casación en interés del ordenamiento jurídico. En efecto, a través
de este recurso se procuró centralizar en el Sala Primera de
Casación, para asegurar una uniforme interpretación de la ley y, por
consiguiente, un control de legalidad simétrico. El artículo 153
CPCA dispone que el órgano jurisdiccional indicado deberá conocer
del recurso contra las sentencias firmes dictadas por el Tribunal
Contencioso-Administrativo o del Tribunal de Casación que
producen cosa juzgada, cuando se estimen violatorias del
ordenamiento jurídico.
Se prevé, en aras de la seguridad jurídica, de interponer el
recurso en cualquier momento y la legitimación es eminentemente
institucional u orgánica, habiéndosele conferido al Procurador
General, el Contralor General, el Defensor de los Habitantes y el
Fiscal General.