CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero Ponente: Mauricio Torres Cuervo
Bogotá, veintiuno (21) de junio de dos mil doce (2012)
Radicación número: 05001-23-31-000-2006-01095-01
Demandante: CARLOS ALBERTO BALLESTEROS BARÓN
Demandada: NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DEL
INTERIOR Y DE JUSTICIA Y MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
Impugnación – Acción de Cumplimiento
Se resuelve la impugnación interpuesta contra la sentencia de 7 de febrero
de 2012 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las
pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES
1.1. La demanda.
El señor Carlos Ballesteros Barón, en nombre propio, y en representación de
otras personas1, en ejercicio de la acción prevista por la Ley 393 de 1997,
demandaron a la Presidencia de la República, Ministerio del Interior y de
Justicia (escindido por la Ley 1444 de 2011, hoy Ministerio de Justicia y del
Derecho) y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que se les ordene
“…en forma retroactiva LA NIVELACIÓN SALARIAL CONSAGRADA EN LA LEY 4ª DE 1992, en
1
Cuyos nombres constan en los folios 1 y 2 del expediente.
el sentido de revisar el sistema de remuneración de los empleados de la Rama Judicial
(JUECES Y FISCALES) sobre la base de nivelación o reclasificación atendiendo criterios de
equidad.”. (fl. 2).
Dichas pretensiones las fundamentó en los siguientes hechos:
 Que la Ley 4ª de 1992 “…consagró la obligación de revisar el sistema de
remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la
nivelación o reclasificación atendiendo a criterios de equidad. Lo que denota un
mandato (imperativo) por parte del legislador.”.
 Que la citada ley fue reglamentada por el Decreto 610 de 26 de marzo de
1998, por medio de la cual se establece una bonificación por
compensación de los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios;
posteriormente el Decreto 1239 de 2 de julio de 1998, adicionó el Decreto
610 de 1998.
 Que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 3131 de 9 de septiembre de
2005 por medio del cual se estableció una bonificación de actividad
judicial para jueces y fiscales, que dicho decreto fue modificado por el
artículo primero por el Decreto 3382 de 23 de septiembre de 2005 en
cuanto a que la bonificación sería reconocida a quienes ocuparan los
empleos allí señalados, cualquiera que sea su forma de vinculación.
 Que a pesar de la expedición de los decretos reglamentarios, el Gobierno
Nacional no ha cumplido a cabalidad con lo ordenado en la Ley 4ª de 1992
“…que determina que la nivelación de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial
se determinará a tendiendo (sic) a los criterios de equidad.”.
 Que “…El sistema de remuneración de los jueces y fiscales del País no atiende los
criterios de equidad, ni con la creación de la bonificación de que habla el decreto (sic)
3131 de 2005, modificado por el decreto (sic) 3382 del 23 de septiembre se alcanza tan
siquiera el 40% de la remuneración q1ue (sic) devengan los Magistrados del Tribunal,
creando discriminaciones odiosas y por fuera de la contextura que debe de imperar en
un Estado Social de Derecho que busca la igualdad real entre todos los
administrados.”.
 Que “La ley (sic) 4 de 1992 consagró la obligación de revisar el sistema de
remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de
nivelación o reclasificación y atendiendo criterios de equidad, pero no dijo que se
discriminara a los jueces y fiscales de la república (sic) como se está haciendo en la
actualidad, es más la única diferencia que se presenta entre estos funcionarios y los
Magistrados de los Tribunales es en cuanto al grado o escala laboral, entendemos que
es dable que exista una diferencia de acuerdo al grado y funciones, lo que no debe de
permitir es que haya una diferencia tan marcada entre la remuneración de un juez del
circuito y un Magistrado de un Tribunal.”.
 Que el 22 de diciembre de 2005 solicitaron a la Presidencia de la
República, al Ministerio del Interior y de Justicia (escindido por la Ley 1444
de 2011, hoy Ministerio de Justicia y del Derecho) y al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público dar cumplimiento a la Ley 4ª de 1992 “…para
que se procediera a dictar el decreto reglamentario igual o con los mismos
fundamentos establecidos en los decretos (sic) 610 y 1239 de 1998 que se estableció a
favor de los magistrados de las altas Cortes del (sic) Tribunales del Distrito, con el fin de
nivelar los salarios de los jueces y fiscales con criterios de equidad.”. (fls. 2 a 8).
En consecuencia, solicitó al juez constitucional:
“…Primero: Que con fundamento en el artículo 189, ordinal 11, de la
Constitución política de Colombia proceda a ordenar en forma retroactiva LA
NIVELACIÓN SALARIAL CONSAGRADA EN LA LEY 4ª DE 1992, en el sentido de
revisar el sistema de remuneración de los Empleados de la Rama Judicial
(JUECES Y FISCALES) sobre la base de nivelación o reclasificación atendiendo
criterios de equidad.”. (fl. 2).
El Tribunal Administrativo de Antioquia en auto de 29 de marzo de 2006
admitió la demanda instaurada por el señor Carlos Ballesteros Barón, pero la
rechazó frente a los demás actores porque no acreditaron el cumplimiento
del requisito de procedibilidad (fls. 172 a175).
1.2. La contestación de la demanda.
1.2.1. El apoderado del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República solicitó que se declarara improcedente la acción ejercida, en razón
a que “…las normas que se señalan como incumplidas no comportan un mandato
imperativo, inobjetable y expreso para el Señor Presidente de la República cuyo
cumplimiento pueda ser exigido a través del mecanismo que se tramita en la presente
oportunidad….”.
Señaló que la Ley 4ª de 1992 es una ley marco que no contiene deberes
imperativos sino directrices para que sean desarrolladas posteriormente por
el Gobierno. (fls. 194 a 200).
1.2.2. El apoderado del Ministerio del Interior y de Justicia (escindido por la
Ley 1444 de 2011, hoy Ministerio de Justicia y del Derecho) solicitó que se
denegaran las pretensiones de la demanda.
Adujo que con la expedición del Decreto 57 de 1993, “…el Gobierno Nacional si
ha dado cumplimiento al artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, creando un nuevo régimen
salarial y prestacional para los empleos de la Rama Judicial estableciendo asignaciones
salariales iguales para los empleos de iguales.”. (fls. 219 a 223).
1.2.3. La Asesora de la Dirección Superior del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público solicitó que se declarara la improcedencia de la acción
ejercida, por no ser el mecanismo idóneo para hacer efectivas las
pretensiones de los demandantes.
Sostuvo que la nivelación salarial de que trata el parágrafo del artículo 14 de
la Ley 4ª de 1992 implica el reconocimiento y pago de primas y otras
prestaciones sociales, situación que genera gastos en el presupuesto
nacional, razón por la cual es improcedente la presente acción de
cumplimiento.
Señaló que para que proceda la acción ejercida es necesario que la norma
cuyo cumplimiento se demanda contenga deberes concretos y específicos,
no regulaciones generales, como ocurre con la Ley 4ª de 1992 que es una ley
marco o cuadro; por tanto, en razón de su naturaleza genérica y abstracta, no
“…contiene una (sic) deber imperativo o una orden clara y precisa para el Gobierno
Nacional relacionada con el reconocimiento y pago de prestaciones sociales o nivelaciones
salariales para los servidores públicos allí indicados, por el contrario, la norma en cita,
únicamente contiene los parámetros y lineamientos generales a los cuales debe ceñirse el
Gobierno Nacional para efectos de fijar los regímenes salariales y prestacionales de los
servidores públicos, obligación que por demás ha sido cumplida por el Gobierno Nacional
con suficiencia y atendiendo el principio de equidad, …”. (fls. 182 a 192).
1.3. La sentencia impugnada.
Es la dictada el 7 de febrero de 2012 por el Tribunal Administrativo de
Antioquia que negó las pretensiones de la demanda.
Consideró el a quo que la obligación contenida en la norma invocada y
reclamada por el actor tiene por objeto la revisión integral del sistema de
remuneración de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial, pero ello
no implica que necesariamente se deban expedir actos administrativos, ni
conceder derecho alguno.
Sostuvo que en desarrollo de la Ley 4ª de 1992 se han expedido los Decretos
Reglamentarios 57 de 1993, 3131 de 2005, 3382 de 2005 y 3382 de 2006 que
“…acreditan que el Gobierno Nacional ha sido diligente con su obligación de examinar los
distintos regímenes salariares que presentan los funcionarios de la Rama Judicial en sus
distintos grados y categorías, buscando en todo momento dar aplicación a criterios de
equidad entre aquellos que poseen cualidades semejantes.”.
Agregó que si el actor “…considera que lo dispuesto en los decretos reglamentarios es
ilegal, desproporcionado y violatorio de derechos fundamentales como la igualdad y
dignidad, corresponderá al demandante hacer uso de las acciones contenciosas
pertinentes, para atacar dichos actos administrativos.”.
Por último, precisó que la petición relacionada con ordenar en forma
retroactiva la nivelación salarial consagrada en la Ley 4ª de 1992 “…es
improcedente por disposición legal en las acciones de cumplimiento, como quiera que
dicha nivelación salarial implicaría la incursión en gastos no contemplados ni en la ley de la
cual se pretende dar cumplimiento ni en ninguna ley de presupuesto.”. (fls. 295 a 302).
1.4. La impugnación.
El accionante en su impugnación solicitó que se revocara la sentencia de
primera instancia y en su lugar, se acceda a lo pedido en la demanda.
Adujo que contrario a lo definido por el Tribunal Administrativo de Antioquia
“…LA REALIDAD es que el Gobierno Nacional no ha dado cumplimiento estricto y suficiente
a lo establecido por la Ley 1 (sic) de 1992 sobre la revisión de la remuneración de la Rama
Judicial sobre criterios de equidad.”.
Sostuvo que “…la necesidad de realizar erogaciones que se deriva (sic) del cumplimiento
de una norma no puede ser inexorablemente, el sustento para que se declare la
improcedencia de la acción de cumplimiento. Cada caso define si ello ocurre o no y, para
el caso que se analiza y que dio origen a la presente acción, no es estrictamente necesario
que para que el Gobierno de cumplimiento a la exigencia de la Ley 4 de 1992 sobre la
revisión del sistema salarial de los funcionarios de la Rama Judicial para superar la
inequidad que pueda existir y las brechas que entre las diferentes jerarquías existen, deban
disponerse erogaciones del Tesoro Público.”. (fls. 303 a 306).
II. CONSIDERACIONES
2.1. Competencia.
Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra el fallo
dictado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 129 del C.C.A que le confiere al Consejo de Estado la
competencia para conocer en segunda instancia las apelaciones de las
sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.
Por otra parte, el Acuerdo 015 del 22 de febrero del 2011 establece que la
Sección Quinta conoce de “Las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese
recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las
acciones de cumplimiento”.
2.2. De la acción de cumplimiento.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 87 de la Constitución Política,
desarrollada por la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento tiene por
objeto otorgar a toda persona la posibilidad de acudir ante la autoridad
judicial para lograr que las autoridades y los particulares que ejerzan
funciones públicas, acaten normas aplicables con fuerza material de ley y los
actos administrativos.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente
el cumplimiento del deber omitido.
La jurisprudencia de la Corporación ha precisado que para la prosperidad de
una acción de cumplimiento es necesario que se presenten, en forma
concurrente los siguientes presupuestos: i) que la obligación que se pida
hacer cumplir esté consignada en una norma con fuerza material de ley o
acto administrativo, lo cual excluye de su fundamento las normas de la
Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices; ii)
que la norma esté vigente; iii) que la norma contenga un deber jurídico claro,
expreso y exigible a cargo del accionado y; iv) que se pruebe la renuencia del
exigido a cumplir, o se pruebe que el cumplimiento se ha pedido
directamente a la autoridad de que se trate.2
2.3. Objeto de la impugnación.
El problema jurídico a resolver en esta instancia consiste en determinar si las
pretensiones del actor guardan relación con las normas señaladas como
incumplidas, y si como consecuencia de ello, en ejercicio de la presente
acción, es procedente o no ordenar “…en forma retroactiva LA NIVELACIÓN
SALARIAL CONSAGRADA EN LA LEY 4ª DE 1992, en el sentido de revisar el sistema de
remuneración de los empleados de la Rama Judicial (JUECES Y FISCALES) sobre la base de
nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.”.
2.4. Marco jurídico del asunto.
Está conformado por el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 18 de mayo
de 1992 “Por la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar
el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública
y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se
dictan otras disposiciones”.
2
Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 6
de noviembre de 1997, expediente ACU-032.y Sección Quinta, Sentencia del 6 de febrero de 2003,
expediente ACU 1688 y de 4 de agosto de 2006, expediente 2004-02394.
Dice la norma:
“…El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior
al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo
orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso
Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama
Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales
del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción
Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía
General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los
delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los
Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la
Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de
remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la
base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.”
(Negrillas y subrayas del aparte cuyo cumplimiento se solicita en
la presente acción).
2.5. El caso concreto.
2.5.1. Del agotamiento del requisito de procedibilidad
El señor Carlos Alberto Ballesteros Barón agotó el requisito de procedibilidad
establecido por el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, según se desprende de
los oficios radicados el 20 de diciembre de 2005 dirigido al Presidente de la
República, el 23 de enero de 2006 dirigidos al Ministro del Interior y de
Justicia (escindido por la Ley 1444 de 2011, hoy Ministerio de Justicia y del
Derecho) y al Ministro de Hacienda y Crédito Público, porque en esos
documentos solicitó a las entidades demandadas que dieran cumplimiento al
parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. (fls. 148 a 154).
 La Presidencia de la República mediante oficio No.63772 del 23 de
diciembre de 2005 respondió que “…el parágrafo objeto de la renuencia no
contiene un mandato imperativo, preciso y delimitado en el tiempo que deba cumplir el
Presidente de la República que deba cumplir el Primer Mandatario directamente.”
Agregó que las “Leyes Marco o Cuadro” no contienen deberes imperativos
sino directrices para que sean desarrolladas por el Gobierno, en la medida
de las posibilidades. (fls. 155 a 158).
 El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, consideró que la solicitud de
renuencia era una competencia del Departamento Administrativo de la
Función Pública, razón por la cual remitió el escrito a esa entidad para que
le diera respuesta al accionante. (fl. 159).
Por su parte, el Departamento Administrativo de la Función Pública
contestó al accionante el 15 de febrero de 2006, que los mandatos de la
norma invocada, incluida la revisión del sistema de remuneración de
funcionarios y empleados de la rama judicial, sobre la base de la
nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad, “…encuentran
desarrollo en los Decretos dictados por el Gobierno Nacional, con fundamento en las
facultades otorgadas en los literales d) y f) del numeral 19 de la Constitución Política y
en los criterios y normas generales plasmados en la en desarrollo de la Ley 4ª de
1992…”.
Señaló que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 57 de 1993 “Por el cual
se dictan unas disposiciones en materia salarial y prestacional de la Rama Judicial, del
Ministerio Público, de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones” , con el
cual “…dio pleno desarrollo a este mandato legal, al dictar normas sobre el régimen
salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la Justicia
Penal Militar.”
Sostuvo que a partir del año 1994 de manera ordinaria el Gobierno
Nacional dictó decretos en desarrollo de las normas generales señaladas
en la Ley 4ª de 1992, en los que dispuso los respectivos reajustes
salariales anuales a todos los empleos de la Rama Judicial, (fls. 160 a 170)
tales como:
DECRETOS
AÑO
RÉGIMEN ANTIGUO - ORDINARIO
RÉGIMEN OBLIGATORIO
1994
104 de 13 de enero
106 de 13 de enero
1995
47 de 10 de enero
43 de 10 de enero
1996
34 de 5 de enero
36 de 5 de enero
1997
47 de 10 de enero
76 de 10 de enero
1998
65 de 10 de enero
64 de 10 de enero
1999
43 de 8 de enero
44 de 8 de enero
2000
2739 de 27 de diciembre
2740 de 27 de diciembre
2001
2724 de 17 de diciembre
2777 de 27 de diciembre
2002
682 de 10 de abril
673 de 10 de abril
2003
3568 de 11 de diciembre
3569 de 11 de diciembre
2004
4171 de 10 de diciembre
4172 de 10 de diciembre
2005
935 de 30 de marzo
936 de 30 de marzo
 El Ministerio del Interior y de Justicia, (escindido por la Ley 1444 de 2011,
hoy Ministerio de Justicia y del Derecho) no dio respuesta a la solicitud del
actor.
2.5.2. Estudio del recurso.
En el sub lite se demanda el cumplimiento de la norma transcrita con la
finalidad de que se ordene a las accionadas “…en forma retroactiva LA NIVELACIÓN
SALARIAL CONSAGRADA EN LA LEY 4ª DE 1992, en el sentido de revisar el sistema de
remuneración de los empleados de la Rama Judicial (JUECES Y FISCALES) sobre la base de
nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.”.
El Tribunal negó las pretensiones de la demanda porque consideró que en
desarrollo de la Ley 4ª de 1992 se han expedido los Decretos Reglamentarios
57 de 1993, 3131 de 2005, 3382 de 2005 y 3382 de 2006 que “…acreditan que el
Gobierno Nacional ha sido diligente con su obligación de examinar los distintos regímenes
salariares que presentan los funcionarios de la Rama Judicial en sus distintos grados y
categorías, buscando en todo momento dar aplicación a criterios de equidad entre
aquellos que poseen cualidades semejantes.”.
Agregó que si el actor “…considera que lo dispuesto en los decretos reglamentarios es
ilegal, desproporcionado y violatorio de derechos fundamentales como la igualdad y
dignidad, corresponderá al demandante hacer uso de las acciones contenciosas
pertinentes, para atacar dichos actos administrativos.”
Por último dijo que la petición relacionada con ordenar en forma retroactiva
la nivelación salarial consagrada en la Ley 4ª de 1992 “…es improcedente por
disposición legal en las acciones de cumplimiento, como quiera que dicha nivelación
salarial implicaría la incursión en gastos no contemplados ni en la ley de la cual se
pretende dar cumplimiento ni en ninguna ley de presupuesto.”
2.5.2.1. Del deber jurídico claro, expreso y exigible a cargo del accionado, y
de la procedibilidad de la presente acción.
La norma cuyo cumplimiento solicita el actor prevé que el Gobierno Nacional
“revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial
sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.”
Como se ve, la Sala precisa que dicha norma no incorpora una obligación
clara, expresa y exigible cuyo acatamiento pueda ordenarse en forma
imperativa por conducto de la presente acción, toda vez que el legislador no
incorporó deber alguno de indefectible cumplimiento.
En efecto, analizada la norma invocada por el demandante es claro que el deber a
cargo del Gobierno Nacional es meramente el de revisar
“el sistema de
remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial”; pese a lo anterior, el
actor pretende que con fundamento en dicha norma se le ordene a los
demandados realizar, de manera retroactiva, nivelación salarial en favor de
“JUECES Y FISCALES”. Por tanto, resulta evidente que no hay identidad entre el
contenido de la norma y lo pretendido por el actor. Pues el texto del
parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 dispone que se revise el
sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial
atendiendo criterios de equidad, lo cual supone un juicio o raciocinio de valor
de este concepto, que se aplica de acuerdo con circunstancias determinadas
en el contexto salarial. Criterio que siempre no es fácil de determinar o
establecer de manera objetiva e indiscutible.
A lo expuesto con anterioridad, la Sala no puede pasar por alto el hecho que
si bien el mandato previsto en la norma transcrita consistente en revisar el
sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial
sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de
equidad, el Gobierno Nacional con fundamento en la referida norma expidió
los Decretos 57 de 1993 “por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y
prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar y
se dictan otras disposiciones”; 3131 de 2005, “por el cual se establece una bonificación
de actividad judicial para jueces y fiscales”; 3382 de 2005 “por el cual se modifica el
Decreto 3131 de 2005”; 2435 de 2006 “por el cual se modifican los decretos 3131 y 3382
de 2005”, normas que en distintas épocas, distintos gobiernos han examinado
el régimen salarial de los funcionarios y empleados y en su criterio, fijaron
ajustes salariales.
Ahora bien, si a juicio del actor los referidos decretos expedidos por el
Gobierno Nacional “…no han cumplido a cabalidad con lo ordenado en la ley 4 de 1992,
que determina que la nivelación de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial se
determinará atendiendo a los criterios de equidad", no satisfacen sus expectativas o
considera que ellos son contrarios a la propia Ley 4ª de 1992, la presente
acción no es el mecanismo para controvertir su legalidad, habida
consideración de que para ello el actor tiene otro mecanismo de defensa
judicial, como es la acción de nulidad o la de nulidad y restablecimiento del
derecho previstas en los artículos 84 y 85 del C.C.A.; porque, se subraya, la
acción de cumplimiento no tiene por objeto resolver conflictos, ni reconocer
derechos, ni para ordenar que se incremente el quantum de los derechos
del régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama
judicial, concretamente a los jueces y fiscales, como lo pretende el
accionante.
Por lo anterior, es claro que el demandante cuenta con otro mecanismo
judicial para que se atiendan sus pretensiones, lo cual significa que se
configura la causal de improcedibilidad de la acción prevista en el inciso
segundo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, y por ello, se impone modificar
la sentencia impugnada.
Igualmente, la presente acción también es improcedente de conformidad con
lo previsto en el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997 según el cual
“…la acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas
que establezcan gastos”, toda vez que en el caso concreto el actor pide que se
ordene en forma retroactiva la nivelación salarial y ello impone que las
demandadas incurran en gastos producto del pago retroactivo de los salarios
que, en criterio del accionante tienen derecho los jueces y fiscales en razón a
que “…existe en la actualidad una considerable desproporción que viola inclusive el
derecho a la igualdad, pues no es razonable desde ningún punto de vista que exista tanta
diferencia salarial entre los Magistrados de la Altas Cortes y los jueces y fiscales del País.”.
Al respecto, el Consejo de Estado ha dicho:
“La improcedencia de la acción de cumplimiento respecto de normas que
impliquen gastos se justifica en la medida en que no se puede perseguir el
cumplimiento de normas que establezcan la realización de una nueva erogación,
sin que a su vez se haya asignado la partida correspondiente en el presupuesto.
El artículo 345 de la Constitución Política es terminante al prohibir cualquier
erogación con cargo al tesoro que no se halle incluido en el presupuesto de
rentas y gastos. En su inciso segundo prohíbe cualquier gasto público que no
haya sido decretado por el Congreso, las Asambleas o los Concejos. Lo anterior
quiere decir que un acto administrativo que genere gastos y que no esté
debidamente presupuestado, no puede hacerse efectivo mientras no se hayan
hecho las correspondientes apropiaciones, pues el acto administrativo así
emanado estaría afectado de nulidad, conforme a las causales previstas en el
artículo 84 del C.C.A. Sin embargo, dentro de la actuación debe obtenerse
certeza de que la ley o el acto administrativo que impliquen gasto han sido
incluido en la ley de apropiaciones, aspecto que debe ser materia de conclusión,
previo análisis de fondo del asunto.”3
En ese sentido la Corte Constitucional ha señalado:
“En el marco de la acción de cumplimiento, facultar al juez para que el gasto
previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en
ésta se contempla se ejecute, quebranta el sistema presupuestal diseñado por el
Constituyente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo
sustentan. La acción de cumplimiento tiene un campo propio en el que
ampliamente puede desplegar su virtualidad. La eficacia del novedoso
mecanismo debe garantizarse y promoverse por la ley. Sin embargo, ello no
puede perseguirse a costa de alterar las restantes instituciones y mecanismos
constitucionales. Por lo demás, resulta insólita la pretensión que se expresa con
la fórmula según la cual “todo gasto ordenado por las normas legales habrá de
ejecutarse”, que pretende erigir un sistema presupuestal inflexible, apto para
3
Consejo de Estado, Sección Primera. Expediente ACU-4749.
servir de escarmiento al abuso o ligereza de la democracia que ordena gastos
que a la postre no se realizan. Los recursos del erario provienen de los impuestos
de los ciudadanos. De su manejo desordenado y descuidado no puede surgir la
receta para curar el mal que con razón se censura”.4
Por las anteriores razones, y en especial por la existencia de otro mecanismo
judicial para debatir las pretensiones del demandante, así como la
imposibilidad de ordenar gasto alguno por conducto de la presente acción, se
modificará la sentencia impugnada y en su lugar se rechazará por
improcedente la acción de cumplimiento ejercida por el actor.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO: MODIFÍCASE la sentencia del 7 de febrero de 2012 dictada por el
Tribunal Administrativo de Antioquia, y en su lugar, RECHÁZASE por
improcedente la acción de cumplimiento ejercida por el señor Carlos Alberto
Ballesteros Barón.
SEGUNDO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de
origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
SUSANA BUITRAGO VALENCIA
Presidente
MAURICIO TORRES CUERVO
4
Corte Constitucional, sentencia C-157 del 29 de abril de 1998.
ALBERTO YEPES BARREIRO