INFORME Nro. DFOE-OP-2-2008
27 de junio, 2008
DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA
ÁREA DE FISCALIZACIÓN SERVICIOS DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTE
INFORME SOBRE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO DE LOS PROCESOS DE
COMPRA EN EL MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES
2008
T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica
CONTENIDO
PÁGINA Nro.
RESUMEN EJECUTIVO.......................................................................................................
1.
INTRODUCCIÓN ....................................................................................................................... 1
1.1. ORIGEN DEL ESTUDIO .......................................................................................................... 1
1.2. OBJETIVO DEL ESTUDIO ....................................................................................................... 1
1.3. ALCANCE DEL ESTUDIO ........................................................................................................ 1
1.4.
ANTECEDENTES ................................................................................................................. 1
1.5. COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO ............................................. 3
2.
RESULTADOS .......................................................................................................................... 4
2.1. NECESIDAD DE SIMPLIFICAR EL TRÁMITE DE LAS COMPRAS DIRECTAS DE ESCASA
CUANTÍA ............................................................................................................................. 4
2.2. NECESIDAD DE MINIMIZAR LOS REPROCESOS EN LAS ACTIVIDADES DE COMPRA ........................ 5
2.3. NECESIDAD
DE REALIZAR UNA EFECTIVA DEFINICIÓN DE LAS ESPECIFICACIONES
TÉCNICAS Y DE LA ESTIMACIÓN DE LOS RECURSOS PRESUPUESTARIOS PARA
MINIMIZAR LOS TRÁMITES INFRUCTUOSOS............................................................................ 10
2.4. AUSENCIA
DE UN MANUAL DE PROCEDIMIENTOS INSTITUCIONAL PARA LA
CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA ........................................................................................ 12
2.5. INCUMPLIMIENTO DE PLAZOS EN LICITACIONES ABREVIADAS SEGÚN LEY DE
CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA ....................................................................................... 13
2.6. ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD EN EL SISTEMA INTEGRADO DE ACTIVIDAD
CONTRACTUAL (SIAC) ...................................................................................................... 15
3.
CONCLUSIONES .................................................................................................................... 17
4.
DISPOSICIONES ..................................................................................................................... 18
A LA MINISTRA DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES ................................................................... 18
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INFORME Nro. DFOE-OP-2-2008
27 de junio, 2008
RESUMEN EJECUTIVO
El estudio se realizó con el fin de analizar los procesos de compras en el Ministerio de
Obras Públicas y Transportes (MOPT), para el período comprendido entre el 2 de enero y el
31 de diciembre de 2007 y se amplió a abril de 2008 en cuanto al tema del Sistema Integrado
de la Actividad Contractual (SIAC).
La investigación permitió evidenciar que en términos generales los procedimientos de
contratación se ejecutaron bajo un esquema similar, independientemente del tipo de que se
trate. Específicamente, en cuanto a las contrataciones directas de escasa cuantía, pese a su
naturaleza de trámite ágil, se evidenció que se llevan a cabo en un promedio de 92 días
hábiles, los cuales en comparación con los plazos señalados por el Reglamento a la Ley de
Contratación Administrativa, se pueden considerar excesivos.
En el MOPT los “Ejecutores de Área o Actividad” y el de “Programa” son los
responsables de realizar una serie de acciones en la etapa previa en el proceso de
contratación, para tal efecto han de verificar, que la documentación esté completa, que
cumpla requisitos básicos y que esté ajustada a lo dispuesto en la normativa; sin embargo; se
observó que una cantidad importante de las solicitudes de pedido que tramitan dichos
ejecutores —322 de 578 (56%)—, tuvieron que ser reprocesadas debido a los errores que
presentaban.
En relación con la ejecución de los procedimientos de contratación, se observó que al
menos en 135 trámites, se declararon posiciones o líneas infructuosas, ya fuera por la no
presentación de oferentes, por incumplimiento de requisitos, o bien, por inconsistencias entre
las especificaciones técnicas solicitadas y el respaldo presupuestario separado mediante las
solicitudes de pedido presentadas por los “Ejecutores de Programas”.
También se determinó que el MOPT carece de un manual de procedimientos que
integre y describa las actividades y responsabilidades inherentes al proceso de contratación
administrativa.
En el caso de etapas relevantes del proceso de contratación de las licitaciones abreviadas
como lo son: la recepción de las ofertas, la adjudicación y la formalización contractual, se utilizó
una cantidad de días mayor a la que establece la normativa vigente.
En relación con la información contenida en el Sistema Integrado de la Actividad
Contractual (SIAC), se determinó que no se han establecido mecanismos de control para
respaldar la gestión de este sistema y garantizar la calidad de la información.
En virtud de lo expuesto, esta Contraloría General está ordenando acciones a la
Ministra de Obras Públicas y Transportes, a fin de rediseñar el proceso de compras
directas de escasa cuantía, así como los reprocesos en las solicitudes de pedido y la
confección de carteles, ajustar las estimaciones presupuestarias en las solicitudes de
pedido a las condiciones del mercado, la elaboración de un manual de compras de todas
las actividades y responsabilidades que comprende la contratación administrativa en el
MOPT, tomar medidas que garanticen el cumplimiento de los plazos establecidos en la
normativa vigente para las licitaciones abreviadas y el establecimiento de mecanismos de
control para el aseguramiento de la calidad de la información contenida en el SIAC.
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27 de junio, 2008
INFORME SOBRE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO DE LOS PROCESOS DE
COMPRA EN EL MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES
1.
INTRODUCCIÓN
1.1. Origen del estudio
El estudio se realizó con fundamento en las competencias conferidas a la
Contraloría General de la República en los artículos 183 y 184 de nuestra Constitución
Política, 21 de su Ley Orgánica, Nro. 7428, en otras leyes conexas, en atención al plan
anual operativo del 2008 del Área de Fiscalización Servicios de Obras Públicas y
Transporte de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa.
1.2. Objetivo del estudio
Analizar los procesos de compras que realizó el Ministerio de Obras Públicas y
Transportes durante el periodo de estudio, con el fin de determinar los aspectos que
afectan los procedimientos de adquisición de bienes y servicios, y de esa manera,
contribuir al mejoramiento y maximización de los recursos de esa entidad.
1.3. Alcance del estudio
El estudio abarcó el análisis de las actividades para el desarrollo de las
contrataciones administrativas ejecutadas por el MOPT durante el período comprendido
entre el 2 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2007 y se amplió a abril de 2008 en
cuanto al tema del Sistema Integrado de la Actividad Contractual (SIAC).
Para su ejecución se aplicó el Manual General de Fiscalización Integral (MAGEFI),
el Manual de Normas Generales de Auditoría para el Sector Público, entre otra normativa
legal y técnica atinente a la materia.
1.4. Antecedentes
Los procedimientos de contratación administrativa del MOPT se realizan por
medio de la Proveeduría Institucional, la cual para llevar a cabo su gestión debe observar
no solo la normativa contenida en la Ley de Contratación Administrativa Nro. 7494 y su
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Reglamento; sino también, lo que se establece en el Reglamento para el Funcionamiento
de las Proveedurías Institucionales de los Ministerios del Gobierno1.
La Proveeduría Institucional del MOPT, como parte operativa del Sistema de
Administración de Bienes y Contratación Administrativa establecido por la Ley de la
Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos Nro. 8131, está bajo
la supervisión de la Dirección General de Administración de Bienes y Contratación
Administrativa del Ministerio de Hacienda y debe acatar las políticas, directrices,
instrucciones, normas técnicas, manuales y procedimientos que establezca la indicada
Dirección General en las áreas de su competencia.2
El Ministerio de Obras Públicas y Transportes está conformado por 9 Programas
Presupuestarios: Administración Superior, Mejoramiento y Conservación de la Red Vial
Cantonal, Puertos y Regulación Marítima, Edificaciones Nacionales, Instituto Geográfico
Nacional, Transporte Terrestre, Proyectos y Transferencias Sectoriales, Proyecto MOPTKFW y Complejo Vial Costanera Sur Cred. BCIE-1605. Para el período 20073, al MOPT
se le asignó un presupuesto de ¢144.635.370.765 millones, de los cuales
¢33.829.859.4034 millones fueron asignados a estos programas presupuestarios,
obteniéndose una ejecución del 81%5, la diferencia de ¢110.805.511.362 se asignó a
Transferencias Corrientes y de Capital.6 Es importante indicar que los Programas están
compuestos por Áreas y Actividades, y que la tramitación de compras ante la Proveeduría
Institucional se realiza siguiendo un modelo de compras agrupadas en el cual participan
todos los Programas.
En relación con lo anterior, el Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa,
en su artículo 13, establece que la Administración debe planificar anualmente sus
compras y fijar fechas límites para que las unidades usuarias realicen los pedidos de los
bienes y servicios que requieren con la debida antelación, esto con el propósito de
agrupar los objetos de las compras; además, las adquisiciones deben agruparse por
líneas de artículos dependientes entre sí.
1
Decreto Ejecutivo Nro. 30640-H de 27 de junio del 2002, reformado por Decreto Ejecutivo Nro. 31483-H de
19 de agosto del 2003.
2 Ver artículo Nro. 3 del Reglamento para el Funcionamiento de las Proveedurías Institucionales de los
Ministerios del Gobierno. Decreto Ejecutivo Nro. 30640-H de 27 de junio del 2002, reformado por Decreto
Ejecutivo Nro. 31483-H de 19 de agosto del 2003.
3 Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Informe de Evaluación Anual de la Gestión Presupuestaria 2007.
Enero de 2008. Pág. 30. Remitido mediante DM0357-08 del 30 de enero de 2008.
4 Incluye recursos para cubrir remuneraciones, servicios, materiales y suministros, intereses y comisiones,
bienes duraderos, transferencias a la CCSS y otros rubros como amortización fondo de inversión de
MIDEPLAN.
5 En el caso de las partidas presupuestarias, se tiene que la partida 1-Servicios ejecutó un 60% de lo
presupuestado, la partida 2-Materiales y Suministros ejecutó un 80% y la partida 5-Bienes Duraderos ejecutó
50% para la adquisición de maquinaria y equipo.
6 Además de estos recursos el MOPT contó con otros recursos externos.
2
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De
conformidad
con
datos
suministrados por el Departamento de
Programación y Control de la
Proveeduría Institucional7, se pudo
constatar que para el período 2007, se
tramitaron 186 contrataciones directas
por ¢ 2.202.269.863,03; 52 licitaciones
abreviadas
que
alcanzaron
¢1.442.316.259,00 y 27 licitaciones
públicas
por
un
monto
de
¢9.442.300.051,68; para un total de
265 trámites de contratación que
ascendieron a ¢13.086.886.174,63.
Además, de una licitación por registro y dos licitaciones internacionales.
1.5. Comunicación preliminar de los resultados del estudio
En reunión celebrada en el Despacho de la Ministra de Obras Públicas y
Transportes, el 11 de junio 2008, se expusieron los resultados del presente informe a la
Licda. Rosaura Montero Chacón, Oficial Mayor de ese Ministerio en representación de la
Licda. Karla González Carvajal, Ministra de Obras Públicas y Transportes, a la Licda.
Yolanda Monge Mora, Directora Administrativa a.i., MBA. Sylvia Jiménez Cascante,
Directora de la Proveeduría Institucional, la Licda. Irma Gómez Vargas; Auditora General
y al Lic. Cristhian Méndez Blanco, Director de Recursos Humanos.
En cumplimiento de las “Directrices para la Remisión del Borrador del Informe de
Fiscalización Posterior”8, se hizo entrega de ese documento, impreso y en disco
compacto, a la secretaria de la Ministra del MOPT, mediante el oficio Nro. FOE-OP-253 el
11 de junio de 2008. En dicho oficio se indicó que contaban con un plazo de 5 días
hábiles para formular y remitir a esta Área de Fiscalización, las observaciones que
tuvieran al respecto, acompañadas del respectivo sustento documental y en un disco
compacto.
En atención a lo anterior, cabe indicar que una vez cumplido el plazo antes citado,
no se recibió en esta Contraloría General ningún oficio por parte de las autoridades de
dicho Ministerio, en relación con los temas tratados en el presente informe.
7
8
Ver oficio PC-087-2008 del 25 de febrero de 2008.
Emitida mediante la resolución Nro. DFOE-085-2008 del 11-03-2008.
3
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2.
RESULTADOS
2.1.
Necesidad de simplificar el trámite de las compras directas de
escasa cuantía
Del análisis de una muestra9 de contrataciones directas de escasa cuantía
seleccionada con base en información suministrada por el Departamento de
Contrataciones de la Proveeduría Institucional, se determinó el tiempo empleado en días
hábiles, según se detalla en el siguiente cuadro:
DETALLE DE COMPRAS DIRECTAS DE ESCASA CUANTIA
PERÍODO 2007
FECHA DE
CONTRATACIÓN
MONTO
FECHA
DIAS
PEDIDO DE
DIRECTA Nro.
¢
DE INICIO
HABILES
COMPRA
2007CD-003843-32700
2007CD-002490-32700
2007CD-003154-32600
2007-CD-002690-33101
2007CD-003219-32600
2007CD-002705-32600
2007CD-004269-32700
2007CD-004094-32700
2007CD-003212-32600
2007CD-004086-32900
285.600,00
300.000,00
307.000,00
425.000,00
937.415,00
2.325.000,00
7.974.260,00
8.477.664,00
9.384.518,04
9.468.008,00
18/06/2007
30/03/2007
05/07/2007
18/04/2007
02/07/2007
21/02/2007
25/06/2007
28/02/2007
25/06/2007
05/09/2007
PROMEDIO
16/10/2007
06/09/2007
03/09/2007
20/09/2007
18/10/2007
09/08/2007
29/10/2007
27/11/2007
21/09/2007
03/12/2007
82
107
39
107
74
115
86
186
61
62
91,90
Fuente: Elaboración propia. Datos de los expedientes de las contrataciones. Seleccionados a partir de archivo
electrónico suministrado y del DPI-2008-214.
En el cuadro anterior, se observa que las contrataciones directas de escasa cuantía,
presentaron plazos que van desde 39 hasta 186 días hábiles, para un promedio de 91,90
días hábiles, equivalente a 4,6 meses.10
Aunado a lo anterior, se debe tener presente que en el artículo 136 del Reglamento
a la Ley de Contratación Administrativa, en referencia a las contrataciones de escasa
cuantía señala:
9
Se escogieron las tres contrataciones de mayor monto y las restantes al azar e intencional.
El objeto de estas contrataciones directas giró en torno a compra de tacos de madera para topografía,
instalación de un secador de manos, confección de cortinas, adquisición de electrodomésticos, alfombras,
láminas de hierro y acero, compra de artículos de ferretería, herramientas, pintura anticorrosiva y alquiler de
equipo pesado.
10
4
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“…Una vez que se ha determinado que procede una contratación directa de
escasa cuantía, se ha de confeccionar un pliego de condiciones sencillo en
donde se describa el objeto contractual, el plazo y forma de la entrega…/ …La
entidad dará un plazo mínimo de un día y un máximo de cinco días hábiles para
la presentación de las cotizaciones. En casos acreditados como urgentes se
pueden solicitar las cotizaciones con, al menos, cuatro horas de anticipación a su
recepción;…/ …El acto de adjudicación, deberá dictarse en un plazo máximo de
diez días hábiles, prorrogable por un plazo igual en casos debidamente
justificados, contados a partir del día de la apertura de ofertas…”
De manera que idealmente un procedimiento de escasa cuantía debería tardar entre
15 días y 32 días hábiles.
Dada la naturaleza de las contrataciones directas de escasa cuantía, en general
esta modalidad contractual debería consumir una menor cantidad de tiempo, ser menos
formalistas y con trámites abreviados. Así por ejemplo, en este tipo de procedimientos no
se recurre a publicar un cartel, la selección de los oferentes se basa en un registro de
proveedores, no se confecciona un contrato ni se remite a refrendo al órgano contralor.
No obstante lo anterior, de acuerdo con la revisión de los expedientes, se pudo
observar que en el caso específico de estas contrataciones, el procedimiento empleado
por el MOPT es muy similar al que se sigue en los otros trámites de contratación,
(Licitación Pública y Licitación Abreviada); lo que conlleva a que se incurra en una mayor
cantidad de días, los cuales en comparación a los plazos señalados por el Reglamento a
la Ley de Contratación Administrativa, son excesivos, situación que no contribuye a tener
acceso a los bienes y servicios con la agilidad y oportunidad requeridos. Este escenario
es también atribuible a que todos los procedimientos de contratación deben registrarse en
el Sistema Integrado de Gestión de la Administración Financiera (SIGAF) que, al no
distinguir los distintos tipos de trámites, requiere introducir la misma información
independientemente del tipo de contratación.
Por otra parte, es importante indicar que mediante oficio Nro. DPI 2007 1031 de
diciembre de 2007, remitido por la Proveedora Institucional a la señora Ministra, se indicó
que el tiempo que tarda el proceso de contratación se ve afectado por la situación que
atraviesa esa unidad, debido a que el recurso humano con que se cuenta no es suficiente
para hacerle frente a los procesos de contratación administrativa. Además, según se
consignó en ese mismo oficio, en reiteradas oportunidades se ha señalado a las
instancias superiores, la urgente necesidad de contar con el recurso humano necesario
para cumplir eficientemente la misión asignada.
2.2. Necesidad de minimizar los reprocesos en las actividades de
compra
2.2.1. Reproceso de las solicitudes de pedido presentadas por los
Ejecutores de Programa
5
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El proceso de contratación administrativa, contiene una etapa previa en
la que se realizan dos “liberaciones de solicitudes de pedido”, —una por parte del Ejecutor
de Programa y otra por la Proveeduría Institucional—, así como el visado que ejecuta la
Oficialía Presupuestal. Inicialmente el “Ejecutor de Área o Actividad” entre otras funciones,
confecciona una solicitud de pedido en el Sistema del MOPT registrando las
especificaciones técnicas, recopilando y elaborando otra información necesaria para
iniciar esta fase. Una vez que cuenta con todos los documentos, los traslada al “Ejecutor
de Programa”, quien es el responsable de verificar que toda la documentación esté
correcta y completa, posteriormente libera la solicitud y la remite a la Proveeduría
Institucional. Esta dependencia verifica nuevamente la información recibida, registra la
solicitud en el SIGAF, realiza la liberación que le corresponde y traslada la documentación
a la Oficialía Presupuestal.
La Oficialía Presupuestal vuelve a revisar toda la documentación y remite al Ejecutor
de Programa las solicitudes de pedido del sistema MOPT con el visado correspondiente.
Si alguna de las dependencias encargadas de verificar la información, detecta algún error
u omisión en la información devuelve las solicitudes al Ejecutor de Programa para que
sean corregidas y así continuar con las etapas de liberación y visado de las solicitudes de
pedido.
De acuerdo con información suministrada por la Proveeduría Institucional11 en el año
2007 se recibieron 860 solicitudes de pedido por parte de los distintos programas
presupuestarios. Asimismo, en el oficio Nro. DPI-2008-338 del 15 de abril del 2008, se
indicó que “…durante el primer cuatrimestre del año 2007,… presenta la mayor
concentración de Solicitudes de Pedido…”, lo que provocó de acuerdo con el documento
“Análisis de inconsistencias durante el año 2007” adjunto al oficio citado, que en ese
período se diera un alto porcentaje de devoluciones, debido a los “errores” que
presentaban las citadas solicitudes (se señalan hasta 18 tipos de errores). En ese mismo
oficio, se mencionó que inicialmente y con el fin de agilizar el trámite, se coordinó
telefónicamente con los responsables de los programas para que hicieran las
correcciones que no requerían de una modificación sustancial, sin embargo en repetidas
ocasiones no se atendía en plazo las correcciones solicitadas, procediendo entonces a
solicitar la subsanación por la vía escrita.
En el documento citado —“Análisis de las inconsistencias durante el año 2007”—, se
detalló no solo las solicitudes de pedido recibidas, sino también las devoluciones que se
hicieron a cada programa presupuestario durante los primeros meses del 2007, datos que
se reflejan en el siguiente cuadro:
DEVOLUCIONES DE SOLICITUDES DE PEDIDO POR PROGRAMA
FEBRERO - MAYO 2007
11
Oficio Nro. DPI 2007 1031 de diciembre 2007.
6
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PROGRAMA
SOLICITUDES
RECIBIDAS
TOTAL
DEVOLUCIONES
% DEVOLUCIONES
326
327
328
329
330
33101
33102
333
334
Total:
130
108
36
58
48
94
21
57
26
578
112
65
20
0
24
52
4
16
29
322
86
60
56
0
50
55
19
28
112
56
Fuente: Elaboración propia. Datos del oficio Nro. DPI-2008-338.
Tal y como puede observarse el programa 326 “Administración Superior” presentó
130 solicitudes ante la Proveeduría, de las cuales 112 (86%); le fueron devueltas para ser
corregidas. Por otra parte, el programa 334 “Complejo Vial Costanera Sur BCIE-160”
presentó 26 solicitudes y le fueron devueltas 29, lo que implica que algunas le fueron
devueltas en más de una oportunidad. En total, la Proveeduría Institucional de 578
solicitudes recibidas entre febrero y mayo de 2007 devolvió 322 solicitudes de pedido, lo
que representa el 56% del total de solicitudes recibidas.
Adicionalmente a lo comentado, es importante indicar que el Departamento de
Programación y Control de la Proveeduría12; suministró un ampo con la documentación de
soporte de las devoluciones realizadas, lo que permitió constatar que varias solicitudes
fueron devueltas en diferentes oportunidades, algunas incluso con los mismos “errores o
inconsistencias” que ya se había solicitado corregir. Asimismo, se evidenció que en
algunos casos el “Ejecutor de Programa” pese a que realizó las modificaciones
solicitadas, generó nuevos errores producto de las acciones o modificaciones efectuadas,
lo cual según lo manifestaron funcionarios del Departamento de Programación y Control13
provocó atrasos y en algunas ocasiones incumplimientos al cronograma establecido
originalmente.
De acuerdo con lo establecido en el “Procedimiento para el Trámite de Liberación y
Visado de Solicitudes de Pedido”, el “Ejecutor de Área o Actividad” es el responsable de
realizar una serie de actividades necesarias para iniciar el proceso de contratación, estas
actividades ya están definidas en este documento, posteriormente el “Ejecutor de
Programa” antes de remitir a la Proveeduría Institucional las solicitudes de pedido
liberadas debe haber verificado que la documentación esté correcta y completa, que se
cumpla con los requisitos básicos, que la información se ajuste a lo dispuesto en la
normativa interna correspondiente; por lo tanto, con una cantidad mínima de errores que
minimice las devoluciones por parte de la Proveeduría Institucional.
12
13
Oficio Nro. PC-0172-2008 del 12 de marzo del 2008.
Oficio Nro. PC 224-2007 del 30 de marzo del 2007.
7
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Es importante indicar que también la Auditoría General del MOPT se ha referido al
tema de las devoluciones de solicitudes de pedido en los informes: AG-I-31-2003, AG-I23-2004, AG-35-2005 y AG-43-2006. Sobre este particular, en el Informe Nro. AG-352005 la Auditoría Interna señaló que los errores en las solicitudes de pedido generaron un
alto volumen de devoluciones que se pudieron evitar si los “Ejecutores de Programa, Área
o Actividad” verificaran con mayor detenimiento, cuidado y diligencia, que todas las
solicitudes contaran con la información necesaria para iniciar el proceso de contratación.
Asimismo, en el Informe Nro. AG-43-2006 se indicó que los atrasos en el proceso de
contratación administrativa se debían, entre otros factores, a la presentación de
solicitudes de pedido con errores, ausencia de información, falta de especificaciones
técnicas, así como a la diferencia de criterios entre los analistas de la Proveeduría
Institucional.
Aunado a lo antes comentado, la Proveeduría Institucional manifestó14 que las
posibles causas que dificultan la agilidad del envío de las solicitudes de pedido se deben
a la falta de cuidado al elaborar los documentos, rotación de personal de apoyo en los
programas presupuestarios, baja escolaridad del personal destinado a la labor de
confección de documentos, desmotivación y falta de interés, exceso de trámites, ausencia
de manuales actualizados, falta de especificaciones técnicas, presentación de
cronogramas incorrectos, justificaciones incorrectas, documentación incompleta, ausencia
de autorizaciones —visto bueno—, remisión de solicitudes que no han sido liberadas por
parte del Ejecutor de Programa y la presentación de solicitudes individuales cuando por
tratarse de artículos iguales y con idéntico precio deben presentarse sumarizadas, por
último señala la dificultad de agrupar los objetos de las compras con el fin de obtener
economías de escala de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 13 del Reglamento a la
Ley de Contratación Administrativa.
Con el propósito de identificar los factores que inciden en el proceso de compras
institucional, se solicitó opinión a los “Ejecutores de Programa”, observándose que una de
las preocupaciones de éstos, se sustenta en el hecho de que los plazos15 establecidos
para presentar documentos de contratación son muy cortos, lo que provoca que la
elaboración de los mismos se efectúe bajo presión y el margen de error sea alto y
señalaron que no existe coordinación entre los Ejecutores. Por otro lado, se indicó 16
también que los procedimientos para tramitar una solicitud de pedido reciben constantes
variaciones, incorporándose requisitos internos de vistos buenos por parte de unidades
que no tienen conocimiento específico de los artículos que se van a adquirir. Además,
tanto por la “falta de coordinación” como por la rotación de analistas y jefaturas en la
Proveeduría Institucional y en la Dirección Financiera, se carece de un criterio unificado,
por lo que en algunos casos se devuelven solicitudes sin ningún argumento técnico válido.
2.2.2. Reproceso de los carteles
14
Oficio Nro. DPI-2008-338 del 15 de abril del 2008.
Oficio Nro. UE.0852-2008 del 13 de marzo del 2008.
16 Oficio Nro. 2008114 del 06 de marzo del 2008.
15
8
T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica
En concordancia con lo comentado en el caso de las devoluciones de
solicitudes de pedido, se observó que una situación similar se presenta en la elaboración
de los carteles, por cuanto éstos también son devueltos en diferentes ocasiones a los
responsables de su confección.
En relación con los reprocesos de los carteles, la Proveedora Institucional,
manifestó:
“Otro de los problemas detectados para el inicio oportuno de los procesos de
contratación es la remisión de los carteles por parte de los diferentes
programas, a pesar de que la Proveeduría Institucional, diseñó un Cartel
Standard, el cual fue comunicado y puesto a la disposición en forma digital a
cada uno de los programas presupuestarios y a los usuarios que así lo
requirieron. A pesar de ello, los programas no se sujetan a la estructura
cartelaria definida por la Proveeduría, incluyendo cláusulas contradictorias
con el objeto y naturaleza de la contratación, o bien omitiendo cláusulas
necesarias. De igual forma, no presentaban una sola versión, sino que
presentaban varias versiones no presentando consistencia entre ellas, lo cual
implicaba un retraso y desgaste administrativo al retomar varias veces desde
punto cero la revisión de los distintos carteles.” 17
Para facilitar el proceso, se abrió una cuenta de correo electrónico para que los
ejecutores envíen los carteles definitivos en forma digital, pero tampoco se obtuvieron los
resultados esperados “…debido a que los usuarios no lo utilizaron correctamente…” al
enviar varias versiones de carteles (que no son consistentes entre ellos) por diferentes
medios; como por ejemplo cuentas electrónicas, medios magnéticos, documentos
impresos. También se presentó el caso de otros programas que no utilizaron esta
herramienta. Todas estas inconsistencias generaron un retraso y desgaste administrativo
al retomar nuevamente la revisión de los carteles.
Según la Proveeduría Institucional18, para este año, se elaboró a modo de un
“brochure” un comunicado para el acceso de la base cartelaria que dispone “CompraRed”,
con la guía de acceso, pero esta herramienta tampoco se ha utilizado por parte de los
programas, por el contrario usan otros formatos desactualizados e inconsistentes,
incluyendo normativa que no está vigente.
Según informó la Proveedora Institucional19, algunas de las razones por las cuales
se devolvieron estos documentos, fueron:
a.
b.
c.
d.
e.
Inconsistencias en especificaciones técnicas
Falta de inclusión de cláusulas
Modificación a cláusulas estándar
Inclusión de cláusulas no sustentadas con los documentos de inicio
Inconsistencias varias
17
Oficio Nro. DPI-2008-338 del 15 de abril del 2008
Nro. DPI-2008-338 del 15 de abril del 2008.
19 Oficio Nro. DPI-2008-0421-CHG del 22 de mayo del 2008.
18Oficio
9
T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica
Todas estas inconsistencias generaron demoras importantes que en muchas
ocasiones incluyó meses, además del esfuerzo y desgaste del equipo humano,
perjudicando las labores sustantivas que pudieron ser realizadas en lugar del tiempo que
se invirtió en las correcciones, coordinaciones y devoluciones que se presentaron.
Aunado a lo anterior, la Proveedora Institucional, indicó20:
“...no existe un registro factible de ser accesado que permita contar
documentalmente con acreditaciones de las devoluciones efectuadas a los
Programas por “inconsistencias” en los proyectos de cartel, no obstante se
evaluó lo sucedido con diversos funcionarios del Departamento de
Contrataciones.../...lográndose concluir.../...se presentó porcentajes altísimos
de devolución, necesidad de ajuste y / o coordinación para poder continuar
con las tramitaciones de rito, mismos que no fueron inferiores
aproximadamente al 90% de las gestiones...”
2.3. Necesidad de realizar una efectiva definición de las
especificaciones técnicas y de la estimación de los recursos
presupuestarios para minimizar los trámites infructuosos
De acuerdo con lo que establece el Reglamento a la Ley de Contratación
Administrativa, en su artículo 15, una licitación se considerará infructuosa “…cuando no
hubiere habido oferentes o los que se hubieren presentado hayan formulado sus ofertas
en términos que contravinieren el cartel o resultaren inaceptables para la Administración.”
Asimismo, el artículo 86 de ese mismo Reglamento, establece que si al concurso no
se presentaron ofertas o las que lo hicieron no se ajustaron a los elementos esenciales
del concurso, se dictará un acto declarando infructuoso el procedimiento, justificando los
incumplimientos sustanciales que presenten las ofertas. Por otro lado, si fueron
presentadas ofertas elegibles, pero por razones de protección al interés público así lo
recomiendan, la Administración, mediante un acto motivado, podrá declarar desierto el
concurso.
Sobre este particular, mediante el oficio Nro. FOE-OP-31 del 31 de enero de 2008,
se le solicitó a la Proveeduría Institucional el detalle de las contrataciones realizadas en el
período 2007 y que por diferentes razones fueron declaradas infructuosas o desiertas.
Para tales efectos se remitieron los reportes “ZRE Infructuosos Reporte de Trámites
Infructuosos” y el “ZRE Desiertas Reporte de Trámites Desiertos”, ambos generados por
el Sistema Integrado de Gestión de la Administración Financiera (SIGAF), de los cuales
se extrajo la siguiente información:
20
Ibídem
10
T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica
TRAMITES INFRUCTUOSOS
TIPO
CANTIDAD
Contrataciones Directas
100
Licitaciones Abreviadas
28
Licitaciones Públicas
7
TOTAL
135
Fuente: Elaboración propia. Datos tomados de los reportes generados por SIGAF al 13-2-08.
En este punto, se debe aclarar que para estos tres tipos de gestiones en el año
2007 se tramitaron 265 contrataciones21, sin embargo, en relación con los datos
presentados en el cuadro anterior, se puede señalar que en al menos 135 casos, ya sea
en su totalidad o parcialmente de las contrataciones se declararon infructuosas.
Ahora bien, con base en los resultados de la revisión de 22 expedientes de los 135
citados, se observó que la Administración ha declarado posiciones infructuosas por
diferentes razones, principalmente por:
a)
b)
c)
la no presentación de oferentes,
por incumplimientos legales y técnicos, y
por insuficiencia de contenido presupuestario.
En relación con las causas que provocan las razones señaladas, es importante
indicar que en el caso de “la no presentación de oferentes” y los “incumplimientos legales
o técnicos”, corresponden a variables que aunque se pueden tomar medidas para
mitigarlas, lo cierto es, que en mayor o menor medida escapan del total control de la
Administración.
Por otra parte, se observó que en 8 de los 22 casos (36.4%), se declararon
posiciones o líneas infructuosas por “insuficiencia de contenido presupuestario”, situación
que según lo advertido por la Proveedora Institucional en el oficio Nro. DPI-2007-505
remitido a los Ejecutores de Programas22 el 14 de mayo de 2007, se debe a que: “…no
existe relación entre las especificaciones técnicas solicitadas y el respaldo presupuestario
separado mediante Solicitud de Pedido”, lo cual ocasiona que los montos ofertados sean
superiores a los recursos presupuestarios separados para hacer frente a las obligaciones.
Sobre este particular, el artículo 8 del Reglamento a la Ley de Contratación
Administrativa, establece que la decisión administrativa que da inicio al procedimiento de
contratación será emitida por el Jerarca de la Unidad solicitante, a quien le corresponde
—entre otras cosas— la descripción del objeto, las especificaciones técnicas y
características de los bienes, obras o servicios que se requieran, así como la estimación
actualizada del costo del objeto, de acuerdo con lo que establece el citado Reglamento en
cuanto a la estimación del negocio.
21
Según se dejó establecido en el aparte de antecedentes.
Según el “Procedimiento para el Trámite de Liberación y Visado de Solicitudes de Pedido”, a los ejecutores
de programas les corresponde desde recibir las solicitudes de pedido hasta liberar la solicitud en el SIGAF.
22
11
T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica
Lo comentado, evidencia que una cantidad considerable de contrataciones se
declaran infructuosas en la adjudicación, momento en el cual el MOPT ya ha superado
etapas en las que ha invertido recursos humanos y materiales, con costos económicos
implícitos. Además, otro efecto importante se presenta con el hecho de que los trámites
de contratación tengan que ser reiniciados, provocando que los programas no cuenten
oportunamente con los bienes y servicios requeridos para cumplir adecuadamente con su
gestión, lo cual en última instancia repercute en la insatisfacción del interés público.
2.4. Ausencia de un Manual de procedimientos institucional para la
contratación administrativa
El MOPT no cuenta con un manual de procedimientos que integre y describa
cada una de las actividades inherentes al proceso de contratación administrativa, que
realizan las diferentes dependencias desde la planificación de las compras hasta la
entrega del bien o servicio y el pago; además, las responsabilidades claramente definidas,
específicamente asignadas y formalmente comunicadas a los funcionarios respectivos,
según el puesto que ocupan y que intervienen en dicho proceso.23
A pesar de que esa Administración ha emitido algunos procedimientos relacionados
con el proceso de contratación administrativa, se determinó que dichos procedimientos no
comprenden todas las actividades que conllevan el proceso de la contratación
administrativa y se encuentran desactualizados24, situación que fue señalada por la
Auditoría General en su Informe AG-43-2006 desde noviembre del 2006.
La Proveeduría Institucional reconoció a este órgano contralor25, la conveniencia de
entrar en una revisión y rediseño integral de los procesos previa valoración y autocrítica
de los actuales, estableciendo rutas críticas y puntos de control para levantar
posteriormente los procedimientos, para que finalmente se realicen los manuales de
puestos.
Es responsabilidad del jerarca y de los titulares subordinados establecer, mantener,
perfeccionar y evaluar el sistema de control interno institucional y de realizar las acciones
necesarias para garantizar su efectivo funcionamiento, que comprende, entre otras cosas,
la elaboración de manuales de procedimientos que describan todas las actividades y
operaciones que se realizan y en este caso las que comprende el proceso de la
contratación administrativa, a la luz de lo que establece el artículo 10 de la Ley General de
Control Interno y la norma 4.2 del Manual de normas generales de control interno para la
Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización.
23
Oficio Nro. PA/2008/224 de 24-04-08 de la Dirección de Planeamiento Administrativo y el Oficio DPI-2007891 de 28-09-07 de la Proveeduría Institucional.
24 Procedimiento para el Alquiler de Edificaciones o Terrenos por parte del MOPT del 21-07-99 y el
procedimiento para Mantenimiento y Reparación de Motocicletas con Presupuesto del MOPT del 08-11-99.
Oficio Nro. PA/2008/224 de 24-04-08 emitido por la Dirección de Planeamiento Administrativo.
25 Oficio Nro. DPI-2008-338 de 15-04-08 de la Proveeduría Institucional.
12
T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica
La carencia de un compendio que contenga los procedimientos de todas las
actividades del proceso de contratación administrativa, dificulta que los funcionarios
encargados cuenten con un marco de competencias y atribuciones de los roles
asignados, dado que no se tiene claro el nivel de responsabilidad de las gestiones que se
realizan e impide la adecuada coordinación entre las dependencias, generando atrasos y
errores en el proceso, y en consecuencia prolongando los tiempos en la ejecución de los
procedimientos de contratación, tal y como algunos de los ejecutores de programa,
manifestaron a esta Contraloría General.
2.5. Incumplimiento de plazos en Licitaciones Abreviadas según Ley de
Contratación Administrativa
La Ley de Contratación Administrativa —Nro. 7494— y su Reglamento
sufrieron una serie de modificaciones que empezaron a regir a partir del período 2007,
dentro de las se establecieron plazos específicos —en días hábiles— para el
cumplimiento de algunas de las etapas del proceso de contratación administrativa. Sobre
este particular, y con el fin de determinar si el MOPT se ajustó a lo señalado por esta
normativa, se seleccionó una muestra de Licitaciones Abreviadas, para tres etapas
relevantes del proceso, a saber: la recepción de las ofertas, la adjudicación y la
formalización contractual, sobre las cuales la Ley y el Reglamento de Contratación en
términos generales, establecen:
a.
Recepción de Ofertas: El artículo Nro. 45 de la Ley Nro. 7494, Ley de
Contratación Administrativa y los numerales 58 y 99 del Reglamento establecen que en el
caso de las licitaciones abreviadas el plazo para recibir ofertas no puede ser inferior a
cinco días ni superior a veinte días hábiles; en casos muy calificados, la administración
puede ampliarlo hasta por diez días adicionales, no obstante debe dejar una constancia
en el expediente de las razones que justifican esta ampliación. Esta etapa la ejecuta la
Proveeduría Institucional.
b.
Adjudicación: En el artículo Nro. 45 bis de la citada Ley Nro. 7494 y artículo
Nro. 100 del Reglamento, se establece que el plazo para la adjudicación no puede ser
superior al doble del fijado para la recepción de ofertas. Este plazo puede ser prorrogado
por un período igual y por una sola vez, mediante resolución motivada donde se acrediten
las razones de interés público que lo justifican. Esta etapa la ejecuta la Proveeduría
Institucional.
c.
Formalización contractual: De conformidad con lo que establece el artículo
Nro. 190 del Reglamento de Contratación Administrativa dentro de los cinco días hábiles
posteriores a la firmeza de la adjudicación, la Administración debe comunicar al
adjudicatario el día en que debe presentarse a suscribir la formalización contractual. Este
plazo no puede exceder los diez días hábiles, excepto que el cartel disponga
justificadamente un plazo mayor o exija la constitución de una sociedad, en este caso el
plazo será de hasta tres meses. Después de la formalización, la entidad contratante
dispone de tres días hábiles para enviarlo a aprobación interna o refrendo, según
13
T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica
corresponda. Si la contratación requiere de aprobación interna la solicitud deberá
resolverse en un plazo de diez días hábiles. Por lo que se considera que el plazo máximo
dispuesto por la normativa para esta etapa es de 28 días hábiles. En el caso de las
licitaciones abreviadas, la Contraloría General de la República deberá resolver la solicitud
dentro de un plazo de veinte días hábiles. En esta etapa intervienen la Proveeduría
Institucional y la Dirección Jurídica del MOPT.
En relación con la normativa señalada y la investigación llevada a cabo por esta
Contraloría General, se confeccionó el cuadro que seguidamente se detalla en el que se
determinaron para las tres etapas indicadas, los días en exceso a partir de una muestra26
de trámites:
LICITACIONES ABREVIADAS
DETALLE DE DÍAS EN LA RECEPCIÓN DE OFERTAS, ADJUDICACIÓN Y
LA FORMALIZACIÓN CONTRACTUAL
-EN DÍAS HÁBILESAÑO 2007
TRÁMITE
RECEPCIÓN DE
OFERTAS
ADJUDICACIÓN
FORMALIZACIÓN
CONTRACTUAL
Días
Utilizados
Diferencia
(1)
Días
Utilizados
Diferencia
(1)
Días
Utilizados
Diferencia
(1)
2007LA-000084-32700
11
-
60
38
71
14(2)
2007LA-000199-32900
18
-
37
-
28
-
2007LA-000145-33300
16
-
44
-
35
7
2007LA-000280-33101
19
-
81
43
13
-
2007LA-000179-33101
15
-
65
35
18
-
2007LA-000017-32900
24
4
21
-
51
23
2007LA-000074-32900
16
-
78
46
42
14
2007LA-000053-32900
22 (3)
-
50
-
37
9
2007LA-000036-32700
31
2
36
-
20
-
2007LA-000262-33300
14
-
19
-
29
1
2007LA-000220-32600
12
-
51
27
30
2
2007LA-000141-32700
15
-
67
37
14
-
2007LA-000012-33101
21
1
26
-
22
-
(1) En relación con la norma. (2) Plazo contabilizado hasta la fecha de envió a refrendo. (3) Hubo prórroga.
Fuente: Elaboración propia, con base en los expedientes de la Proveeduría y seleccionados a partir de los oficios Nros. DPI2008-214, DPI-2008-143 y DPI-2008-078.
Como se puede observar en las tres etapas indicadas se evidencian plazos mayores
a los que establece la Ley y el Reglamento. Así por ejemplo en la etapa de recepción tres
casos, en la de adjudicación seis y en la de formalización contractual siete.
26
Muestra escogida por la importancia relativa en función del monto de la contratación.
14
T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica
Ahora bien, dentro del proceso de contratación, evidentemente es en la etapa de
adjudicación donde se concentra la mayor diferencia de acuerdo a la normativa
establecida. En menor medida se observa que en la etapa de formalización contractual
registra mayores plazos en el tiempo empleado para su cumplimiento. Es importante
mencionar que pese a que la Ley señala, que el plazo estipulado para la adjudicación
puede ser prorrogado por un período igual mediante resolución motivada, en los
expedientes revisados no se encontró evidencia de que dicho plazo haya sido prorrogado,
en virtud de que no se observó ningún documento donde se justifiquen las razones por las
cuales se excedió este plazo.
Independientemente de los motivos que explican en cada caso particular las
diferencias en cada una de las etapas estudiadas, lo cierto es que los plazos han sido
establecidos en la normativa citada, tanto así que en artículos 96, 96 bis y 96 ter de la Ley
7494, se establecen una escala de sanciones al “...incumplir los plazos que esta Ley
prevé para el dictado o la ejecución de los actos administrativos...”, de ahí la importancia
de que la administración del MOPT tome las medidas necesarias para apegarse a la
normativa citada.
2.6. Aseguramiento de la calidad en el Sistema Integrado de Actividad
Contractual (SIAC)
Mediante la directriz Nro. D-4-2005-CO-DDI del catorce de diciembre de dos
mil cinco, la Contraloría General de la República emitió las “Directrices para el Registro, la
Validación y el Uso de la Información sobre la Actividad Contractual Desplegada por los
Sujetos Pasivos del Control y la Fiscalización de la Contraloría General de la República”,
el 19 de diciembre de 2007, mediante Resolución Nro. R-CO-66-2007 se modificó dicha
resolución. En ellas se estableció que los entes y órganos, dentro de los cuales se
encuentran las instituciones que conforman la Administración Central (Ministerios e
Instituciones Adscritas), se encuentran obligados a registrar la “actividad contractual” en el
Sistema Integrado de Actividad Contractual (SIAC) a partir de su vigencia.
En términos generales el SIAC, permite registrar información referente a los
procedimientos de contratación iniciados, los actos de adjudicación, calidades del
contratista, objeto y monto de las operaciones, así como otros datos de relevancia sobre
la actividad contractual de la Administración, con el propósito de promover la eficiencia y
la transparencia en el uso de los recursos destinados a dicha actividad, también permite
proveer información para la gestión, el control, la fiscalización y satisfacer la demanda de
información en materia de contratación administrativa de la comunidad nacional e
internacional.27
En los incisos 4 y 5 de la citada directriz Nro. D-4-2005-CO-DDI, se establece:
“4. Aseguramiento de la calidad de la información. Los sujetos pasivos
deben establecer, en los términos de la Ley General de Control Interno, Nº
27
De conformidad con el considerando IV de la resolución.
15
T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica
8292, los mecanismos de control interno que respalden la gestión del sistema
y que garanticen la calidad de información. / Asimismo, deben diseñar e
implementar un plan de aseguramiento de la calidad, que incluya pruebas
periódicas, las medidas correctivas correspondientes y el porcentaje de
confiabilidad de la información. / 5. Responsabilidad. El máximo jerarca
administrativo unipersonal en el caso de sujetos pasivos públicos, o el
encargado administrativo en el caso de sujetos pasivos privados, es el
responsable de que la organización a su cargo cuente con las políticas, los
procesos y los recursos para garantizar la autenticidad, integridad,
oportunidad y seguridad de la información contractual suministrada al SIAC,
independientemente del medio que se utilice para hacer llegar dicha
información al SIAC.” El subrayado no es del original.
Ante consulta a la Proveedora Institucional sobre los mecanismos de control
implementados para respaldar la gestión del SIAC y garantizar la calidad de la
información28, se señaló:
“Esta Proveeduría Institucional con la participación de sus diversos órganos
efectúan un control de los procedimientos de contratación, el cual se ve
reforzado con una revisión permanente y periódica (semanalmente) que el
Departamento de Control y Programación efectúa de cada uno de los
procedimientos de contratación, en sus diversas fases operativas, ahora bien,
en cuanto a una visión sistémica referida con el SIAC y fundamentalmente a
que la información es integrada por transferencias sistémicas- como se indicó
anteriormente- no se tiene establecido un mecanismo específico de control,
máxime que al constituirse el administrador del SIGAF y CompraRed la
Dirección General de Administración de Bienes, es el ente directamente
relacionado con el manejo de que los sistemas interactúen. Ahora bien, lo
que opera es la permanente coordinación del Centro de Operaciones CGRProveeduría Institucional- Dirección de bienes citada.”
La ausencia de un mecanismo específico de control se refleja en el siguiente
ejemplo:
Tomando como punto de partida los reportes generados por el Centro de
Operaciones de la Contraloría General, se consideró una muestra de procedimientos de
contratación directa, licitaciones abreviadas y públicas, en donde se determinó que
información que contiene el SIAC no se encuentra acorde, en algunos casos de acuerdo
con el estado actual del procedimiento de contratación, según la documentación que se
encuentra en el expediente de contratación. En efecto, se verificó que al 11 de abril de
2008 las líneas que comprende cada uno de los procedimientos de contratación, que en
total sumaron 156 líneas, el 25% (39 líneas) se encuentra acorde con el estado actual del
expediente y el 75% (117 líneas) restante no refleja la situación real, debido a que se
28
Oficio Nro. FOE-OP-185 del 23 de abril de 2008.
16
T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica
indica que están “pendientes de adjudicar” cuando en realidad dicha etapa fue superada y
en la mayoría de los casos se encuentra en la etapa de Pedido de Compra.
Fuente: Elaboración propia a partir de los expedientes de la Proveeduría Institucional y el
reporte del Centro de Operaciones de la Contraloría General de la República, del 11 de
abril de 2008.
Sobre todo lo expuesto en este informe la Proveeduría Institucional ha señalado a
las autoridades superiores las limitantes que enfrenta29 para asumir la gestión de manera
eficiente, entre las que señala:
a)
Procedimientos desactualizados o inexistentes.
b)
Rotación de personal en dependencias clave que participan en el proceso de
compras.
c)
Insuficiencia de recurso humano que cumpla con el perfil requerido, en las
distintas dependencias que intervienen en el proceso.
d)
El MOPT carece de un responsable que dirija y coordine a los diferentes
actores que intervienen en el proceso.
3.
CONCLUSIONES
En opinión de esta Contraloría General, la gestión de la Proveeduría Institucional del
MOPT durante el año 2007, ha permitido un avance positivo en los procedimientos de
contratación, especialmente tomando en cuenta que fue en ese periodo cuando se
instauró una nueva normativa, introduciendo la modalidad de compras agrupadas, plazos
y otras características, que han ameritado ajustes para sistematizar y controlar el proceso
de compras institucional. Es a partir de lo anterior que la investigación llevada a cabo por
esta Contraloría General permite evidenciar oportunidades de mejora en los
procedimientos de contratación.
29 Oficio
Nro. DPI-2007-891 de 28-09-07 emitido por la Proveeduría Institucional.
17
T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica
El estudio —que se circunscribe al año 2007 y ampliado a abril de 2008 en cuanto al
tema del Sistema de la Actividad Contractual (SIAC)— permite señalar que el MOPT,
realiza sus compras mediante la modalidad de “compras agrupadas”, lo cual requiere del
alineamiento de todos los Programas y Unidades que participan. Ahora bien, en el
proceso se presenta una importante cantidad de devoluciones y reprocesos de solicitudes
de pedido, así como de declaratorias de procedimientos infructuosos, lo que aunado a la
existencia de un procedimiento de ejecución similar para todos los tipos de contrataciones
—licitaciones
públicas,
licitaciones
abreviadas
y contrataciones
directas—
independientemente de su naturaleza, incide en la ampliación de los períodos de tiempo
empleados, superando en algunos casos los plazos establecidos por la normativa vigente.
Una de las causas de esta situación radica en el hecho de que los “Ejecutores de los
Programas”, no han logrado efectuar las actividades con la debida coordinación y cuidado
en el ejercicio de sus deberes, previendo variaciones, que entorpecen el flujo normal de
las solicitudes de pedido. En este punto se debe señalar la responsabilidad que tienen
todos los funcionarios y dependencias involucrados en el proceso de compras, a la luz de
la normativa establecida en materia de contratación administrativa.
Adicionalmente, no se puede dejar de lado, que la Proveeduría Institucional ha
insistido ante las autoridades superiores, sobre la necesidad de mejorar la cantidad y
calidad de recursos humanos con que se cuenta a nivel institucional para el proceso de
contratación administrativa.
También se determinó que la organización no cuenta con un manual de
procedimientos, en el cual se definan e integren las actividades del proceso de
contratación, lo que dificulta la definición del marco de competencias y atribuciones de los
funcionarios que participan en el proceso de compras, lo mismo que la responsabilidad de
cada uno de ellos.
En lo que corresponde a la información contenida en el Sistema Integrado de la
Actividad Contractual (SIAC), que busca la transparencia de los procesos de contratación
de la Hacienda Pública, no se ha establecido un sistema específico de control para el
aseguramiento de la calidad de dicha información.
4.
DISPOSICIONES
A la Ministra de Obras Públicas y Transportes
Con fundamento en lo expuesto, así como en las potestades conferidas en los
artículos 183 y 184 de la Constitución Política, y los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica
de la Contraloría General de la República, se emiten las siguientes disposiciones.
Este órgano contralor se reserva la posibilidad de verificar, mediante los medios que
considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como
de valorar la aplicación de los procedimientos administrativos que correspondan, en caso
de incumplimiento injustificado de tales disposiciones.
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T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica
a)
Ordenar la elaboración de un rediseño de los procesos internos relacionados
con la contratación administrativa, que permita disminuir los tiempos empleados en la
tramitación de compras directas por escasa cuantía, en virtud de que el procedimiento
que se lleva a cabo, es similar al que se sigue en los otros trámites de contratación
(licitación abreviada y pública). Tal rediseño deberá contemplar medidas para enmendar
las causas que fueron evidenciadas en este informe y que provocan los reprocesos de las
solicitudes de pedido y confección de carteles. Lo anterior, sin detrimento de que el
rediseño se aplique a otros trámites de contratación que la administración considere
convenientes. Se le solicita enviar a esta Contraloría General en un plazo de 10 días
hábiles, el documento en que conste la orden girada, así como, la persona responsable
del cumplimiento de ésta y en un plazo de seis meses, la documentación que acredite que
se rediseñó el proceso. Ambos plazos rigen a partir de la fecha de recibo de este
documento. Ver puntos 2.1 y 2.2 de este informe.
b)
Ordenar inmediatamente a los “Ejecutores de Programa”, como responsables
entre otras funciones de la verificación de las especificaciones técnicas y de la existencia
de un estudio de mercado, que partiendo del plan de compras institucional, ajusten las
estimaciones presupuestarias en las solicitudes de pedido a la realidad del mercado,
dejando evidencia documental de este acto. De la orden cursada se le solicita remitir
copia de la documentación que lo acredite, en un plazo de 10 días hábiles a partir de la
fecha de recibo de este documento. Ver punto 2.3.
c)
Ordenar la elaboración de un manual de procedimientos de todas las
actividades y responsabilidades que comprende la contratación administrativa en el
MOPT, para esto deberá tomarse en consideración el rediseño de procedimientos
ordenado en el punto 4 a) anterior. Una vez confeccionado y debidamente aprobado este
manual, deberá ser comunicado de manera personal a cada uno de los funcionarios
responsables de llevar a cabo tales procedimientos. De la orden cursada, así como del
nombre de la persona responsable del cumplimiento de ésta, se le solicita remitir la
documentación que lo acredite, en un plazo de 10 días hábiles. Para la elaboración,
aprobación y su debida comunicación del manual a los responsables, se le otorga un
plazo de 9 meses partir de la fecha de recibo de este documento. Ver punto 2.4.
d)
Ordenar de inmediato las medidas que garanticen el cumplimiento de los
plazos establecidos en la normativa vigente para las Licitaciones Abreviadas. Lo anterior,
sin detrimento de que tales medidas se apliquen a otros trámites de contratación que la
administración considere convenientes. Se le solicita remitir copia de la documentación
que acredite el detalle de las medidas tomadas y los responsables de velar por su
cumplimiento en los 10 días hábiles siguientes, contados a partir de la fecha de recibo de
este documento. Ver punto 2.5.
e)
Tomar de inmediato las acciones que establezcan mecanismos de control para
respaldar la gestión y que garanticen la calidad de la información que contiene el SIAC, en
cumplimiento de la directriz D-4-2005-CO-DDI del catorce de diciembre de dos mil cinco –
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T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica
que la Contraloría General de la República emitió denominada “Directrices para el
Registro, la Validación y el Uso de la Información sobre la Actividad Contractual
Desplegada por los Sujetos Pasivos del Control y la Fiscalización de la Contraloría
General de la República”, y reformada el 19 de Diciembre de 2007, mediante resolución
Nro. R-CO-66-2007. De las acciones tomadas y los responsables de su cumplimiento, se
le solicita remitir copia de la documentación que lo acredite, en un plazo de 10 días
hábiles, y en un plazo de 30 días hábiles, la documentación que acredite el
establecimiento de tales mecanismos de control. Ambos plazos rigen a partir de la fecha
de recibo de este documento. Ver punto 2.6.
La información que se solicita para acreditar el cumplimiento de las disposiciones
anteriores, deberá remitirse, en los plazos fijados, a la Gerencia del Área de Seguimiento
de Disposiciones de esta Contraloría General de la República.
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T: (506) 2501-8000 F: (506) 2501-8100 C: [email protected] S: http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica
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