BENEMÉRITA UNIVERSIDAD AUTONOMA DE PUEBLA FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES DIVISIÓN DE ESTUDIOS DE POSGRADO TRABAJO DE INVESTIGACIÓN PARA OBTENER EL GRADO DE MAESTRO EN DERECHO ECONÓMICO TESIS EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA TRIBUTARIA EN MÉXICO ANTE UNA POLÍTICA NEOLIBERAL (1983 – 2005) PRESENTA CRISÓSTOMO LUNA ZENTENO ASESOR: DR. RAYMUNDO GARCÍA GARCÍA PUEBLA PUE. 2007 INTRODUCCIÓN CAPITULO I. TEORÍAS DE LA POLÍTICA TRIBUTARIA EN EL ESTADO MODERNO I.1 Clásica. I.2 Neoclásica I.3 Keynesiana I.4 Monetaristas CAPITULO II. LA POLITICA TRIBUTARIA EN MÉXICO CREADA EN UN ESTADO SOCIAL A RAÍZ DE 1917 COMO PRODUCTO DE LA REVOLUCIÓN MEXICANA (1917-1982) II.1 Política de recaudación fiscal federal. a) Ante las entidades. b) Ante los municipios. II.2 Papel que juega la recaudación fiscal en el Estado liberal. CAPITULO III. RECTORÍA ECONÓMICA DEL ESTADO Y CAMBIO ESTRUCTURAL (1983-2005) III.1 Rectoría Económica del Estado III.2 ¿Cómo se crea el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal con las Entidades Federativas? III.3 Modificación al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y al Fondo General de Participaciones a partir de 1988 CAPITULO IV. EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA TRIBUTARIA POR SEXENIO (1980-2005) IV.1 Régimen de Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988) IV.2 Régimen de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) IV.3 Régimen de Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000) IV.4 Régimen de Vicente Fox Quezada (2000-2003) CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES BIBLIOGRAFÍA INTRODUCCIÓN. El Poder Tributario Es la facultad o posibilidad jurídica del Estado de exigir contribuciones respecto de personas o bienes que se hallan en su jurisdicción, es lo que representa la potestad o poder tributario. (Quintana, 1997; 48) La doctrina germánica considera, en términos generales, que el poder tributario tiene su fundamento en la soberanía del Estado; más concretamente, Blumenstein citado en (De la Garza, 1990; 7) lo sustenta en la soberanía territorial. Otto Mayer, se refiere al poder general del Estado o la fuerza pública dirigida hacia las rentas del Estado. (Mayer, 1950; 185); Sáinz de Bujanda, habla de la soberanía fiscal como aspecto o manifestación de la soberanía financiera y ésta a su vez constituye una parcela de la soberanía del Estado, (Bujanda, 1962; 253). Con variantes de palabras, este grupo de autores, fundamenta en la soberanía el derecho estatal de exigir contribuciones. Los autores citados se refieren a la soberanía del Estado para fundamentar el poder tributario de éste. Dentro de nuestro sistema jurídico, no es posible hablar de la soberanía del Estado como una característica equivalente del poder tributario, toda vez que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 39 de nuestra Constitución, la soberanía reside esencial y originariamente en el pueblo. En consecuencia, el fundamento del poder tributario del Estado debe buscarse en el poder e imperio que éste ostenta desde el momento de su nacimiento a la vida jurídica a través de las instituciones político-jurídicas creadas, en virtud de la decisión soberana del pueblo. Lo anterior se confirma con lo establecido en dicho precepto constitucional cuando habla de que “todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de él”. En el mismo sentido se ha pronunciado Rafael Bielsa, al combatir el criterio de que la “soberanía es política, antes que jurídica” y corresponde a la idea de Estado como entidad de derecho internacional. Señala además, que la soberanía “es una e indivisible” y pertenece a la Nación misma, esto es, al pueblo, y no se refleja en las actividades del Estado sino en la Constitución. (Bielsa, 1951; 54-56) A juicio de Jesús Quintana, dentro de su jurisdicción o ámbito territorial, el Estado no debe ni tiene por qué invocar su soberanía. Le basta su poder de imperio, el cual ejerce a través de los tres poderes que forman su gobierno: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. (Quintana, 1997; 37) Una vez que hemos hecho alusión a la actividad financiera del Estado, se puede afirmar que el poder financiero está referido al conjunto de la actividad financiera del Estado (ingresos y egresos); en cambio, el poder tributario se refiere exclusivamente a la facultad propia del Estado para crear tributos. Así, entendemos que en todos los Estados y en todas las épocas de la historia, el Estado ha ejercitado su poder tributario, es decir, ha exigido a los particulares que le trasladen una parte de su riqueza. Las aportaciones obtenidas gracias al ejercicio de la facultad antes referida han recibido el nombre de tributos, contribuciones e impuestos. Tributos e impuestos son palabras que denotan por sí mismas esa situación de superioridad del Estado, muchas veces ejercida, en épocas anteriores, de forma despótica y arbitraria. Por el contrario, la palabra contribución tiene una denotación más democrática, más acorde con la época moderna, en que el Estado procura, guiado por criterios de justicia, hacer que los particulares efectúen esas contribuciones de acuerdo con su capacidad contributiva, dando el sentido de que los particulares verdaderamente contribuyen a que el Estado pueda realizar sus atribuciones. Nuestra Constitución de 1917, en su artículo 31 fracción IV, utiliza el término de contribuciones, en el cual establece que es obligación de los mexicanos contribuir a los gastos públicos. El poder tributario no se ejerce por el Estado en el momento en que procede a hacer efectivas las contribuciones que los particulares deban pagarle, sino que es consecuencia de la realización de hechos que han sido señalados por el Estado a través de la legislación correspondiente como generadores de créditos fiscales. En realidad el momento en que se presenta el ejercicio del poder tributario es aquel en que el Estado, actuando con base en su poder de imperio y, de manera general, siempre de acuerdo y mediante leyes expedidas previamente por el Poder Legislativo, determina cuáles son los hechos o situaciones que, al producirse en la realidad, harán que los particulares se encuentren en la obligación de efectuar el pago de las contribuciones. Caracteres del Poder Tributario En opinión de Giuliani, en (Bielsa, 1951, 283) se señala que el poder tributario es abstracto, permanente, irrenunciable e indelegable. Estas cuatro características constituyen sus elementos primordiales. a) Abstracto. El poder tributario es esencialmente abstracto, ya que es una potestad derivada del poder de imperio que pertenece al Estado y que le otorga el derecho de aplicar tributos. No debe confundirse tal potestad con el ejercicio de ese poder; una cosa es la facultad de actuar y otra muy distinta la actualización de esa facultad en el plano de la materialidad. b) Permanente. El poder tributario es connatural al Estado y deriva de su poder, de manera que sólo puede extinguirse con el Estado mismo. En consecuencia, en tanto subsista, el Estado indefectiblemente tendrá el poder de gravar. c) Irrenunciable. El Estado no puede desprenderse de este atributo esencial, puesto que sin el poder tributario no podría subsistir: es como el oxígeno para los seres vivientes. d) Indelegable. Este aspecto está íntimamente ligado al anterior y reconoce análogo fundamento. Renunciar importaría desprenderse de un derecho de forma absoluta y total; delegar significaría transferirlo a un tercero de manera transitoria. En el ámbito jurisdiccional que corresponde a la Nación o a los Estados, cada uno en su esfera, el Poder Legislativo que representa al pueblo no puede delegar en el Ejecutivo o en otra dependencia administrativa ninguna de las atribuciones o poderes que le han sido expresa o implícitamente conferidos. Tiene vedado delegar el poder de hacer la ley, pero puede conferir al Ejecutivo la facultad de reglar los pormenores y detalles para la ejecución de aquélla. En nuestro sistema jurídico, este último aspecto se encuentra plenamente delimitado en la facultad reglamentaria que posee el Ejecutivo Federal de acuerdo con el artículo 89 fracción I de la Constitución, que a la letra dice; Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión. Sergio Francisco de la Garza, hace referencia al carácter del poder tributario y señala que tiene un carácter consubstancial al Estado, ya que por su misma naturaleza, este tiene encomendadas tareas que debe realizar a fin de que la sociedad civil pueda encontrar organización y vida (e la Garza, 1990; 207) Además, manifiesta que el Estado debe expedir las leyes que rijan las relaciones entre los particulares y él mismo, así como la actuación del propio Estado, quien ha de impartir la justicia resolviendo las controversias que, de otra manera, tendrían que ser dirimidas por los particulares mediante la fuerza. Por otra parte, el Estado debe realizar una serie de funciones y prestar una cantidad de servicios públicos que los particulares, por sí mismos, no podrían realizar ni prestar; de modo que en esta concepción, el Estado es el gestor del bien común temporal. Sin discrepar con de la Garza, quien justifica, que “por naturaleza el Estado tiene tareas encomendadas para que la sociedad encuentre organización y vida”. Estimamos que para una mejor comprensión de los elementos esenciales del tributo, resulta más claro lo manifestado por Giuliani, quien justifica por medio de las cuatro características antes mencionadas, donde el poder tributario es “abstracto, permanente, irrenunciable e indelegable”. El poder tributario es necesario para la existencia y prosperidad de cualquier nación. Existen organismos que cumplen funciones de gobierno y, para el ejercicio de tal potestad, tiene o se atribuyen la facultad de establecer y recaudar contribuciones. Esta circunstancia ha conducido a examinar la naturaleza de esos entes jurídicos y, con mucha frecuencia, a establecer la existencia de categorías de potestad tributaria. Es por ello que se habla de poder originario y poder derivado, según la doctrina Suiza. El problema se presenta en todas partes como consecuencia de los múltiples organismos estatales y paraestatales creados con fines económicos o sociales, pero se agudiza en los países de sistema federal, como el nuestro, debido a la coexistencia de los estados y los municipios. Baste citar como ejemplo que en Argentina suele decirse que únicamente la nación y las provincias poseen poder tributario originario, en tanto que las municipalidades lo tienen por delegación. En los Estados Unidos de América se recurre a la clasificación tripartita de poderes inherentes, poderes enumerados y poderes delegados. Los primeros corresponden a los estados, por ser inherentes o connaturales a su soberanía originaria; los segundos pertenecen al gobierno federal, porque su soberanía emana de la Constitución, que enumera o designa sus facultades; los últimos, a los municipios, en virtud de ser simples instrumentos de gobierno con funciones específicas, que sólo disponen de los poderes delegados por los Estados. Giuliani, citado en Bielsa, no comparte tales conceptos, puesto que entiende que todos los órganos del gobierno tienen facultades tributarias de la misma naturaleza jurídica, sin que puedan establecerse grados o jerarquías entre ellos. Tanto la Nación como los estados y municipios tienen poder originario o inherente, porque este es connatural al Estado en cualquiera de sus manifestaciones. La diferencia no radica en la esencia sino en el ámbito de actuación; en la jurisdicción atribuida a cada uno de ellos con sujeción a las normas constitucionales o legales vigentes en cada país. (Bielsa, 1951; 288) La única delegación de poderes –incluso el tributario- es la efectuada por el pueblo, depositario de la soberanía, al sancionar la Constitución que nos rige, y sólo en tal sentido puede hablarse de poderes delegados al gobierno nacional. En nuestro régimen institucional no se concibe al Estado sin el gobierno federal, los estados y los municipios, dotados todos ellos del atributo originario del poder de aplicar contribuciones. Al referirse al poder tributario Sergio Francisco de la Garza afirma que puede ser originario o delegado. Es originario cuando nace originariamente de la Constitución y, por tanto, no se recibe de ninguna otra entidad. Tal es el caso de la Federación y de los estados en la República Mexicana: ambos tipos de entidades tienen poder tributario originario. (De la Garza, 1990; 209) Expresa, asimismo, que el poder tributario es delegado, cuando la entidad política lo posee porque le ha sido transmitido por otra entidad que tiene poder originario. En la República Mexicana este supuesto es excepcional y se ha producido en algunos casos aislados en que la Federación, como titular del poder tributario exclusivo, lo ha transmitido en parte a las entidades federativas, al autorizarlas para establecer determinados tributos respecto de los cuales carecen de poder tributario originario en virtud de estar reservado a la Federación. Pensamos que en nuestro sistema jurídico no puede darse tal supuesto. Partimos de lo expuesto por la Constitución en sus artículos 40 y 41, los cuales expresan que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta por estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una Federación establecida según los principios de dicha ley fundamental, y que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de la unión, en los casos de la competencia de estos, y por los de los estados en lo que toca a sus regímenes interiores y en los términos respectivamente establecidos por la Constitución Política y las particulares de los estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del pacto federal. En esas condiciones, el Gobierno Federal no puede delegar a los estados el establecimiento de determinados tributos federales, ya que como se ha visto y de acuerdo con el artículo 73 de nuestra Constitución, la Federación tiene exclusividad en determinadas materias impositivas, por lo que resulta obvio que no puede delegar en los estados el establecimiento de dichos tributos. Lo que sucede es que en algunos casos los estados cobran impuestos federales, pero la percepción se efectúa mediante convenios que realizan con el Ejecutivo Federal y por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con el espíritu de la Constitución Política y la ley especial vigente: Ley de Coordinación Fiscal.