DERECHOS SALARIALES Y PRESTACIONALES DE LOS EMPLEADOS DE LA UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSE DE CALDAS Producida la puesta en vigencia del Decreto 1919 de 2002, y reconocido el hecho de que el mismo viola la Constitución Nacional en aspectos como el inciso final del artículo 53 y la obligación de observar los criterios ordenados por la ley 4ª de 1992, contenida en el numeral 19 del artículo 150 Superior, teniendo en cuenta lo ordenado en la jurisprudencia constitucional, en particular lo contenido en la sentencia C-600 de 1998, se debió aplicar la excepción de inconstitucionalidad por las siguientes razones: 1. El día 27 de agosto de 2002, el gobierno nacional promulgó el Decreto 1919, ”Por el cual se fija el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos docentes y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial”. 2. En su artículo primero el mencionado decreto impone como régimen salarial y prestacional aplicable a los empleados públicos vinculados a diferentes entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del Poder Público. 3. El artículo 53 de la Constitución Nacional en su inciso final decide: “La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores”. 4. En su parte introductoria el Decreto en examen expresa que el mismo se dicta en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 150 numeral 19 literales e) y f) de la Constitución Nacional y las delegadas por el artículo 12 de la ley 4ª de 1992. 5. El artículo 150 de la C. N. en su numeral 19 literales e) y f) dispuso: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: .... 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: ... e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública. .. f) Regular el régimen de las prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.” 6. El artículo 2 de la ley 4ª de 1992 ordena: “Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios: a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales, En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales; b) el respeto a la carrera administrativa y la ampliación de su cobertura; c) La concertación como factor de mejoramiento de la prestación de los servicios por parte del estado y de las condiciones de trabajo; d)...” (negrillas fuera de texto). 7. El artículo 12 de la ley 4ª/92, fundamento legal del Decreto bajo exámen, perentoriamente ordena: “El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad. Parágrafo. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.” (negrillas fuera de texto). 1-. CAMPO DE APLICACIÓN DEL DECRETO El artículo 1º de la mencionada norma define el campo de aplicación, extendiéndolo a: “...el personal administrativo de empleados públicos... de las Instituciones de Educación Superior...” , por lo que para algunas autoridades se ha pretendido entender allí involucrados a los Entes Universitarios Autónomos. Al expedirse la Ley 443 de 1998, en el artículo 3º del mismo, definiendo el campo de aplicación de ella dijo: “Las disposiciones contenidas en la presente ley son aplicables... al personal administrativo de las Instituciones de Educación Superior de todos los niveles.”. La Corte Constitucional al analizar la exequibilidad de dicha norma en lo relativo a la autonomía universitaria, mediante Sentencia C-560/00 decidió: “En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE : Declarase EXEQUIBLE la expresión: "al personal administrativo de las Instituciones de Educación Superior en todos los niveles, cuyos empleos hayan sido definidos como de carrera; contenida en el artículo 3º de la ley 443 de 1998, "Por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones", bajo el entendido de que en ella no quedan comprendidas las universidades estatales u oficiales organizadas como entes universitarios autónomos conforme a la Ley.”, es decir, excluyó a las universidades públicas del campo de aplicación de tal norma para preservar el autónomo derecho a: “...adoptar sus correspondientes regímenes...” (artículo 28 Ley 30/92). En este orden de ideas, la expresión contenida en el artículo 1º del Decreto 1919 no puede contener a los entes universitarios autónomos, por lo que quedaría descartada la aplicación del mismo en las universidades públicas. 2-. SOPORTE NORMATIVO CON QUE SE EXPIDE EL DECRETO. Si en mérito de discusión se aceptare que el mencionado decreto contiene en su campo de aplicación a las universidades públicas, la incursión del Decreto en razones de inconstitucionalidad y de ilegalidad, conducen a su no aplicación en ejercicio de la EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD (Art. 4º C. N.), facultad de la autoridad administrativa que debemos solicitar se efectúe en cada universidad por las siguientes razones: - DESCONOCIMIENTO DE LA INSTITUCIÓN DE LA SEGURIDAD JURÍDICA La institución de la seguridad jurídica constituye un pilar del Estado Social de Derecho proclamado por nuestra Constitución Política (art. 1º), para efectos laborales contenido en el inciso final del artículo 53 Superior al disponer que: “La ley no puede menoscabar la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores”. La misma ley 4ª de 1992, en la cual dice soportarse la decisión presidencial, en su artículo 2º, al establecer los criterios que debe tener en cuenta el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos decide: “a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales.” Como forma práctica de defender la institución de la seguridad jurídica, la Carta Fundamental contempla los mecanismos tendientes a resolver controversias sobre la legalidad o ilegalidad de las normas de derecho estableciendo las acciones de nulidad e inexequibilidad y los mecanismos de suspensión provisional, a los cuales, si el Gobierno tuviese los argumentos suficientes debió acudir, y no proceder a de manera arbitraria a desconocer los derechos prestacionales de los servidores públicos. - INCONSTITUCIONALIDAD MANIFIESTA 1º -. Al proferir el decreto 1919 del 27 de agosto de 2002, el Gobierno Nacional desconoció el mandato contenido en el artículo 53, inciso final, de la Carta Política, ratificado por el artículo 150 numeral 19, y desarrollado por los artículos 2º y 12 de la ley 4ª de 1992, pues dentro de la jerarquía jurídica establecida por la nueva Carta se estableció la competencia compartida para la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos con unas atribuciones específicamente determinadas para cada una de las autoridades (Congreso; Gobierno Nacional; Asambleas y Concejos; y Gobernadores y Alcaldes), así, en la Sentencia C-510 de 1999 la Corte dijo: “3.2. En relación con la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, a diferencia de lo que acontecía en vigencia de la Constitución de 1886, en donde el Congreso era quien señalaba la escala de remuneración de los distintos empleos, hoy, el legislador debe simplemente fijar los principios y los parámetros que el Gobierno ha de tener en cuenta para establecer no sólo la escala de remuneración sino los demás elementos que son propios de un régimen salarial y prestacional. En estos términos, corresponde al Gobierno Nacional establecer directamente los salarios y prestaciones sociales de todos los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública, con fundamento en los criterios que para el efecto señale el legislador en la ley general que está obligado a expedir. Principios, parámetros y objetivos que el Congreso fijó en la ley 4ª de 1992, así como en el artículo 193 de la ley 100 de 1993, artículo éste que hace referencia específicamente a los trabajadores y profesionales de la salud..... 4.3. En estos términos, para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen. Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate. Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional..” (subrayas fuera de texto). 2-. Estando absolutamente determinadas por la Constitución las competencias y las obligaciones que cada autoridad debía observar, es claro que el Gobierno Nacional estaba obligado a tener en cuenta la limitante establecida por el inciso final del artículo 53 Superior, como la regalada en el inciso segundo del literal a), artículo 2º de la ley 4ª de 1992, criterio que el gobierno desconoció y que hacen violatorio dela Constitución el Decreto 1919. APLICACIÓN DE LA EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD El texto del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política vigente decide puntualmente: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones ...19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos ... e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos...”, como ya fue señalado la ley determinó expresamente como criterio de obligatoria observación por el Gobierno Nacional la imposibilidad de desmejorar los salarios y prestaciones de estos servidores, por lo que el decreto incurre en manifiesta contradicción a la Constitución Nacional, (Art. 150-19), es decir, que en estricto cumplimiento de lo ordenado por el artículo 4º de la misma Carta Fundamental: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.”, se deberá determinar la excepción de inconstitucionalidad y no aplicarlo. Como ya lo expresó la Corte Constitucional en la Sentencia C-600 de 1998: “Se parte del supuesto -que puede ser descartado- según el cual la norma puesta en vigor por el órgano o funcionario competente se ajusta a la Constitución, en virtud de una presunción que asegura el normal funcionamiento del Estado, con base en la seguridad jurídica de la cual requiere la colectividad. Si esa presunción no es desvirtuada, la norma debe aplicarse; las personas particulares o públicas- cobijadas por ella deben obedecerla; y la autoridad a la que se ha encomendado su ejecución incurre en responsabilidad, al violarla, si omite la actividad que para tal efecto le es propia o hace algo que se le prohibe. Así lo consagra expresamente el artículo 4, inciso 2, de la Carta Política, según el cual "es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades"; y lo confirma el artículo 6 ibídem cuando proclama que los particulares son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes, y que los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Por vía abstracta, según lo dicho, la presunción en referencia solamente puede ser desvirtuada mediante fallo de inexequibilidad proferido por la Corte Constitucional, o de nulidad por inconstitucionalidad, dictado por el Consejo de Estado, según la jerarquía de la norma examinada. Este último, según la propia Constitución (art. 238), tiene además la potestad de suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial. Pero -claro está-, si se trata de actos administrativos de carácter general, o de una norma con esa misma fuerza, la suspensión provisional también tiene normalmente el mismo efecto abstracto, que no desvirtúa de modo definitivo la presunción de constitucionalidad y legalidad del acto administrativo, pero que lo priva temporalmente de todo efecto jurídico, a la espera del fallo. Por vía concreta, frente a la indicada regla general, resulta extraordinario el caso en el que la autoridad que tiene a su cargo aplicar la norma puede legítimamente abstenerse de hacerlo, y más todavía, está obligada a esa abstención, por razón de encontrarla incompatible con la Constitución Política. Esta, que es norma de normas, debe prevalecer y ser aplicada a cambio del precepto inferior que la vulnera. La inaplicación de una norma de jerarquía inferior con apoyo en el artículo 4 de la Carta supone necesariamente la incompatibilidad entre su contenido y el de los preceptos constitucionales. Si tal incompatibilidad no existe, no cabe la inaplicación y la circunstancia no es otra que la de incumplimiento o violación de los mandatos dejados de aplicar. Por el contrario, en el supuesto de un palmario enfrentamiento entre la norma y la Constitución, la obligación del funcionario o autoridad que en principio debería aplicar aquélla es la contraria: no darle aplicación.” 3-. LA REVOCATORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DICTADOS POR LOS ENTES UNIVERSITARIOS AUTÓNOMOS Los actos administrativos son revocables por la autoridad que los ha dictado, o por sus inmediatos superiores, cuando son manifiestamente contrarios a la Constitución o a la ley, cuando no están conformes con el interés público o cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona, así lo enseña el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo: “Art. 69.- Causales de revocación. Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1o) Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la Ley; 2o) Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él; 3o) Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.” En este caso, los actos en los que están contenidos los derechos prestacionales de los empleados públicos de las Universidades son esencialmente Acuerdos dictados por el Consejo Superior de la misma, el cual, además de gozar de la autonomía consagrada en la Constitución Nacional, no es inferior jerárquico del Presidente de la República, no hace parte de la Rama Ejecutiva del poder público (artículos 69 y 113 de la C. N., y Sentencia C220/97)), ni está bajo la supervisión del Departamento Administrativo de la Función Pública (Sentencia C-560/00), por lo que la única autoridad competente para derogarlos sería el propio Consejo Superior Universitario, por lo que la decisión contenida en el artículo 6º del Decreto 1919 no es de ninguna manera aplicable a ellos. Ahora, estando vigentes tales acuerdos, los derechos prestacionales persisten y por tanto son de obligatorio cumplimiento como lo ordena el artículo 66 del C. C. A.: “Art. 66.Pérdida de fuerza ejecutoria. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: 1o) Por suspensión provisional 2o) Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3o) Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4o) Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5o) Cuando pierda su vigencia.” 4-. DESCONOCIMIENTO DEL DERECHO DE NEGOCIACIÓN COLECTIVA El derecho de negociación colectiva de los empleados públicos fue reconocido al consagrarse el artículo 55 de la Constitución Política de Colombia, con una clara mención del constituyente al derecho de igualdad de estos servidores frente a los demás trabajadores colombianos, mención expresamente contenida en la Gaceta Constitucional número 45 de la Asamblea Nacional Constituyente. Como estos derechos han sido el fruto del ejercicio de ese derecho de negociación colectiva no le es dable a la administración desconocerlos unilateralmente, sino que cualquier modificación al mismo debe ser fruto de la negociación entre las partes. Los derechos que se pretenden desconocer han sido adquiridos legalmente pues la jurisprudencia de la Corte Constitucional así lo ha reconocido: “16- Con todo, los artículos 7º y 8º plantean problemas constitucionales en relación con los empleados públicos, ya que la Carta establece que las funciones y remuneraciones de estos servidores son establecidas de manera unilateral por el Estado en los distintos órdenes territoriales. Así, según la Constitución, el Congreso, por medio de una ley marco, fija el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y de los miembros del Congreso Nacional, mientras que el Presidente señala la funciones especiales de los empleados públicos y fija sus emolumentos (CP arts 150 ord 19 y 189 ord. 14). Este reparto de competencias se reproduce en el ámbito territorial, pues las asambleas y los concejos determinan las escalas de remuneración de los distintos empleos, mientras que los gobernadores y los alcaldes señalan sus funciones especiales y fijan sus emolumentos (CP arts 300 ord. 7º, 305 ord. 7º, 313 ord. 6º y 315 ord 7º). Por ende, conforme a la Constitución, las condiciones de trabajo (funciones y remuneración) de los empleados públicos son determinadas unilateralmente por el Estado, por lo cual pareciera que los artículos 7º y 8º de la convención bajo revisión no pudieran ser aplicados a este tipo específico de servidores públicos, y que entonces fuera necesario que se condicionara la exequibilidad de esas disposiciones. Sin embargo, la Constitución reconoce a todas las personas el derecho a participar en las decisiones que puedan afectarlas (CP art. 2º). Además, en materia de conflictos de trabajo, la Carta establece que es deber del Estado promover la concertación y otros medios de similar naturaleza para la solución pacífica de esas controversias (CP art. 55). Nótese que esta última norma no distingue, lo cual significa que el deber del Estado de fomentar una solución concertada se predica de todos los conflictos laborales. Conforme a lo anterior, los empleados públicos tienen derecho a participar, en alguna forma, en la definición de sus condiciones de trabajo, puesto que se trata de determinaciones que indudablemente los afectan. Igualmente, en desarrollo del mandato del artículo 55 superior, es deber del Estado promover la concertación también en caso de que ocurra un conflicto colectivo en relación con los empleados públicos pues, como se dijo, la Carta consagra una obligación estatal general. Por ende, la decisión de excluir a los empleados públicos de los beneficios propios de la negociación, (artículos 7º y 8º de la Convención bajo revisión), no parece adecuada, pues no sólo desconoce el derecho de estos servidores a participar en alguna forma en decisiones que los afectan significativamente sino que, además, restringe indebidamente la obligación estatal de promover una solución concertada y pacífica de todos los conflictos laborales. En tales circunstancias, y en virtud del principio hermenéutico de armonización concreta o de concordancia práctica, según el cual siempre se debe preferir aquella interpretación que permite satisfacer simultáneamente las normas constitucionales en conflicto, la Corte entra a analizar si es posible hacer compatible la facultad que tienen las autoridades de señalar unilateralmente las condiciones de trabajo de los empleados públicos con el deber del Estado de promover la solución concertada de los conflictos laborales y con el derecho de los empleados públicos a participar en estas determinaciones 17- La Corte encuentra que esa armonización es posible, por cuanto la facultad de las autoridades de fijar unilateralmente las condiciones de trabajo y los emolumentos de los empleados públicos en manera alguna excluye que existan procesos de consulta entre las autoridades y los trabajadores sobre esta materia, y que en caso de conflicto, se busquen, hasta donde sea posible, soluciones concertadas, tal y como lo establece el artículo 55 superior. Esto significa que nada en la Carta se opone a que los empleados públicos formulen peticiones a las autoridades sobre sus condiciones de empleo y las discutan con ellas con el fin de lograr un acuerdo en la materia, lo cual implica que el derecho de negociación colectiva no tiene por qué considerarse anulado. Sin embargo, y a diferencia de lo que sucede con los trabajadores oficiales, que tienen un derecho de negociación pleno, la búsqueda de soluciones concertadas y negociadas no puede llegar a afectar la facultad que la Carta confiere a las autoridades de fijar unilateralmente las condiciones de empleo. Esto significa que la creación de mecanismos que permitan a los empleados públicos, o sus representantes, participar en la determinación de sus condiciones de empleo es válida, siempre y cuando se entienda que en última instancia la decisión final corresponde a las autoridades señaladas en la Constitución, esto es, al Congreso y al Presidente en el plano nacional, y a las asambleas, a los concejos, a los gobernadores y a los alcaldes en los distintos órdenes territoriales, que para el efecto obran autónomamente. Con esa misma restricción, es igualmente legítimo que se desarrollen instancias para alcanzar una solución negociada y concertada entre las partes en caso de conflicto entre los empleados públicos y las autoridades. Ahora bien, las anteriores precisiones en manera alguna implican que la Corte debe condicionar el alcance de los artículos 7º y 8º del convenio bajo revisión en relación con los empleados públicos, por cuanto esas normas autorizan a tomar en cuenta las especificidades de las situaciones nacionales. Así, el artículo 7º no consagra un derecho de negociación colectiva pleno para todos los servidores públicos sino que establece que los Estados deben adoptar “medidas adecuadas a las condiciones nacionales” que estimulen la negociación entre las autoridades públicas y las organizaciones de servidores públicos, lo cual es compatible con la Carta. Además, esa misma disposición prevé la posibilidad de que se establezcan “cualesquiera otros métodos” que permitan a los representantes de los servidores estatales “participar en la determinación de dichas condiciones”, lo cual es armónico con la posibilidad de que existan consultas y peticiones de los empleados públicos a las autoridades, sin perjuicio de las competencias constitucionales de determinados órganos de fijar unilateralmente el salario y las condiciones de trabajo de estos empleados. Igualmente, el artículo 8º reconoce que los procedimientos conciliados de solución de las controversias deben ser apropiados a las condiciones nacionales, por lo cual la Corte entiende que esa disposición se ajusta a la Carta, pues no desconoce la facultad de las autoridades de, una vez agotados estos intentos de concertación, expedir unilateralmente los actos jurídicos que fijan las funciones y los emolumentos de los empleados públicos. En tal entendido, la Corte declarará la exequibilidad de esas disposiciones.”