INFORME Nro. DFOE-OP-2-2008 27 de junio, 2008 DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA ÁREA DE FISCALIZACIÓN SERVICIOS DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTE INFORME SOBRE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO DE LOS PROCESOS DE COMPRA EN EL MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES 2008 T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica CONTENIDO PÁGINA Nro. RESUMEN EJECUTIVO....................................................................................................... 1. INTRODUCCIÓN ....................................................................................................................... 1 1.1. ORIGEN DEL ESTUDIO .......................................................................................................... 1 1.2. OBJETIVO DEL ESTUDIO ....................................................................................................... 1 1.3. ALCANCE DEL ESTUDIO ........................................................................................................ 1 1.4. ANTECEDENTES ................................................................................................................. 1 1.5. COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO ............................................. 3 2. RESULTADOS .......................................................................................................................... 4 2.1. NECESIDAD DE SIMPLIFICAR EL TRÁMITE DE LAS COMPRAS DIRECTAS DE ESCASA CUANTÍA ............................................................................................................................. 4 2.2. NECESIDAD DE MINIMIZAR LOS REPROCESOS EN LAS ACTIVIDADES DE COMPRA ........................ 5 2.3. NECESIDAD DE REALIZAR UNA EFECTIVA DEFINICIÓN DE LAS ESPECIFICACIONES TÉCNICAS Y DE LA ESTIMACIÓN DE LOS RECURSOS PRESUPUESTARIOS PARA MINIMIZAR LOS TRÁMITES INFRUCTUOSOS............................................................................ 10 2.4. AUSENCIA DE UN MANUAL DE PROCEDIMIENTOS INSTITUCIONAL PARA LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA ........................................................................................ 12 2.5. INCUMPLIMIENTO DE PLAZOS EN LICITACIONES ABREVIADAS SEGÚN LEY DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA ....................................................................................... 13 2.6. ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD EN EL SISTEMA INTEGRADO DE ACTIVIDAD CONTRACTUAL (SIAC) ...................................................................................................... 15 3. CONCLUSIONES .................................................................................................................... 17 4. DISPOSICIONES ..................................................................................................................... 18 A LA MINISTRA DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES ................................................................... 18 T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica INFORME Nro. DFOE-OP-2-2008 27 de junio, 2008 RESUMEN EJECUTIVO El estudio se realizó con el fin de analizar los procesos de compras en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), para el período comprendido entre el 2 de enero y el 31 de diciembre de 2007 y se amplió a abril de 2008 en cuanto al tema del Sistema Integrado de la Actividad Contractual (SIAC). La investigación permitió evidenciar que en términos generales los procedimientos de contratación se ejecutaron bajo un esquema similar, independientemente del tipo de que se trate. Específicamente, en cuanto a las contrataciones directas de escasa cuantía, pese a su naturaleza de trámite ágil, se evidenció que se llevan a cabo en un promedio de 92 días hábiles, los cuales en comparación con los plazos señalados por el Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, se pueden considerar excesivos. En el MOPT los “Ejecutores de Área o Actividad” y el de “Programa” son los responsables de realizar una serie de acciones en la etapa previa en el proceso de contratación, para tal efecto han de verificar, que la documentación esté completa, que cumpla requisitos básicos y que esté ajustada a lo dispuesto en la normativa; sin embargo; se observó que una cantidad importante de las solicitudes de pedido que tramitan dichos ejecutores —322 de 578 (56%)—, tuvieron que ser reprocesadas debido a los errores que presentaban. En relación con la ejecución de los procedimientos de contratación, se observó que al menos en 135 trámites, se declararon posiciones o líneas infructuosas, ya fuera por la no presentación de oferentes, por incumplimiento de requisitos, o bien, por inconsistencias entre las especificaciones técnicas solicitadas y el respaldo presupuestario separado mediante las solicitudes de pedido presentadas por los “Ejecutores de Programas”. También se determinó que el MOPT carece de un manual de procedimientos que integre y describa las actividades y responsabilidades inherentes al proceso de contratación administrativa. En el caso de etapas relevantes del proceso de contratación de las licitaciones abreviadas como lo son: la recepción de las ofertas, la adjudicación y la formalización contractual, se utilizó una cantidad de días mayor a la que establece la normativa vigente. En relación con la información contenida en el Sistema Integrado de la Actividad Contractual (SIAC), se determinó que no se han establecido mecanismos de control para respaldar la gestión de este sistema y garantizar la calidad de la información. En virtud de lo expuesto, esta Contraloría General está ordenando acciones a la Ministra de Obras Públicas y Transportes, a fin de rediseñar el proceso de compras directas de escasa cuantía, así como los reprocesos en las solicitudes de pedido y la confección de carteles, ajustar las estimaciones presupuestarias en las solicitudes de pedido a las condiciones del mercado, la elaboración de un manual de compras de todas las actividades y responsabilidades que comprende la contratación administrativa en el MOPT, tomar medidas que garanticen el cumplimiento de los plazos establecidos en la normativa vigente para las licitaciones abreviadas y el establecimiento de mecanismos de control para el aseguramiento de la calidad de la información contenida en el SIAC. T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica INFORME Nro. DFOE-OP-2-2008 27 de junio, 2008 INFORME SOBRE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO DE LOS PROCESOS DE COMPRA EN EL MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES 1. INTRODUCCIÓN 1.1. Origen del estudio El estudio se realizó con fundamento en las competencias conferidas a la Contraloría General de la República en los artículos 183 y 184 de nuestra Constitución Política, 21 de su Ley Orgánica, Nro. 7428, en otras leyes conexas, en atención al plan anual operativo del 2008 del Área de Fiscalización Servicios de Obras Públicas y Transporte de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa. 1.2. Objetivo del estudio Analizar los procesos de compras que realizó el Ministerio de Obras Públicas y Transportes durante el periodo de estudio, con el fin de determinar los aspectos que afectan los procedimientos de adquisición de bienes y servicios, y de esa manera, contribuir al mejoramiento y maximización de los recursos de esa entidad. 1.3. Alcance del estudio El estudio abarcó el análisis de las actividades para el desarrollo de las contrataciones administrativas ejecutadas por el MOPT durante el período comprendido entre el 2 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2007 y se amplió a abril de 2008 en cuanto al tema del Sistema Integrado de la Actividad Contractual (SIAC). Para su ejecución se aplicó el Manual General de Fiscalización Integral (MAGEFI), el Manual de Normas Generales de Auditoría para el Sector Público, entre otra normativa legal y técnica atinente a la materia. 1.4. Antecedentes Los procedimientos de contratación administrativa del MOPT se realizan por medio de la Proveeduría Institucional, la cual para llevar a cabo su gestión debe observar no solo la normativa contenida en la Ley de Contratación Administrativa Nro. 7494 y su T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica Reglamento; sino también, lo que se establece en el Reglamento para el Funcionamiento de las Proveedurías Institucionales de los Ministerios del Gobierno1. La Proveeduría Institucional del MOPT, como parte operativa del Sistema de Administración de Bienes y Contratación Administrativa establecido por la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos Nro. 8131, está bajo la supervisión de la Dirección General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa del Ministerio de Hacienda y debe acatar las políticas, directrices, instrucciones, normas técnicas, manuales y procedimientos que establezca la indicada Dirección General en las áreas de su competencia.2 El Ministerio de Obras Públicas y Transportes está conformado por 9 Programas Presupuestarios: Administración Superior, Mejoramiento y Conservación de la Red Vial Cantonal, Puertos y Regulación Marítima, Edificaciones Nacionales, Instituto Geográfico Nacional, Transporte Terrestre, Proyectos y Transferencias Sectoriales, Proyecto MOPTKFW y Complejo Vial Costanera Sur Cred. BCIE-1605. Para el período 20073, al MOPT se le asignó un presupuesto de ¢144.635.370.765 millones, de los cuales ¢33.829.859.4034 millones fueron asignados a estos programas presupuestarios, obteniéndose una ejecución del 81%5, la diferencia de ¢110.805.511.362 se asignó a Transferencias Corrientes y de Capital.6 Es importante indicar que los Programas están compuestos por Áreas y Actividades, y que la tramitación de compras ante la Proveeduría Institucional se realiza siguiendo un modelo de compras agrupadas en el cual participan todos los Programas. En relación con lo anterior, el Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, en su artículo 13, establece que la Administración debe planificar anualmente sus compras y fijar fechas límites para que las unidades usuarias realicen los pedidos de los bienes y servicios que requieren con la debida antelación, esto con el propósito de agrupar los objetos de las compras; además, las adquisiciones deben agruparse por líneas de artículos dependientes entre sí. 1 Decreto Ejecutivo Nro. 30640-H de 27 de junio del 2002, reformado por Decreto Ejecutivo Nro. 31483-H de 19 de agosto del 2003. 2 Ver artículo Nro. 3 del Reglamento para el Funcionamiento de las Proveedurías Institucionales de los Ministerios del Gobierno. Decreto Ejecutivo Nro. 30640-H de 27 de junio del 2002, reformado por Decreto Ejecutivo Nro. 31483-H de 19 de agosto del 2003. 3 Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Informe de Evaluación Anual de la Gestión Presupuestaria 2007. Enero de 2008. Pág. 30. Remitido mediante DM0357-08 del 30 de enero de 2008. 4 Incluye recursos para cubrir remuneraciones, servicios, materiales y suministros, intereses y comisiones, bienes duraderos, transferencias a la CCSS y otros rubros como amortización fondo de inversión de MIDEPLAN. 5 En el caso de las partidas presupuestarias, se tiene que la partida 1-Servicios ejecutó un 60% de lo presupuestado, la partida 2-Materiales y Suministros ejecutó un 80% y la partida 5-Bienes Duraderos ejecutó 50% para la adquisición de maquinaria y equipo. 6 Además de estos recursos el MOPT contó con otros recursos externos. 2 T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica De conformidad con datos suministrados por el Departamento de Programación y Control de la Proveeduría Institucional7, se pudo constatar que para el período 2007, se tramitaron 186 contrataciones directas por ¢ 2.202.269.863,03; 52 licitaciones abreviadas que alcanzaron ¢1.442.316.259,00 y 27 licitaciones públicas por un monto de ¢9.442.300.051,68; para un total de 265 trámites de contratación que ascendieron a ¢13.086.886.174,63. Además, de una licitación por registro y dos licitaciones internacionales. 1.5. Comunicación preliminar de los resultados del estudio En reunión celebrada en el Despacho de la Ministra de Obras Públicas y Transportes, el 11 de junio 2008, se expusieron los resultados del presente informe a la Licda. Rosaura Montero Chacón, Oficial Mayor de ese Ministerio en representación de la Licda. Karla González Carvajal, Ministra de Obras Públicas y Transportes, a la Licda. Yolanda Monge Mora, Directora Administrativa a.i., MBA. Sylvia Jiménez Cascante, Directora de la Proveeduría Institucional, la Licda. Irma Gómez Vargas; Auditora General y al Lic. Cristhian Méndez Blanco, Director de Recursos Humanos. En cumplimiento de las “Directrices para la Remisión del Borrador del Informe de Fiscalización Posterior”8, se hizo entrega de ese documento, impreso y en disco compacto, a la secretaria de la Ministra del MOPT, mediante el oficio Nro. FOE-OP-253 el 11 de junio de 2008. En dicho oficio se indicó que contaban con un plazo de 5 días hábiles para formular y remitir a esta Área de Fiscalización, las observaciones que tuvieran al respecto, acompañadas del respectivo sustento documental y en un disco compacto. En atención a lo anterior, cabe indicar que una vez cumplido el plazo antes citado, no se recibió en esta Contraloría General ningún oficio por parte de las autoridades de dicho Ministerio, en relación con los temas tratados en el presente informe. 7 8 Ver oficio PC-087-2008 del 25 de febrero de 2008. Emitida mediante la resolución Nro. DFOE-085-2008 del 11-03-2008. 3 T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica 2. RESULTADOS 2.1. Necesidad de simplificar el trámite de las compras directas de escasa cuantía Del análisis de una muestra9 de contrataciones directas de escasa cuantía seleccionada con base en información suministrada por el Departamento de Contrataciones de la Proveeduría Institucional, se determinó el tiempo empleado en días hábiles, según se detalla en el siguiente cuadro: DETALLE DE COMPRAS DIRECTAS DE ESCASA CUANTIA PERÍODO 2007 FECHA DE CONTRATACIÓN MONTO FECHA DIAS PEDIDO DE DIRECTA Nro. ¢ DE INICIO HABILES COMPRA 2007CD-003843-32700 2007CD-002490-32700 2007CD-003154-32600 2007-CD-002690-33101 2007CD-003219-32600 2007CD-002705-32600 2007CD-004269-32700 2007CD-004094-32700 2007CD-003212-32600 2007CD-004086-32900 285.600,00 300.000,00 307.000,00 425.000,00 937.415,00 2.325.000,00 7.974.260,00 8.477.664,00 9.384.518,04 9.468.008,00 18/06/2007 30/03/2007 05/07/2007 18/04/2007 02/07/2007 21/02/2007 25/06/2007 28/02/2007 25/06/2007 05/09/2007 PROMEDIO 16/10/2007 06/09/2007 03/09/2007 20/09/2007 18/10/2007 09/08/2007 29/10/2007 27/11/2007 21/09/2007 03/12/2007 82 107 39 107 74 115 86 186 61 62 91,90 Fuente: Elaboración propia. Datos de los expedientes de las contrataciones. Seleccionados a partir de archivo electrónico suministrado y del DPI-2008-214. En el cuadro anterior, se observa que las contrataciones directas de escasa cuantía, presentaron plazos que van desde 39 hasta 186 días hábiles, para un promedio de 91,90 días hábiles, equivalente a 4,6 meses.10 Aunado a lo anterior, se debe tener presente que en el artículo 136 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, en referencia a las contrataciones de escasa cuantía señala: 9 Se escogieron las tres contrataciones de mayor monto y las restantes al azar e intencional. El objeto de estas contrataciones directas giró en torno a compra de tacos de madera para topografía, instalación de un secador de manos, confección de cortinas, adquisición de electrodomésticos, alfombras, láminas de hierro y acero, compra de artículos de ferretería, herramientas, pintura anticorrosiva y alquiler de equipo pesado. 10 4 T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica “…Una vez que se ha determinado que procede una contratación directa de escasa cuantía, se ha de confeccionar un pliego de condiciones sencillo en donde se describa el objeto contractual, el plazo y forma de la entrega…/ …La entidad dará un plazo mínimo de un día y un máximo de cinco días hábiles para la presentación de las cotizaciones. En casos acreditados como urgentes se pueden solicitar las cotizaciones con, al menos, cuatro horas de anticipación a su recepción;…/ …El acto de adjudicación, deberá dictarse en un plazo máximo de diez días hábiles, prorrogable por un plazo igual en casos debidamente justificados, contados a partir del día de la apertura de ofertas…” De manera que idealmente un procedimiento de escasa cuantía debería tardar entre 15 días y 32 días hábiles. Dada la naturaleza de las contrataciones directas de escasa cuantía, en general esta modalidad contractual debería consumir una menor cantidad de tiempo, ser menos formalistas y con trámites abreviados. Así por ejemplo, en este tipo de procedimientos no se recurre a publicar un cartel, la selección de los oferentes se basa en un registro de proveedores, no se confecciona un contrato ni se remite a refrendo al órgano contralor. No obstante lo anterior, de acuerdo con la revisión de los expedientes, se pudo observar que en el caso específico de estas contrataciones, el procedimiento empleado por el MOPT es muy similar al que se sigue en los otros trámites de contratación, (Licitación Pública y Licitación Abreviada); lo que conlleva a que se incurra en una mayor cantidad de días, los cuales en comparación a los plazos señalados por el Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, son excesivos, situación que no contribuye a tener acceso a los bienes y servicios con la agilidad y oportunidad requeridos. Este escenario es también atribuible a que todos los procedimientos de contratación deben registrarse en el Sistema Integrado de Gestión de la Administración Financiera (SIGAF) que, al no distinguir los distintos tipos de trámites, requiere introducir la misma información independientemente del tipo de contratación. Por otra parte, es importante indicar que mediante oficio Nro. DPI 2007 1031 de diciembre de 2007, remitido por la Proveedora Institucional a la señora Ministra, se indicó que el tiempo que tarda el proceso de contratación se ve afectado por la situación que atraviesa esa unidad, debido a que el recurso humano con que se cuenta no es suficiente para hacerle frente a los procesos de contratación administrativa. Además, según se consignó en ese mismo oficio, en reiteradas oportunidades se ha señalado a las instancias superiores, la urgente necesidad de contar con el recurso humano necesario para cumplir eficientemente la misión asignada. 2.2. Necesidad de minimizar los reprocesos en las actividades de compra 2.2.1. Reproceso de las solicitudes de pedido presentadas por los Ejecutores de Programa 5 T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica El proceso de contratación administrativa, contiene una etapa previa en la que se realizan dos “liberaciones de solicitudes de pedido”, —una por parte del Ejecutor de Programa y otra por la Proveeduría Institucional—, así como el visado que ejecuta la Oficialía Presupuestal. Inicialmente el “Ejecutor de Área o Actividad” entre otras funciones, confecciona una solicitud de pedido en el Sistema del MOPT registrando las especificaciones técnicas, recopilando y elaborando otra información necesaria para iniciar esta fase. Una vez que cuenta con todos los documentos, los traslada al “Ejecutor de Programa”, quien es el responsable de verificar que toda la documentación esté correcta y completa, posteriormente libera la solicitud y la remite a la Proveeduría Institucional. Esta dependencia verifica nuevamente la información recibida, registra la solicitud en el SIGAF, realiza la liberación que le corresponde y traslada la documentación a la Oficialía Presupuestal. La Oficialía Presupuestal vuelve a revisar toda la documentación y remite al Ejecutor de Programa las solicitudes de pedido del sistema MOPT con el visado correspondiente. Si alguna de las dependencias encargadas de verificar la información, detecta algún error u omisión en la información devuelve las solicitudes al Ejecutor de Programa para que sean corregidas y así continuar con las etapas de liberación y visado de las solicitudes de pedido. De acuerdo con información suministrada por la Proveeduría Institucional11 en el año 2007 se recibieron 860 solicitudes de pedido por parte de los distintos programas presupuestarios. Asimismo, en el oficio Nro. DPI-2008-338 del 15 de abril del 2008, se indicó que “…durante el primer cuatrimestre del año 2007,… presenta la mayor concentración de Solicitudes de Pedido…”, lo que provocó de acuerdo con el documento “Análisis de inconsistencias durante el año 2007” adjunto al oficio citado, que en ese período se diera un alto porcentaje de devoluciones, debido a los “errores” que presentaban las citadas solicitudes (se señalan hasta 18 tipos de errores). En ese mismo oficio, se mencionó que inicialmente y con el fin de agilizar el trámite, se coordinó telefónicamente con los responsables de los programas para que hicieran las correcciones que no requerían de una modificación sustancial, sin embargo en repetidas ocasiones no se atendía en plazo las correcciones solicitadas, procediendo entonces a solicitar la subsanación por la vía escrita. En el documento citado —“Análisis de las inconsistencias durante el año 2007”—, se detalló no solo las solicitudes de pedido recibidas, sino también las devoluciones que se hicieron a cada programa presupuestario durante los primeros meses del 2007, datos que se reflejan en el siguiente cuadro: DEVOLUCIONES DE SOLICITUDES DE PEDIDO POR PROGRAMA FEBRERO - MAYO 2007 11 Oficio Nro. DPI 2007 1031 de diciembre 2007. 6 T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica PROGRAMA SOLICITUDES RECIBIDAS TOTAL DEVOLUCIONES % DEVOLUCIONES 326 327 328 329 330 33101 33102 333 334 Total: 130 108 36 58 48 94 21 57 26 578 112 65 20 0 24 52 4 16 29 322 86 60 56 0 50 55 19 28 112 56 Fuente: Elaboración propia. Datos del oficio Nro. DPI-2008-338. Tal y como puede observarse el programa 326 “Administración Superior” presentó 130 solicitudes ante la Proveeduría, de las cuales 112 (86%); le fueron devueltas para ser corregidas. Por otra parte, el programa 334 “Complejo Vial Costanera Sur BCIE-160” presentó 26 solicitudes y le fueron devueltas 29, lo que implica que algunas le fueron devueltas en más de una oportunidad. En total, la Proveeduría Institucional de 578 solicitudes recibidas entre febrero y mayo de 2007 devolvió 322 solicitudes de pedido, lo que representa el 56% del total de solicitudes recibidas. Adicionalmente a lo comentado, es importante indicar que el Departamento de Programación y Control de la Proveeduría12; suministró un ampo con la documentación de soporte de las devoluciones realizadas, lo que permitió constatar que varias solicitudes fueron devueltas en diferentes oportunidades, algunas incluso con los mismos “errores o inconsistencias” que ya se había solicitado corregir. Asimismo, se evidenció que en algunos casos el “Ejecutor de Programa” pese a que realizó las modificaciones solicitadas, generó nuevos errores producto de las acciones o modificaciones efectuadas, lo cual según lo manifestaron funcionarios del Departamento de Programación y Control13 provocó atrasos y en algunas ocasiones incumplimientos al cronograma establecido originalmente. De acuerdo con lo establecido en el “Procedimiento para el Trámite de Liberación y Visado de Solicitudes de Pedido”, el “Ejecutor de Área o Actividad” es el responsable de realizar una serie de actividades necesarias para iniciar el proceso de contratación, estas actividades ya están definidas en este documento, posteriormente el “Ejecutor de Programa” antes de remitir a la Proveeduría Institucional las solicitudes de pedido liberadas debe haber verificado que la documentación esté correcta y completa, que se cumpla con los requisitos básicos, que la información se ajuste a lo dispuesto en la normativa interna correspondiente; por lo tanto, con una cantidad mínima de errores que minimice las devoluciones por parte de la Proveeduría Institucional. 12 13 Oficio Nro. PC-0172-2008 del 12 de marzo del 2008. Oficio Nro. PC 224-2007 del 30 de marzo del 2007. 7 T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica Es importante indicar que también la Auditoría General del MOPT se ha referido al tema de las devoluciones de solicitudes de pedido en los informes: AG-I-31-2003, AG-I23-2004, AG-35-2005 y AG-43-2006. Sobre este particular, en el Informe Nro. AG-352005 la Auditoría Interna señaló que los errores en las solicitudes de pedido generaron un alto volumen de devoluciones que se pudieron evitar si los “Ejecutores de Programa, Área o Actividad” verificaran con mayor detenimiento, cuidado y diligencia, que todas las solicitudes contaran con la información necesaria para iniciar el proceso de contratación. Asimismo, en el Informe Nro. AG-43-2006 se indicó que los atrasos en el proceso de contratación administrativa se debían, entre otros factores, a la presentación de solicitudes de pedido con errores, ausencia de información, falta de especificaciones técnicas, así como a la diferencia de criterios entre los analistas de la Proveeduría Institucional. Aunado a lo antes comentado, la Proveeduría Institucional manifestó14 que las posibles causas que dificultan la agilidad del envío de las solicitudes de pedido se deben a la falta de cuidado al elaborar los documentos, rotación de personal de apoyo en los programas presupuestarios, baja escolaridad del personal destinado a la labor de confección de documentos, desmotivación y falta de interés, exceso de trámites, ausencia de manuales actualizados, falta de especificaciones técnicas, presentación de cronogramas incorrectos, justificaciones incorrectas, documentación incompleta, ausencia de autorizaciones —visto bueno—, remisión de solicitudes que no han sido liberadas por parte del Ejecutor de Programa y la presentación de solicitudes individuales cuando por tratarse de artículos iguales y con idéntico precio deben presentarse sumarizadas, por último señala la dificultad de agrupar los objetos de las compras con el fin de obtener economías de escala de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 13 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Con el propósito de identificar los factores que inciden en el proceso de compras institucional, se solicitó opinión a los “Ejecutores de Programa”, observándose que una de las preocupaciones de éstos, se sustenta en el hecho de que los plazos15 establecidos para presentar documentos de contratación son muy cortos, lo que provoca que la elaboración de los mismos se efectúe bajo presión y el margen de error sea alto y señalaron que no existe coordinación entre los Ejecutores. Por otro lado, se indicó 16 también que los procedimientos para tramitar una solicitud de pedido reciben constantes variaciones, incorporándose requisitos internos de vistos buenos por parte de unidades que no tienen conocimiento específico de los artículos que se van a adquirir. Además, tanto por la “falta de coordinación” como por la rotación de analistas y jefaturas en la Proveeduría Institucional y en la Dirección Financiera, se carece de un criterio unificado, por lo que en algunos casos se devuelven solicitudes sin ningún argumento técnico válido. 2.2.2. Reproceso de los carteles 14 Oficio Nro. DPI-2008-338 del 15 de abril del 2008. Oficio Nro. UE.0852-2008 del 13 de marzo del 2008. 16 Oficio Nro. 2008114 del 06 de marzo del 2008. 15 8 T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica En concordancia con lo comentado en el caso de las devoluciones de solicitudes de pedido, se observó que una situación similar se presenta en la elaboración de los carteles, por cuanto éstos también son devueltos en diferentes ocasiones a los responsables de su confección. En relación con los reprocesos de los carteles, la Proveedora Institucional, manifestó: “Otro de los problemas detectados para el inicio oportuno de los procesos de contratación es la remisión de los carteles por parte de los diferentes programas, a pesar de que la Proveeduría Institucional, diseñó un Cartel Standard, el cual fue comunicado y puesto a la disposición en forma digital a cada uno de los programas presupuestarios y a los usuarios que así lo requirieron. A pesar de ello, los programas no se sujetan a la estructura cartelaria definida por la Proveeduría, incluyendo cláusulas contradictorias con el objeto y naturaleza de la contratación, o bien omitiendo cláusulas necesarias. De igual forma, no presentaban una sola versión, sino que presentaban varias versiones no presentando consistencia entre ellas, lo cual implicaba un retraso y desgaste administrativo al retomar varias veces desde punto cero la revisión de los distintos carteles.” 17 Para facilitar el proceso, se abrió una cuenta de correo electrónico para que los ejecutores envíen los carteles definitivos en forma digital, pero tampoco se obtuvieron los resultados esperados “…debido a que los usuarios no lo utilizaron correctamente…” al enviar varias versiones de carteles (que no son consistentes entre ellos) por diferentes medios; como por ejemplo cuentas electrónicas, medios magnéticos, documentos impresos. También se presentó el caso de otros programas que no utilizaron esta herramienta. Todas estas inconsistencias generaron un retraso y desgaste administrativo al retomar nuevamente la revisión de los carteles. Según la Proveeduría Institucional18, para este año, se elaboró a modo de un “brochure” un comunicado para el acceso de la base cartelaria que dispone “CompraRed”, con la guía de acceso, pero esta herramienta tampoco se ha utilizado por parte de los programas, por el contrario usan otros formatos desactualizados e inconsistentes, incluyendo normativa que no está vigente. Según informó la Proveedora Institucional19, algunas de las razones por las cuales se devolvieron estos documentos, fueron: a. b. c. d. e. Inconsistencias en especificaciones técnicas Falta de inclusión de cláusulas Modificación a cláusulas estándar Inclusión de cláusulas no sustentadas con los documentos de inicio Inconsistencias varias 17 Oficio Nro. DPI-2008-338 del 15 de abril del 2008 Nro. DPI-2008-338 del 15 de abril del 2008. 19 Oficio Nro. DPI-2008-0421-CHG del 22 de mayo del 2008. 18Oficio 9 T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica Todas estas inconsistencias generaron demoras importantes que en muchas ocasiones incluyó meses, además del esfuerzo y desgaste del equipo humano, perjudicando las labores sustantivas que pudieron ser realizadas en lugar del tiempo que se invirtió en las correcciones, coordinaciones y devoluciones que se presentaron. Aunado a lo anterior, la Proveedora Institucional, indicó20: “...no existe un registro factible de ser accesado que permita contar documentalmente con acreditaciones de las devoluciones efectuadas a los Programas por “inconsistencias” en los proyectos de cartel, no obstante se evaluó lo sucedido con diversos funcionarios del Departamento de Contrataciones.../...lográndose concluir.../...se presentó porcentajes altísimos de devolución, necesidad de ajuste y / o coordinación para poder continuar con las tramitaciones de rito, mismos que no fueron inferiores aproximadamente al 90% de las gestiones...” 2.3. Necesidad de realizar una efectiva definición de las especificaciones técnicas y de la estimación de los recursos presupuestarios para minimizar los trámites infructuosos De acuerdo con lo que establece el Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, en su artículo 15, una licitación se considerará infructuosa “…cuando no hubiere habido oferentes o los que se hubieren presentado hayan formulado sus ofertas en términos que contravinieren el cartel o resultaren inaceptables para la Administración.” Asimismo, el artículo 86 de ese mismo Reglamento, establece que si al concurso no se presentaron ofertas o las que lo hicieron no se ajustaron a los elementos esenciales del concurso, se dictará un acto declarando infructuoso el procedimiento, justificando los incumplimientos sustanciales que presenten las ofertas. Por otro lado, si fueron presentadas ofertas elegibles, pero por razones de protección al interés público así lo recomiendan, la Administración, mediante un acto motivado, podrá declarar desierto el concurso. Sobre este particular, mediante el oficio Nro. FOE-OP-31 del 31 de enero de 2008, se le solicitó a la Proveeduría Institucional el detalle de las contrataciones realizadas en el período 2007 y que por diferentes razones fueron declaradas infructuosas o desiertas. Para tales efectos se remitieron los reportes “ZRE Infructuosos Reporte de Trámites Infructuosos” y el “ZRE Desiertas Reporte de Trámites Desiertos”, ambos generados por el Sistema Integrado de Gestión de la Administración Financiera (SIGAF), de los cuales se extrajo la siguiente información: 20 Ibídem 10 T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica TRAMITES INFRUCTUOSOS TIPO CANTIDAD Contrataciones Directas 100 Licitaciones Abreviadas 28 Licitaciones Públicas 7 TOTAL 135 Fuente: Elaboración propia. Datos tomados de los reportes generados por SIGAF al 13-2-08. En este punto, se debe aclarar que para estos tres tipos de gestiones en el año 2007 se tramitaron 265 contrataciones21, sin embargo, en relación con los datos presentados en el cuadro anterior, se puede señalar que en al menos 135 casos, ya sea en su totalidad o parcialmente de las contrataciones se declararon infructuosas. Ahora bien, con base en los resultados de la revisión de 22 expedientes de los 135 citados, se observó que la Administración ha declarado posiciones infructuosas por diferentes razones, principalmente por: a) b) c) la no presentación de oferentes, por incumplimientos legales y técnicos, y por insuficiencia de contenido presupuestario. En relación con las causas que provocan las razones señaladas, es importante indicar que en el caso de “la no presentación de oferentes” y los “incumplimientos legales o técnicos”, corresponden a variables que aunque se pueden tomar medidas para mitigarlas, lo cierto es, que en mayor o menor medida escapan del total control de la Administración. Por otra parte, se observó que en 8 de los 22 casos (36.4%), se declararon posiciones o líneas infructuosas por “insuficiencia de contenido presupuestario”, situación que según lo advertido por la Proveedora Institucional en el oficio Nro. DPI-2007-505 remitido a los Ejecutores de Programas22 el 14 de mayo de 2007, se debe a que: “…no existe relación entre las especificaciones técnicas solicitadas y el respaldo presupuestario separado mediante Solicitud de Pedido”, lo cual ocasiona que los montos ofertados sean superiores a los recursos presupuestarios separados para hacer frente a las obligaciones. Sobre este particular, el artículo 8 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, establece que la decisión administrativa que da inicio al procedimiento de contratación será emitida por el Jerarca de la Unidad solicitante, a quien le corresponde —entre otras cosas— la descripción del objeto, las especificaciones técnicas y características de los bienes, obras o servicios que se requieran, así como la estimación actualizada del costo del objeto, de acuerdo con lo que establece el citado Reglamento en cuanto a la estimación del negocio. 21 Según se dejó establecido en el aparte de antecedentes. Según el “Procedimiento para el Trámite de Liberación y Visado de Solicitudes de Pedido”, a los ejecutores de programas les corresponde desde recibir las solicitudes de pedido hasta liberar la solicitud en el SIGAF. 22 11 T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica Lo comentado, evidencia que una cantidad considerable de contrataciones se declaran infructuosas en la adjudicación, momento en el cual el MOPT ya ha superado etapas en las que ha invertido recursos humanos y materiales, con costos económicos implícitos. Además, otro efecto importante se presenta con el hecho de que los trámites de contratación tengan que ser reiniciados, provocando que los programas no cuenten oportunamente con los bienes y servicios requeridos para cumplir adecuadamente con su gestión, lo cual en última instancia repercute en la insatisfacción del interés público. 2.4. Ausencia de un Manual de procedimientos institucional para la contratación administrativa El MOPT no cuenta con un manual de procedimientos que integre y describa cada una de las actividades inherentes al proceso de contratación administrativa, que realizan las diferentes dependencias desde la planificación de las compras hasta la entrega del bien o servicio y el pago; además, las responsabilidades claramente definidas, específicamente asignadas y formalmente comunicadas a los funcionarios respectivos, según el puesto que ocupan y que intervienen en dicho proceso.23 A pesar de que esa Administración ha emitido algunos procedimientos relacionados con el proceso de contratación administrativa, se determinó que dichos procedimientos no comprenden todas las actividades que conllevan el proceso de la contratación administrativa y se encuentran desactualizados24, situación que fue señalada por la Auditoría General en su Informe AG-43-2006 desde noviembre del 2006. La Proveeduría Institucional reconoció a este órgano contralor25, la conveniencia de entrar en una revisión y rediseño integral de los procesos previa valoración y autocrítica de los actuales, estableciendo rutas críticas y puntos de control para levantar posteriormente los procedimientos, para que finalmente se realicen los manuales de puestos. Es responsabilidad del jerarca y de los titulares subordinados establecer, mantener, perfeccionar y evaluar el sistema de control interno institucional y de realizar las acciones necesarias para garantizar su efectivo funcionamiento, que comprende, entre otras cosas, la elaboración de manuales de procedimientos que describan todas las actividades y operaciones que se realizan y en este caso las que comprende el proceso de la contratación administrativa, a la luz de lo que establece el artículo 10 de la Ley General de Control Interno y la norma 4.2 del Manual de normas generales de control interno para la Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización. 23 Oficio Nro. PA/2008/224 de 24-04-08 de la Dirección de Planeamiento Administrativo y el Oficio DPI-2007891 de 28-09-07 de la Proveeduría Institucional. 24 Procedimiento para el Alquiler de Edificaciones o Terrenos por parte del MOPT del 21-07-99 y el procedimiento para Mantenimiento y Reparación de Motocicletas con Presupuesto del MOPT del 08-11-99. Oficio Nro. PA/2008/224 de 24-04-08 emitido por la Dirección de Planeamiento Administrativo. 25 Oficio Nro. DPI-2008-338 de 15-04-08 de la Proveeduría Institucional. 12 T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica La carencia de un compendio que contenga los procedimientos de todas las actividades del proceso de contratación administrativa, dificulta que los funcionarios encargados cuenten con un marco de competencias y atribuciones de los roles asignados, dado que no se tiene claro el nivel de responsabilidad de las gestiones que se realizan e impide la adecuada coordinación entre las dependencias, generando atrasos y errores en el proceso, y en consecuencia prolongando los tiempos en la ejecución de los procedimientos de contratación, tal y como algunos de los ejecutores de programa, manifestaron a esta Contraloría General. 2.5. Incumplimiento de plazos en Licitaciones Abreviadas según Ley de Contratación Administrativa La Ley de Contratación Administrativa —Nro. 7494— y su Reglamento sufrieron una serie de modificaciones que empezaron a regir a partir del período 2007, dentro de las se establecieron plazos específicos —en días hábiles— para el cumplimiento de algunas de las etapas del proceso de contratación administrativa. Sobre este particular, y con el fin de determinar si el MOPT se ajustó a lo señalado por esta normativa, se seleccionó una muestra de Licitaciones Abreviadas, para tres etapas relevantes del proceso, a saber: la recepción de las ofertas, la adjudicación y la formalización contractual, sobre las cuales la Ley y el Reglamento de Contratación en términos generales, establecen: a. Recepción de Ofertas: El artículo Nro. 45 de la Ley Nro. 7494, Ley de Contratación Administrativa y los numerales 58 y 99 del Reglamento establecen que en el caso de las licitaciones abreviadas el plazo para recibir ofertas no puede ser inferior a cinco días ni superior a veinte días hábiles; en casos muy calificados, la administración puede ampliarlo hasta por diez días adicionales, no obstante debe dejar una constancia en el expediente de las razones que justifican esta ampliación. Esta etapa la ejecuta la Proveeduría Institucional. b. Adjudicación: En el artículo Nro. 45 bis de la citada Ley Nro. 7494 y artículo Nro. 100 del Reglamento, se establece que el plazo para la adjudicación no puede ser superior al doble del fijado para la recepción de ofertas. Este plazo puede ser prorrogado por un período igual y por una sola vez, mediante resolución motivada donde se acrediten las razones de interés público que lo justifican. Esta etapa la ejecuta la Proveeduría Institucional. c. Formalización contractual: De conformidad con lo que establece el artículo Nro. 190 del Reglamento de Contratación Administrativa dentro de los cinco días hábiles posteriores a la firmeza de la adjudicación, la Administración debe comunicar al adjudicatario el día en que debe presentarse a suscribir la formalización contractual. Este plazo no puede exceder los diez días hábiles, excepto que el cartel disponga justificadamente un plazo mayor o exija la constitución de una sociedad, en este caso el plazo será de hasta tres meses. Después de la formalización, la entidad contratante dispone de tres días hábiles para enviarlo a aprobación interna o refrendo, según 13 T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica corresponda. Si la contratación requiere de aprobación interna la solicitud deberá resolverse en un plazo de diez días hábiles. Por lo que se considera que el plazo máximo dispuesto por la normativa para esta etapa es de 28 días hábiles. En el caso de las licitaciones abreviadas, la Contraloría General de la República deberá resolver la solicitud dentro de un plazo de veinte días hábiles. En esta etapa intervienen la Proveeduría Institucional y la Dirección Jurídica del MOPT. En relación con la normativa señalada y la investigación llevada a cabo por esta Contraloría General, se confeccionó el cuadro que seguidamente se detalla en el que se determinaron para las tres etapas indicadas, los días en exceso a partir de una muestra26 de trámites: LICITACIONES ABREVIADAS DETALLE DE DÍAS EN LA RECEPCIÓN DE OFERTAS, ADJUDICACIÓN Y LA FORMALIZACIÓN CONTRACTUAL -EN DÍAS HÁBILESAÑO 2007 TRÁMITE RECEPCIÓN DE OFERTAS ADJUDICACIÓN FORMALIZACIÓN CONTRACTUAL Días Utilizados Diferencia (1) Días Utilizados Diferencia (1) Días Utilizados Diferencia (1) 2007LA-000084-32700 11 - 60 38 71 14(2) 2007LA-000199-32900 18 - 37 - 28 - 2007LA-000145-33300 16 - 44 - 35 7 2007LA-000280-33101 19 - 81 43 13 - 2007LA-000179-33101 15 - 65 35 18 - 2007LA-000017-32900 24 4 21 - 51 23 2007LA-000074-32900 16 - 78 46 42 14 2007LA-000053-32900 22 (3) - 50 - 37 9 2007LA-000036-32700 31 2 36 - 20 - 2007LA-000262-33300 14 - 19 - 29 1 2007LA-000220-32600 12 - 51 27 30 2 2007LA-000141-32700 15 - 67 37 14 - 2007LA-000012-33101 21 1 26 - 22 - (1) En relación con la norma. (2) Plazo contabilizado hasta la fecha de envió a refrendo. (3) Hubo prórroga. Fuente: Elaboración propia, con base en los expedientes de la Proveeduría y seleccionados a partir de los oficios Nros. DPI2008-214, DPI-2008-143 y DPI-2008-078. Como se puede observar en las tres etapas indicadas se evidencian plazos mayores a los que establece la Ley y el Reglamento. Así por ejemplo en la etapa de recepción tres casos, en la de adjudicación seis y en la de formalización contractual siete. 26 Muestra escogida por la importancia relativa en función del monto de la contratación. 14 T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica Ahora bien, dentro del proceso de contratación, evidentemente es en la etapa de adjudicación donde se concentra la mayor diferencia de acuerdo a la normativa establecida. En menor medida se observa que en la etapa de formalización contractual registra mayores plazos en el tiempo empleado para su cumplimiento. Es importante mencionar que pese a que la Ley señala, que el plazo estipulado para la adjudicación puede ser prorrogado por un período igual mediante resolución motivada, en los expedientes revisados no se encontró evidencia de que dicho plazo haya sido prorrogado, en virtud de que no se observó ningún documento donde se justifiquen las razones por las cuales se excedió este plazo. Independientemente de los motivos que explican en cada caso particular las diferencias en cada una de las etapas estudiadas, lo cierto es que los plazos han sido establecidos en la normativa citada, tanto así que en artículos 96, 96 bis y 96 ter de la Ley 7494, se establecen una escala de sanciones al “...incumplir los plazos que esta Ley prevé para el dictado o la ejecución de los actos administrativos...”, de ahí la importancia de que la administración del MOPT tome las medidas necesarias para apegarse a la normativa citada. 2.6. Aseguramiento de la calidad en el Sistema Integrado de Actividad Contractual (SIAC) Mediante la directriz Nro. D-4-2005-CO-DDI del catorce de diciembre de dos mil cinco, la Contraloría General de la República emitió las “Directrices para el Registro, la Validación y el Uso de la Información sobre la Actividad Contractual Desplegada por los Sujetos Pasivos del Control y la Fiscalización de la Contraloría General de la República”, el 19 de diciembre de 2007, mediante Resolución Nro. R-CO-66-2007 se modificó dicha resolución. En ellas se estableció que los entes y órganos, dentro de los cuales se encuentran las instituciones que conforman la Administración Central (Ministerios e Instituciones Adscritas), se encuentran obligados a registrar la “actividad contractual” en el Sistema Integrado de Actividad Contractual (SIAC) a partir de su vigencia. En términos generales el SIAC, permite registrar información referente a los procedimientos de contratación iniciados, los actos de adjudicación, calidades del contratista, objeto y monto de las operaciones, así como otros datos de relevancia sobre la actividad contractual de la Administración, con el propósito de promover la eficiencia y la transparencia en el uso de los recursos destinados a dicha actividad, también permite proveer información para la gestión, el control, la fiscalización y satisfacer la demanda de información en materia de contratación administrativa de la comunidad nacional e internacional.27 En los incisos 4 y 5 de la citada directriz Nro. D-4-2005-CO-DDI, se establece: “4. Aseguramiento de la calidad de la información. Los sujetos pasivos deben establecer, en los términos de la Ley General de Control Interno, Nº 27 De conformidad con el considerando IV de la resolución. 15 T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica 8292, los mecanismos de control interno que respalden la gestión del sistema y que garanticen la calidad de información. / Asimismo, deben diseñar e implementar un plan de aseguramiento de la calidad, que incluya pruebas periódicas, las medidas correctivas correspondientes y el porcentaje de confiabilidad de la información. / 5. Responsabilidad. El máximo jerarca administrativo unipersonal en el caso de sujetos pasivos públicos, o el encargado administrativo en el caso de sujetos pasivos privados, es el responsable de que la organización a su cargo cuente con las políticas, los procesos y los recursos para garantizar la autenticidad, integridad, oportunidad y seguridad de la información contractual suministrada al SIAC, independientemente del medio que se utilice para hacer llegar dicha información al SIAC.” El subrayado no es del original. Ante consulta a la Proveedora Institucional sobre los mecanismos de control implementados para respaldar la gestión del SIAC y garantizar la calidad de la información28, se señaló: “Esta Proveeduría Institucional con la participación de sus diversos órganos efectúan un control de los procedimientos de contratación, el cual se ve reforzado con una revisión permanente y periódica (semanalmente) que el Departamento de Control y Programación efectúa de cada uno de los procedimientos de contratación, en sus diversas fases operativas, ahora bien, en cuanto a una visión sistémica referida con el SIAC y fundamentalmente a que la información es integrada por transferencias sistémicas- como se indicó anteriormente- no se tiene establecido un mecanismo específico de control, máxime que al constituirse el administrador del SIGAF y CompraRed la Dirección General de Administración de Bienes, es el ente directamente relacionado con el manejo de que los sistemas interactúen. Ahora bien, lo que opera es la permanente coordinación del Centro de Operaciones CGRProveeduría Institucional- Dirección de bienes citada.” La ausencia de un mecanismo específico de control se refleja en el siguiente ejemplo: Tomando como punto de partida los reportes generados por el Centro de Operaciones de la Contraloría General, se consideró una muestra de procedimientos de contratación directa, licitaciones abreviadas y públicas, en donde se determinó que información que contiene el SIAC no se encuentra acorde, en algunos casos de acuerdo con el estado actual del procedimiento de contratación, según la documentación que se encuentra en el expediente de contratación. En efecto, se verificó que al 11 de abril de 2008 las líneas que comprende cada uno de los procedimientos de contratación, que en total sumaron 156 líneas, el 25% (39 líneas) se encuentra acorde con el estado actual del expediente y el 75% (117 líneas) restante no refleja la situación real, debido a que se 28 Oficio Nro. FOE-OP-185 del 23 de abril de 2008. 16 T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica indica que están “pendientes de adjudicar” cuando en realidad dicha etapa fue superada y en la mayoría de los casos se encuentra en la etapa de Pedido de Compra. Fuente: Elaboración propia a partir de los expedientes de la Proveeduría Institucional y el reporte del Centro de Operaciones de la Contraloría General de la República, del 11 de abril de 2008. Sobre todo lo expuesto en este informe la Proveeduría Institucional ha señalado a las autoridades superiores las limitantes que enfrenta29 para asumir la gestión de manera eficiente, entre las que señala: a) Procedimientos desactualizados o inexistentes. b) Rotación de personal en dependencias clave que participan en el proceso de compras. c) Insuficiencia de recurso humano que cumpla con el perfil requerido, en las distintas dependencias que intervienen en el proceso. d) El MOPT carece de un responsable que dirija y coordine a los diferentes actores que intervienen en el proceso. 3. CONCLUSIONES En opinión de esta Contraloría General, la gestión de la Proveeduría Institucional del MOPT durante el año 2007, ha permitido un avance positivo en los procedimientos de contratación, especialmente tomando en cuenta que fue en ese periodo cuando se instauró una nueva normativa, introduciendo la modalidad de compras agrupadas, plazos y otras características, que han ameritado ajustes para sistematizar y controlar el proceso de compras institucional. Es a partir de lo anterior que la investigación llevada a cabo por esta Contraloría General permite evidenciar oportunidades de mejora en los procedimientos de contratación. 29 Oficio Nro. DPI-2007-891 de 28-09-07 emitido por la Proveeduría Institucional. 17 T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica El estudio —que se circunscribe al año 2007 y ampliado a abril de 2008 en cuanto al tema del Sistema de la Actividad Contractual (SIAC)— permite señalar que el MOPT, realiza sus compras mediante la modalidad de “compras agrupadas”, lo cual requiere del alineamiento de todos los Programas y Unidades que participan. Ahora bien, en el proceso se presenta una importante cantidad de devoluciones y reprocesos de solicitudes de pedido, así como de declaratorias de procedimientos infructuosos, lo que aunado a la existencia de un procedimiento de ejecución similar para todos los tipos de contrataciones —licitaciones públicas, licitaciones abreviadas y contrataciones directas— independientemente de su naturaleza, incide en la ampliación de los períodos de tiempo empleados, superando en algunos casos los plazos establecidos por la normativa vigente. Una de las causas de esta situación radica en el hecho de que los “Ejecutores de los Programas”, no han logrado efectuar las actividades con la debida coordinación y cuidado en el ejercicio de sus deberes, previendo variaciones, que entorpecen el flujo normal de las solicitudes de pedido. En este punto se debe señalar la responsabilidad que tienen todos los funcionarios y dependencias involucrados en el proceso de compras, a la luz de la normativa establecida en materia de contratación administrativa. Adicionalmente, no se puede dejar de lado, que la Proveeduría Institucional ha insistido ante las autoridades superiores, sobre la necesidad de mejorar la cantidad y calidad de recursos humanos con que se cuenta a nivel institucional para el proceso de contratación administrativa. También se determinó que la organización no cuenta con un manual de procedimientos, en el cual se definan e integren las actividades del proceso de contratación, lo que dificulta la definición del marco de competencias y atribuciones de los funcionarios que participan en el proceso de compras, lo mismo que la responsabilidad de cada uno de ellos. En lo que corresponde a la información contenida en el Sistema Integrado de la Actividad Contractual (SIAC), que busca la transparencia de los procesos de contratación de la Hacienda Pública, no se ha establecido un sistema específico de control para el aseguramiento de la calidad de dicha información. 4. DISPOSICIONES A la Ministra de Obras Públicas y Transportes Con fundamento en lo expuesto, así como en las potestades conferidas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, y los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, se emiten las siguientes disposiciones. Este órgano contralor se reserva la posibilidad de verificar, mediante los medios que considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como de valorar la aplicación de los procedimientos administrativos que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de tales disposiciones. 18 T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica a) Ordenar la elaboración de un rediseño de los procesos internos relacionados con la contratación administrativa, que permita disminuir los tiempos empleados en la tramitación de compras directas por escasa cuantía, en virtud de que el procedimiento que se lleva a cabo, es similar al que se sigue en los otros trámites de contratación (licitación abreviada y pública). Tal rediseño deberá contemplar medidas para enmendar las causas que fueron evidenciadas en este informe y que provocan los reprocesos de las solicitudes de pedido y confección de carteles. Lo anterior, sin detrimento de que el rediseño se aplique a otros trámites de contratación que la administración considere convenientes. Se le solicita enviar a esta Contraloría General en un plazo de 10 días hábiles, el documento en que conste la orden girada, así como, la persona responsable del cumplimiento de ésta y en un plazo de seis meses, la documentación que acredite que se rediseñó el proceso. Ambos plazos rigen a partir de la fecha de recibo de este documento. Ver puntos 2.1 y 2.2 de este informe. b) Ordenar inmediatamente a los “Ejecutores de Programa”, como responsables entre otras funciones de la verificación de las especificaciones técnicas y de la existencia de un estudio de mercado, que partiendo del plan de compras institucional, ajusten las estimaciones presupuestarias en las solicitudes de pedido a la realidad del mercado, dejando evidencia documental de este acto. De la orden cursada se le solicita remitir copia de la documentación que lo acredite, en un plazo de 10 días hábiles a partir de la fecha de recibo de este documento. Ver punto 2.3. c) Ordenar la elaboración de un manual de procedimientos de todas las actividades y responsabilidades que comprende la contratación administrativa en el MOPT, para esto deberá tomarse en consideración el rediseño de procedimientos ordenado en el punto 4 a) anterior. Una vez confeccionado y debidamente aprobado este manual, deberá ser comunicado de manera personal a cada uno de los funcionarios responsables de llevar a cabo tales procedimientos. De la orden cursada, así como del nombre de la persona responsable del cumplimiento de ésta, se le solicita remitir la documentación que lo acredite, en un plazo de 10 días hábiles. Para la elaboración, aprobación y su debida comunicación del manual a los responsables, se le otorga un plazo de 9 meses partir de la fecha de recibo de este documento. Ver punto 2.4. d) Ordenar de inmediato las medidas que garanticen el cumplimiento de los plazos establecidos en la normativa vigente para las Licitaciones Abreviadas. Lo anterior, sin detrimento de que tales medidas se apliquen a otros trámites de contratación que la administración considere convenientes. Se le solicita remitir copia de la documentación que acredite el detalle de las medidas tomadas y los responsables de velar por su cumplimiento en los 10 días hábiles siguientes, contados a partir de la fecha de recibo de este documento. Ver punto 2.5. e) Tomar de inmediato las acciones que establezcan mecanismos de control para respaldar la gestión y que garanticen la calidad de la información que contiene el SIAC, en cumplimiento de la directriz D-4-2005-CO-DDI del catorce de diciembre de dos mil cinco – 19 T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica que la Contraloría General de la República emitió denominada “Directrices para el Registro, la Validación y el Uso de la Información sobre la Actividad Contractual Desplegada por los Sujetos Pasivos del Control y la Fiscalización de la Contraloría General de la República”, y reformada el 19 de Diciembre de 2007, mediante resolución Nro. R-CO-66-2007. De las acciones tomadas y los responsables de su cumplimiento, se le solicita remitir copia de la documentación que lo acredite, en un plazo de 10 días hábiles, y en un plazo de 30 días hábiles, la documentación que acredite el establecimiento de tales mecanismos de control. Ambos plazos rigen a partir de la fecha de recibo de este documento. Ver punto 2.6. La información que se solicita para acreditar el cumplimiento de las disposiciones anteriores, deberá remitirse, en los plazos fijados, a la Gerencia del Área de Seguimiento de Disposiciones de esta Contraloría General de la República. 20 T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica