DERECHOS SALARIALES Y PRESTACIONALES DE LOS EMPLEADOS DE LA
UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSE DE CALDAS
Producida la puesta en vigencia del Decreto 1919 de 2002, y reconocido el hecho de que el
mismo viola la Constitución Nacional en aspectos como el inciso final del artículo 53 y la
obligación de observar los criterios ordenados por la ley 4ª de 1992, contenida en el
numeral 19 del artículo 150 Superior, teniendo en cuenta lo ordenado en la jurisprudencia
constitucional, en particular lo contenido en la sentencia C-600 de 1998, se debió aplicar la
excepción de inconstitucionalidad por las siguientes razones:
1. El día 27 de agosto de 2002, el gobierno nacional promulgó el Decreto 1919, ”Por
el cual se fija el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos
docentes y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales
del nivel territorial”.
2. En su artículo primero el mencionado decreto impone como régimen salarial y
prestacional aplicable a los empleados públicos vinculados a diferentes entidades
del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del Poder Público.
3. El artículo 53 de la Constitución Nacional en su inciso final decide: “La ley, los
contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad,
la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores”.
4. En su parte introductoria el Decreto en examen expresa que el mismo se dicta en
ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 150 numeral 19 literales e) y f)
de la Constitución Nacional y las delegadas por el artículo 12 de la ley 4ª de 1992.
5. El artículo 150 de la C. N. en su numeral 19 literales e) y f) dispuso: “Corresponde
al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: ....
19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los
cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: ... e) Fijar el régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso
Nacional y de la fuerza pública. .. f) Regular el régimen de las prestaciones sociales
mínimas de los trabajadores oficiales.”
6. El artículo 2 de la ley 4ª de 1992 ordena: “Para la fijación del régimen salarial y
prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno
Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios:
a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen
general, como de los regímenes especiales,
En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales;
b) el respeto a la carrera administrativa y la ampliación de su cobertura;
c) La concertación como factor de mejoramiento de la prestación de los servicios
por parte del estado y de las condiciones de trabajo;
d)...” (negrillas fuera de texto).
7. El artículo 12 de la ley 4ª/92, fundamento legal del Decreto bajo exámen,
perentoriamente ordena: “El régimen prestacional de los servidores públicos de las
entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas,
criterios y objetivos contenidos en la presente Ley.
En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta
facultad.
Parágrafo. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando
equivalencias con cargos similares en el orden nacional.” (negrillas fuera de texto).
1-. CAMPO DE APLICACIÓN DEL DECRETO
El artículo 1º de la mencionada norma define el campo de aplicación, extendiéndolo a:
“...el personal administrativo de empleados públicos... de las Instituciones de Educación
Superior...” , por lo que para algunas autoridades se ha pretendido entender allí
involucrados a los Entes Universitarios Autónomos.
Al expedirse la Ley 443 de 1998, en el artículo 3º del mismo, definiendo el campo de
aplicación de ella dijo: “Las disposiciones contenidas en la presente ley son aplicables... al
personal administrativo de las Instituciones de Educación Superior de todos los niveles.”.
La Corte Constitucional al analizar la exequibilidad de dicha norma en lo relativo a la
autonomía universitaria, mediante Sentencia C-560/00 decidió: “En mérito de lo expuesto,
la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Declarase EXEQUIBLE la expresión: "al personal administrativo de las Instituciones de
Educación Superior en todos los niveles, cuyos empleos hayan sido definidos como de
carrera; contenida en el artículo 3º de la ley 443 de 1998, "Por la cual se expiden normas
sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones", bajo el entendido de que en
ella no quedan comprendidas las universidades estatales u oficiales organizadas como
entes universitarios autónomos conforme a la Ley.”, es decir, excluyó a las
universidades públicas del campo de aplicación de tal norma para preservar el autónomo
derecho a: “...adoptar sus correspondientes regímenes...” (artículo 28 Ley 30/92).
En este orden de ideas, la expresión contenida en el artículo 1º del Decreto 1919 no puede
contener a los entes universitarios autónomos, por lo que quedaría descartada la aplicación
del mismo en las universidades públicas.
2-. SOPORTE NORMATIVO CON QUE SE EXPIDE EL DECRETO.
Si en mérito de discusión se aceptare que el mencionado decreto contiene en su campo de
aplicación a las universidades públicas, la incursión del Decreto en razones de
inconstitucionalidad y de ilegalidad, conducen a su no aplicación en ejercicio de la
EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD (Art. 4º C. N.), facultad de la
autoridad administrativa que debemos solicitar se efectúe en cada universidad por las
siguientes razones:
-
DESCONOCIMIENTO DE LA INSTITUCIÓN DE LA SEGURIDAD
JURÍDICA
La institución de la seguridad jurídica constituye un pilar del Estado Social de Derecho
proclamado por nuestra Constitución Política (art. 1º), para efectos laborales contenido en
el inciso final del artículo 53 Superior al disponer que: “La ley no puede menoscabar la
dignidad humana ni los derechos de los trabajadores”.
La misma ley 4ª de 1992, en la cual dice soportarse la decisión presidencial, en su artículo
2º, al establecer los criterios que debe tener en cuenta el Gobierno Nacional para fijar el
régimen salarial y prestacional de los empleados públicos decide: “a) El respeto a los
derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los
regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones
sociales.”
Como forma práctica de defender la institución de la seguridad jurídica, la Carta
Fundamental contempla los mecanismos tendientes a resolver controversias sobre la
legalidad o ilegalidad de las normas de derecho estableciendo las acciones de nulidad e
inexequibilidad y los mecanismos de suspensión provisional, a los cuales, si el Gobierno
tuviese los argumentos suficientes debió acudir, y no proceder a de manera arbitraria a
desconocer los derechos prestacionales de los servidores públicos.
-
INCONSTITUCIONALIDAD MANIFIESTA
1º -. Al proferir el decreto 1919 del 27 de agosto de 2002, el Gobierno Nacional desconoció
el mandato contenido en el artículo 53, inciso final, de la Carta Política, ratificado por el
artículo 150 numeral 19, y desarrollado por los artículos 2º y 12 de la ley 4ª de 1992, pues
dentro de la jerarquía jurídica establecida por la nueva Carta se estableció la competencia
compartida para la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos con unas atribuciones específicamente determinadas para cada una de las
autoridades (Congreso; Gobierno Nacional; Asambleas y Concejos; y Gobernadores y
Alcaldes), así, en la Sentencia C-510 de 1999 la Corte dijo: “3.2. En relación con la
determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, a diferencia
de lo que acontecía en vigencia de la Constitución de 1886, en donde el Congreso era
quien señalaba la escala de remuneración de los distintos empleos, hoy, el legislador debe
simplemente fijar los principios y los parámetros que el Gobierno ha de tener en cuenta
para establecer no sólo la escala de remuneración sino los demás elementos que son
propios de un régimen salarial y prestacional.
En estos términos, corresponde al Gobierno Nacional establecer directamente los salarios
y prestaciones sociales de todos los empleados públicos, de los miembros del Congreso y
de la Fuerza Pública, con fundamento en los criterios que para el efecto señale el
legislador en la ley general que está obligado a expedir. Principios, parámetros y
objetivos que el Congreso fijó en la ley 4ª de 1992, así como en el artículo 193 de la ley
100 de 1993, artículo éste que hace referencia específicamente a los trabajadores y
profesionales de la salud.....
4.3. En estos términos, para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para
determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así:
Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los
principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la
determinación de este régimen. Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde
señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los
principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y
concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de
los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate. Cuarto, los
gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus
dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las
asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos
correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites
máximos determinados por el Gobierno Nacional..” (subrayas fuera de texto).
2-. Estando absolutamente determinadas por la Constitución las competencias y las
obligaciones que cada autoridad debía observar, es claro que el Gobierno Nacional estaba
obligado a tener en cuenta la limitante establecida por el inciso final del artículo 53
Superior, como la regalada en el inciso segundo del literal a), artículo 2º de la ley 4ª de
1992, criterio que el gobierno desconoció y que hacen violatorio dela Constitución el
Decreto 1919.
APLICACIÓN DE LA EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD
El texto del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política vigente decide
puntualmente: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones ...19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y
criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos ... e) Fijar el
régimen salarial y prestacional de los empleados públicos...”, como ya fue señalado la ley
determinó expresamente como criterio de obligatoria observación por el Gobierno Nacional
la imposibilidad de desmejorar los salarios y prestaciones de estos servidores, por lo que el
decreto incurre en manifiesta contradicción a la Constitución Nacional, (Art. 150-19), es
decir, que en estricto cumplimiento de lo ordenado por el artículo 4º de la misma Carta
Fundamental: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad
entre la constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales.”, se deberá determinar la excepción de inconstitucionalidad y no
aplicarlo.
Como ya lo expresó la Corte Constitucional en la Sentencia C-600 de 1998: “Se parte del
supuesto -que puede ser descartado- según el cual la norma puesta en vigor por el órgano o
funcionario competente se ajusta a la Constitución, en virtud de una presunción que
asegura el normal funcionamiento del Estado, con base en la seguridad jurídica de la cual
requiere la colectividad.
Si esa presunción no es desvirtuada, la norma debe aplicarse; las personas particulares o públicas- cobijadas por ella deben obedecerla; y la autoridad a la que se ha
encomendado su ejecución incurre en responsabilidad, al violarla, si omite la actividad que
para tal efecto le es propia o hace algo que se le prohibe. Así lo consagra expresamente el
artículo 4, inciso 2, de la Carta Política, según el cual "es deber de los nacionales y de los
extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las
autoridades"; y lo confirma el artículo 6 ibídem cuando proclama que los particulares son
responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes, y que los
servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el
ejercicio de sus funciones.
Por vía abstracta, según lo dicho, la presunción en referencia solamente puede ser
desvirtuada mediante fallo de inexequibilidad proferido por la Corte Constitucional, o de
nulidad por inconstitucionalidad, dictado por el Consejo de Estado, según la jerarquía de la
norma examinada. Este último, según la propia Constitución (art. 238), tiene además la
potestad de suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca
la ley, los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial. Pero
-claro está-, si se trata de actos administrativos de carácter general, o de una norma con
esa misma fuerza, la suspensión provisional también tiene normalmente el mismo efecto
abstracto, que no desvirtúa de modo definitivo la presunción de constitucionalidad y
legalidad del acto administrativo, pero que lo priva temporalmente de todo efecto jurídico,
a la espera del fallo.
Por vía concreta, frente a la indicada regla general, resulta extraordinario el caso en el que
la autoridad que tiene a su cargo aplicar la norma puede legítimamente abstenerse de
hacerlo, y más todavía, está obligada a esa abstención, por razón de encontrarla
incompatible con la Constitución Política. Esta, que es norma de normas, debe prevalecer y
ser aplicada a cambio del precepto inferior que la vulnera.
La inaplicación de una norma de jerarquía inferior con apoyo en el artículo 4 de la Carta
supone necesariamente la incompatibilidad entre su contenido y el de los preceptos
constitucionales. Si tal incompatibilidad no existe, no cabe la inaplicación y la
circunstancia no es otra que la de incumplimiento o violación de los mandatos dejados de
aplicar.
Por el contrario, en el supuesto de un palmario enfrentamiento entre la norma y la
Constitución, la obligación del funcionario o autoridad que en principio debería aplicar
aquélla es la contraria: no darle aplicación.”
3-. LA REVOCATORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DICTADOS POR
LOS ENTES UNIVERSITARIOS AUTÓNOMOS
Los actos administrativos son revocables por la autoridad que los ha dictado, o por sus
inmediatos superiores, cuando son manifiestamente contrarios a la Constitución o a la ley,
cuando no están conformes con el interés público o cuando con ellos se cause agravio
injustificado a una persona, así lo enseña el artículo 69 del Código Contencioso
Administrativo:
“Art. 69.- Causales de revocación. Los actos administrativos deberán ser revocados por los
mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a
solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:
1o) Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la Ley;
2o) Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él;
3o) Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.”
En este caso, los actos en los que están contenidos los derechos prestacionales de los
empleados públicos de las Universidades son esencialmente Acuerdos dictados por el
Consejo Superior de la misma, el cual, además de gozar de la autonomía consagrada en la
Constitución Nacional, no es inferior jerárquico del Presidente de la República, no hace
parte de la Rama Ejecutiva del poder público (artículos 69 y 113 de la C. N., y Sentencia C220/97)), ni está bajo la supervisión del Departamento Administrativo de la Función
Pública (Sentencia C-560/00), por lo que la única autoridad competente para derogarlos
sería el propio Consejo Superior Universitario, por lo que la decisión contenida en el
artículo 6º del Decreto 1919 no es de ninguna manera aplicable a ellos.
Ahora, estando vigentes tales acuerdos, los derechos prestacionales persisten y por tanto
son de obligatorio cumplimiento como lo ordena el artículo 66 del C. C. A.: “Art. 66.Pérdida de fuerza ejecutoria. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos
serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en
lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:
1o) Por suspensión provisional
2o) Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.
3o) Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado
los actos que le correspondan para ejecutarlos.
4o) Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.
5o) Cuando pierda su vigencia.”
4-. DESCONOCIMIENTO DEL DERECHO DE NEGOCIACIÓN COLECTIVA
El derecho de negociación colectiva de los empleados públicos fue reconocido al
consagrarse el artículo 55 de la Constitución Política de Colombia, con una clara mención
del constituyente al derecho de igualdad de estos servidores frente a los demás trabajadores
colombianos, mención expresamente contenida en la Gaceta Constitucional número 45 de
la Asamblea Nacional Constituyente.
Como estos derechos han sido el fruto del ejercicio de ese derecho de negociación colectiva
no le es dable a la administración desconocerlos unilateralmente, sino que cualquier
modificación al mismo debe ser fruto de la negociación entre las partes.
Los derechos que se pretenden desconocer han sido adquiridos legalmente pues la
jurisprudencia de la Corte Constitucional así lo ha reconocido: “16- Con todo, los artículos 7º
y 8º plantean problemas constitucionales en relación con los empleados públicos, ya que la
Carta establece que las funciones y remuneraciones de estos servidores son establecidas de
manera unilateral por el Estado en los distintos órdenes territoriales. Así, según la
Constitución, el Congreso, por medio de una ley marco, fija el régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos y de los miembros del Congreso Nacional, mientras
que el Presidente señala la funciones especiales de los empleados públicos y fija sus
emolumentos (CP arts 150 ord 19 y 189 ord. 14). Este reparto de competencias se reproduce
en el ámbito territorial, pues las asambleas y los concejos determinan las escalas de
remuneración de los distintos empleos, mientras que los gobernadores y los alcaldes señalan
sus funciones especiales y fijan sus emolumentos (CP arts 300 ord. 7º, 305 ord. 7º, 313 ord.
6º y 315 ord 7º). Por ende, conforme a la Constitución, las condiciones de trabajo (funciones
y remuneración) de los empleados públicos son determinadas unilateralmente por el Estado,
por lo cual pareciera que los artículos 7º y 8º de la convención bajo revisión no pudieran ser
aplicados a este tipo específico de servidores públicos, y que entonces fuera necesario que se
condicionara la exequibilidad de esas disposiciones.
Sin embargo, la Constitución reconoce a todas las personas el derecho a participar en las
decisiones que puedan afectarlas (CP art. 2º). Además, en materia de conflictos de trabajo, la
Carta establece que es deber del Estado promover la concertación y otros medios de similar
naturaleza para la solución pacífica de esas controversias (CP art. 55). Nótese que esta
última norma no distingue, lo cual significa que el deber del Estado de fomentar una solución
concertada se predica de todos los conflictos laborales. Conforme a lo anterior, los
empleados públicos tienen derecho a participar, en alguna forma, en la definición de sus
condiciones de trabajo, puesto que se trata de determinaciones que indudablemente los
afectan. Igualmente, en desarrollo del mandato del artículo 55 superior, es deber del
Estado promover la concertación también en caso de que ocurra un conflicto colectivo en
relación con los empleados públicos pues, como se dijo, la Carta consagra una obligación
estatal general. Por ende, la decisión de excluir a los empleados públicos de los beneficios
propios de la negociación, (artículos 7º y 8º de la Convención bajo revisión), no parece
adecuada, pues no sólo desconoce el derecho de estos servidores a participar en alguna
forma en decisiones que los afectan significativamente sino que, además, restringe
indebidamente la obligación estatal de promover una solución concertada y pacífica de
todos los conflictos laborales. En tales circunstancias, y en virtud del principio hermenéutico
de armonización concreta o de concordancia práctica, según el cual siempre se debe preferir
aquella interpretación que permite satisfacer simultáneamente las normas constitucionales en
conflicto, la Corte entra a analizar si es posible hacer compatible la facultad que tienen las
autoridades de señalar unilateralmente las condiciones de trabajo de los empleados públicos
con el deber del Estado de promover la solución concertada de los conflictos laborales y con
el derecho de los empleados públicos a participar en estas determinaciones
17- La Corte encuentra que esa armonización es posible, por cuanto la facultad de las
autoridades de fijar unilateralmente las condiciones de trabajo y los emolumentos de los
empleados públicos en manera alguna excluye que existan procesos de consulta entre las
autoridades y los trabajadores sobre esta materia, y que en caso de conflicto, se busquen,
hasta donde sea posible, soluciones concertadas, tal y como lo establece el artículo 55
superior. Esto significa que nada en la Carta se opone a que los empleados públicos
formulen peticiones a las autoridades sobre sus condiciones de empleo y las discutan con
ellas con el fin de lograr un acuerdo en la materia, lo cual implica que el derecho de
negociación colectiva no tiene por qué considerarse anulado. Sin embargo, y a diferencia de
lo que sucede con los trabajadores oficiales, que tienen un derecho de negociación pleno, la
búsqueda de soluciones concertadas y negociadas no puede llegar a afectar la facultad que la
Carta confiere a las autoridades de fijar unilateralmente las condiciones de empleo. Esto
significa que la creación de mecanismos que permitan a los empleados públicos, o sus
representantes, participar en la determinación de sus condiciones de empleo es válida,
siempre y cuando se entienda que en última instancia la decisión final corresponde a las
autoridades señaladas en la Constitución, esto es, al Congreso y al Presidente en el plano
nacional, y a las asambleas, a los concejos, a los gobernadores y a los alcaldes en los
distintos órdenes territoriales, que para el efecto obran autónomamente. Con esa misma
restricción, es igualmente legítimo que se desarrollen instancias para alcanzar una solución
negociada y concertada entre las partes en caso de conflicto entre los empleados públicos y
las autoridades.
Ahora bien, las anteriores precisiones en manera alguna implican que la Corte debe
condicionar el alcance de los artículos 7º y 8º del convenio bajo revisión en relación con los
empleados públicos, por cuanto esas normas autorizan a tomar en cuenta las especificidades
de las situaciones nacionales. Así, el artículo 7º no consagra un derecho de negociación
colectiva pleno para todos los servidores públicos sino que establece que los Estados deben
adoptar “medidas adecuadas a las condiciones nacionales” que estimulen la negociación
entre las autoridades públicas y las organizaciones de servidores públicos, lo cual es
compatible con la Carta. Además, esa misma disposición prevé la posibilidad de que se
establezcan “cualesquiera otros métodos” que permitan a los representantes de los
servidores estatales “participar en la determinación de dichas condiciones”, lo cual es
armónico con la posibilidad de que existan consultas y peticiones de los empleados públicos
a las autoridades, sin perjuicio de las competencias constitucionales de determinados
órganos de fijar unilateralmente el salario y las condiciones de trabajo de estos empleados.
Igualmente, el artículo 8º reconoce que los procedimientos conciliados de solución de las
controversias deben ser apropiados a las condiciones nacionales, por lo cual la Corte
entiende que esa disposición se ajusta a la Carta, pues no desconoce la facultad de las
autoridades de, una vez agotados estos intentos de concertación, expedir unilateralmente los
actos jurídicos que fijan las funciones y los emolumentos de los empleados públicos. En tal
entendido, la Corte declarará la exequibilidad de esas disposiciones.”
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Producida la puesta en vigencia del Decreto 1919 de 2002, y