URBS.NET. ISSN 15.759.415
AÑO II. Nº 6/7
Número Extraordinario
URBS. NET
LA REVISTA
Junio - Julio, 2.001
Urbs. net / La Revista
Director: Enrique Sánchez Goyanes
Consejo Asesor
Ricardo Alonso Fernández, Abogado (Ernst & Young DJT, Madrid); Técnico Urbanista.
Rafael Ayala González, Abogado (Ciudad Real); Técnico Urbanista.
Ángel Ballesteros Fernández, Secretario de Administración Local; Técnico Urbanista.
Avelino Blasco Esteve, Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad de las Islas Baleares.
Julio Castelao Rodríguez, Doctor en Derecho, Secretario de Administración Local; Profesor de
Derecho Administrativo de la Universidad San Pablo-CEU de Madrid.
Miguel Corchero Pérez, Abogado (Cáceres).
Ana Mª Echeandía Mota, Vicesecretaria General del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria.
Javier García-Bellido García de Diego, Arquitecto.
Pedro María García Capdepón, Abogado (Garrigues & Andersen, Madrid y Valencia).
Javier García Martínez, Secretario General adjunto del Ayuntamiento de Vigo (Pontevedra);
Técnico Urbanista.
Fernando García Rubio, Técnico de Administración General del Ayuntamiento de Madrid, Abogado,
Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Rey Juan Carlos I de Madrid.
José Antonio García Tortajada, Secretario General de la Diputación Foral de Álava.
Sebastián Grau Ávila, Secretario General de la Mancomunidad de Municipios del Área
Metropolitana de Barcelona; Técnico Urbanista.
Beatriz Lobón Cerviá, Coordinadora de Servicios de la Dirección General de Urbanismo de la
Comunidad de Madrid.
Pilar Lou Grávalos, Jefa del Servicio de Urbanismo de la Diputación General de Aragón.
Ángel Mª Marinero Peral, Arquitecto, Jefe del Servicio de Urbanismo de la Consejería de Fomento
de la Junta de Castilla y León.
Jeroni M. Mas i Rigó, Secretario General adjunto del Consell Insular de Mallorca (Baleares).
Mariano de Oro-Pulido y López, Magistrado del Tribunal Supremo.
José María Requena Laviña, Abogado, Jefe del Servicio Jurídico Inmobiliario de BBVA.
Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrado del Tribunal Supremo.
Federico Romero Hernández, Secretario General del Ayuntamiento de Málaga, Profesor de Derecho
Administrativo de la Universidad de Málaga.
Federico Ros Cámara, Abogado (Martínez Campillo & Ros Urbanistas, Alicante), Técnico
Urbanista.
Ricardo Santos Diez, Doctor Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos; Licenciado en Derecho;
Técnico Urbanista.
José Valdés Cao, Secretario General del Ayuntamiento de Avilés (Asturias); Técnico Urbanista.
ÍNDICE DEL NÚMERO
DOCTRINA
Práctica de la Disciplina urbanística en la Comunidad de Madrid, por Ángel Antón Oliva.
PRÁCTICA DE LA
DISCIPLINA URBANÍSTICA
EN LA COMUNIDAD DE
MADRID
Ángel Antón Oliva
ÍNDICE SISTEMÁTICO
Índice sistemático ..........................................................................................................................................1
Abreviaturas utilizadas. .................................................................................................................................3
1. Las infracciones urbanísticas. ...................................................................................................................4
1.1. Las infracciones urbanísticas: Normativa aplicable. ...............................................................................4
1.2. Las infracciones urbanísticas: Concepto. ...............................................................................................4
1.3. Las infracciones urbanísticas: Clasificación. ........................................................................................ 10
1.3.1 De acuerdo con su grado de ejecución. ............................................................................................. 10
1.3.2 De acuerdo con la sistemática de la LMDU........................................................................................ 11
1.3.3 Otras clasificaciones. ......................................................................................................................... 14
1.4. Personas responsables. El principio de personalidad de las infracciones y de las sanciones. ............ 18
1.5. Las infracciones urbanísticas: Actuaciones conexas. .......................................................................... 19
1.6. Las infracciones urbanísticas: Apuntes sobre la distinción entre procedimiento administrativo
sancionador y procedimiento para el restablecimiento de la legalidad urbanística. .................................... 20
1.7. Las infracciones urbanísticas: Relación con el orden penal. ................................................................ 25
2. El procedimiento para el restablecimiento de la legalidad urbanística. ................................................... 29
2.1. En supuestos de obras en curso de ejecución (artº 21 LMDU). ........................................................... 29
2.2. En supuestos de obras terminadas (artº 23 LMDU). ............................................................................ 34
2.3. Notas comunes a ambos supuestos. ................................................................................................... 36
3. El procedimiento sancionador. ................................................................................................................ 41
3.1. Principios que informan el Derecho Urbanístico Sancionador.............................................................. 41
3.1.1. El principio de legalidad. ................................................................................................................... 41
3.1.2. El principio de irretroactividad. .......................................................................................................... 42
3.1.3. El principio de tipicidad. ..................................................................................................................... 43
3.1.4. El principio de responsabilidad. La culpabilidad. ............................................................................... 45
3.1.5. El principio de proporcionalidad. ....................................................................................................... 45
3.2. Prescripción de las acciones y caducidad del procedimiento. .............................................................. 46
3.3. Circunstancias modificativas de la responsabilidad. ............................................................................ 48
4. Práctica de la disciplina: tramitación del expediente sancionador. .......................................................... 50
4.1. Iniciación. ............................................................................................................................................. 50
4.2. Alegaciones. ......................................................................................................................................... 54
4.3. Prueba. ................................................................................................................................................. 55
4.4. Propuesta de resolución....................................................................................................................... 56
4.5. Trámite de audiencia. ........................................................................................................................... 57
4.6. Resolución............................................................................................................................................ 59
4.7. Recursos. ............................................................................................................................................. 60
Conclusiones. .............................................................................................................................................. 61
Bibliografía. ................................................................................................................................................. 62
ABREVIATURAS UTILIZADAS
CP
Código Penal, aprobado por Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre.
LJCA
Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa (BOE nº 167, de 14 de julio).
LMDU
Ley 4/1984, de 19 de febrero, sobre Medidas de Disciplina Urbanística,
de la Comunidad de Madrid (BOE nº 83, de 6 de abril).
LPAC
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (BOE nº 285, de 27
de noviembre).
LRBRL
Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local
(BOE nº 80, de 3 de abril).
RDU
Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por R.D. 2187/1978, de
23 de junio (BOE nº 223, de 18 de septiembre)
RPS
Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el
Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora (BOE nº 189,
de 9 de agosto).
STS
Sentencia del Tribunal Supremo.
STSJ
Sentencia de Tribunal Superior de Justicia
TRLS76
Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana, aprobado por R.D. 1346/1976, de 9 de abril (BOE nº 144 y 145, de 16 y 17 de
junio)
TRLS92
Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana, aprobado por RDLegislativo 1/1992, de 26 de junio (BOE nº 156, de 30 de junio).
1. LAS INFRACCIONES URBANÍSTICAS.
1.1. Las infracciones urbanísticas: Normativa aplicable.
La legislación urbanística aplicable viene determinada, en primer lugar, por la establecida
al efecto por la Comunidad de Madrid, ya que el artº 26.3 de la Ley Orgánica 3/1983, de
25 de febrero, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, le atribuye la
plenitud de la función legislativa en materia de ordenación del territorio, urbanismo y
vivienda1.
En virtud de esta competencia, la Asamblea de Madrid aprobó la Ley 4/1984, de 19 de
febrero, sobre Medidas de Disciplina Urbanística (BOE nº 83, de 6 de abril, en lo sucesivo
LMDU), que constituye el texto legal de referencia y al que ha de acudirse en primer lugar
para determinar las acciones u omisiones que constituyen infracción urbanística en el
ámbito territorial de la Comunidad de Madrid, por estar tipificadas y sancionadas en el
mismo.
1.2. Las infracciones urbanísticas: Concepto.
Infracción urbanística es, en sentido amplio, toda vulneración de la legalidad urbanística
1
Es ya sobradamente conocida la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional
en su archifamosa Sentencia nº 61/1997, de 20 de marzo sobre la distribución
competencial contenida en los artº 148 y 149 CE (vid. Fundamentos Jurídicos 5 a 11).
Queda claro que el urbanismo es, en principio, materia vedada a la legislación del
Estado.
integrada por leyes, reglamentos e instrumentos de planeamiento. Desde el punto de vista
de la legislación, el artº 37 LMDU define las infracciones:
Son infracciones urbanísticas las acciones u omisiones que vulneren las
prescripciones contenidas en la Ley del Suelo, en esta Ley o en los Planes,
Programas, Normas y Ordenanzas sujetas a sanción y tipificadas en la presente Ley.
La remisión a la Ley del Suelo de este precepto debe entenderse efectuada al TRLS76
habida cuenta de la fecha de promulgación de la LMDU y, especialmente, del
pronunciamiento del Tribunal Constitucional sobre la Disposición Derogatoria Única del
TRLS92 –declarada nula y sin efecto-, que ha implicado la “reviviscencia” de la
aplicabilidad del TRLS76 -si bien con carácter supletorio- en todo el territorio nacional.
En este sentido, vid. STC nº 61/1997, de 20.03.97, FJ 12.d): “La declaración de
inconstitucionalidad del apartado tercero de la Disposición final única, así como de las
propias disposiciones por ella concernidas, en aplicación de nuestra doctrina sobre la
cláusula de supletoriedad, debe conducir a la declaración de la inconstitucionalidad por
consecuencia (artº 39.1 LOTC) del apartado primero de la Disposición derogatoria única.
Si, como hemos señalado, la cláusula de supletoriedad no es una fuente atributiva, en
positivo, de competencias estatales, ni aun con carácter supletorio, tampoco puede serlo
en negativo; es decir, tampoco puede ser un título que le permita al Estado derogar el que
era su propio Derecho, en este caso sobre urbanismo, pero que ya ha dejado de serlo o,
más exactamente, que ya no se encuentra a su disposición, ya sea para alterarlo (aun con
eficacia supletoria) o para derogarlo. De otro modo, si el legislador estatal suprimiese,
mediante su derogación, el derecho sobre una materia cuya competencia ya no es suya,
sino de las Comunidades Autónomas, vendría a quebrantar una de las finalidades básicas
de la cláusula de supletoriedad, cual es la de que, con la constitución de los órganos de
poder de las Comunidades Autónomas, y su correspondiente asunción de competencias
normativas, no se origine un vacío parcial del ordenamiento, permitiendo y prescribiendo,
con este propósito, la aplicación supletoria, potencialmente indefinida, del ordenamiento
estatal.
En el caso que nos ocupa, como se ha declarado, el Texto Refundido de la Ley sobre el
Régimen del Suelo y Ordenación Urbana ha alterado el sentido propio de la cláusula de
supletoriedad, habiendo venido a efectuarlo mediante dos operaciones, que sin embargo
van inescindiblemente unidas: De una parte, alterando la legislación urbanística previa a la
constitución de los órganos de poder de las Comunidades Autónomas, aun cuando fuera
con eficacia supletoria, sobre la que ya carecía de competencia; de otra parte, derogando,
no sólo de forma tácita sino también de forma expresa (Disposición derogatoria única,
apartado primero, TRLS), dicha legislación urbanística previa. La consecuencia de todo
ello, a nuestros efectos, no es sino la de que, una vez declarada la ilegitimidad de la
legislación supletoria sobre urbanismo llevada a cabo por el Estado con apoyo en una
comprensión errada de la supletoriedad, debamos, al mismo tiempo, declarar nula y sin
efecto la simultánea derogación expresa de la legislación urbanística previa a la
constitución de los órganos de poder de todas las Comunidades Autónomas llevada a cabo
por el legislador estatal. De no hacerlo así, es decir, si nos limitásemos a la declaración de
nulidad del citado apartado tercero de la Disposición final única, vendríamos a ocasionar,
por obra de nuestra propia Sentencia, un resultado contrario al señalado sentido de la
cláusula de supletoriedad establecida en el inciso tercero del artº 149.3 de la Constitución
Española (..)”
En el TRLS76 las infracciones urbanísticas se contemplan en los artículos 225 a 231,
definiéndose en el artº 225. A su tenor:
La vulneración de las prescripciones contenidas en esta Ley o en los Planes,
Programas, Normas y Ordenanzas tendrán la consideración de infracciones
urbanísticas y llevarán consigo la imposición de sanciones a los responsables, así
como la obligación de resarcimiento de daños e indemnización de los perjuicios a
cargo de los mismos, todo ello con independencia de las medidas previstas en los
artículos 184 a 187 de la presente Ley y de las responsabilidades de orden penal en
que hayan podido incurrir los infractores.
Debe reseñarse que el RDU contiene igualmente en su artº 53 una definición de qué debe
considerarse infracción urbanística, si bien este y otros preceptos del RDU fueron
derogados por el Decreto 304/1993, de 26 de febrero, por el que aprobó la tabla de
vigencias del RPU, RGU, RDU, REFRM y RRU -BOE nº 66, de 18 de marzo-. Aún existiendo
dudas sobre la competencia del Estado para su derogación de acuerdo con la Doctrina del
Tribunal Constitucional, en el presente trabajo se harán frecuentes referencias al
articulado del RDU, explicitando eso sí qué preceptos deben considerarse vigentes y qué
preceptos derogados, de acuerdo con la tabla de vigencias del citado Decreto 304/1993.
Concretando la genérica definición que de infracción urbanística realizan los artº 37 LMDU,
225 del TRLS76 y 53.2 del RDU2, se consideran infracciones urbanísticas:
1. La vulneración del ordenamiento urbanístico en el otorgamiento de una licencia u
orden de ejecución.
2
Derogado por el Decreto 304/1993.
2. Las actuaciones que, estando sujetas a licencia u otra autorización administrativa
de carácter urbanístico, se realicen sin ella, sean o no legalizables en atención a su
conformidad o disconformidad con la normativa urbanística aplicable.
3. Las actuaciones que se realicen en contra de las determinaciones de la licencia,
orden de ejecución o autorización administrativa de carácter urbanístico.
Y tanto el artº 16 LMDU como los artº 178 TRLS76 y 1 RDU señalan qué actos precisan de
previa licencia o autorización administrativa, sin perjuicio de las autorizaciones que fueren
procedentes con arreglo a la legislación específica aplicable:
1. Las obras de construcción de edificaciones e instalaciones de todas clases de
nueva planta. (artº 1 RDU).
2. Las obras de ampliación de edificios e instalaciones de todas clases existentes.
(artº 1 RDU).
3. Las de modificación o reforma que afecten a la estructura de los edificios e
instalaciones de todas clases existentes. (artº 1 RDU).
4. Las de modificación del aspecto exterior de los edificios e instalaciones de todas
clases existentes. (artº 1 RDU).
5. Las obras que modifiquen la disposición interior de los edificios, cualquiera que sea
su uso. (artº 1 RDU).
6. Las obras que hayan de realizarse con carácter provisional según el artº 58.2
TRLS76. (artº 1 RDU).
7. Las obras de instalación de servicios públicos. (artº 1 RDU).
8. Las parcelaciones urbanísticas. (artº 1 RDU).
9. Los movimientos de tierra, tales como desmontes, explanación, excavación, y
terraplenado, salvo que tales actos estén detallados y programados como obras a
ejecutar en un proyecto de urbanización o de edificación aprobado o autorizado.
(artº 1 RDU).
10. La primera ocupación o utilización de los edificios en general. (artº 1 RDU).
11. Los usos de carácter provisional a que se refiere el apartado 2 del artº 58 TRLS76.
(artº 1 RDU).
12. Uso del vuelo sobre las edificaciones e instalaciones de todas clases existentes.
(artº 1 RDU).
13. La modificación del uso de los edificios e instalaciones en general. (artº 1 RDU).
14. La demolición de las construcciones, salvo en los casos declarados de ruina
inminente. (artº 1 RDU).
15. Las instalaciones subterráneas dedicadas a aparcamiento, actividades industriales,
mercantiles o profesionales, servicios públicos o cualquier otro uso a que se
destine el subsuelo. (artº 1 RDU).
16. Parcelaciones rústicas. (artº 16 LMDU).
17. La corta de árboles integrados en masa arbórea, espacio boscoso, arboleda o
parque, exista o no planeamiento aprobado, con excepción de las labores
autorizadas por la legislación agraria. (artº 16 LMDU).
18. La colocación de carteles y vallas de propaganda aunque no sean visibles desde la
vía pública y siempre que no estén en locales cerrados. (artº 16 LMDU).
19. La instalación o ubicación de casas prefabricadas o instalaciones similares,
provisionales o permanentes, salvo que se efectúen en camping o zonas de
acampada legalmente autorizados. (artº 16 LMDU).
20. En general, los demás actos que señalen los planes, normas u ordenanzas.
1.3. Las infracciones urbanísticas: Clasificación.
Pueden ser clasificadas atendiendo al grado de ejecución de las obras que han de
considerarse infracción urbanística; atendiendo -de acuerdo con la sistemática de la LMDUa si las mismas lo son en materia de parcelación, en materia de uso del suelo y edificación
o en materia de incumplimiento del planeamiento; a si se realizan o han realizado sin
licencia u orden de ejecución o con licencia u órdenes ilegales; etc.
1.3.1 De acuerdo con su grado de ejecución.
De acuerdo con el primer criterio de clasificación3, las infracciones pueden dividirse en dos
categorías:
 Actos en curso de ejecución (artº 21 LMDU).
 Actos ya ejecutados (artº 23 LMDU).
1.3.2 De acuerdo con la sistemática de la LMDU.
En este punto y para mayor claridad se ha preferido insertar el cuadro que sigue, que es
3
TUDURI LABOA, P y GONZÁLEZ RAMOS, C., La protección de la legalidad
urbanística en la obra colectiva Derecho Urbanístico de la Comunidad de Madrid; Ed.
MARCIAL PONS, EDICIONES JURÍDICAS Y SOCIALES, Madrid 1998, pág. 427 y
ss.
mera
reproducción
de
la
clasificación
efectuada
por
la
LMDU,
incluyéndose
comparativamente la clasificación contenida en el RDU.
AQUÍ, INSERTAR CUADRO
1.3.3 Otras clasificaciones.
JOSÉ MANUEL ARREDONDO GUTIÉRREZ4 establece con criterios distintos otra clasificación
de las infracciones urbanísticas:
 Infracciones en materia de parcelación e infracciones en materia de uso del suelo y
edificación.5.
1. Infracciones formales y materiales: actuaciones infractoras legalizables y no
legalizables.
Distinción precisada por la STS de 29.03.82, CONSIDERANDO 2º de la Sentencia apelada,
que se acepta (Aranzadi 2369): “CDO: Que la entidad recurrente niega la existencia en el
caso de autos de una infracción urbanística, por estimar que en el mismo no concurren las
4
Las infracciones urbanísticas, Ed. COMARES, Granada, 1995, pág. 36 y ss.
5
TÍTULO V, Capítulo II, Secciones segunda y tercera LMDU; en la legislación
estatal, TÍTULO III, Capítulo II, Secciones segunda y tercera RDU.
circunstancias señaladas en el artº 225 de la Ley del Suelo; sin embargo razonar así
supone olvidar que las infracciones pueden ser materiales, que hacen referencia a
cualquier actividad realizada contra lo permitido por la Ley, por los Planes, Programas,
Normas y Ordenanzas o simplemente formales, que suponen vulneración de normas
fundamentalmente de procedimiento, por lo que si una de las prescripciones de la Ley del
Suelo es la de someter a licencia previa determinadas actividades urbanísticas (artº 178),
es indudable que se comete infracción, al menos formal, cuando se realizan dichas
actividades sin licencia otorgada (..)”.
 Infracciones urbanísticas graves y leves.6.
 Actuaciones infractoras con legitimación aparente en un acto administrativo, esto
es, amparadas por licencia u orden de ejecución.
Por su parte TERESA JANINI TATAY y SANTIAGO FONT ARELLANO 7 establecen otra
clasificación:
6
7
Con apoyo en el texto consultado, para esta subclasificación, en el artº 262
TRLS92, hoy derogado. Puede reconducirse, en la legislación estatal, al artº 54
RDU. En la legislación de Madrid, vid. artº 40. Esta distinción según la
gravedad de la infracción se estudia más detenidamente en páginas posteriores.
Breviario municipal de protección de la legalidad urbanística, Ed. INSTITUTO DE
ESTUDIOS DE ADMINISTRACIÓN LOCAL, Madrid, 1985, pág. 43 y ss.
 Edificaciones o usos que se lleven a cabo sin licencia o contra lo dispuesto en ella.
 Actos de la Administración que conceden licencias u órdenes de ejecución
contrarias a la Ley del Suelo, Planes, Programas, Normas u Ordenanzas y que sean
infracciones urbanísticas graves y manifiestas.8.
En ambos casos establecen dos subclases atendiendo a si las infracciones se están
ejecutando o han sido ya ejecutadas.
RICARDO ESTÉVEZ GOYTRE9, siguiendo igualmente la distinción establecida por el Tribunal
Supremo entre infracciones materiales y formales, establece la siguiente clasificación:
Desde el punto de vista material:
 Infracciones graves: acciones u omisiones que constituyan incumplimiento de las
normas relativas a parcelaciones, uso del suelo, altura, volumen, situación de las
8
9
En ambos casos se establece una subclasificación según si la infracción se está
ejecutando o ha sido ejecutada.
Manual de Derecho Urbanístico tras la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen
del Suelo y Valoraciones, Ed. COMARES, Granada, 1999, pág. 521 y ss.
edificaciones, ocupación permitida de la superficie de las parcelas, tipología de las
edificaciones, protección ambiental y conservación de las mismas.
Artº 40.2 LMDU; en la legislación estatal, artº 54.3 RDU, si bien este precepto no incluye en
la relación las infracciones sobre tipología de las edificaciones, infracciones sobre
protección ambiental e infracciones sobre conservación de las edificaciones.
 Infracciones leves: definición realizada a contrario: son leves las infracciones
urbanísticas que no tengan carácter grave.
Artº 40.2 LMDU; en la legislación estatal, artº 54.3 RDU in fine. Existen también en este
caso diferencias sustanciales entre la legislación autonómica y la estatal: según dispone el
RDU la tipificación de las infracciones como graves o leves dependen de la entidad del
daño producido a los intereses generales o del riesgo producido en relación con los
mismos; en la legislación autonómica madrileña se añade otra condición que debe -según
la redacción del precepto- operar conjuntamente con la anterior para rebajar la tipificación
de la infracción: que no se haya producido beneficio económico alguno para el interesado.
Teniendo en cuenta que prácticamente cualquier obra que se ejecute en, por ejemplo, una
vivienda, produce un aumento del valor en venta de la misma, cabe casi concluir la
inexistencia de infracciones leves en el ordenamiento jurídico urbanístico autonómico.
Ha de destacarse igualmente otra nota: no cabe calificación apriorística, la gravedad o
levedad de la infracción depende, en todo caso, de la instrucción de un expediente
sancionador.
Desde el punto de vista formal:
 Legalizables: aquellas que, realizadas sin licencia u orden de ejecución, son
legalizables de acuerdo con el planeamiento urbanístico, esto es, no supongan
vulneración de sus determinaciones.
 No legalizables o ilegalizables: aquellas que, realizadas sin licencia u orden de
ejecución, no se ajustan a las determinaciones del planeamiento urbanístico. O por
mejor decir, aquellas ante las que la Administración no puede otorgar licencia so
pena de ser esta contraria al planeamiento y, por tanto, nula de plena derecho.
 Mixtas: legalizables sólo en parte.
En este punto debe criticarse la diferenciación entre infracciones materiales y formales
realizada por el Tribunal Supremo y acogida por JOSÉ MANUEL ARREDONDO GUTIÉRREZ y
RICARDO ESTÉVEZ GOYTRE, dado que es evidente que una infracción material puede, a su
vez, ser igualmente formal, y viceversa: supuesto, por ejemplo, de incumplimiento de las
normas de volumen en obras realizadas sin licencia. La infracción debería ser clasificada
como formal y puede al tiempo clasificarse como material, de forma tal que el criterio de
distinción sentado por el Tribunal Supremo devendría en este y supuestos similares,
inválido.
Por otra parte no puede obviarse el hecho de que cualquier actuación que no cuente con
licencia u orden de ejecución debe considerarse “realizada contra lo permitido por la
Ley”10, por lo que resulta evidente que toda infracción formal lo es igualmente material.
1.4. Personas responsables. El principio de personalidad de las infracciones y de las
sanciones.
Son responsables de las infracciones el promotor, el empresario de las obras y el director
técnico de las mismas (artº 41.1 LMDU y 57.1 RDU) 11 , responsabilidad que se hace
extensiva en supuestos de obras amparadas por licencia cuyo contenido constituya
manifiestamente una infracción urbanística grave, al facultativo que hubiere informado
favorablemente el proyecto y, en caso de informe desfavorable, a los miembros de la
Corporación que hubiesen votado favorablemente su otorgamiento (artº 41.2 LMDU y 57.2
RDU).
Por otra parte y dado que la responsabilidad no es solidaria, sino independiente, una vez
constatada la culpabilidad las multas que se impongan a los mismos tendrán carácter
independiente entre sí (artº 44 LMDU y 59 RDU).
10
Artº 16 LMDU, artº 242 TRLS92, artº 178 TRLS76 y artº 1 y 53.2.b) RDU
(Derogado por Decreto 304/1993).
11
Conviene en este punto llamar la atención sobre un hecho importante: la LMDU sólo
trata en su artº 41 de las personas responsables en las obras o usos del suelo que se
ejecutasen sin licencia, pero nada dice de supuestos en que las obras se estén ejecutando
excediendo los términos de la licencia, laguna que puede salvarse acudiendo al artº 57.1
RDU -de aplicación supletoria-, que si prevé expresamente esta posibilidad.
Sobre la prohibición de solidaridad en la imposición de sanciones, distingue JOSÉ MANUEL
ARREDONDO GUTIÉRREZ12 tres supuestos excepcionales:
 Pluralidad de sujetos en alguno de los conceptos legales de responsabilidad
-arquetípico es el supuesto en que los promotores de la obra sin licencia es una
sociedad de gananciales- en los que si debe aplicarse la solidaridad.
 Concurrencia de varios conceptos de responsabilidad en un solo sujeto: supuesto
en que el promotor, por ejemplo, es también el constructor. En estos casos no se
impone más que una única sanción.
 Propiedad de los terrenos y supuestos de condominio, dado que la legislación
urbanística no sanciona al propietario de los terrenos en que la infracción se
produzca o a los que afecte por su simple condición de tal, sino solamente en la
medida en que tenga intervención en la comisión de la infracción.
Finalmente, es obvio decir que la presunción de la LMDU y RDU de responsabilidad de
promotores, empresarios de las obras y técnicos directores de las mismas, es una
presunción iuris tantum, que puede enervarse mediante prueba en contrario.
12
Op. cit., pág. 110 y ss.
1.5. Las infracciones urbanísticas: Actuaciones conexas.
El artº 38 LMDU -y en similares términos el artº 51 RDU- establece que cualquier actuación
que contravenga las normas o el planeamiento urbanístico vigente, podrá dar lugar a que
la autoridad competente adopte las siguientes medidas:
1. La restauración del orden jurídico infringido y de la realidad física alterada o
transformada como consecuencia de la actuación ilegal, a través de las medidas
correctoras reguladas en la ley.
2. La iniciación del los procedimientos de suspensión y anulación de los actos
administrativos en los que presuntamente pudiera ampararse la actuación ilegal.
3. La imposición de multas a los responsables, previa tramitación del correspondiente
expediente sancionador.
4. La exigencia de resarcimiento de daños e indemnización de los perjuicios a cargo
de quienes sean declarados responsables.
El supuesto típico, dando por sentada la excepcionalidad de la concesión administrativa de
licencias que puedan ser consideradas ilegales, es articular al tiempo y a través de
procedimiento específico las medidas necesarias para el restablecimiento de la legalidad
urbanística y para sancionar la conducta infractora.
1.6. Las infracciones urbanísticas: Apuntes sobre la distinción entre procedimiento
administrativo sancionador y procedimiento para el restablecimiento de la legalidad
urbanística.
Sentado que un único hecho de un particular puede originar distintas reacciones -con sus
correspondientes acciones- de la Administración, debe distinguirse el procedimiento de
restablecimiento de la legalidad urbanística conculcada del procedimiento sancionador.13.
El primero no tiene carácter sancionador, ni le es aplicable los principios y garantías
establecidos en la LPAC, ni tampoco las medidas que en él pueden llegar a adoptarse
constituyen sanciones administrativas. Por otra parte, la acción administrativa
correspondiente está sometida a plazo de prescripción fijado en cuatro años por el artº
83.1 LMDU, desde la fecha en que se hubiere cometido o, si fuese desconocida, desde la
fecha en que se hubiera podido incoar expediente sancionador. Igualmente, artº 9 del RD
Ley 16/1981.
En lo que se refiere a la carga de la prueba, vid. STSJ Madrid de 28.05.98 (Aranzadi 1484),
FJ 2º: “(..) y sin necesidad de acudir a las reglas generales de la carga de la prueba,
elaboradas por inducción sobre la base de lo dispuesto en el artº 1.214 CC, ha de
destacarse que la carga de la prueba en el caso litigioso la soporta no la Administración,
sino el administrado que voluntariamente se colocó en una situación de clandestinidad en
la realización de unas obras y que por tanto ha creado la dificultad para el conocimiento
del “dies a quo” y el principio de la buena fe, plenamente operante en el campo procesal,
artº 11.1 LOPJ, impide que el que crea una situación de ilegalidad pueda obtener ventaja
de las dificultades probatorias originadas por esa ilegalidad.
13
Op. cit., pág. 9 y ss.
En este caso, el procedimiento administrativo para su ejercicio se ha diseñado
específicamente por la legislación urbanística: artº 21 y 23 LMDU y correlativos
-supletoriamente en lo no previsto, habrá de acudirse al TRLS76 y RDU-.
Sobre la naturaleza del procedimiento para exigir el restablecimiento de la legalidad
urbanística infringida y su carácter no sancionador, se ha pronunciado ya reiteradamente
la Jurisprudencia. Se reproduce por su claridad expositiva el Fundamento Jurídico 3º de la
STSJ de 23.02.99 (Aranzadi 2371) 14 : “Para resolver las cuestiones planteadas, ha de
dejarse constancia de la naturaleza del procedimiento que se ha de seguir para proceder a
la demolición de una construcción no legalizada o ilegalizable. No se trata de un
procedimiento sancionador sino de naturaleza reparadora pues como pone de manifiesto
la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 3 de octubre de 1991 el
procedimiento especial previsto en los artículos 184 de la Ley sobre Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana (Texto Refundido aprobado por Real Decreto 1346/1976), y 29 de su
Reglamento de Disciplina Urbanística, que no es de naturaleza sancionadora propiamente
dicha, tiene por finalidad esencial la restauración del ordenamiento urbanístico
conculcado, en cuanto, de hecho, el administrado lo ha perturbado al prescindir de la
previa obtención de la licencia municipal adecuada y suficiente para la realización de las
obras que está llevando a cabo indebidamente (incumpliéndose con ello lo dispuesto en
los artículos 178 y 179 de la citada Ley y sus concordantes 29 y 52 del Reglamento de
Disciplina Urbanística); y ello mediante la reacción administrativa, en control de la
14
Las conclusiones y afirmaciones del presente trabajo se han decidido
voluntariamente apoyar -en la medida de lo posible- en la jurisprudencia “menor” del
TSJ de Madrid, dado que el mismo trata la protección de la legalidad urbanística en la
Comunidad de Madrid.
legalidad, que supone la adopción de las medidas de suspensión cautelar e inmediata de
la obra o actividad que se estén realizando y el simultáneo requerimiento para que el
interesado, en el plazo perentorio de dos meses, solicite la oportuna licencia que “deberá”
imperativamente instar, transcurrido el cual, sin haberla solicitado o ajustado las obras a
las condiciones que se le señalen (como ha sucedido en el caso litigioso), el Ayuntamiento
habrá de acordar; asimismo imperativamente, la demolición de lo ilegítimamente
construido y que no sea susceptible de legalización, todo ello a tenor de lo preceptuado en
los apartados 2º y 3º del citado artículo 184; por tanto, este específico sistema de control
de la legalidad urbanística, en el que prima el interés público, no se articula en un
expediente ordinario sino sumario y de contenido limitado, en el que adquiere fundamental
relevancia el requerimiento al responsable de la obra para que cumpla la carga jurídica
que supone lo dispuesto en aquel precepto (Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de
diciembre de 1984 [RJ 1984\6539] y 7 de febrero de 1990), constituyendo tal
requerimiento conminatorio el requisito necesario y suficiente para las ulteriores
actuaciones administrativas con arreglo a lo previsto en el repetido artículo 184, sin que
sea precisa además otra audiencia del interesado para estimar que se ha acatado el
principio consagrado en el artículo 24.1 de la Constitución, habida cuenta de lo que
dispone el artículo 105 c) del mismo Texto Fundamental (garantizando “cuando proceda”,
la audiencia del interesado) pues como señala el Tribunal Supremo en Sentencias de 3 de
octubre de 1988 (RJ 1988\7417) y 7 de febrero de 1990, entre otras, el requerimiento
previo a que se viene haciendo referencia cumple, no sólo las funciones habilitadoras de
una legalización, sino también las generales propias del trámite de audiencia (...)”.
Por su parte, al procedimiento sancionador sí le son aplicable las disposiciones de la LPAC
(artº 127 a 138, reglamentariamente desarrollados en el RPS) especialmente en lo que se
refiere a principios y garantías entre las que merece destacarse la necesaria separación de
funciones entre la fase instructora y la sancionadora, que ha de encomendarse a órganos
distintos. Por otra parte, el procedimiento sancionador está sometido a plazo de caducidad.
Dejando a parte la disquisición doctrinal de si el RPS es o no aplicable en el ámbito de la
Comunidad de Madrid, consideramos que, con base en lo señalado en el artº 50.2 LMDU,
la duda debe resolverse en favor de su aplicabilidad en la tramitación de expedientes por
infracción urbanística en el ámbito de las entidades que componen la Administración
Local.
Hasta aquí, se han tratado a vuelapluma las diferencias entre ambos procedimientos, pero
cabe igualmente afirmar que pueden simultanearse y ser dirigidos por el mismo
funcionario, tanto la instrucción del expediente sancionador como la tramitación del resto
de actuaciones, si bien teniendo muy en cuenta que la resolución del expediente
sancionador y del expediente de restauración urbanística son competencia de órganos
distintos. Sobre uno y otro se volverá más adelante.
Así mientras que la restauración de la realidad física alterada precisará acuerdo del
Ayuntamiento Pleno -tal y como se ha referido anteriormente-, al igual que la anulación o
declaración de lesividad de los actos administrativos en que presuntamente pudiera
ampararse la actuación ilegal15, la exigencia del resarcimiento de daños e indemnización
de perjuicios así como la imposición de multas, será competencia, según los casos del
Alcalde, del Consejero de Política Territorial, Suelo y Urbanismo, o del propio Consejo de
Gobierno de la Comunidad de Madrid, atendiendo a la cuantía de las mismas.
15
Ex artº 22.2.k) LRBRL.
Dispone el artº 49 LMDU qué autoridades y hasta qué cuantía, son las competentes para la
imposición de multas:
a) Los Alcaldes: en los Municipios que no excedan de 50.000 habitantes, hasta
1.500.000 ptas.; en los que no excedan de 500.000 habitantes, hasta 12.000.000
ptas., y en los de más de 500.000 habitantes, hasta 20.000.000 ptas.
b) El Consejero de Política Territorial, Suelo y Urbanismo, hasta 100.000.000 ptas.
c) El Consejo de Gobierno, a propuesta del anterior, hasta 200.000.000 ptas.,
importe que podrá incrementarse cuando el beneficio obtenido como consecuencia
de la infracción fuese superior.
Y debe quedar claro que, en ningún caso, la Administración podrá dejar de adoptar las
medidas tendentes a reponer los bienes afectados al estado anterior a la producción de la
situación ilegal (artº 39.1 LMDU), y, en todo caso, las multas por infracciones urbanísticas,
se impondrán con independencia de las demás medidas previstas en la Ley.
1.7. Las infracciones urbanísticas: Relación con el orden penal.
Conforme establece el artº 274 TRLS9216,.
16
Vigente de acuerdo con la STC 61/1997 citada y Disposición Derogatoria Única,
punto 1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, BOE
Cuando con ocasión de los expedientes administrativos que se instruyan por
infracción urbanística aparezcan indicios del carácter de delito o falta del propio
hecho que motivó su incoación, el órgano competente para imponer la sanción lo
pondrá en conocimiento del Ministerio Fiscal, a los efectos de la exigencia de las
responsabilidades de orden penal en que hayan podido incurrir los infractores,
absteniéndose aquél de seguir el procedimiento sancionador mientras la autoridad
judicial no se haya pronunciado. La sanción penal excluirá la imposición de sanción
administrativa sin perjuicio de la adopción de medidas de reposición a la situación
anterior a la comisión de la infracción.
Lo que no es sino la positivación explícita en el ordenamiento jurídico urbanístico del
principio “Non bis in idem”, esto es, la interdicción de imponer una doble sanción -penal y
administrativa- por unos mismos hechos, ya prevista en el artº 133 LPAC que dispone que:
No podrán sancionarse los hechos que ya hayan sido sancionados penal o
administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y
fundamento.
Actualmente el nuevo Código Penal, aprobado por Ley Orgánica 10/1995, de 23 de
noviembre tipifica como delito determinadas actuaciones conexas con el urbanismo:
1. Delitos sobre la ordenación del territorio (artº 319 a 320). El tipo básico del delito
se define en el artº 319.2 CP: promotores, constructores o técnicos directores que
nº 89, de 14 de abril, en adelante LRSV.
realicen edificaciones no autorizables en suelo no urbanizable; el tipo agravado, en
el artº 319.1 CP: promotores, constructores o técnicos directores que lleven a cabo
una construcción no autorizada en suelos destinados a viales, zonas verdes,
bienes de dominio público o lugares que tengan legal o administrativamente
reconocido su valor paisajístico, ecológico, artístico, histórico o cultural, o por los
mismos motivos hayan sido considerados de especial protección. Las penas de
prisión varían según el tipo, entre seis meses a dos años (tipo básico) y entre seis
meses a tres años, aparte las multas y la inhabilitación especial para profesión u
oficio, en ambos casos de doce a veinticuatro meses (las multas) y de seis meses a
tres años (la inhabilitación). También en ambos casos pueden los Jueces o
tribunales, motivadamente, ordenar la demolición de la obra a cargo del autor del
hecho.
2. Delitos sobre patrimonio histórico (artº 321 a 324). El tipo delictivo se define en el
artº 321 CP: los que derriben o alteren gravemente edificios singularmente
protegidos por su interés histórico, artístico, cultural o monumental. El castigo
prevenido en el CP es el de pena de prisión de seis meses a tres años, multa de
doce a veinticuatro e inhabilitación especial para profesión u oficio por tiempo de
uno a cinco años. También pueden los Jueces o tribunales, motivadamente,
ordenar la reconstrucción o restauración de la obra a cargo del autor del hecho.
3. Delitos sobre recursos naturales y el medio ambiente (artº 325 a 331). El tipo
delictivo conexo con el urbanismo se contiene en el artº 325: será castigado con
las penas de prisión de seis meses a cuatro años, multa de ocho a veinticuatro
meses e inhabilitación especial para profesión u oficio por tiempo de uno a tres
años el que, contraviniendo las Leyes u otras disposiciones de carácter general
protectoras del medio ambiente, provoque o realice directa o indirectamente
emisiones, vertidos, radiaciones, extracciones o excavaciones, aterramientos,
ruidos, vibraciones, inyecciones o depósitos, en la atmósfera, el suelo, el subsuelo,
o las aguas terrestres, marítimas o subterráneas, con incidencia, incluso en los
espacios transfronterizos, así como las captaciones de aguas que puedan
perjudicar gravemente el equilibrio de los sistemas naturales. Si el riesgo de grave
perjuicio fuese para la salud de las personas, la pena de prisión se impondrá en su
mitad superior.
Existe en todos estos casos ex artº 7 RPS obligación para la Administración de poner en
conocimiento del Ministerio Fiscal la comisión de hechos subsumibles en los tipos
delictivos, con abstención de instrucción -o de continuación en la instrucción- de
expediente administrativo, quedando vinculada por los hechos que se declaren probados
en la resolución judicial que pudiera recaer.
2. EL PROCEDIMIENTO PARA EL RESTABLECIMIENTO DE LA LEGALIDAD URBANÍSTICA.
2.1. En supuestos de obras en curso de ejecución (artº 21 LMDU).
En este caso, la propia LMDU prevé la posibilidad de que la infracción tenga su origen bien
en la falta de licencia, o bien en la falta de ajuste de las obras en curso de ejecución a los
términos de la licencia concedida o, en su caso, de la orden de ejecución dictada.
En todo caso, la respuesta a la infracción de la Administración debe ser siempre la
misma17, articulada en tres fases:
1ª fase: paralización inmediata de las obras dictada inaudita parte, como forma de
asegurar el fin perseguido: la restauración de la legalidad urbanística. Esta resolución en la
que se acuerde la paralización debe necesariamente notificarse al interesado y, dado su
carácter de acto de trámite, no procede ofrecimiento de recurso alguno.
Sobre la innecesariedad de audiencia en el procedimiento, se ha pronunciado en
reiteradas ocasiones la jurisprudencia. Así, la STS de 15.12.92 (Aranzadi 9837) FJ 3º que
describe igualmente el procedimiento a seguir: “Primeramente, porque el procedimiento
especial previsto en los artº 184 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana
(Texto Refundido aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 abril), y 29.1 y 51 de su
17
SANTOS DÍEZ, R. y CASTELAO RODRÍGUEZ, J., Derecho urbanístico. Manual
para Juristas y Técnicos. Ed. EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTO Y DE
LOS JUZGADOS. Madrid 1999. pág. 987 y ss.
Reglamento de Disciplina Urbanística, que no es de naturaleza sancionadora propiamente
dicha, tiene por finalidad esencial la restauración del ordenamiento urbanístico
conculcado, en cuanto, de hecho, el administrado lo ha perturbado al realizar obras que no
se ajustan al Proyecto que fue autorizado mediante la precedente licencia municipal
obtenida por los propietarios del inmueble (hecho plenamente probado por el contenido
del expediente y aun admitido implícitamente por la parte actora), incumpliéndose con ello
lo dispuesto en los artº 178 y 179 de la citada Ley y sus concordantes 29 y 52 del
Reglamento de Disciplina Urbanística; cuya restauración del ordenamiento urbanístico
conculcado se lleva a efecto mediante la reacción administrativa, en control de la
legalidad, que supone la adopción de las medidas de suspensión cautelar e inmediata
paralización de la obra que se esté realizando y el simultáneo requerimiento para que el
interesado, en el plazo perentorio que se le señala, solicite la oportuna licencia que
“deberá” imperativamente instar, transcurrido el cual, sin haberla solicitado, o ajustado las
obras a las condiciones que se le señalen, el Ayuntamiento, o la Administración
autonómica en su caso por subrogación, habrán de acordar, asimismo imperativamente, la
demolición de lo ilegítimamente construido y que no sea susceptible de legalización, todo
ello a tenor de lo preceptuado en los apartados 2.º y 3.º del citado artº 184; por tanto, este
específico sistema de control de la legalidad urbanística, en el que prima el interés
público, no se articula en un expediente sancionador ordinario sino cautelar y sumario, de
contenido limitado, en el que adquiere fundamental relevancia el requerimiento al
responsable de la obra para que cumpla la carga jurídica que supone lo dispuesto en
aquel precepto [Sentencias de esta Sala de 13-12-1984, 7-2-1990 y 3-10-1991].
En segundo lugar, porque tal requerimiento conminatorio constituye el requisito necesario
y suficiente para las ulteriores actuaciones administrativas con arreglo a lo previsto en el
repetido artº 184, sin que sea precisa además otra audiencia del interesado para estimar
que se ha acatado el principio consagrado en el artº 24.1 de la Constitución, habida
cuenta de lo que dispone el artº 105.c) del mismo Texto Fundamental (garantizando
“cuando proceda”, la audiencia del interesado); máxime si, como sucede en el caso que se
enjuicia, no ha existido en modo alguno la indefensión que mantiene el apelante, dados
los recursos interpuestos por los demandantes en vía administrativa [criterio reconocido
en la Sentencia de esta Sala de 29-1-1990], a más del requerimiento aludido,
fehacientemente acreditado en el expediente y no negado en este cauce jurisdiccional; ya
que, según también ha declarado este Alto Tribunal [SS. 3-10-1988 y 7-2-1990, entre
otras], el requerimiento previo (en este caso reiterado al Ayuntamiento a lo largo de varios
meses) a que se viene haciendo referencia, no solamente cumple las funciones
habilitadoras de una legalización sí que también las generales propias del trámite de
audiencia; no concurre por tanto en el presente caso el supuesto de aplicación del artº 47
de la aludida Ley de Procedimiento Administrativo, que invoca la parte recurrente.
En consecuencia y teniendo además en cuenta las acertadas consideraciones que, a este
respecto, contiene la sentencia recurrida, no se estima procedente decretar la nulidad de
pleno derecho de las actuaciones del expediente que pretende el recurrente, por aparecer
conformes con las normas que rigen el procedimiento específico en que los actos
municipales recurridos han sido dictados(...)”.
Más claramente, en lo que ha innecesariedad de audiencia se refiere, la STS de 30.09.88
(Aranzadi 7285), FJ 3º: “Tanto el artículo 185 -en el que se basa sustancialmente el
decreto municipal impugnado- como el 184 de la Ley del Suelo no contemplan
estrictamente un trámite de audiencia como el regulado en el artículo 91 de la Ley de
Procedimiento Administrativo; pero de ello no puede deducirse, ni mucho menos, que el
afectado por alguna de las medidas especificadas en aquellos preceptos, el interesado, no
deba ser oído; antes bien la medida de suspensión de las obras o el requerimiento para la
legalización de las mismas constituyen una verdadera llamada al interesado para que en
el expediente pueda manifestar lo que a su derecho convenga.”
No obstante lo visto hasta ahora, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, si considera
aplicable a este procedimiento las normas de la LPAC sobre audiencia al interesado so
pena de nulidad de pleno derecho de lo actuado, si bien enjuiciando un caso en el que se
prescindió lisa y llanamente de requerimiento al interesado –que se verá en la 2ª fasepara que solicitase licencia18: STSJ Madrid de 20.01.00 (Aranzadi 90), FJ 2º: “(...) en los
18
Aunque en ocasiones el propio Tribunal Superior de Justicia de Madrid admite la posibilidad de
prescindir del requerimiento de legalización siempre que las obras sean manifiestamente ilegalizables por
contravenir la ordenación urbanística y se haya oído al interesado. STSJ Madrid de 12.01.98 (Aranzadi
899) FJ 2º: “Previenen, también, los artº 184 y 185 de la Ley del Suelo de 1976, los artº 29 y 31 del
Reglamento de Disciplina Urbanística y los artº 21 y 23 de la Ley 4/1984, de la Comunidad de Madrid que,
cuando tales actos de edificación o uso del suelo se efectuasen sin licencia u orden de ejecución o sin
ajustarse a las condiciones señaladas en las mismas, se dispondrá la suspensión inmediata de dichos
actos, en el caso de que las obras no se hubiesen realizado aún en su integridad; en el plazo de dos
meses contados desde la notificación de la suspensión, el interesado habrá de solicitar la oportuna
licencia o, en su caso, ajustar las obras a la licencia u orden de ejecución. Transcurrido dicho plazo sin
haberse instado la expresada licencia, o sin haberse ajustado las obras a las condiciones señaladas, el
Ayuntamiento acordará la demolición de las obras a costa del interesado y procederá a impedir
definitivamente los usos a los que diera lugar. De igual manera procederá si la licencia fuere denegada
por ser su otorgamiento contrario a las prescripciones del Plan o de las Ordenanzas. A su vez, en relación
a las obras totalmente ejecutadas, previenen los preceptos citados que, siempre que no hubiese
transcurrido más de 4 años desde la total terminación de las obras realizadas sin licencia u orden de
ejecución o sin ajustarse a las condiciones señaladas en las mismas, se requerirá al promotor de las
obras o a sus causahabientes para que soliciten en el plazo de dos meses la oportuna licencia. Si el
interesado no solicitara la licencia en el plazo otorgado, o si la misma fuese denegada por ser su
otorgamiento contrario a las prescripciones del Plan o de las Ordenanzas, se procederá conforme a lo
dispuesto en el artº 184 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y artº 21 de la Ley Territorial
4/1984.
Por consiguiente, a tenor de los preceptos citados, la orden de demolición supone
como regla general, y siempre y cuando, en principio las obras sean legalizables, la
exigencia de previo expediente en el que se dé al interesado la oportunidad de
legalizar la obra que se está ejecutando, o ya se ha ejecutado, sin licencia o
contraviniendo la concedida, siempre y cuando, en este último supuesto, no haya
transcurrido el plazo de 4 años al efecto establecido: ahora bien, en interpretación de
los preceptos citados, la Jurisprudencia tiene declarado que, cuando las obras sean
manifiestamente ilegalizables por contravenir la ordenación urbanística, puede
prescindirse de la orden de petición de licencia y del correspondiente expediente
administrativo, siempre y cuando el administrado haya tenido oportunidad de ser
supuestos de que la construcción fuera legalizable conforme al planeamiento, como en
aquellos casos en que la disconformidad con el planeamiento provoca la demolición se
hace preciso la tramitación del correspondiente expediente. En el caso presente, la
decisión se adoptó sin la tramitación en forma de dicho expediente pues tras la denuncia
correspondiente, se dicta la resolución recurrida, omitiéndose por lo tanto, la audiencia de
los interesados, trámite este principal y primordial para garantizar el principio de audiencia
defensa estableciendo el artículo 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común que
instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de
resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus
representantes, salvo lo que afecte a las informaciones y datos a que se refiere el artículo
37.5.2. Los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, podrán
alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes, y sólo puede
prescindirse del trámite de audiencia, cuando los interesados hayan renunciado al mismo
y cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros
hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado. La omisión de
este trámite provoca de conformidad con el artículo 62.1 e) de la Ley de Procedimiento
Administrativo la nulidad de la resolución recurrida, puesto que el trámite resulta
imprescindible, para que el ciudadano pueda alegar y en su caso probar, en primer
término la posibilidad de legalización o incluso de la prescripción de la infracción
urbanística por el transcurso del plazo de cuatro años.”
oído en relación a la legalidad urbanística de las obras que ha ejecutado sin
licencia, trámite cuya omisión comporta la nulidad radical del acto. Una vez cumplido
el mismo, si no se produce la legalización, podrá acordarse la demolición de lo
indebidamente construido.”
Consecuentemente con la finalidad prevista y de acuerdo con el 21.4 LMDU, si
transcurridos cuatro días desde la notificación de la orden de suspensión de las obras no
se hubiese observado su cumplimiento, puede la Administración igualmente proceder al
precinto o retirada de los materiales y la maquinaria afecta a la obra, a costa del
interesado.
2ª fase: requerimiento al infractor por plazo de dos meses para que solicite licencia o
ajuste las obras a la licencia concedida. Inherente a esta fase del procedimiento es la
comprobación de si las obras en ejecución pueden ser legalizadas o no a la vista de las
determinaciones del planeamiento urbanístico.
3ª fase: transcurrido este lapso de tiempo e instada la licencia de obras, si las obras
fuesen legalizables, debe otorgarse ésta -de acuerdo con el carácter reglado del
procedimiento de otorgamiento de licencias- alzándose automáticamente la suspensión
impuesta. En caso de que no se hubiese interesado la licencia o fuesen las obras
ilegalizables, se acordará la demolición sin indemnización de las obras a costa del
interesado, impidiendo definitivamente los usos a los que diera lugar.
2.2. En supuestos de obras terminadas (artº 23 LMDU).
Antes de nada, debe dejarse sentado que la posibilidad de reacción de la Administración
se haya sometida a plazo prescriptivo: cuatro años desde la total terminación de las obras,
transcurridos los cuales si las obras ejecutadas fuesen ilegalizables se les aplicará el
régimen de “fuera de ordenación” regulado en el artº 60 TRLS76, pero sin que le quepa a
la Administración capacidad para exigir su legalización o acordar su demolición.
Respecto de la consideración de unas obras como totalmente terminadas, el artº 24 LMDU
establece una presunción iuris et de iure sobre el momento en que unas obras realizadas
sin licencia u orden de ejecución pueden considerarse definitivamente terminadas: cuando
estén dispuestas para servir al fin previsto, sin necesidad de ninguna actuación material
posterior. El RDU por su parte -artº 32- dispone cuando pueden considerarse terminadas
unas obras ejecutadas con licencia:
1. A los efectos del presente Reglamento, se considera que unas obras amparadas
por licencia están totalmente terminadas:
a) Cuando sean de nueva planta, a partir de la fecha de expedición del certificado
final de obras, suscrito por el facultativo o facultativos competentes, y a falta de este
documento, desde la fecha de notificación de la licencia de ocupación o de la cédula
de habitabilidad.
b) En los demás casos, a partir de la fecha de expedición del certificado final de
obras en las condiciones del apartado anterior o, a falta de éste, desde que el titular
de la licencia comunique al Ayuntamiento la finalización de las obras.
2. En defecto de los citados documentos, se tomará a todos los efectos como fecha
de terminación la que resulte de cualquier comprobación de esta situación por parte
de la Administración municipal.
En este caso -obras terminadas- salvo la orden de paralización que, por obvios motivos no
cabe, el procedimiento es el mismo:
1ª fase: requerimiento al promotor o a sus causahabientes para que en mismo plazo de
dos meses solicite licencia o ajuste las obras a las condiciones de la otorgada. Igualmente
en este caso, en esta fase se comprueba la posibilidad de legalización de las obras.
2ª fase: de nuevo si las obras fuesen legalizables y así se hubiese solicitado, se otorgará
licencia. En caso de que no se hubiese interesado la licencia o fuesen las obras
ilegalizables, se acordará la demolición sin indemnización de las obras a costa del
interesado, impidiendo definitivamente los usos a los que diera lugar.
2.3. Notas comunes a ambos supuestos.
Se plantean en ambos supuestos diversos interrogantes: ¿Qué Administración es la
competente para la adopción de medidas para el restablecimiento de la legalidad
urbanística? ¿A qué órgano de qué Administración le compete ordenar la demolición? ¿En
supuesto de obras legalizables, cabe demolición si la legalización se ha interesado
transcurrido el plazo legalmente previsto de dos meses?.
De acuerdo con lo prevenido en el artº 25.2.c) LRBRL, es competente el Municipio, en los
términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en:
Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; promoción y gestión de
viviendas; parques y jardines, pavimentación de vías públicas urbanas y
conservación de caminos y vías rurales.
Así, prima facie puede predicarse que corresponde a la Administración Local y, dentro de
ésta al Alcalde ex artº 21.1 y 23.1 LMDU, la adopción de las medidas reseñadas
previamente: suspensión de obras, requerimiento de licencia y, en último término, resolver
la demolición. No obstante, la competencia se ejerce dentro de los “términos de la
legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas” y la LMDU prevé igualmente de
forma expresa la posibilidad de actuación sustitutoria del Consejero de Ordenación del
Territorio, Medio Ambiente y Vivienda -actualmente, de Política Territorial, Suelo y
Urbanismo- en caso de inactividad municipal (artº 21.3 y 23.3 LMDU).
Por lo que respecta al órgano competente para resolver, llegado el caso, la demolición de
lo ilegalmente ejecutado, -ya por falta de título administrativo habilitante, ya por no
ajustarse a sus términos- corresponde en la esfera de la Administración Local al Pleno del
Ayuntamiento o, en su caso, a la Comisión Municipal de Gobierno: artº 21.6 LMDU. Debe
destacarse la desafortunada redacción del precepto que, literalmente, dispone la
competencia en favor del Ayuntamiento sin señalar a qué órgano del mismo.
La atribución en favor de un órgano colegiado se deduce del contenido del punto 7 del
mismo artículo que dispone en favor del Alcalde -o del Consejero de Política Territorial,
Suelo y Urbanismo - la posibilidad de acordar la demolición si no lo hubiese hecho el
Ayuntamiento en un plazo de dos meses. En este mismo sentido, se ha pronunciado ya el
Tribunal Supremo; así, la STS de 13.11.96 (Aranzadi 8017), FJ 2º: “(...) si bien esta Sala
(Sentencias de 7 abril 1992, 7 julio 1992, 16 diciembre 1993 y 30 octubre 1996, entre
otras) tiene declarado respecto de los artículos 184 y 185 del Texto Refundido de la Ley
sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 abril 1976, lo que es extensible con
relación a los artículos 21 y 23 de la Ley 4/1984, de 10 febrero, de la Comunidad de
Madrid por las razones ya invocadas, que mientras el requerimiento de legalización es de
la competencia del Alcalde, la orden de demolición es en principio de la competencia del
Ayuntamiento, no correspondiéndole al Alcalde más que en el caso de que el
Ayuntamiento no usase de ella dentro del mes siguiente a la expiración del plazo para
solicitar la licencia o desde la denegación de ésta, distribución competencial clara y al
establecer la cual el legislador fue consciente e intencionado al distinguir entre Alcalde y
Ayuntamiento, reservando a éste la medida de mayor gravedad y sólo traspasándosela a
aquél en caso de inejercicio (...)”.
Más clara resulta la STSJ Andalucía –con cita de jurisprudencia del Tribunal Supremo- de
18.09.98 (Aranzadi 4406), FJ 2º, aclarando además que la competencia no se atribuye al
Ayuntamiento Pleno, sino a órgano colegiado del Ayuntamiento, ya el Pleno, ya la Comisión
Municipal de Gobierno19: “Y en efecto la Jurisprudencia recaída en aplicación del artículo
184.3 del TRLS de 1976 era clara cuando afirmaba que la competencia para acordar la
demolición atribuida al Ayuntamiento hay que entenderla referida al Ayuntamiento en
Pleno de acuerdo con la legislación de Régimen Local, artº 22, j) de la Ley reguladora de
las Bases de Régimen Local, delegable en la Comisión de Gobierno según el artº 23.2, b)
de la misma Ley 7/1985. Así lo ha entendido el Tribunal Supremo en sus Sentencias de 1
marzo 1988, 26 diciembre 1988, 16 julio 1990, 1 julio 1992, 24 y 30 junio 1997, que
permiten sólo a los supuestos de urgencia que dicha drástica medida sea acordada por el
Alcalde. La última de las sentencias citadas afirma que la competencia es de la Comisión
de Gobierno, como dice la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 octubre 1989; sin que
esto se haya visto afectado por la nueva normativa de Régimen Local, pues los artículos
23 de la Ley 7/1985, de 2 abril, sobre Bases de Régimen Local y 53.2 del Real Decreto
2568/1986, de 28 noviembre, del Reglamento de Organización, Funcionamiento y
Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, atribuye a dicha Comisión las funciones
que expresamente le asignen las leyes, como ocurre en la orden de demolición de obras,
que en el artículo 184 de la Ley del Suelo se refiere al Ayuntamiento, es decir, a órgano
colegiado de éste, sea Pleno o Comisión de Gobierno, pero nunca al Alcalde, sin que
tampoco pueda decirse que se esté en el caso del párrafo 4 de ese artículo porque en él
19
Allí donde ésta esté constituida. Recuérdese que, conforme al artº 20.1.b) su
constitución es obligatoria sólo en los municipios que tengan una población de derecho
superior a los 5.000 habitantes; en municipios de población inferior, su constitución es
potestativa.
únicamente se prevé la intervención de dicha Autoridad sólo en el supuesto de que el
Ayuntamiento no ordene la demolición, siendo para ello necesario previamente que se
hubiese dado una negativa en el mismo sentido, lo que no ha ocurrido”.
Finalmente y dado que la demolición es una medida que debe adoptarse de acuerdo con el
principio de proporcionalidad, entiende el Tribunal Supremo que, instada la legalización
aun fuera del plazo y si ésta fuera posible, no cabe adoptar medida tan extrema. Vid. STS
de 21.02.94 (Aranzadi 1454), FJ 2º y 3º: “SEGUNDO.-Pone de relieve el acto administrativo
originario que las obras litigiosas fueron llevadas a cabo excediéndose de lo autorizado en
una determinada licencia por lo que al titular de ésta se le requirió para que, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley del Suelo de 1976, ajustara las
obras a la referida licencia o solicitara una nueva en el plazo de dos meses. Como el
requerimiento referido se hizo con fecha 8 de mayo de 1984 y la solicitud de la licencia en
cuestión se formalizó el 26 de julio siguiente, esto es, cuando había transcurrido ya el
plazo de dos meses antes indicado, la parte recurrente sostuvo en la instancia, y reitera
ahora esta alegación en apoyo de su pretensión de apelación, que como el artículo 184 de
la referida Ley del Suelo de 1976 dispone, en su párrafo tercero, que “transcurrido dicho
plazo (el antes indicado de dos meses) sin haberse instado la expresada licencia (...) el
Ayuntamiento acordará la demolición de las obras a costa del interesado y procederá a
impedir definitivamente los usos a los que diere lugar”, lo que debió acordarse en el
supuesto de que se trata fue la demolición de la vivienda y ático en cuestión y no su
legalización.
TERCERO.-En relación con la alegación referida en el razonamiento anterior la Sala de
instancia dice en su sentencia que “lo fundamental en la legalización de una obra es si se
ajusta o no a la normativa urbanística, por lo que la no observancia por el interesado del
plazo que le es otorgado a fin de pedir tal legalización no debe afectar al fondo u objeto de
la misma”. Este Tribunal comparte el criterio que se acaba de expresar, criterio que es el
que viene adoptando al enjuiciar supuestos similares al que ahora nos ocupa. Debe
resaltarse que la parte apelante no cuestiona que la normativa urbanística aplicable en el
presente caso autoriza la construcción en el edificio litigioso de las plantas de que se trata.
Siendo esto así, no puede ser procedente la demolición de dichas plantas pues ningún
sentido tendría dicha demolición si posteriormente se puede autorizar la elevación del
edificio en cuestión en la forma en que se ha realizado a través de las obras litigiosas. Es
por ello por lo que hay que entender, como ya se ha indicado, que el mero transcurso del
plazo de dos meses previsto en el artículo 184 de la Ley del Suelo de 1976 no determina
la demolición de las obras de que se trate si resulta de las actuaciones que dichas obras
son legalizables”.20
20
Recuérdese que la demolición es, según criterio jurisprudencial, una medida de
aplicación excepcional o extrema de aplicación restrictiva.
3. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.
3.1. Principios que informan el Derecho Urbanístico Sancionador.
3.1.1. El principio de legalidad.
El artº 127 LPAC, en desarrollo de lo dispuesto en los artº 9.3 y 25.1 CE, establece que:
La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas, reconocida por la
Constitución, se ejercerá cuando haya sido expresamente atribuida por una norma
con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de
acuerdo con lo establecido en este Título.
Consecuentemente, el artº 129.1 LPAC dispone que sólo constituyen infracciones
administrativas las vulneraciones del Ordenamiento Jurídico previstas como tales
infracciones en una Ley. No obstante la rigurosidad del principio de reserva legal, el mismo
artº 129 en su apartado 3 admite la colaboración reglamentaria. Así y por vía de
reglamento se podrán introducir especificaciones o graduaciones a los cuadros de
infracciones definidos legalmente con el fin último de conseguir una mejor identificación de
las conductas o una más precisa determinación de las sanciones correspondientes.
Son límites de la colaboración reglamentaria:
1. La imposibilidad de crear nuevas infracciones o sanciones, y
2. La alteración de la naturaleza o límites de las establecidas legalmente.
En materia urbanística, las infracciones son definidas como las acciones u omisiones que
vulneren las prescripciones contenidas en la legislación y el planeamiento urbanísticos,
tipificadas y sancionadas en aquella. Se dan, pues, en este concepto las notas
características de los principios de legalidad y tipicidad.21
El principio de legalidad significa pues -a salvo la colaboración reglamentaria en el sentido
indicado- que las infracciones del ordenamiento jurídico urbanístico deben estar previstas
en norma con rango de ley para poder ser sancionadas.22
3.1.2. El principio de irretroactividad.
Es manifestación clara del principio de legalidad, recogido en el artº 128 LPAC, dispone:
21
22
ESTÉVEZ GOYTRE, R. Op. cit., pág. 491.
Sobre la tipificación de infracciones y sanciones por el RDU, vid. SANTOS DÍEZ,
R. y CASTELAO RODRÍGUEZ, J., Op. cit., pág. 1.019: “(...) el principio de reserva
absoluta de ley, no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del Derecho con
anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada. En efecto, el RDU
tipifica como infracciones y establece sanciones que son aplicables -por su carácter
preconstitucional- si es precisa su aplicación, por tratarse de normas supletorias, ante
la carencia de ley autonómica.”
1. Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de
producirse los hechos que constituyan infracción administrativa.
2. Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto
favorezcan al presunto infractor.
Desarrolla el artº 9.3.CE que garantiza la irretroactividad de las disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, así como el artº 25 CE
en virtud del cual, nadie puede ser sancionador por acciones u omisiones que en el
momento de producirse no constituyan infracción administrativa, según la legislación
vigente en aquel momento.
Este artículo establece el principio y su excepción al tiempo, al disponer la aplicabilidad
retroactiva de normas sancionadoras favorecedoras; extremo no previsto en la CE pero
acogido favorablemente por la jurisprudencia.
Finalmente, ha de destacarse que el artº 62.2 LPAC sanciona con nulidad de pleno
derecho las normas que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no
favorables o restrictivas de derechos individuales. A contrario, por tanto, nada impide la
inclusión en el derecho positivo de normas que consagren expresamente la retroactividad
de disposiciones sancionadoras favorables al presunto infractor.
3.1.3. El principio de tipicidad.
El principio de tipicidad es -se ha visto- complemento necesario del principio de legalidad:
no basta con que la posibilidad de sancionar atribuida a la Administración esté legalmente
prevista, es igualmente necesario que los presupuestos de la sanción estén perfectamente
delimitados a través de una tipificación precisa.23
Trae causa el principio de tipicidad del artº 25.1 CE (Nadie puede ser condenado o
sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan
delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquél momento),
positivizado en el artº 129 LPAC, establece:
“1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones
Ordenamiento Jurídico previstas como tales infracciones en una Ley.
del
Las infracciones administrativas se clasificarán en leves, graves y muy graves.
2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse
sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley.
3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones
o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente
que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites
de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las
conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.
4. Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de
aplicación analógica.”
Vista ya la posibilidad de colaboración reglamentaria en la concreción de las infracciones y
sanciones, destacan dos notas en este precepto:
1. De una parte, la obligación para todas las leyes sancionadoras de clasificar las
23
DOMÍNGUEZ VILA, A., Constitución y Derecho Administrativo Sancionador, Ed.
MARCIAL PONS, EDICIONES JURÍDICAS Y SOCIALES, Madrid 1997, pág. 270.
infracciones en leves, graves y muy graves.
2. Y de otra, la prohibición de la analogía, ya in malam partem, ya in bonam partem.
No es cuestión baladí la inadmisibilidad de la analogía in bonam partem: dispone el artº
81.1 la sanción con multa del 1 al 15 del valor de la obra, instalación o actuación
proyectada, quienes realicen alguna de las actividades a que se refiere el artículo 16, 1, de
la presente Ley, sin licencia u orden de ejecución, cuando dichas actividades sean
legalizables por ser conformes con la normativa urbanística aplicable. En las parcelaciones
sin licencia, la multa se fijará en relación con el valor del suelo.
El artº 90 RDU, por su parte, prevé sancionar con multa del 1 al 5 por 100 del valor de la
obra, instalación o actuación proyectada quienes realicen alguna de las actividades a que
se refiere el número 1 del artículo 178 de la Ley del Suelo sin licencia u orden de
ejecución, cuando dichas actividades sean legalizables por ser conformes con la normativa
urbanística aplicable. En las parcelaciones sin licencia la multa se fijará en relación con el
valor del suelo.
Puesto que el artº 16.1 LMDU remite al artº 178 TRLS76, de admitirse la analogía in
bonam partem, respecto de las infracciones no previstas específicamente en el artº 16.1
LMDU cabría su alegación -que por aplicación de los principios del Derecho Penal- debiera
admitirse con la subsiguiente reducción sobre las previsiones de la ley autonómica.
3.1.4. El principio de responsabilidad. La culpabilidad.
En derecho urbanístico sancionador, destacan SANTOS DÍEZ y CASTELAO RODRÍGUEZ24,
parece que al legislador le preocupa más la disconformidad de lo actuado con la legalidad
que la culpabilidad del infractor, que sólo parece relevante, según el artº 228.5 TRLS76,
para atender -como criterio- a graduar las multas, según “el grado de culpabilidad de cada
uno de los infractores”.
De la misma forma, el artº 131.3.a) considera la intencionalidad o reiteración no como
elemento de la infracción, sino como criterio de graduación para la sanción administrativa
imponible.
En todo caso, no puede considerarse la existencia de responsabilidad objetiva -que debería
reputarse inconstitucional- a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que
mantiene la inexcusable existencia de dolo o culpa en el infractor para que pueda ser
sancionado.
3.1.5. El principio de proporcionalidad.
Previsto en el artº 131 LPAC, supone una correspondencia entre la infracción cometida y la
sanción a imponer, con interdicción de medidas innecesarias o excesivas. Importante en
este artículo es el establecimiento del principio de no beneficio (El establecimiento de
sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no
resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas)
recogido por la jurisprudencia como principio de decomiso del beneficio y trasladado a la
24
Op. cit., pág. 1.021 infra.
LMDU en su artº 46.125 que dispone la posibilidad de incrementar la cuantía de las multas
hasta anular el posible beneficio económico que la comisión de la infracción le haya
supuesto al infractor.
3.2. Prescripción de las acciones y caducidad del procedimiento.
El plazo de prescripción para las infracciones será de cuatro años –sin distinción entre
infracciones graves y leves- a contar desde su comisión, y comenzará a computarse desde
el día en que se hubiera cometido la infracción o, en su caso, desde aquel en que hubiera
debido incoarse el procedimiento. Se entenderá que debe incoarse el procedimiento
sancionador cuando aparezcan signos externos que permitan conocer los hechos
constitutivos de la infracción. En las infracciones derivadas de una actividad continuada, la
fecha inicial del cómputo será la de finalización de la actividad o la del último acto con el
que la infracción se consuma (artº 83 LMDU).
No existe acuerdo en la Doctrina científica sobre la posibilidad de reinicio de un
procedimiento sancionador caducado. RICARDO ESTÉVEZ GOYTRE afirma esta posibilidad26
dependiendo únicamente de que se den unos requisitos:
25
26
En la legislación estatal, vid. artº 62 RDU.
La caducidad y la prescripción en el Derecho administrativo sancionador, El
Consultor de los Ayuntamientos y los Juzgados, nº 1 correspondiente al 15 de enero de
2001, pág. 39 y ss.
1. Que haya concluido el plazo para dictar resolución y ésta no se haya aún dictado
por causa no imputable al presunto infractor.
2. Inexistencia de prescripción. Si al añadir al tiempo inicialmente transcurrido hasta
que se inició el procedimiento sancionador el plazo que se haya empleado en la
tramitación del caducado se superase el periodo temporal necesario para la
prescripción de la infracción, no puede ya iniciarse ningún otro procedimiento.
3. Que en el procedimiento caducado no se haya dictado ya la resolución definitiva
imponiendo la sanción; si se impuso la sanción cuando ya había transcurrido el
plazo de caducidad, la sanción produce efectos de cosa juzgada administrativa y
agota el ejercicio de la potestad sancionadora, salvo en los casos en que proceda, y
con los requisitos y consecuencias, de la revisión de oficio.
El autor vincula en definitiva la caducidad del procedimiento a la prescripción de la acción
administrativa, resolviendo que, mientras no se dé la prescripción, cabe reinicio de un
procedimiento caducado, si bien con los requisitos transcritos.
JOSÉ ANTONIO LÓPEZ PELLICER mantiene, por su parte, la postura contraria27 sosteniendo
-muy resumidamente- que el plazo para el ejercicio de la potestad sancionadora es reglado
27
La caducidad del procedimiento administrativo sancionador: ¿puede reabrirse y
tramitarse otro si la infracción no ha prescrito?, Actualidad Administrativa, nº 42
correspondiente al 15 de noviembre de 1999, pág. 1.171 y ss.
y legalmente obligado y que el efecto jurídico y material de la caducidad -el archivo del
expediente- no es un efecto provisional, sino definitivo, aparte apelaciones al principio de
seguridad jurídica.
3.3. Circunstancias modificativas de la responsabilidad.
Son circunstancias que agravan la responsabilidad de los culpables de una infracción
urbanística, según el artº 55 RDU y 43 LMDU, sin perjuicio de pasar el tanto de culpa a los
Tribunales:
1. El haberse prevalido, para cometerla, de la titularidad de un oficio o cargo público.
2. La utilización de violencia o cualquier otro de tipo de coacción sobre la autoridad o
funcionario público encargado del cumplimiento de la legalidad urbanística o
mediando soborno.
3. El haberla cometido alterando los supuesto de hecho que presuntamente
legitimasen la actuación o mediante la falsificación de los documentos en que se
acreditare el fundamento legal de la actuación.
4. El realizarse aprovechándose o explotando en su beneficio una grave necesidad
pública o del particular o particulares que resultaren perjudicados.
5. La reincidencia.
Por el contrario, atenúa la responsabilidad del culpable de una infracción urbanística el
haber procedido a reparar o disminuir el daño causado antes de la iniciación del
procedimiento sancionador.
Y, según los casos, surtirán efectos agravantes o atenuantes de la responsabilidad las
circunstancias previstas en los artículos 8 y 9 CP de aplicación analógica, si bien y en virtud
del principio de interdicción en el ámbito sancionador de la analogía “in malam partem”, no
es posible la aplicación de las circunstancias agravantes del artº 10 de la Ley Penal. Según
esto, agravarán o atenuarán la responsabilidad:
a) El mayor o menor conocimiento técnico de los pormenores de la actuación, de
acuerdo con la profesión o actividad habitual del culpable, y.
b) El mayor o menor beneficio obtenido de la infracción o, en su caso, el haberla
realizado sin consideración alguna al posible beneficio económico que de la misma
se deriva.
Cuando en el hecho concurra alguna circunstancia agravante, la multa se impondrá en su
grado máximo. Si concurriera alguna atenuante, se aplicará en su grado mínimo (artº 63
RDU y 47 LMDU).
4. PRÁCTICA DE LA DISCIPLINA: TRAMITACIÓN DEL EXPEDIENTE SANCIONADOR.
SANTOS DÍEZ, R. y CASTELAO RODRÍGUEZ, J.28, incluyen este cuadro en el que se sintetizan
las distintas fases del procedimiento que, más detalladamente, se ven seguidamente.
TRÁMITE O ACTUACIÓN PLAZOS EN PROCEDIMIENTO NORMAL PLAZOS EN PROCEDIMIENTO
SIMPLIFICADO
ALEGACIONES
15 días (artº 16 RPS)
15 días (artº 24.2 RPS)
PRUEBA
10-30 días (artº 19 RPS)
AUDIENCIA
15 días (artº 19)
-/-
RESOLUCIÓN
10 días (artº 20.2 RPS)
3 días (artº 24.4 RPS)
PROCEDIMIENTO
6 meses (artº 20.6)
PLAZO TOTAL DEL
1 mes (artº 24.4 RPS)
4.1. Iniciación.
Recibida la denuncia formulada por los agentes de la Policía Local, por los servicios
técnicos municipales o por cualquier particular29, se dará traslado de la misma al Alcalde
28
29
Op. cit., pág. 1.051.
A tal efecto y como excepción en el Derecho Administrativo, el artº 304 TRLS92
regula la acción pública para exigir ante órganos administrativos y jurisdiccionales la
observancia de la legislación urbanística y de los Planes, Programas, Proyectos, Normas
y Ordenanzas.
por ser éste el órgano competente para ordenar la incoación del expediente sancionador
(artº 64 y 65 RDU, 49 y 50 LMDU y 11 del Reglamento del Procedimiento Sancionador
-RPS- aprobado por Real Decreto 1398/93 de 4 de agosto).
El Alcalde podrá acordar con anterioridad a la iniciación del procedimiento la realización de
actuaciones previas con objeto de determinar si concurren circunstancias que justifiquen
tal iniciación. En especial, éstas actuaciones se orientarán a determinar, con la mayor
precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la
identificación de persona o personas que pudieran resultar responsables y las
circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.
Es importante la emisión de informes por los servicios de policía y servicios técnicos
detallando la identificación de todos los posibles responsables de la infracción urbanística,
es decir del promotor de la obra, del constructor y director, e, igualmente, de la existencia o
inexistencia de previa licencia u orden de ejecución que ampare las obras denunciadas.
El informe técnico deberá contener:
1. Descripción detallada de las obras denunciadas.
2. Carácter legalizable o ilegalizable de la obra.
3. Presupuesto de las obras legalizables e ilegalizables y valoración del beneficio
ilegalmente obtenido, y
4. Perjudicados y valoración del daño causado.
Seguidamente, si procede, el Alcalde ordenará incoación del expediente sancionador,
mediante providencia que se formalizará con el siguiente contenido mínimo:
1. Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.
2. Los hechos sucintamente expuestos que motivan la incoación del procedimiento,
su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de
lo que resulte de la instrucción.
Esto es, la imputación provisional que, notificada al presunto infractor, hace posible la
efectividad del derecho del administrado a su conocimiento previo, posibilitando su
defensa o allanamiento.
La relación sucinta de hechos puede ser completada a posteriori vía diligencias de
investigación o práctica de pruebas y, desde luego, no vincula al órgano decisor en el
momento de la resolución, como tampoco la calificación jurídica realizada.
3. Instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento, con expresa indicación del
régimen de recusación de los mismos.
Las causas de recusación son las mismas que se prevén en el artº 28.2 LPAC como causas
de abstención.
4. Órgano competente para la resolución del expediente y norma que le atribuya tal
competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda
reconocer voluntariamente su responsabilidad, con los efectos previstos en el artº
8 del RPS30.
5. Medidas de carácter provisional que haya acordado el órgano competente para
iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las que se puedan adoptar
durante el mismo de conformidad con el artº 15 del RPS.
La adopción de medidas cautelares tienden al aseguramiento de la eficacia de la
resolución final que en su día pueda recaer, y a evitar -en su caso- el mantenimiento de los
efectos del ilícito. Las medidas, de acuerdo con el artº 15 RPS, pueden consistir en la
suspensión de actividades, prestación de fianzas, retirada de productos, suspensión de
servicios por razones de sanidad, higiene o seguridad y “en las demás previstas en las
correspondientes normas específicas”.
Así, dentro del expediente sancionador por infracción urbanística carece de sentido acordar
30
Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su
responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la
sanción que proceda.
una medida provisional de suspensión de obras, pues la misma se debe decretar
imperativamente en el expediente conjunto de restitución del la realidad física alterada
que se rige por principios distintos. Las medidas de carácter provisional podrán consistir en
la suspensión temporal de actividades y la prestación de fianzas, así como en la retirada de
productos o suspensión temporal de servicios por razones de sanidad, higiene o seguridad.
Dentro de las medidas cautelares del procedimiento sancionador, cabrá adoptar, por
razones de seguridad, el inmediato apuntalamiento de las obras denunciadas o incluso el
cercado y precintado del espacio que se estime prudencialmente necesario para garantizar
la seguridad de los viandantes.
6. Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento
y de los plazos para su ejercicio.
El acuerdo de iniciación se comunicará al Instructor, con traslado de cuantas actuaciones
existan al respecto, y se notificará al denunciante, en su caso, y a los interesados,
entendiendo en todo caso por tal al inculpado31.
En la notificación se advertirá a los interesados que, de no efectuar alegaciones sobre el
contenido de la iniciación del procedimiento en el plazo de quince días, la iniciación podrá
ser considerada propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso
31
La notificación debe cursarse, por mandato del artº 58.2 LPAC, en plazo de diez días
desde la incoación del expediente. En todo caso debe advertirse que el artº 6.2 RPS
preceptúa que transcurridos dos meses desde la fecha de inicio del procedimiento sin
haberse practicado, se procederá al archivo de las actuaciones.
acerca de la responsabilidad imputada, con los efectos previstos en los artº 18 y 19 RPS.
En cuanto a los efectos del acuerdo de incoación del procedimiento, son:
1. Por ser un acto de trámite es inimpugnable, entendiendo por tal la imposibilidad de
articular recurso ya administrativo, ya contencioso administrativo en su contra.
2. Supone la interrupción de la prescripción de la infracción desde el momento en que
es conocido por el interesado.
3. Inicia el cómputo del plazo de caducidad del procedimiento sancionador.
4.2. Alegaciones.
Dispone el artº 16 del RPS que, a partir de la notificación del acuerdo de iniciación,
dispondrán los interesados de un plazo de quince días para aportar cuantas alegaciones,
documentos o informaciones estimen convenientes y, en su caso, proponer prueba
concretando los medios de que pretendan valerse, pudiendo utilizar todos los admitidos en
derecho. En la notificación de la iniciación del procedimiento se indicará a los interesados
dicho plazo. Todo ello sin perjuicio del derecho de los interesados a conocer en cualquier
momento del procedimiento su estado de tramitación y acceder y obtener copia de los
documentos contenidos en el mismo, de acuerdo con el principio de acceso permanente
que se diseña en el artº 3 del RPS.
En este trámite pueden los interesados contestar u oponerse a los extremos contenidos en
el acuerdo de iniciación del procedimiento, sin que la ausencia de contestación suponga
aceptación de los hechos32 a la vista del principio de inocencia y, específicamente, de la
reglas de la carga de la prueba a cuyo tenor corresponde probar la infracción a quien
sostiene su existencia.
En cuanto a la forma, las alegaciones -así como las pruebas que se propongan para su
práctica- deben ser formalizadas por escrito.
4.3. Prueba.
Bien en el supuesto de que los interesados soliciten prueba o bien cuando lo apruebe de
oficio el Instructor, se abrirá un período al efecto por un plazo no superior a treinta días ni
inferior a diez (artº 17 RPS) durante el cual se procederá a su practica según los trámites
establecidos en los artº 81 y 137.4 LPAC.
Se considera conveniente, desde el punto de vista práctico, y siempre en caso de duda, la
admisión de los medios de prueba propuestos por las partes aunque pueda ser
considerado como una técnica dilatoria por parte del imputado. Es preferible perder algún
tiempo en tramitación administrativa que arriesgarse a una anulación jurisdiccional y al
inicio de acciones de responsabilidad contra el propio Instructor si se denegare la admisión
de pruebas mediante resolución que, necesariamente, habrá de ser razonada y motivada.
El inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido
32
SANTOS DÍEZ, R. y CASTELAO RODRÍGUEZ, J., Op. cit., pág. 1.053.
admitidas se comunicará a los interesados 33 con antelación suficiente señalándose el
lugar, fecha y hora en que se practicarán con la advertencia, en su caso, de que el
interesado puede nombrar técnicos que le asiste.
Finalmente, destacar que de la comparación del contenido de los artº 17 y 19 RPS, resulta
que la proposición de prueba queda limitada a este trámite del procedimiento. Esto es, si
bien en virtud del principio de acceso permanente pueden los interesados solicitar copias o
presentar documentos -especialmente en el trámite de audiencia prevenido en el artº 19
RPS tras la formulación de propuesta de resolución- la proposición de pruebas no puede
sino formularse en éste concreto punto del procedimiento 34 en el que los interesados
están presentando alegaciones frente a las imputaciones del acuerdo de iniciación del
procedimiento.
33
No es necesaria la comunicación del lugar, fecha y hora en que se practiquen -en su
caso- determinadas pruebas, por no requerir la intervención de los interesados: es el
caso de, por ejemplo, la prueba por informes.
Por su parte ARREDONDO GUTIÉRREZ, J.M., Op. cit., pág. 249 opina que “en
materia de escritos de descargo y pruebas de naturaleza documental rige el principio
de flexibilidad que establecen los artº 35.a) LPAC y 3.2 RPS, de modo que podrán ser
aportados en cualquier momento del procedimiento, con anterioridad al trámite de
audiencia ...” Opinión compartida exclusivamente en lo referido a escritos de descargo
y no en lo atinente a las pruebas de naturaleza documental, aparte de por las razones
expuestas, porque el artº 17.3 RPS niega la condición de medio probatorio a los
documentos que los interesados puedan aportar.
34
4.4. Propuesta de resolución.
Es, en definitiva, el acto del instructor en el que declara los hechos probados, los califica y
los valora formulando la acusación contra el presunto responsable de la infracción o
infracciones, o bien, declarando la procedencia de su absolución de la imputación inicial.
Señala el artº 18 RPS que concluida -en su caso- la prueba, el órgano instructor del
procedimiento formulará propuesta de resolución, que firmará, identificándose con nombre
y apellidos, y en la que se fijará de forma motivada:
1. Los hechos imputados, especificándose los que se consideren probados.
2. Su exacta calificación jurídica.
3. Determinación de la infracción que, en su caso constituyan los hechos declarados
probados.
4. La persona o personas que resulten responsables.
5. La sanción que se propone o la proposición de declaración de no existencia de
infracción o responsabilidad.
6. Proposición sobre pronunciamiento acerca de las medidas provisionales que, en su
caso, se hubieran de adoptar.
Conviene articular la propuesta de resolución separando fundamentos fácticos,
fundamentos jurídicos y parte dispositiva.
4.5. Trámite de audiencia.
La propuesta de resolución se notificará a los interesados35, indicándoles la puesta de
manifiesto del procedimiento (artº 19 RPS). A la notificación se acompañará una relación
de los documentos obrantes en el procedimiento a fin de que los interesados puedan
obtener las copias de los que estimen convenientes, concediéndoseles un nuevo plazo de
quince días para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que
estimen pertinentes ante el Instructor del procedimiento.
Salvo en el supuesto contemplado en el artº 13.2 del RPS -en que el acuerdo de iniciación
puede convertirse en propuesta de resolución con los requisitos dispuestos en el indicado
precepto-, cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni
El Tribunal Constitucional ha establecido que “(...) sin ningún genero de dudas, el
derecho a conocer la propuesta de resolución de un expediente sancionador,
claramente estipulado en las normas del procedimiento administrativo, forma parte de
las garantías que establece el artº 24.2 CE, pues sin el no hay posibilidades reales de
defensa en el ámbito del procedimiento.” STC de 06.02.89, Aranzadi 29).
En el mismo sentido la STS de 02.04.98 (Aranzadi 3449) afirma que la falta de
comunicación de la propuesta de resolución constituye una violación del derecho
constitucional del expedientado a su defensa en el seno del procedimiento
administrativo sancionador, así como del derecho a ser informado de la acusación
formulada contra él.
35
otras alegaciones y pruebas que las aducidas en su caso por el interesado, podrá
prescindirse del trámite de audiencia si bien no es aconsejable esta previsión
reglamentaria que establece el artº 19.2 del repetido RPS, ya que puede devenir en difusas
acusaciones de indefensión.
Presentadas las alegaciones pertinentes por parte de los interesados, o transcurrido el
plazo de audiencia, la propuesta de resolución se cursará inmediatamente al órgano
competente para resolver el procedimiento, junto con todos los documentos, alegaciones e
informaciones que obren en el mismo.
4.6. Resolución.
La autoridad que reciba el expediente instruido deberá analizar, a la vista de la propuesta
de resolución, su propia competencia y podrá decidir, mediante acuerdo motivado, la
realización de actuaciones complementarias.
La resolución debe contener36, de acuerdo con lo prevenido en el artº 20.4 RPS:
36
Recuérdese que la calificación jurídica de los hechos es facultad del órgano
competente para resolver no vinculada a la calificación realizada por el instructor en la
propuesta de resolución. La vinculación ex artº 20.3 RPS lo es sólo a los hechos y no al
derecho.
 La valoración de las pruebas practicadas.
 Fijación de la persona responsable.
 La infracción cometida.
 La sanción que se impone.
Una vez adoptada la resolución por el órgano competente, en el plazo de diez días desde la
recepción de la propuesta de resolución y los documentos, alegaciones e informaciones
obrantes en el procedimiento, se notificará en forma legal al o los interesados (artº 59
LPAC y 20 RPS) y, en caso de imposición de sanción económica, si ésta no se satisface en
los plazos que al respecto establece el Reglamento General de Recaudación, se procederá
al inicio del procedimiento de apremio (artº 37 LPAC).
Si no hubiese recaído resolución transcurridos seis meses desde la iniciación, teniendo en
cuenta las posibles interrupciones de su cómputo por causas imputables a los interesados
o por la suspensión del procedimiento a que se refiere los artº 5 y 7 RPS, se iniciará el
cómputo del plazo de caducidad establecido en el artº 43.4 LPAC. Transcurrido el plazo de
caducidad, el órgano competente emitirá, a solicitud del interesado, certificación en la que
conste que ha caducado el procedimiento y se ha procedido al archivo de las actuaciones.
4.7. Recursos.
Frente a la resolución del procedimiento cabe interponer recurso de reposición en el plazo
de
un
mes
desde
su
notificación
(artº
116
y
117
LPAC)
o
recurso
contencioso-administrativo en el plazo de dos meses desde su notificación ante los
Juzgados de lo Contencioso Administrativo de Madrid (artº 8.1.e) LJCA).
San Agustín del Guadalix
16 de febrero de 2001
CONCLUSIONES
1. No toda actuación contraria al ordenamiento jurídico urbanístico puede generar
expediente sancionador: para ello debe estar tipificada como infracción.
2. La comisión de una infracción urbanística puede dar lugar a distintas actuaciones
de la Administración, habiéndose tratado en este trabajo dos de ellas: la incoación
de expediente para el restablecimiento de la legalidad urbanística y la incoación de
expediente sancionador.
3. El restablecimiento de la legalidad urbanística se articula a través de un
procedimiento diseñado ad hoc por la legislación urbanística.
4. Los expedientes sancionadores, por el contrario, siguen el régimen general de
tramitación establecido en la LPAC y RPS.
5. En ambos casos, el órgano competente para la incoación del expediente es –a
salvo delegaciones- el Alcalde Presidente. Por el contrario, el órgano competentes
para su resolución, difiere: en el procedimiento para el restablecimiento de la
legalidad urbanística está atribuida la resolución al Pleno del Ayuntamiento; en los
expedientes sancionadores, al Alcalde.
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