Deber de ocupación viviendas y función social

Deber de ocupación de viviendas y función social
Introducción
De un tiempo a esta parte están abundando las iniciativas legislativas en materia de
vivienda en las Comunidades Autónomas que optan por incluir el deber de dar uso y
efectiva ocupación a las viviendas por parte de sus propietarios como parte de lo que
se llama “función social de la vivienda”.
En Euskadi, en concreto, se ha presentado recientemente una proposición de ley en
materia de vivienda y que incorpora el siguiente texto hablando del cumplimiento de
la función social de la vivienda (hay otros puntos que omito);
Me referiré en este comentario al apartado b) que conceptúa como parte integrante de
la función social de la vivienda el mantenimiento de la misma en situación de
desocupación.
Deber de ocupación como parte de la función social de la propiedad de la vivienda
¿Qué se entiende por función social?
La obligada referencia a la hora de abordar este punto la encontramos en la Sentencia
del Tribunal Constitucional 37/1987 donde, a raíz de enjuiciar la legislación sobre la
propiedad agraria que imponía determinadas limitaciones y deberes a sus propietarios,
se cuestionaba si estos formaban parte de la función social de la propiedad enunciada
en el artículo 33.2 de la CE. Incorporamos determinados extractos del Fundamento
Jurídico Segundo y Octavo de dicha Sentencia;
(…) la referencia a la «función social» como elemento estructural de la definición misma del
derecho a la propiedad privada o como factor determinante de la delimitación legal de su
contenido pone de manifiesto que la Constitución no ha recogido una concepción abstracta de
este derecho como pero ámbito subjetivo de libre disposición o señorío sobre el bien objeto del
dominio reservado a su titular, sometido únicamente en su ejercicio a las limitaciones generales
que las Leyes impongan para salvaguardar los legítimos derechos o intereses de terceros o del
interés general. Por el contrario, la Constitución reconoce un derecho a la propiedad privada que
se configura y protege, ciertamente, como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero
también, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de
acuerdo con las Leyes, en atención a valores o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad
o utilidad social que cada categoría de bienes objeto de dominio esté llamada a cumplir.
(…) esa dimensión social de la propiedad privada, en cuanto institución llamada a satisfacer
necesidades colectivas, es en todo conforme con la imagen que de aquel derecho se ha formado la
sociedad contemporánea y, por ende, debe ser rechazada la idea de que la previsión legal de
restricciones a las otrora tendencialmente ilimitadas facultades de uso, disfrute, consumo y
disposición o la imposición de deberes positivos al propietario hagan irreconocible el derecho de
propiedad como perteneciente al tipo constitucionalmente descrito. (…) Es claro, en consecuencia,
que, de acuerdo con las Leyes, corresponde a los poderes públicos competentes en cada caso
delimitar el contenido del derecho de propiedad en relación con cada tipo de bienes.
(…) la progresiva incorporación de finalidades sociales relacionadas con el uso o
aprovechamiento de los distintos tipos de bienes sobre los que el derecho de propiedad puede
recaer ha producido una diversificación de la institución dominical en una pluralidad de figuras o
situaciones jurídicas reguladas con un significado y alcance diversos. De ahí que se venga
reconociendo en general aceptación doctrinal y jurisprudencial la flexibilidad o plasticidad actual
del dominio que se manifiesta en la existencia de diferentes tipos de propiedades dotadas de
estatutos jurídicos diversos, de acuerdo con la naturaleza de los bienes sobre los que cada
derecho de propiedad recae.
En lo que concierne a la restricción o modelización de las facultades dominicales e imposición de
deberes positivos al titular, la transformación antes dicha ha afectado de una manera más intensa
a la propiedad inmobiliaria, tanto a la que recae sobre suelos susceptibles de aprovechamiento
urbanístico como a la propiedad de tierras agrícolas o forestales, (…)
(…) no hay razón para entender que infrinja dicho contenido esencial, ahora constitucionalmente
garantizado, aquella regulación legal que, restringiendo las facultades de decisión del propietario
con relación al uso, destino y aprovechamiento de los fundos rústicos, imponga a éste o permita
imponerles determinados deberes de explotación y, en su caso, de mejora, orientados a la
obtención de una mejor utilización productiva de la tierra, desde el punto de vista de los intereses
generales, siempre que quede salvaguardada la rentabilidad del propietario o de la Empresa
agraria.
(…) el derecho a la propiedad privada que la Constitución reconoce y protege tiene una vertiente
institucional, precisamente derivada de la función social que cada categoría o tipo de bienes sobre
los que se ejerce el señorío dominical está llamado a cumplir, lo que supone, como ya sabemos, la
definitiva incorporación del interés general o colectivo junto al puro interés individual del titular en
la propia definición de cada derecho de propiedad o, si se prefiere, en la delimitación concreta de
su contenido. Como es lógico, esta delimitación no se opera ya sólo en la legislación civil, sino
también en aquellas otras Leyes que cuidan principalmente de los intereses públicos a los que se
vincula la propiedad privada. Así ocurre en el caso de la propiedad urbana, cuyas Leyes de
ordenación están muy lejos de establecer sólo, como los recurrentes pretenden, «medidas de policía
concretas», respetando, como regulación ajena, «la imposición de obligaciones y limitaciones al
ejercicio de los derechos dominicales», sino que, muy al contrario, establecen por sí mismas, o
por remisión a los instrumentos normativos del planeamiento, los deberes y límites intrínsecos
que configuran la función social de la propiedad del suelo, desde el punto de vista de la
ordenación del territorio.
En resumen,
1. La función social se identifica con el interés general o la utilidad social de los
bienes que son objeto del derecho de propiedad.
2. Esta función social de los bienes se incorpora al derecho de propiedad de forma
que determina su propio contenido no sólo fijando límites a sus potestades sino
también imponiendo deberes positivos a sus propietarios.
3. En cualquier caso, hay que respetar el contenido esencial del derecho entendido
como aquellas facultades que lo hagan recognoscible de modo que aseguren
una utilidad económica a su propietario.
4. El caso de la propiedad urbana se reconoce como un supuesto paradigmático
de sujeción de la propiedad privada al interés general de la ordenación del
territorio (y urbanística) a través del concepto de función social.
En consecuencia, el deber de ocupación de las viviendas de las que son titulares puede
ser imponible, mediante ley, a sus propietarios pero siempre y cuando haya en juego
un interés general que exija dicha ocupación o bien el uso de la vivienda forme parte
de su propia utilidad social.
Deber de ocupación de las viviendas por su utilidad social
Hay un tipo de viviendas en el que el deber de ocupación y uso de la misma forma
parte de su naturaleza jurídica. Estamos hablando del supuesto de viviendas que están
sometidas a algún régimen de protección pública. Efectivamente, las viviendas
protegidas incorporan el deber de ocupación y uso residencial a su propia naturaleza
jurídica.
En este sentido, no debe haber dificultad de entender que el deber de ocupación de las
viviendas, cuando estas están sometidas a algún régimen de protección, forma parte de
la función social de la propiedad al quedar integrada en su lógica y natural utilidad.
La legislación en materia de protección oficial a nivel estatal preconstitucional (vigente
hasta que la legislación específica de las Comunidades Autónomas no la desplace) ya
exigía dicho deber de ocupación de las viviendas protegidas y sancionaba como causa
de desahucio su desocupación permanente sin causa justificada.
En consecuencia, como dicha utilidad social de las viviendas protegidas exige la
ocupación y el uso residencial de la vivienda, tampoco debe haber obstáculo a entender
que su no ocupación presupone un incumplimiento de la función social y legitima la
imposición de medidas disciplinarias incluso, en algunos supuestos, la expropiación
forzosa por incumplimiento de la función social de la propiedad de la vivienda. Sirva
como ejemplo, entre otros muchos, la Disposición Adicional 4ª de la Ley 2/2006, de
Suelo y Urbanismo del País Vasco que dispone expresamente:
Legitimación expropiatoria de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública
1.
Existirá causa de interés social que legitima la expropiación forzosa de viviendas
sometidas a algún régimen de protección pública en los siguientes casos;
a.
b.
Cuando sin causa justificada, conforme a lo establecido en la normativa
protectora, permanezcan sin uso residencial por más de un año ininterrumpido.
Cuando se utilicen para fines distintos del de domicilio del titular sin contar con la
previa y preceptiva autorización del departamento del Gobierno Vasco
competente en materia de vivienda o del Ayuntamiento, según corresponda.
2. Dichas viviendas expropiadas se destinarán a cubrir las necesidades sociales para las que
fue establecido el régimen de protección pública.
En este mismo sentido, entiendo descartable que el deber de ocupación de la vivienda
pueda exigirse con carácter general para otro tipo de viviendas que no sean protegidas.
Si las viviendas que no están sometidas a algún régimen de protección permanecen
desocupadas no parece lesionarse ningún interés general ni parece formar parte de su
utilidad social su efectiva ocupación, salvo lo que se dispone en el punto siguiente.
Deber de ocupación por el destino determinado por ordenación territorial y urbanística
La función social, como hemos visto anteriormente en la jurisprudencia constitucional,
no se limita al interés general que determina la utilidad social del propio bien. También
puede concretarse dicho interés general en el destino urbanístico de determinados
bienes inmuebles, concretados en instrumentos de ordenación urbanística por razón de
su localización.
En particular, el artículo 3 del Texto Refundido de Ley Suelo de 2008 define la
ordenación territorial y urbanística como funciones públicas que organizan y definen el
uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las
facultades y deberes de la propiedad del suelo conforme al destino de suelo. El artículo
3 prosigue precisando que el ejercicio de la potestad de estas funciones públicas de
ordenación territorial y urbanística, en la medida que condicionan los derechos y
deberes de la propiedad del suelo (y de los edificios) debe ser motivado y expresar los
intereses generales a los que sirve. Aunque el artículo habla de “suelo” hay que
entenderlo en sentido amplio porque cuando se trata de los deberes (artículo 9) se
incluye también la referencia a deberes de los propietarios de edificaciones.
En este sentido, se impone la pregunta; ¿en qué supuestos la ocupación de viviendas
puede servir al interés general de la ordenación territorial y urbanística e imponerse en
consecuencia a los propietarios de viviendas?
1. En primer lugar el deber de ocupación de viviendas puede aparecer asociado al
deber de conservación de los edificios entendido como la mejora de calidad y de
sostenibilidad del medio urbano.
Como ya he señalado en una entrada anterior, el artículo 3.b) de la Ley 8/2013 señala la
ocupación de viviendas como uno de los fines comunes de las políticas públicas para
un medio urbano más sostenible, eficiente y competitivo.
A este respecto se debe señalar que el hecho de la ocupación o desocupación de la
vivienda no es irrelevante a los efectos del interés general de la ordenación territorial y
urbanística consistente en la mejora de la calidad y sostenibilidad del medio urbano.
El artículo 9 del TRLS (en redacción dada por la Ley 8/2013) modifica el régimen del
deber de conservación de los propietarios de suelo y de las edificaciones (por lo tanto,
también de las viviendas)1. En concreto, el párrafo tercero del artículo 9.1 habilita a la
Administración a exigir obras adicionales (de mejora de la calidad y sostenibilidad) a
aquellas que tengan por objeto asegurar los requisitos básicos de la edificación y la
adaptación de sus instalaciones. Dichas obras adicionales deberán ser justificadas en el
nivel de calidad que deba ser alcanzado.
Esta necesidad de justificación nos remite necesariamente al artículo 11 de la Ley
8/2013 que exige que la ordenación y gestión de las actuaciones incorpore una
memoria que asegure su viabilidad económica, entendida en términos de rentabilidad,
Sobre la modificación del deber de conservación de edificaciones operado por la Ley 8/2013
puede consultarse el artículo MENENDEZ SEBASTIAN, EVA Mª “Nuevo enfoque del deber de
conservación en la Ley 8/2013, de rehabilitación, renovación y regeneración urbana” Instituto
Nacional de Administración Pública, Julio 2013
1
de adecuación al límite del deber de conservación y de adecuado equilibrio entre los
beneficios y las cargas derivados de la actuación.
Llegados a este punto hay que resaltar que la ocupación efectiva de las viviendas que
son objeto de la actuación de rehabilitación trae por consecuencia la posibilidad de
obtener ingresos a los efectos de financiar las obras exigidas. Los ingresos derivados de
los ahorros de consumo energético o los ingresos derivados de destinar las rentas de
los arrendatarios de las viviendas (artículo 17.5 de la Ley de Arrendamientos Urbanos
modificada por la Ley 4/2013) son dos ejemplos de contribuciones económicas a la
actuación que no existirían en el supuesto de que las viviendas permanecieran
desocupadas. Por lo tanto, la existencia o no de dichos ingresos derivados de la
ocupación efectiva o no de las viviendas puede determinar el alcance de la actuación,
en la medida que la misma debe preservar un equilibrio económico entre ingresos y
costes procurando “el menor impacto posible en el patrimonio personal de los particulares”
(artículo 11 letra c)
En este sentido podemos afirmar que el deber de ocupación de las viviendas puede ser
legítimamente imponible, de forma justificada, en los ámbitos de actuación que hayan
sido delimitados por la ordenación para la ejecución de actuaciones de rehabilitación,
renovación o regeneración urbana bajo el amparo de la extensión, justificada, del deber
de conservación de edificios y viviendas prevista en la legislación básica del suelo por
razón de la mejora de la calidad y sostenibilidad del medio urbano.
2. Deber de ocupación de vivienda asociado al principio de cohesión social. En este
supuesto, las circunstancias de oferta y demanda del mercado inmobiliario presentan
unas características de desajuste de forma que impiden de forma radical el acceso de
determinadas personas a la vivienda. Esta imposibilidad bien puede ser debida a las
circunstancias económicas exigidas para el acceso (precio, financiación), o bien pueden
corresponderse con situaciones de agotamiento de suelo o inconveniencia de su
desarrollo urbanístico para la promoción de nuevas viviendas.
En este contexto, la existencia de viviendas desocupadas se constituye como una
oportunidad de facilitar el acceso a la vivienda por parte de las Administraciones
Públicas a las personas que no tienen acceso a las mismas. No suele ser extraño
encontrar planes de ordenación territorial y urbanística que exploran la posibilidad de
destinar estas viviendas desocupadas a incrementar la oferta de vivienda, incluso en
detrimento de la posibilidad de construir nuevas viviendas por motivos de
sostenibilidad en la ocupación del territorio. Por ejemplo, el Plan Territorial Parcial de
Bilbao Metropolitano.
Conviene a este respecto recordar el artículo 2 del Texto Refundido de Ley de Suelo
determina que el suelo vinculado a un uso residencial (edificado o no) está al servicio
de la efectividad a disfrutar de una vivienda digna y adecuada (en similares términos
el artículo 47 CE) según establezca la legislación en la materia. Y a tenor de la propia
jurisprudencia constitucional, que ha sido analizada anteriormente, el interés general
que da contenido a la función social de la propiedad (artículo 33.2 CE) lo podemos
encontrar en los propios principios rectores de la política social y económica de la
Constitución, capítulo donde se encuadra el propio artículo 47 CE sobre el derecho de
acceso a la vivienda.
En atención a lo expuesto, no debe existir dificultad en entender que la tenencia de la
vivienda desocupada en estas circunstancias se puede conceptuar legalmente como un
incumplimiento de la función social de la propiedad. Ello por suponer una utilización
abusiva del bien por parte del propietario en detrimento de la necesidad de acceso de
otras personas a esa vivienda. Sería como el reverso del deber positivo de ocupación de
vivienda que hemos visto hasta el momento.
En otras palabras, en este contexto socio-económico que impide la cohesión social por
carencia de acceso a la vivienda, el tenerla vacía o desocupada se constituye como un
uso antisocial al tener dicha vivienda un aprovechamiento manifiestamente mejorable
(igual que con las fincas rústicas, por cierto) y poder suponer una práctica especulativa.
Así, la tenencia de la vivienda desocupada se conceptúa como un incumplimiento de la
función social de la propiedad (no de la vivienda, como se suele disponer en las leyes
por motivos de competencia) que da pie a su vez a penalizar fiscalmente dichas
prácticas, a aplicar sanciones o incluso a la expropiación temporal del uso de la
vivienda, siempre con la vista puesta en el interés general de atender necesidades de
orden social.
Es aquí donde se incardina la facultad de expropiar temporalmente el uso de vivienda
por tenerla desocupada o por fomentar su desocupación a través de desahucios. Una
medida que entiendo perfectamente constitucional por velar por el cumplimiento de la
función social de la propiedad de las viviendas.
Al mismo tiempo creo importante insistir que la tenencia de una vivienda vacía sólo
puede tenerse por incumplimiento de la función social de la propiedad ante la
existencia de una necesidad acreditada de acceso a la vivienda que no pueda ser
satisfecha. Ello por vulnerar el principio de cohesión social y, más en concreto, el
derecho de acceso a una vivienda que debe ser protegido por las Administraciones
Públicas.
Conclusiones
Hemos visto cómo la función social de la propiedad de la vivienda puede amparar
tanto el deber positivo de ocupación de las viviendas por parte de sus propietarios
como la reacción administrativa por parte de las Administraciones Públicas para evitar
su desocupación.
Pero al mismo tiempo hay que hacer notar que el deber de ocupación sólo se puede
predicar con carácter general de las viviendas sometidas a algún régimen de protección
pública. En este caso queda fuera de toda duda que la ocupación de las viviendas
protegidas forma parte indisoluble de su utilidad social y la misma es exigible en todo
tiempo y lugar.
Por el contrario, si apelamos a los principios de la ordenación territorial y urbanística
como base para imponer el deber de ocupación de una vivienda o habilitar legalmente
la reacción administrativa ante su desocupación, se debe actuar con mayor cautela. En
estos casos, la función social de la propiedad depende de la ubicación de las viviendas.
De este modo hemos concluido, por ejemplo, que el deber de ocupación asociado al
deber de conservación de las viviendas sólo parece poder exigirse en aquellos ámbitos
espaciales urbanos delimitados administrativamente como de rehabilitación o como de
regeneración urbana. En otro orden de cosas, tampoco parece poder predicarse la
existencia de un incumplimiento de la función social de la vivienda si la misma se tiene
desocupada pero ubicada en zonas donde no exista una necesidad acreditada o una
especial dificultad de acceso a la vivienda.
Este matiz es importante porque viene a entrar en colisión con las manifestaciones
altisonantes y grandilocuentes de nuestras leyes de vivienda. Si volvemos la mirada al
artículo del texto de la proposición de ley vasca de vivienda, con el que empezábamos
esta entrada, caemos fácilmente en la cuenta que en su apartado b) se califica como
incumplimiento de la función social de la (propiedad de la) vivienda el hecho de
tenerla en situación o estado de desocupación permanente de forma injustificada, sin
más matices. Y como hemos visto, en nuestra humilde opinión, esa afirmación debe ser
oportunamente matizada porque no puede reputarse como incumplimiento el hecho
de no dar efectiva ocupación a una vivienda si ello no contraviene el interés general,
salvo el supuesto que se trate de viviendas protegidas, como ya hemos afirmado.
Iñigo Maguregui
Abogado Urbanista