Entidades Federativas?

BENEMÉRITA UNIVERSIDAD AUTONOMA DE PUEBLA
FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES
DIVISIÓN DE ESTUDIOS DE POSGRADO
TRABAJO DE INVESTIGACIÓN PARA OBTENER EL GRADO
DE MAESTRO EN DERECHO ECONÓMICO
TESIS
EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA TRIBUTARIA
EN MÉXICO ANTE UNA POLÍTICA
NEOLIBERAL
(1983 – 2005)
PRESENTA
CRISÓSTOMO LUNA ZENTENO
ASESOR: DR. RAYMUNDO GARCÍA GARCÍA
PUEBLA PUE.
2007
INTRODUCCIÓN
CAPITULO I. TEORÍAS DE LA POLÍTICA TRIBUTARIA EN EL ESTADO
MODERNO
I.1 Clásica.
I.2 Neoclásica
I.3 Keynesiana
I.4 Monetaristas
CAPITULO II. LA POLITICA TRIBUTARIA EN MÉXICO CREADA EN UN ESTADO
SOCIAL A RAÍZ DE 1917 COMO PRODUCTO DE LA REVOLUCIÓN
MEXICANA (1917-1982)
II.1 Política de recaudación fiscal federal.
a) Ante las entidades.
b) Ante los municipios.
II.2 Papel que juega la recaudación fiscal en el Estado liberal.
CAPITULO III. RECTORÍA ECONÓMICA DEL ESTADO Y CAMBIO
ESTRUCTURAL
(1983-2005)
III.1 Rectoría Económica del Estado
III.2 ¿Cómo se crea el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal con las
Entidades Federativas?
III.3 Modificación al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y al Fondo General de
Participaciones a partir de 1988
CAPITULO IV. EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA TRIBUTARIA POR SEXENIO
(1980-2005)
IV.1 Régimen de Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988)
IV.2 Régimen de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994)
IV.3 Régimen de Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000)
IV.4 Régimen de Vicente Fox Quezada (2000-2003)
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
BIBLIOGRAFÍA
INTRODUCCIÓN.
El Poder Tributario
Es la facultad o posibilidad jurídica del Estado de exigir contribuciones respecto de
personas o bienes que se hallan en su jurisdicción, es lo que representa la potestad o poder
tributario. (Quintana, 1997; 48)
La doctrina germánica considera, en términos generales, que el poder tributario tiene su
fundamento en la soberanía del Estado; más concretamente, Blumenstein citado en (De la
Garza, 1990; 7) lo sustenta en la soberanía territorial.
Otto Mayer, se refiere al poder general del Estado o la fuerza pública dirigida hacia las
rentas del Estado. (Mayer, 1950; 185); Sáinz de Bujanda, habla de la soberanía fiscal como
aspecto o manifestación de la soberanía financiera y ésta a su vez constituye una parcela de
la soberanía del Estado, (Bujanda, 1962; 253). Con variantes de palabras, este grupo de
autores, fundamenta en la soberanía el derecho estatal de exigir contribuciones.
Los autores citados se refieren a la soberanía del Estado para fundamentar el poder
tributario de éste. Dentro de nuestro sistema jurídico, no es posible hablar de la soberanía
del Estado como una característica equivalente del poder tributario, toda vez que de
acuerdo con lo dispuesto por el artículo 39 de nuestra Constitución, la soberanía reside
esencial y originariamente en el pueblo. En consecuencia, el fundamento del poder
tributario del Estado debe buscarse en el poder e imperio que éste ostenta desde el
momento de su nacimiento a la vida jurídica a través de las instituciones político-jurídicas
creadas, en virtud de la decisión soberana del pueblo. Lo anterior se confirma con lo
establecido en dicho precepto constitucional cuando habla de que “todo poder público
dimana del pueblo y se instituye para beneficio de él”.
En el mismo sentido se ha pronunciado Rafael Bielsa, al combatir el criterio de que la
“soberanía es política, antes que jurídica” y corresponde a la idea de Estado como entidad
de derecho internacional. Señala además, que la soberanía “es una e indivisible” y
pertenece a la Nación misma, esto es, al pueblo, y no se refleja en las actividades del Estado
sino en la Constitución. (Bielsa, 1951; 54-56)
A juicio de Jesús Quintana, dentro de su jurisdicción o ámbito territorial, el Estado no
debe ni tiene por qué invocar su soberanía. Le basta su poder de imperio, el cual ejerce a
través de los tres poderes que forman su gobierno: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial.
(Quintana, 1997; 37)
Una vez que hemos hecho alusión a la actividad financiera del Estado, se puede afirmar
que el poder financiero está referido al conjunto de la actividad financiera del Estado
(ingresos y egresos); en cambio, el poder tributario se refiere exclusivamente a la facultad
propia del Estado para crear tributos.
Así, entendemos que en todos los Estados y en todas las épocas de la historia, el Estado
ha ejercitado su poder tributario, es decir, ha exigido a los particulares que le trasladen una
parte de su riqueza.
Las aportaciones obtenidas gracias al ejercicio de la facultad antes referida han recibido
el nombre de tributos, contribuciones e impuestos. Tributos e impuestos son palabras que
denotan por sí mismas esa situación de superioridad del Estado, muchas veces ejercida, en
épocas anteriores, de forma despótica y arbitraria. Por el contrario, la palabra contribución
tiene una denotación más democrática, más acorde con la época moderna, en que el Estado
procura, guiado por criterios de justicia, hacer que los particulares efectúen esas
contribuciones de acuerdo con su capacidad contributiva, dando el sentido de que los
particulares verdaderamente contribuyen a que el Estado pueda realizar sus atribuciones.
Nuestra Constitución de 1917, en su artículo 31 fracción IV, utiliza el término de
contribuciones, en el cual establece que es obligación de los mexicanos contribuir a los
gastos públicos.
El poder tributario no se ejerce por el Estado en el momento en que procede a hacer
efectivas las contribuciones que los particulares deban pagarle, sino que es consecuencia de
la realización de hechos que han sido señalados por el Estado a través de la legislación
correspondiente como generadores de créditos fiscales. En realidad el momento en que se
presenta el ejercicio del poder tributario es aquel en que el Estado, actuando con base en su
poder de imperio y, de manera general, siempre de acuerdo y mediante leyes expedidas
previamente por el Poder Legislativo, determina cuáles son los hechos o situaciones que, al
producirse en la realidad, harán que los particulares se encuentren en la obligación de
efectuar el pago de las contribuciones.
Caracteres del Poder Tributario
En opinión de Giuliani, en (Bielsa, 1951, 283) se señala que el poder tributario es
abstracto, permanente, irrenunciable e indelegable. Estas cuatro características constituyen
sus elementos primordiales.
a) Abstracto. El poder tributario es esencialmente abstracto, ya que es una potestad
derivada del poder de imperio que pertenece al Estado y que le otorga el derecho de
aplicar tributos. No debe confundirse tal potestad con el ejercicio de ese poder; una
cosa es la facultad de actuar y otra muy distinta la actualización de esa facultad en el
plano de la materialidad.
b) Permanente. El poder tributario es connatural al Estado y deriva de su poder, de
manera que sólo puede extinguirse con el Estado mismo. En consecuencia, en tanto
subsista, el Estado indefectiblemente tendrá el poder de gravar.
c) Irrenunciable. El Estado no puede desprenderse de este atributo esencial, puesto que
sin el poder tributario no podría subsistir: es como el oxígeno para los seres
vivientes.
d) Indelegable. Este aspecto está íntimamente ligado al anterior y reconoce análogo
fundamento. Renunciar importaría desprenderse de un derecho de forma absoluta y
total; delegar significaría transferirlo a un tercero de manera transitoria.
En el ámbito jurisdiccional que corresponde a la Nación o a los Estados, cada uno en su
esfera, el Poder Legislativo que representa al pueblo no puede delegar en el Ejecutivo o en
otra dependencia administrativa ninguna de las atribuciones o poderes que le han sido
expresa o implícitamente conferidos. Tiene vedado delegar el poder de hacer la ley, pero
puede conferir al Ejecutivo la facultad de reglar los pormenores y detalles para la ejecución
de aquélla.
En nuestro sistema jurídico, este último aspecto se encuentra plenamente delimitado en
la facultad reglamentaria que posee el Ejecutivo Federal de acuerdo con el artículo 89
fracción I de la Constitución, que a la letra dice; Promulgar y ejecutar las leyes que expida
el Congreso de la Unión.
Sergio Francisco de la Garza, hace referencia al carácter del poder tributario y señala que
tiene un carácter consubstancial al Estado, ya que por su misma naturaleza, este tiene
encomendadas tareas que debe realizar a fin de que la sociedad civil pueda encontrar
organización y vida (e la Garza, 1990; 207)
Además, manifiesta que el Estado debe expedir las leyes que rijan las relaciones entre
los particulares y él mismo, así como la actuación del propio Estado, quien ha de impartir la
justicia resolviendo las controversias que, de otra manera, tendrían que ser dirimidas por los
particulares mediante la fuerza. Por otra parte, el Estado debe realizar una serie de
funciones y prestar una cantidad de servicios públicos que los particulares, por sí mismos,
no podrían realizar ni prestar; de modo que en esta concepción, el Estado es el gestor del
bien común temporal.
Sin discrepar con de la Garza, quien justifica, que “por naturaleza el Estado tiene tareas
encomendadas para que la sociedad encuentre organización y vida”. Estimamos que para
una mejor comprensión de los elementos esenciales del tributo, resulta más claro lo
manifestado por Giuliani, quien justifica por medio de las cuatro características antes
mencionadas, donde el poder tributario es “abstracto, permanente, irrenunciable e
indelegable”.
El poder tributario es necesario para la existencia y prosperidad de cualquier nación.
Existen organismos que cumplen funciones de gobierno y, para el ejercicio de tal potestad,
tiene o se atribuyen la facultad de establecer y recaudar contribuciones. Esta circunstancia
ha conducido a examinar la naturaleza de esos entes jurídicos y, con mucha frecuencia, a
establecer la existencia de categorías de potestad tributaria. Es por ello que se habla de
poder originario y poder derivado, según la doctrina Suiza.
El problema se presenta en todas partes como consecuencia de los múltiples organismos
estatales y paraestatales creados con fines económicos o sociales, pero se agudiza en los
países de sistema federal, como el nuestro, debido a la coexistencia de los estados y los
municipios.
Baste citar como ejemplo que en Argentina suele decirse que únicamente la nación y las
provincias poseen poder tributario originario, en tanto que las municipalidades lo tienen por
delegación. En los Estados Unidos de América se recurre a la clasificación tripartita de
poderes inherentes, poderes enumerados y poderes delegados. Los primeros corresponden a
los estados, por ser inherentes o connaturales a su soberanía originaria; los segundos
pertenecen al gobierno federal, porque su soberanía emana de la Constitución, que enumera
o designa sus facultades; los últimos, a los municipios, en virtud de ser simples
instrumentos de gobierno con funciones específicas, que sólo disponen de los poderes
delegados por los Estados.
Giuliani, citado en Bielsa, no comparte tales conceptos, puesto que entiende que todos
los órganos del gobierno tienen facultades tributarias de la misma naturaleza jurídica, sin
que puedan establecerse grados o jerarquías entre ellos. Tanto la Nación como los estados y
municipios tienen poder originario o inherente, porque este es connatural al Estado en
cualquiera de sus manifestaciones. La diferencia no radica en la esencia sino en el ámbito
de actuación; en la jurisdicción atribuida a cada uno de ellos con sujeción a las normas
constitucionales o legales vigentes en cada país. (Bielsa, 1951; 288)
La única delegación de poderes –incluso el tributario- es la efectuada por el pueblo,
depositario de la soberanía, al sancionar la Constitución que nos rige, y sólo en tal sentido
puede hablarse de poderes delegados al gobierno nacional. En nuestro régimen institucional
no se concibe al Estado sin el gobierno federal, los estados y los municipios, dotados todos
ellos del atributo originario del poder de aplicar contribuciones.
Al referirse al poder tributario Sergio Francisco de la Garza afirma que puede ser
originario o delegado. Es originario cuando nace originariamente de la Constitución y, por
tanto, no se recibe de ninguna otra entidad. Tal es el caso de la Federación y de los estados
en la República Mexicana: ambos tipos de entidades tienen poder tributario originario. (De
la Garza, 1990; 209)
Expresa, asimismo, que el poder tributario es delegado, cuando la entidad política lo
posee porque le ha sido transmitido por otra entidad que tiene poder originario. En la
República Mexicana este supuesto es excepcional y se ha producido en algunos casos
aislados en que la Federación, como titular del poder tributario exclusivo, lo ha transmitido
en parte a las entidades federativas, al autorizarlas para establecer determinados tributos
respecto de los cuales carecen de poder tributario originario en virtud de estar reservado a
la Federación.
Pensamos que en nuestro sistema jurídico no puede darse tal supuesto. Partimos de lo
expuesto por la Constitución en sus artículos 40 y 41, los cuales expresan que es voluntad
del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal,
compuesta por estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior,
pero unidos en una Federación establecida según los principios de dicha ley fundamental, y
que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de la unión, en los casos de la
competencia de estos, y por los de los estados en lo que toca a sus regímenes interiores y en
los términos respectivamente establecidos por la Constitución Política y las particulares de
los estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del pacto federal.
En esas condiciones, el Gobierno Federal no puede delegar a los estados el
establecimiento de determinados tributos federales, ya que como se ha visto y de acuerdo
con el artículo 73 de nuestra Constitución, la Federación tiene exclusividad en
determinadas materias impositivas, por lo que resulta obvio que no puede delegar en los
estados el establecimiento de dichos tributos.
Lo que sucede es que en algunos casos los estados cobran impuestos federales, pero la
percepción se efectúa mediante convenios que realizan con el Ejecutivo Federal y por
conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con el espíritu de
la Constitución Política y la ley especial vigente: Ley de Coordinación Fiscal.