LA DEFICIENTE TUTELA DE LOS INTERESES

LA DEFICIENTE TUTELA DE LOS INTERESES COLECTIVOS Y DIFUSOS EN
MÉXICO
Magistrado Joaquín Gallegos Flores.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
El mundo que vivimos ha experimentado enormes cambios en todas las áreas de la
vida humana por lo que el Derecho ha tenido que transformarse, pero no lo ha
hecho con la rapidez que se requiere para regular esas transformaciones y
satisfacer las demandas emergentes, que se multiplican con los retos de la
globalización.
Señala María del Pilar Hernández Martínez1 que en el siglo XX experimentamos el
tránsito inexorable del Estado libre individualista al Estado Social de Derecho,
como producto de grandes transformaciones económicas, políticas y sociales. Es
en esta nueva fase del Estado de Derecho en la que tiene cabida este intento de
acercarnos a la tutela efectiva de los intereses difusos y colectivos.
Para dicha autora los grupos sociales que emergen de este nuevo Estado social de
Derecho, como los trabajadores, los consumidores, los defensores del medio
ambiente, requieren de instrumentos de política legislativa, acción administrativa y
función jurisdiccional que posibiliten el ejercicio de sus derechos.
1
Hernández Martínez, María del Pilar, Mecanismos de Tutela de los Intereses Difusos y Colectivos, Instituto
de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1997, p. 17.
En relación con la tutela de intereses colectivos o difusos, Mauro Cappelletti 2
expone que el fenómeno de estos nuevos derechos ha surgido con toda su fuerza,
de forma tal que se pone en evidencia la absoluta falta de adecuación de los viejos
esquemas, típicos de la tradicional posición individualista del proceso civil. La visión
moderna de las sociedades contemporáneas ha propiciado el surgimiento de una
relación típica de las economias modernas, nos señala este autor, como el hecho
de que la producción, distribución y consumo de los bienes se desarrollen en gran
escala, y ya no más en relación de uno a uno; de ahí la necesidad de que el
proceso civil refleje en sus estructuras esta transformación revolucionaria de las
relaciones económicas y sociales. Un defecto en un producto puede convertirse en
perjudicial para miles y hasta millones de consumidores; igual situación ocurre en el
caso de la contaminación ambiental. Si se pretendiera individualizar el daño caso
por caso, se produciría una inmersión de las Cortes de Justicia de un sinnúmero de
causas, muchas de las cuales serían insignificantes.
Además, expone Cappelletti, el efecto de las causas individualmente consideradas
sería irrisorio, ya que pocos se enfrentarían al gran poder de los productores,
quienes no tendrían empacho en cubrir sumas para ellos de nulo impacto
económico en sus empresas y no tendrían un efecto persuasivo para que
abandonaran la actividad productiva del daño.
Un sistema procesal incapaz de proteger estos intereses colectivos y difusos
implicaría una denegación de justicia y del Estado social de Derecho.
Los retos que conllevan la aparición y expansión de estos derechos implican por
necesidad una transformación de los instrumentos procesales de tutela. En opinión
de Lorenzo Lujosa Vadell3 el examen de la protección de los intereses de grupo
2
Cappelletti, Mauro, La Protección de los Intereses Colectivos o Difusos, en XIII Jornadas Iberoamericanas de
Derecho Procesal. Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, México 1993, p. 246.
3
Bujosa Vadell, Lorenzo, La Protección Jurisdiccional de los Intereses de Grupo, José María Bosch Editor
S.A., Barcelona, 1995, p. 19 y 20.
2
implica superar aspectos del proceso clásico, en especial por lo que se refiere a los
sujetos intervinientes en un litigio.
Considera Bujosa Vadell, que la gama de intereses de grupo es muy amplia por las
características de la sociedad contemporánea denominada sociedad de masas;
cita los intereses de los consumidores, los que derivan del Derecho a un medio
ambiente sano, los intereses de grupo colectivos, como los sindicatos y los que
derivan del Derecho a la salud, vivienda digna y otros.
La incorporación de los intereses colectivos, difusos y de grupo en las
constituciones y en los ordenamientos legales de las naciones ha sido dispareja y
los países que los han regulado no lo han hecho de la misma forma ni con el
mismo alcance de protección.
En el caso de México, se han incorporado ciertos derechos de este tipo a la
Constitución Federal, pero en forma aislada y sin un sentido de orden, como el
Derecho a la salud, a una vivienda digna y un medio ambiente adecuado. Tampoco
se ha establecido constitucionalmente un sistema o un procedimiento de protección
de los intereses colectivos, difusos o de grupo.
A nivel secundario, solo la Ley Federal de Protección al Consumidor de 1992, en
su artículo 26, regula acciones de grupos para los consumidores, pero no les
otorga legitimación para ejercitar esas acciones, ya que se la confiere a la
Procuraduría Federal del Consumidor (PROFECO).
Estas acciones son tanto de naturaleza cautelar, que procuran evitar un daño,
como restitutorias o de condena cuando la Procuraduría demuestra el carácter de
perjudicados de los consumidores afectados, así como la acreditación del daño o
perjuicio.
3
Puede advertirse que la regulación Constitucional y legal de los intereses
colectivos, difusos y de grupo en México es prácticamente inexistente, con la
circunstancia desfavorable de que al depender la PROFECO de la Secretaría de
Economía, antes Secretaria de Comercio, ello le resta autonomía en su función, ya
que según expone José Ovalle Favela4 en nueve años de vigencia la PROFECO
no ha interpuesto ninguna acción de grupo.
Este estado lamentable de la jurisdicción tutelar de derechos, colectivos en México
es sinónimo de la desigualdad económica, política y social y de la falta de voluntad
del Estado para proteger a su elemento humano que se ve afectado por el poder
del propio Estado y de las grandes empresas, públicas y privadas, nacionales y
transnacionales, lo que va en contra de los postulados de nuestro Estado social de
Derecho, que de manera obligada se vio en la necesidad de reconocer
constitucional y legalmente los derechos de trabajadores y campesinos, sin
evolucionar al ritmo que exige la sociedad en la tutela efectiva de los intereses de
grupo, con las salvedades que ya se apuntaron.
DESARROLLO DEL TEMA
La incorporación constitucional de los derechos colectivos, difusos y de grupo en
las diversas naciones y la implementación de mecanismos de tutela en los
ordenamientos legales, muestra un desarrollo conceptual, jurisprudencial y de
tutela efectiva de estos derechos que distan mucho de la pobre situación que
guarda la protección de estos intereses en nuestro país.
En el campo conceptual y doctrinal Vicenzo Vigoriti, citado por Ovalle Favela 5,
distingue los intereses colectivos de los intereses difusos, a partir de la existencia
en los primeros de una organización. En ambos intereses se da una pluralidad de
4
5
Ovalle Favela, José, Acciones Populares y Acciones para la Tutela de los Intereses Colectivos.
Ovalle Favela, José, op. Cit.
4
personas, pero en el caso de los intereses colectivos esa pluralidad tiene una
organización establecida para la obtención de un fin común, como expresión de la
estructura tendencialmente unitaria del colectivo, que aseguraba unidad de
tratamiento de esos intereses y unidad de efectos de la resolución jurisdiccional, en
tanto que los intereses difusos carecían de instrumentos para una valoración
unitaria, por falta de coordinación de las voluntades.
En la doctrina brasileña, explica Ovalle Favela6, también se distingue entre los
intereses colectivos y difusos. Se consideran colectivos los intereses comunes a
una colectividad de personas, pero solo cuando existe un vínculo jurídico entre
componentes del grupo, como ocurre con las sociedades, los sindicatos, entre
otros. En cambio, se consideran difusos los intereses que sin fundarse en un
vínculo jurídico se basan en factores de hecho genéricos y contingentes,
accidentales y mutables, como habitar en la misma zona, consumir el mismo
producto, entre otros.
En ese sentido el Código de Defensa del Consumidor Brasileño define como
difusos los intereses transindividuales, de naturaleza indivisible, de los que son
titulares personas indeterminadas y ligadas por circunstancias de hecho. El mismo
código define como colectivos los intereses transindividuales de naturaleza
indivisible, de los que es titular un grupo, categoría o clase de personas ligadas
entre sí o con la parte contraria por una relación jurídica base.
Ambos intereses son transindividuales y de naturaleza indivisible. La lesión de uno
solo de sus miembros implica la lesión a los demás y la satisfacción de uno, la de
todos.
Puede advertirse que existe un mismo tratamiento conceptual en la doctrina y la ley
brasileña en cuanto a los intereses colectivos y difusos.
6
Ídem
5
Por otra parte, el mismo Código de Defensa del Consumidor de Brasil define los
intereses individuales homogéneos como aquellos que siendo de carácter
individual tienen sin embargo un origen común. Estos intereses son tratados por
esta razón colectivamente, es decir, pueden ser reclamados mediante una acción
colectiva para obtener la reparación de los daños sufridos individualmente por los
consumidores que ejercitan la acción. Cada miembro de la colectividad o grupo es
titular de un interés individual, divisible por naturaleza y cada uno puede presentar
su demanda a título personal.
Siguiendo al mismo autor, la legislación española también distingue entre intereses
colectivos e intereses difusos que es similar a la de Brasil. La ley de Enjuiciamiento
Civil Española en vigor a partir del 8 de enero de 2001, distingue estos intereses de
acuerdo con el grado de determinación de los sujetos afectados. Si los afectados
están determinados o son determinables sus intereses se califican de colectivos, en
caso contrario se consideran como difusos.
En el Derecho colombiano los intereses colectivos y difusos se engloban como
intereses colectivos, y la distinción se hace entre éstos y los de grupo, que
corresponden a los intereses individuales homogéneos del Derecho brasileño.
Lo que me parece importante del Derecho colombiano es que la Constitución
Política de este país establece las bases para la tutela de los intereses colectivos y
los de grupo, en los siguientes términos:
“Artículo 88.- La ley regulará las acciones populares para la protección de los
derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la
seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre
competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella.
6
También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número
plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.”
Esta disposición constitucional está reglamentada en la ley 472 de 1998, que tutela
los intereses colectivos y de grupo.
Puede advertirse que los países de Brasil y Colombia, en América, presentan un
desarrollo notable en la tutela de estos intereses, que debe imitarse. Algo
semejante ocurre en España, por lo que es urgente incorporar estos intereses y
derechos a una tutela efectiva en México.
La protección de los intereses colectivos se encuentra estrechamente vinculada
con el ejercicio de la administración pública, que al lesionar este tipo de derechos
ha dado origen a una legitimación para promover en la vía administrativa a los
grupos afectados. El concepto de interés legítimo es producto de la jurisdicción
contencioso administrativa destinada a la solución de estos conflictos. Nos dice
Bujosa Vadell7 que los intereses legítimos no son por definición derechos
subjetivos, pero que intrínsecamente no son entidades distintas, es decir, en el
fondo son lo mismo, puede decirse, en opinión de este autor que dichos intereses
son situaciones jurídico-subjetivas relacionadas con normas que regulan, en el
interés general, el desarrollo de la actividad de la administración pública.
Esta vinculación de los intereses colectivos y difusos con la esfera de la
administración pública la señala Héctor Fix Zamudio8, al comentar el ordenamiento
federal alemán que entró en vigor el primero de enero de 1977, y que reguló la
intervención de los grupos colectivos en el procedimiento administrativo, dicho
procedimiento de masas (massenverfahien), reconoce la tutela de los intereses
difusos, transformado con ello el concepto clásico de la legitimación.
7
Bujosa Vadell, op., cit., p. 35.
Fix Zamudio, Héctor, Introducción a la Justicia Administrativa en el Ordenamiento Mexicano. El Colegio
Nacional. México 1983, p. 34.
8
7
La denominada class action de los Estados Unidos de América, corresponde a la
acción de masas alemana y a la relator action anglosajona.
La solución norteamericana, a decir de Hernández Martínez9 contiene una apertura
legitimadora relativa en razón de que a pesar de que amplía el espectro de
protección, lo restringe a través de una serie de requisitos.
La class action, de acuerdo con dicha autora, se ha considerado el mecanismo
procesal de tutela más eficaz con que cuenta el sistema jurídico norteamericano
para proteger a los portadores de intereses difusos.
Estas acciones están previstas en la Rule 23 de la Federal Rules of Civil
Procedures de 1978 reformada en 1996.
Este ordenamiento prescribe que una acción puede ser ejercitada en calidad de
class action, cuando:
1.- El grupo es tan numeroso que resulta imposible o impráctico que todos sus
miembros sean parte de la demanda.
2.- Existen cuestiones de hecho o de Derecho, comunes a todo el grupo.
3.- Los elementos de la acción o de las excepciones y las defensas son comunes a
todos los miembros y quienes desempeñan el papel de representantes protegen
los intereses del grupo de manera justa y adecuada.
El incremento de las acciones de clase en los Estados Unidos de América ha
permitido una progresiva ampliación de la legitimación, denominada standing, por
lo que constituye un valioso instrumento de tutela efectiva de intereses colectivos,
difusos y un canal de efectivo acceso a la justicia.
9
Hernández Martínez, op. cit. p. 124.
8
Como ya se expuso en este trabajo, la regulación de las acciones colectivas en
México es por demás escasa, incompleta y además resulta ineficaz, puesto que
solo rige para los consumidores y no ha tenido positividad, puesto que no se han
promovido acciones de grupo en México, de las previstas en el artículo 26 de la
Ley Federal de Protección al Consumidor, lo que permite concluir que es urgente
ponerle fin a este estado lamentable de la regulación de las acciones colectivas en
nuestro país.
HIPÓTESIS DE SOLUCIÓN.
La hipótesis de solución al problema planteado son de carácter normativo, debido a
que es urgente incorporar a la Constitución las acciones colectivas como
mecanismos de tutela de los intereses colectivos y de grupo. De igual modo, deben
regularse legalmente las acciones colectivas.
Por los efectos de su regulación legal, se deben tomar en cuenta, la diferente
naturaleza de las acciones colectivas, distinguiendo estas últimas de las acciones
que protegen intereses difusos y aquellas que protegen intereses individuales
homogenizados, de acuerdo con las clasificaciones brasileña y colombiana.
También debe tomarse en cuenta al regular procesalmente las acciones colectivas,
difusas y de grupo, la contraparte, que causa el daño o lesión, ya que ello
determinará el tipo de proceso en el que se deben regular estas acciones, ya que si
se trata de daños provenientes de particulares, sean personas físicas o morales, la
jurisdicción será civil o mercantil y en caso de que se trate de la administración
pública o de particulares que desempeñen funciones públicas la regulación tendrá
que darse en los procedimientos de carácter contencioso administrativo.
9
La instrumentación procesal de las acciones colectivas, presentan problemas
especiales que deben ser atendidos. Una regulación básica de estas acciones
debe fijar con precisión sus presupuestos procesales, normas de procedimiento y
efectos de las resoluciones.
Los aspectos más sobresalientes de los presupuestos procesales se dan en
función de la determinación de los sujetos afectados, principalmente en las
acciones de grupos, en las que no existe un vínculo jurídico de base. A la par de
este problema encontramos los aspectos relacionados con la representación o
legitimación procesal.
En
un
último
aspecto
sobre
presupuestos
procesales
se
encuentra
la
determinación del tribunal con jurisdicción y competencia para conocer de las
acciones colectivas.
Respecto
al
procedimiento
son
importantes
las
cuestiones
relativas
al
emplazamiento, el llamamiento de terceros, la regulación de las excepciones y las
pruebas. Finalmente, en cuanto a las sentencias deben precisarse sus efectos y
cuando sean de condena, la ley debe fijar los criterios para indemnizar a los
demandantes, asimismo debe facilitar la ejecución por el interés que representa
para la sociedad y el Estado que se cumplimenten este tipo de sentencias.
Es pertinente señalar que si se condena a la parte demandada, y ésta es un
particular, tendrá Derecho de acudir al juicio de amparo, como también podrá
hacerlo el grupo titular del interés colectivo cuando se desestime total o
parcialmente su acción. Si la demandada es la administración pública y es
condenada tendrá expedito su recurso de revisión ante el Tribunal Colegiado
correspondiente.
10
CONCLUSIONES.
1.- La transformación de la sociedad contemporánea en una sociedad de masas y
del Estado liberal en el Estado social del Derecho, ha dado lugar al nacimiento de
intereses colectivos, difusos o de grupo que es necesario tutelar en forma efectiva.
2.- La necesidad de protección de estos intereses y derechos, trajo consigo la
consecuencia de modificar los esquemas clásicos del Derecho procesal,
primordialmente en orden a los sujetos intervinientes en el proceso.
3.- Existe una marcada evolución en el Derecho comparado que tiende al
reconocimiento de los derechos colectivos, mediante variadas acciones de grupo
como el procedimiento de masas alemán, la class action norteamericana, la relator
action anglosajona, las acciones colectivas y difusas en Brasil, Colombia y España.
4.- La evolución de estas acciones se ha manifestado en su reconocimiento en
textos constitucionales y su regulación en ordenamientos procesales que tienden a
salvaguardar los intereses y derechos colectivos y que propician una tutela efectiva
de los mismos.
5.- México presenta un notorio atraso en la regulación de las acciones colectivas
que las limita a los consumidores y que no ha tenido aplicación en la práctica
jurisdiccional.
6.- Es urgente que se regulen en nuestro país, tanto en la Constitución como en las
leyes ordinarias, los intereses y derechos colectivos, difusos y de grupo y que se
establezcan mecanismos efectivos de tutela.
11
7.- Una regulación de estas acciones debe comprender los aspectos básicos de
capacidad, legitimación procesal, competencia, emplazamiento, llamamiento de
tercero, pruebas, efectos de las sentencias y procedimientos eficaces de ejecución.
8.- El juicio de amparo y el recurso de revisión administrativa deben ser las últimas
instancias decisorias de estos conflictos.
12
FUENTES CONSULTADAS
1.- Hernández Martínez, María del Pilar, Mecanismos de Tutela de los Intereses
Difusos y Colectivos, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1997,
página 17.
2.- Cappelletti, Mauro, La Protección de los Intereses Colectivos o Difusos, en XIII
Jornadas Iberoamericanas de Derecho Procesal, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, UNAM, México 1993, página 246.
3.- Bujosa Vadell, Lorenzo, La Protección Jurisdiccional de los Intereses de Grupo,
José María Bosch Editor S.A., Barcelona, 1995, página 19 y 20.
4.- Ovalle Favela, José, Acciones Populares y Acciones para la Tutela de los
Intereses Colectivos.
5.- Fix Zamudio, Héctor, Introducción a la Justicia Administrativa en el
Ordenamiento Mexicano, El Colegio Nacional, México 1983, página 34.
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