Tema 21. Administración Pública y Derecho Administrativo

Temario General de la ESTT - OEP 2011
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TEMA 21
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DERECHO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO Y
CONTENIDO. TIPOS HISTÓRICOS. EVOLUCIÓN. FUENTES DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO.
1. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DERECHO ADMINISTRATIVO
1.1 Introducción
1.2. Concepto y contenido de Administración Pública
1.2.1 Introducción
1.2.2 Administración Pública y las funciones del estado
1.2.3 Administración Pública y los poderes del Estado
1.3 Concepto y contenido de Derecho Administrativo
1.3.1 Concepto y contenido
1.3.2 Naturaleza jurídica. Distinción entre Derecho público y privado
2. TIPOS HISTÓRICOS.
2.1 La doctrina del Fisco
2.2 Rule of law
2.3 Régimen Administrativo
3- EVOLUCIÓN
3.1 Sistema francés
3.2 Sistema Alemán
3.3 Sistema italiano
3.4 Sistema belga
3.5 Régimen administrativo español
4- FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
4.1 Concepto y clases de fuentes
4.2 La jerarquía de las fuentes del Derecho administrativo
4.2.1 Enumeración de fuentes del Derecho administrativo
4.2.2 La jerarquía de las fuentes
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José Mª Méndez Olivares
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1. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DERECHO ADMINISTRATIVO
1.1 Introducción
Hablar de Derecho administrativo supone la idea de que la Administración
está sometida al Derecho. Esta cuestión ha tenido diversas soluciones por las
distintas escuelas doctrinales y probablemente, por los momentos históricos en los
que se realice el análisis. La Doctrinal tradicional parte de la absoluta independencia
entre los conceptos de Estado y Derecho. Es el Estado el que produce y sostiene el
Derecho, por lo que éste es una creación de aquél, por lo que la sumisión del Estado
al Derecho es una mera posibilidad histórica que puede o no realizarse. Se deriva la
consideración de que lo estatal no es necesariamente jurídico y así se explica que
durante mucho tiempo se haya considerado la materia relativa a la organización
administrativa como no formando parte del derecho administrativo.
La crítica más aguda a esta postura tradicional fue realizada por Santi
Romano, para el cual la definición de Derecho como “regla de conducta” es, si no
inexacta, al menos insuficiente. Para este autor el Derecho, antes de ser norma es
organización, estructura, es decir, institución y por ello, una de las consecuencias de
la tesis institucional es que explica el carácter jurídico de las relaciones entre el
Estado y sus órganos.
Una posición análoga tiene Ballbé que entiende que el Derecho es conditio
per quam de la Administración y que existe un “principio de juridicidad de la
Administración” aplicable a cualquier Administración históricamente considerada. Por
lo tanto, la sumisión de la Administración al derecho aparece como una constante
histórica, que se da en cualquier Estado cuya Administración haya alcanzado un
grado razonable de desarrollo, por lo que se puede hablar de Derecho administrativo
del Estado absoluto y del Derecho administrativo del Estado de Derecho.
Pero, aparte de posiciones doctrinales, el carácter histórico y circunstancial de
la sumisión de la Administración al Derecho se demuestra con el examen de las
etapas recorridas en su evolución por el Estado moderno, entendiendo por tal la
forma de organización política que surge en Europa después del Renacimiento. Para
conocer la existencia o ausencia de limitaciones jurídicas al poder hay que analizar
el contraste que ofrecen dos etapas como son el Estado-Policía y el Estado de
Derecho.
El Estado-Policía se refiere a aquella etapa histórica del Estado moderno en
la que la forma de Gobierno es la monarquía absoluta donde la configuración del
Estado que realiza la monarquía se produce a la vez que el progresivo aumento de
poderes en manos del monarca. La característica del ejercicio de estos poderes era
el modo arbitrario de cómo podían ser utilizados. El ejercicio de este poder tenía
escasas limitaciones y cualquiera que fuese su vigencia práctica, carecían de
carácter jurídico, es decir, no eran limitaciones jurídicas, las cuales no van a
aparecer hasta el nacimiento del Estado de Derecho.
El Estado de Derecho es una construcción jurídica posible una vez que se
consagran los principios políticos inspiradores de la Revolución francesa, la
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José Mª Méndez Olivares
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declaración de los derechos de los ciudadanos, las limitaciones a la actividad del
Estado y la división de poderes. La idea es el aseguramiento de la libertad de los
ciudadanos, para lo cual la lucha contra la arbitrariedad se planteó, en primer lugar,
en el terreno judicial y posteriormente, y ésta es la aportación específica del Estado
de Derecho, se planteó en el terreno administrativo.
1.2 Concepto y contenido de Administración Pública
1.2.1 Introducción
Cuando se ha abordado la tarea de definir la idea de administrar, la doctrina ha
recurrido con frecuencia a investigar la etimología del vocablo. En tal sentido se
recuerda que el vocablo proviene del latín, donde se forma con las palabras ad y
ministrare, que significar servir o, según otros por contracción de ad manus trahere,
que implica alusión a la idea de manejo o gestión.
Se desprende de lo anterior que la Administración alude a la gestión de asuntos
o intereses; pero una gestión subordinada. Esta última nota debe de ser tenida en
cuenta para perfilar el concepto de Administración pública.
En el Diccionario de la Lengua Española, administrar equivale a gobernar, regir
o cuidar y el administrador se define como la persona que administra bienes ajenos.
Claro es que también cabe la administración de los bienes propios, pero la acepción
referida encierra la idea perfectamente aplicable a la Administración pública, donde
el administrador gestiona siempre bienes e intereses ajenos: los de la comunidad
política a la que él se limita a servir.
De acuerdo con las ideas expuestas, para determinar qué es la Administración
pública hay que tomar al Estado como punto de partida. Pero para evitar
confusiones hay que señalar que en el castellano la palabra administración tiene una
doble significación que puede inducir a equívoco: en sentido objetivo, se refiere a la
acción de administrar (administración, con minúscula) y en sentido subjetivo, hace
referencia al sujeto de esa acción (Administración, con mayúscula).
Por lo tanto hay que determinar si el concepto subjetivo y el objetivo coinciden
exactamente entre sí, es decir, si toda administración (en el plano de la actividad
estatal) emana de la Administración y, viceversa, si todo lo que hace la
Administración es, y solo eso, administración. Se trata de delimitar el objeto formal
del Derecho Administrativo, es decir, se trata de saber si el Derecho Administrativo
es el ordenamiento jurídico de la acción administrativa del Estado o el ordenamiento
jurídico que regula la actuación que desarrolla la Administración.
Para delimitar el concepto hay que examinar las funciones y los poderes del
Estado.
1.2.2 Administración Pública y las funciones del Estado
La acción del Estado se manifiesta de diversas formas:
- estableciendo por vía general de las normas a qué deben de ajustarse las
conductas de los miembros de la comunidad
- decidiendo sobre los conflictos intersubjetivos de intereses que se planteen
entre los individuos o entre éstos y la comunidad, y
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- ejecutando las medidas pertinentes para satisfacer las necesidades que
plantea la vida en común.
Éstas son las llamadas funciones del Estado y se conocen, respectivamente,
con los nombres de legislación, jurisdicción y ejecución.
La función legislativa consiste en establecer por vía general y obligatoria las
normas a que ha de ajustarse la conducta de los miembros de la comunidad, así
como la organización misma de esa comunidad. A tales normas se les da el nombre
de leyes, las cuáles tienen como características fundamentales la generalidad y la
obligatoriedad.
La función jurisdiccional se caracteriza en la aplicación de la ley al caso
concreto. Si la ley contempla un supuesto abstracto, la jurisdicción se enfrenta con
los casos concretos cuya solución se le pide. La tarea del juez consiste en comparar
la hipótesis general de la ley con el caso concreto que examina y emitir un juicio en
consecuencia.
Respecto a la función ejecutiva, la legislación, como decía Ferraris, no
ejercita en sentido estricto la autoridad del Estado, sino que manifiesta su voluntad,
pero no su acción. Por eso se hace necesaria la ejecución de las leyes o, lo que es
lo mismo su puesta en acción. Esta idea es particularmente grata a la doctrina
alemana que repite como tópico que la administración es acción. Acepta una idea
semejante de Sayagués para quien la función administrativa es la actividad
concreta, práctica, desarrollada por el Estado para la inmediata obtención de sus
cometidos. Es un hacer efectivo, mientras que la legislación y la justicia son
actividades exclusivamente jurídicas.
Hay que reconocer que la acción es característica de la función ejecutiva, pero
no es rasgo distintivo suficiente para su adecuada limitación. Las dificultades para la
debida caracterización de la función ejecutiva surgen no tanto de la diferenciación
respecto de la función legislativa, como de la distinción de la jurisdiccional.
La jurisdicción se encamina inmediatamente al mantenimiento de un orden
jurídico dado, intentando restablecerlo cuando es violado y resolviendo conflictos
intersubjetivos de intereses de acuerdo con las normas objetivas de Derecho
mientras que la ejecución, en sentido estricto, no mira tanto a resolver casos
concretos de acuerdo con la ley, cuanto a remediar urgentes e inaplazables
necesidades vitales para el propio Estado. Finalmente que el acto jurisdiccional se
dicta, normalmente, a excitación de parte, para una situación concreta a la que se
halla referido y sólo para la cual tiene validez, los actos de la función ejecutiva están
referidos fundamentalmente al orden como un todo, siendo una exigencia el que
todos ellos sean explicables en razón de la finalidad global que se persigue.
Analizadas las funciones del Estado se trata ahora de saber qué lugar ocupa la
administración entendida como actividad estatal entre ellas. En principio, hay que
desechar la posibilidad de una función administrativa como cuarta función del Estado
por lo que el problema queda reducido a determinar cuál de las tres funciones
estatales es la que, con terminología distinta, se conoce con el nombre de función
administrativa o administración.
Hay un importante sector de la doctrina para el que no ofrece la menor duda
que los términos función ejecutiva y función administrativa son equivalentes entre sí
lo que hace que todo se reduzca a una cuestión terminológica. Sin embargo un
examen mas riguroso de las cosas nos lleva a la conclusión de que una parte de la
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actividad estatal que con cierto acuerdo se considera por la doctrina como
administrativa, no responde a los caracteres estrictos que postula la ejecución.
Por lo tanto, el concepto de Administración pública (ni como una actividad
objetivamente diferenciada, ni como sujeto de esta actividad) no se puede obtener
adoptando el punto de vista de las funciones del Estado. Ni siquiera es correcto,
como tantas veces ha propuesto la doctrina alemana, partir de la tripartición de
funciones para, después de definir positivamente la legislación y la jurisdicción,
concluir que la Administración es aquello que queda de la actividad estatal una vez
que se ha prescindido de lo que constituye típicamente aquellas otras dos funciones.
Por lo tanto el concepto de Administración pública ha de obtenerse a través de
distintos caminos.
1.2.3 Administración Pública y los poderes del Estado
Si bien es cierto que el poder del Estado es único, la referencia a los poderes
del Estado tiene un valor entendido en la literatura iuspublicista, en la que se
denominan como tales a los órganos constituidos para ejercer las funciones
estatales.
Aunque la doctrina de la división de poderes, al menos en su actual vigencia,
tiene autor conocido y una fecha precisa de nacimiento, no debe dudarse de que le
fenómeno histórico de la división de poderes es la consecuencia de un largo proceso
cuyas raíces se adentran en el tiempo.
La Revolución francesa consagra como principio constitucional la doctrina de la
división de poderes expuesta por Montesquieu en 1748 en su famoso L´esprit des
lois. Con la preocupación de asegurar la libertad de los ciudadanos se acepta la idea
de que cada función estatal debe constituirse como competencia única y exclusiva
de unos órganos expresamente ideados para ejercerla. Es así como la legislación
seguiría desde entonces el camino que ya antes recorriera la justicia. Se arranca del
acervo de los asuntos de gobierno para pasar a constituir orgánicamente, un poder
independiente. Aparecen así en la organización del Estado los tres poderes:
legislativo, ejecutivo y judicial.
Queda así el principio de división de poderes, en su versión práctica, reducido a
una simple tendencia, jamás lograda plenamente, que aspira a confinar cada función
estatal como competencia propia del poder de su respectivo nombre. Y de esta
forma se explica el hecho de que el llamado Poder ejecutivo no se limite a una
actividad de pura ejecución, sino que produzca con gran frecuencia actos que,
desde el punto de vista material, podrían calificarse de función legislativa o
jurisdiccional del Estado.
Con estas aclaraciones, el concepto objetivo de la Administración pública puede
obtenerse con facilidad. En efecto, la Administración pública, en sentido objetivo, o
actividad administrativa, es necesariamente una zona de la actividad desplegada por
el Poder ejecutivo. Como esta actividad se exterioriza en actos de ejecución, pero
también en actos de legislación (reglamentos) y de jurisdicción, aparece la actividad
administrativa como no homogénea, de donde se justifica que la única forma de
reconducirla a unidad venga dada por la consideración del poder estatal del que
emana.
Este es el único punto de vista desde el que se puede intentar una definición
positiva y resulta curioso que sea la que con gran acierto y precisión técnica ha
aceptado el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia, al caracterizar
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la administración como “acción de Gobierno al dictar y aplicar las disposiciones
necesarias para el cumplimiento de las leyes y para la conservación y fomento
de los intereses públicos, y al resolver las reclamaciones a que dé lugar lo
mandado”
De esta definición se observa que esta acción puede consistir en aplicar y
cumplir las leyes (ejecución) pero también en dictar disposiciones (función de
reglamentación y en resolver reclamaciones (función de jurisdicción).
Por último, si queda así definida la actividad administrativa, resulta también
posible obtener el concepto de Administración pública en sentido subjetivo, que no
es sino el sujeto de aquella actividad y por consiguiente, la Administración pública es
un complejo orgánico integrado en el Poder ejecutivo.
1.3 Concepto y contenido de Derecho Administrativo
1.3.1 Concepto y contenido
El Derecho administrativo se define como aquella parte del Derecho público
que regula organización y funcionamiento del Poder ejecutivo y sus relaciones
con los administrados, así como la función administrativa de los diversos
Poderes y Órganos constitucionales del Estado.
Sobre esta definición hay que realizar varias precisiones:
El Derecho Administrativo es un Derecho Público. En consecuencia, no
constituyen necesariamente Derecho administrativo cualesquiera normas jurídicas
aplicables a los actos realizados por las Administraciones públicas. A veces la
Administración desarrolla una actividad sometible en todo al Derecho privado, sin
que sea lícito decir que esas normas privadas que en tales supuestos se aplican
sean, por aplicarse a la Administración pública, normas de Derecho administrativo.
Para García de Enterría, siendo la Administración pública la única
personificación interna del Estado, cuyos fines asume y siendo también dicha
persona el instrumento de relación permanente y general con los ciudadanos es
lícito decir que el Derecho administrativo es el Derecho público interno del Estado
por excelencia.
El Derecho administrativo está constituido por normas de organización y
normas de comportamiento. La distinción entre normas de organización y normas
de comportamiento (las que regulan las relaciones entre la Administración y los
particulares) se encuentra ya en una obra clásica del Derecho administrativo, el
Traitté de la jurisdiction con tentieux administrative de Laferriere. La definición parte
de la base de que las normas determinantes de la organización de las
Administraciones públicas tienen el carácter de normas jurídicas y se comprenden
en el ordenamiento jurídico-administrativo.
El Derecho administrativo se aplica tanto a la Administración estatal como a
las administraciones públicas integradas en el Estado. Los fines de interés
público se satisfacen, o bien por la llamada Administración General del Estado,
persona jurídica de Derecho público o bien a través de la actuación de una serie de
Corporaciones y entidades (Universidades, Organismos Autónomos, Colegios
oficiales, etc.) con personalidad jurídica propia distinta e independiente del Estado
que por razón del fin que persiguen pueden conceptuarse indirectamente como
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órganos propios suyos. En consecuencia, el Derecho administrativo comprende
también en su seno el régimen de estas personas jurídicas de Derecho público que
constituyen la administración indirecta del Estado. Asimismo, el Derecho
administrativo es aplicable a la administración de las Comunidades Autónomas y
demás entidades territoriales dotadas constitucionalmente de autonomía.
El Derecho administrativo regula asimismo la función administrativa de los
Poderes legislativo y judicial y demás Órganos constitucionales del Estado.
Esta inclusión en la definición es una exigencia de la ampliación del ámbito de la
jurisdicción contencioso-administrativa a la fiscalización de las cuestiones de
personal de las Cortes, Poder Judicial o Tribunal Constitucional.
1.3.2 Naturaleza jurídica. Distinción entre el Derecho público y el privado
El Derecho administrativo es aquélla parte del Derecho público aplicable a la
Administración. Esto lleva a la necesidad de establecer un criterio que sirva para la
distinción entre el Derecho público y el privado.
Esta distinción es una las cuestiones más debatidas por la literatura jurídica de
todos los tiempos. Royo-Villanova recuerda la monografía publicada por el alemán
Hollinger, en la que dicho autor cita hasta 104 teorías intentando matizar esta
distinción. Algunas de las más conocidas doctrinas sobre esta materia son las
siguientes.
Teoría del interés.- La consideración del interés que protege la norma jurídica ha
servido de base para una de las teorías de más tradición en el campo de lo jurídico.
Esta teoría parte de la distinción de un pasaje de Ulpiano donde en relación con el
concepto de Derecho, se declara que son posibles dos posiciones, hay unas normas
jurídicas que han sido indudablemente dictadas en interés de la cosa pública y que
integran el Derecho público y otras, en cambio, regulan simples intereses privados y,
en su conjunto, constituyen esta rama del Derecho.
Teoría de los sujetos.- También tiene su punto de partida en el criterio del interés
formulado por Ulpiano, ya que siendo el Estado y demás entes dotados de poder
público los titulares del interés público, será lógico descubrir tal interés en las
relaciones jurídicas en que intervengan, por lo que las normas que las regulan serán
normas del Derecho público y, por el contrario, el Derecho privado se dará en la
regulación de las relaciones entre sujetos particulares. Dentro de esta línea de
pensamiento está la teoría de Ferrari, por la que pertenecen al Derecho público
todas aquellas normas que regulan la estructura o funcionamiento del Estado
(Derecho constitucional y administrativo) o la función de la tutela y garantía que el
Estado presta al orden jurídico ya sea reprimiendo las violaciones más graves
(Derecho penal) u ordenando las formas y modos de realizar la protección jurídica
(Derecho procesal). Todo lo que resta sería Derecho privado, la regulación de las
relaciones patrimoniales de las personas y la tutela de los bienes ideales que a las
personas pertenecen (vida, libertad, honor).
Teoría del derecho obligatorio y del derecho dispositivo.- Para muchos, la
distinción Derecho público-Derecho privado es correlativa a la de ius cogens
(derecho obligatorio) e ius dispositivum (derecho dispositivo). Lo característico del
Derecho privado es el aparecer regulado por normas dispositivas que solo rigen
cuando las partes no hayan establecido otra cosa y que pueden quedar sin efecto
por la voluntad de los interesados. Nada de esto puede ocurrir, en cambio, en la
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esfera del derecho público, donde incluso los derechos concedidos a particulares
son irrenunciables.
Otras teorías.- Está la teoría del fin, donde se tiene en cuenta el criterio teleológico
de finalidad última que se propone uno y otro sector del ordenamiento jurídico.
También podemos señalar la teoría de la patrimonialidad, que identifica el Derecho
privado con el campo de lo patrimonial y económico y la teoría del Derecho
material y formal que hace coincidir el primero con el privado y el segundo con el
público.
Tras analizar estas teorías hay que considerar las críticas que contra las
mismas se han formulado poniendo de manifiesto su incapacidad para explicar
convenientemente la distinción referida.
Sin embargo, para Sánchez Agesta, esta distinción tiene un carácter histórico y
contingente. Con esto se quiere decir que, por razón de la materia, es imposible
trazar una línea divisoria de validez permanente. No obstante, lo que sí es
perfectamente posible es ofrecer un criterio que sirva para saber en cada momento y
lugar qué materias están reguladas por normas de Derecho público y cuáles por
normas jurídico-privadas. Para Garrido Falla, el Derecho público aparece en la
medida en que el Estado interviene en la relación jurídica de que se trate, haciendo
de la norma jurídica a aplicar una norma obligatoria (ius cogens).
Ahora bien, la simple existencia de normas imperativas que desplazan el ius
dispositivum no sitúa en presencia de Derecho público administrativo. Para ello es
preciso que aparezca en escena el Estado, actuando justamente a través de sus
órganos administrativos, dispuesto a tutelar con su intervención el interés que la
norma declara. Esto tiene una consecuencia orgánica importante que sirve para a la
distinción entre el Derecho público y el privado, es decir, la obligatoriedad del
derecho privado es declarada por los Tribunales de justicia siempre que ello sea
pedido por el particular, en cambio, la obligatoriedad del Derecho público es
declarada por la administración que, de acuerdo con la expresión de Hariou, se
convierte así en un Poder jurídico.
2- TIPOS HISTÓRICOS
El análisis de la evolución del Estado moderno, entendiendo por tal la forma de
organización política que surge en Europa después del Renacimiento, nos ilustra
sobre tres modos o formas de cómo el estado se ha sometido total o parcialmente al
Derecho.
Estos modos de sumisión son los siguientes:
- sumisión parcial al derecho de ciertos actos estatales (doctrina del fisco)
- sumisión total al derecho común de os actos del Estado, sin especial situación
jurídica de éste (rule of law)
- sumisión total al derecho de los actos del estado, pero con especial
consideración de la situación de prerrogativa de éste (régimen
administrativo)
2.1 LA DOCTRINA DEL FISCO.- Esta doctrina fue una construcción de los juristas
de tiempos del Estado-policía, que hizo posible el sometimiento a Derecho de parte
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de la actividad estatal. Su fundamento fue la consideración de que en ciertas
ocasiones los actos del Estado no se diferenciaban en absoluto de los que hubiera
podido realizar un particular.
Para García de Enterría, la idea del Fisco como un patrimonio separado
arranca del Derecho Romano tardío, pero en la formulación objeto de análisis es una
reelaboración de los juristas alemanes del absolutismo. Junto al Monarca como
soberano se distingue una segunda faz: el Fisco es, en efecto, una persona ficta,
una ficción a la que se reconoce la condición de persona jurídica privada, lo que va a
permitir utilizarle como centro de imputación de relaciones de tipo patrimonial. Esta
teoría supuso una distinción entre el Estado, que no tiene patrimonio, sino solamente
poder soberano y el Fisco, que no tiene poder público, sino sólo patrimonio.
Como consecuencia, se distinguió una actividad privada estatal junto a los actos
de poder, estimándose que no había ninguna razón para que aquélla no fuese
sometida al mismo régimen de los actos particulares. Se arbitró entonces el
procedimiento técnico de referir todos esos actos estatales de carácter privado a una
persona jurídica, el Fisco, que para responder de ellos, podía incluso ser llevada a
los Tribunales. El Fisco, como decía O. Mayer, no representaba sino un lado del
Estado, pero este lado se reconocía y configuraba como persona moral mucho antes
que, para todo el resto de su existencia, se concediese tal cualidad al Estado. La
doctrina del Fisco consigue así un fin que, de otra forma, se hubiese considerado
disparatado, llevar al Estado a los Tribunales.
La admisión del Fisco suponía, de una parte, la existencia de ciertos actos
emanantes del Poder público al margen del Derecho y de otra, ciertos actos
estatales a los que era aplicable el Derecho civil.
En resumen, cada vez que el Estado, con su poder, impone al individuo un
sacrificio especial, el Fisco, en virtud de una regla general del Derecho civil, deviene
deudor de una justa indemnización, para cuyo pago se le puede emplazar ante un
Tribunal civil. He aquí, pues, como con esta doctrina se logró la sumisión al derecho
de una parte importante de los actos del Estado.
2.2 EL RULE OF LAW.- Durante el siglo XIX se puede decir que en Inglaterra no
existía un régimen “policía”. Tampoco sería correcto hablar de tal época de la
sumisión de la Corona británica a lo que entendemos como Derecho público. La
situación ha sido caracterizada, por el contrario, con una expresión equívoca
popularizada por Dicey y que contrasta con las observaciones de este autor sobre el
sistema administrativo francés: el rule of law (imperio de la ley).
La expresión en sí no ilustra demasiado, ya que la legalidad administrativa, es
decir, el imperio de la ley es también el principio cardinal sobre que basamos nuestro
régimen administrativo. Y, sin embargo, para diferenciarlo de él fue utilizado por
Dicey.
Dicey reconoce que las relaciones entre el Gobierno francés y sus funcionarios,
de un parte, y con los particulares de otra, estaban reguladas por reglas que eran
realmente de Derecho, pero que difieren del Derecho que regula las relaciones entre
particulares y precisa que el “imperio de la ley” anglosajón no se oponía a lo
arbitrario continental, sino al “imperio de la ley especial”.
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Por lo tanto, históricamente ha sido posible una forma de sumisión de los actos
del Estado a la ley común (common law) aplicable a las relaciones entre particulares.
Si bien esto sólo es posible en épocas de la Administración central poco
desarrollada, cuando ésta no ha nacido como tal Poder jurídico siendo por ello
factible una Administración judicial (Hariou) a través de los distintos tipos de writs
(orden) que los Tribunales podían dirigir a los funcionarios.
2.3 EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO.- Este sistema entraña una superación de
aquel Estado-policía en que habíamos visto construir la doctrina del Fisco. El
Estado, en cuanto Poder, se va a someter ahora también al Derecho, pero no a la
ley civil, porque ésta parte de la igualdad jurídica de aquellos entre quienes se
aplica, mientras que el régimen administrativo, según Hariou, se condensa en una
centralización de funciones administrativas bajo la autoridad jurídica del Poder
ejecutivo.
Este poder entra en relación con el particular en un trato de favor ante el
ordenamiento jurídico: se presume la legitimidad de los actos por él realizados, de
donde su consideración de ejecutivos.
Pero la presunción de legitimidad del acto administrativo no es una patente de
corso para la Administración. Significa un trato de favor, en relación con los demás
particulares, porque mientras éstos utilizan los medios jurídicos que les proporciona
el Derecho para defensa de sus intereses privados, aquélla recibe de ley la misión
de velar por el interés público. Pero, no obstante, la presunción admite prueba en
contrario, bien que la carga de la prueba corra a cargo del particular. Y si,
efectivamente, el acto administrativo es ilegal, una jurisdicción especial se encarga
de decretar su nulidad.
Todo esto hace que haya sido legítimo decir que el Derecho administrativo es
un Derecho especial. La evolución del Derecho administrativo hasta nuestros días
nos ilustra suficientemente de cómo se ha producido el hecho de que la
Administración, dejando de ser arbitraria, no haya caído en el campo de la ley
común. El resultado ha sido la construcción de un sistema de Derecho administrativo
informado por principios propios.
3- EVOLUCIÓN
Frente al sistema típico de los países anglosajones, los países del continente
europeo actualmente inspirados en las ideas del Estado de Derecho se caracterizan
por responder a la concepción del “régimen administrativo” ya analizado. El ejemplo
más acabado lo constituye Francia, pues no debe de olvidarse que, en sus orígenes,
el régimen administrativo es una concepción francesa y bajo su influencia han
surgido otros sistemas nacionales del derecho administrativo, entre los cuales debe
comprenderse el español.
3.1 EL SISTEMA FRANCÉS.- El régimen administrativo francés se caracteriza por la
existencia de:
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- un conjunto de normas jurídicas aplicables a la Administración, que se
constituyen como un Derecho especial, autónomo e independiente del
Derecho común o civil.
- una jurisdicción administrativa distinta y separada de los Tribunales ordinarios.
A estas dos notas clásicas Labaudére añade una tercera característica, la
noción de servicio público, pues el régimen administrativo no se aplica
indiferentemente a cualquier especie de actividad administrativa, sino precisamente
a aquella que constituye actividad de servicio público.
Este sistema, de acuerdo con Hariou, una serie de notas particulares:
- La Administración es en Francia un Poder jurídico. Goza, como competencia
propia, de la prerrogativa de la ejecución del Derecho, lo cual supone, en
primer lugar, el disfrute de los derechos propios del Poder público,
exorbitantes del derecho común, como son la potestad de policía, la potestad
fiscal etc., en segundo lugar la prerrogativa de la acción de oficio y de la
ejecutoriedad de sus declaraciones jurídicas. En consecuencia, el Derecho
administrativo francés mira fundamentalmente al ejercicio de los derechos,
mientras que el Derecho civil suele colocarse en el punto de vista del disfrute
de los derechos.
- El régimen francés está constituido por un conjunto de normas jurídicas que
forman un Derecho de equidad, hecho fundamentalmente por el juez, es
decir, por el Consejo de Estado en cuanto jurisdicción encargada del
contencioso-administración.
- El régimen administrativo francés admite el principio de la responsabilidad civil
por actos de la Administración, pero sometida a reglas especiales distintas de
las que conoce el Derecho civil. Esta peculiaridad arranca de una famosa
resolución dictada por el Tribunal de Conflictos de 8 de febrero de 1873, en el
asunto Blanco, donde se vino a consagrar el principio de competencia
administrativa para conocer de las acciones de responsabilidad civil contra el
Estado y la declaración de que esta responsabilidad tiene sus reglas
especiales, que varían según las necesidades del servicio y la necesidad e
conciliar los derechos del Estado con los derechos privados.
- La fiscalización de la legalidad de los actos de la Administración pública no se
realiza, en el sistema francés, por los Tribunales de la jurisdicción ordinaria,
sino por una jurisdicción contencioso-administrativa especial integrada por los
Consejos de Prefectura, como tribunales de primera instancia, y por el
Consejo de Estado.
- Supuesta la independencia de la Administración frente a la Justicia y el
repartimiento de competencias propias entre ambas, los posibles conflictos de
atribución o decisión entre las mismas
se resuelven mediante el
establecimiento de un Tribunal de Conflictos inspirado en una concepción
arbitral que se manifiesta en su estructura paritaria que se consigue mediante
una representación igualitaria de las dos más altas jurisdicciones en
presencia: la Corte de Casación y el Consejo de Estado.
La ley de 31 de diciembre de 1987 (entró en vigor el 1 de enero de 1989)
introdujo importantes modificaciones en el sistema de Justicia administrativa francés.
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La ley crea cinco Tribunales Interregionales de apelación que vienen a sustituir
al Consejo de Estado en las apelaciones contra las decisiones de los Tribunales de
Instancia y que dependen orgánicamente del Secretario General del Consejo de
Estado y son presididos por un Consejero de Estado.
Sin embargo, el Consejo de Estado mantiene su supremacía a través de:
1) la procedencia de un recurso de apelación contra las sentencias de los
tribunales Interregionales.
2) mediante la competencia para decidir “cuestiones prejudiciales” que puedan
plantear tanto los Tribunales de Instancia como los Regionales de Apelación.
Sin embargo, como resume García de Enterría, la reacción de la doctrina
francesa ante la reforma es de insatisfacción por lo realizado. Lo que ahora se pone
en evidencia es el sistema mismo, los resultados del recurso por exceso de poder, la
técnica del proceso al acto (frente al proceso inter partes que caracteriza el sistema
español). En esta situación la doctrina administrativista francesa reconoce la
superioridad de la Justicia administrativa alemana porque el Consejo de Estado
parece haber agotado su capacidad innovadora. Como ha señalado García de
Enterría estamos ante el fin de un paradigma.
3.2 EL SISTEMA ALEMÁN.- Alemania debe de clasificarse entre los países con
régimen administrativo. No obstante, si tomamos como prototipo de este régimen el
francés, la comparación da lugar a que aparezcan algunas peculiaridades del
sistema alemán, que se refieren, tanto a los principios sustanciales en que el
Derecho administrativo se informa, como a la importante cuestión orgánica de la
jurisdicción contencioso-administrativa.
Desde el punto de vista sustancial el Derecho administrativo en Alemania es
también un Derecho excepcional frente al común o civil, inspirado en principios
propios y que da lugar a instituciones semejantes a las que conoce el derecho
administrativo francés.
La obra doctrinal que más ha pesado en los últimos años para la construcción
del Derecho administrativo alemán (el Derecho administrativo alemán de Otto
Mayer) está inspirado íntegramente por los mismos principios manejados por la
literatura jurídico-administrativa francesa.
Para E. Kaufmann hay ciertos conceptos básicos del Derecho administrativo
francés (dominio público y obras públicas) que han faltado tradicionalmente en el
Derecho administrativo alemán y ambos Derechos administrativos responden a
concepciones antagónicas ya que el concepto clave del Derecho administrativo
francés es el servicio público mientras que en el Derecho alemán lo es el Poder
público.
Por lo que se refiere a la existencia de una jurisdicción contenciosoadministrativa el sistema alemán responde al principio de especialización de los
tribunales administrativos, nota común en los países de régimen administrativo. Esta
jurisdicción ha estado influida por los sucesos que han caracterizado a Alemania en
los últimos años por lo que puede ser comprendida viendo algunas etapas de su
evolución.
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Así la Constitución de Weimar de 1919 obligaba al Estado Federal como a los
Estados federales a establecer Tribunales administrativos para la protección de los
particulares frente a las disposiciones adoptadas por las autoridades administrativas.
En la época nacional-socialista la característica fue una revisión total del sistema de
Derecho administrativo, como por ejemplo sustituir el concepto de derecho subjetivo
por el de “situación jurídica”, pero en el campo de la jurisdicción contenciosoadministrativa las consecuencias fueron graves ya que se redujeron las garantías
jurídicas contra la acción administrativa ilegal a los simples recursos gubernativos.
La ley de 21 de enero de 1960 sobre jurisdicción contencioso-administrativa ha
reintroducido el orden en esta materia ya que dentro de cada Estado se establecen
dos instancias judiciales: los Tribunales administrativos y el Tribunal Superior
administrativo mientras que en el plano federal funciona el Tribunal Superior federal
con sede en Berlín. Junto a los Tribunales administrativos con competencia general
existen Tribunales administrativos especiales en algunas materias: Tribunales para
cuestiones fiscales, para seguridad social o para Derecho disciplinario de los
funcionarios.
En cuanto a la materia que puede ser objeto de recurso contenciosoadministrativo, el sistema alemán está dominado por el principio de la “cláusula
general”, es decir, cualquier acto administrativo particular puede ser impugnado, así
como cualquier litigio de Derecho público que por precepto legal no se atribuya
expresamente a otra jurisdicción. Actualmente se consideran actos administrativos
atacables todos aquellos que se producen en el seno de una “especial relación de
poder”, como los actos concernientes a la relación de empleo público, al servicio
militar o la utilización de un establecimiento público.
3.3 EL SISTEMA ITALIANO.- Para Zanobini el ordenamiento italiano no hace de la
Administración pública un Poder tan completamente cerrado y autónomo como el
sistema francés, puesto que su acción está en parte subordinada a la fiscalización
judicial.
El sistema italiano presenta un conjunto de leyes exclusivamente dirigidas a
regular el ordenamiento y la actividad de la administración pública. Estas leyes
constituyen un cuerpo jurídico especial propio de la Administración, diferente de las
normas del Derecho común o civil. Las peculiaridades de este sistema se
encuentran en el sistema jurisdiccional establecido para llevar a cabo la fiscalización
de la actividad administrativa.
En este sentido, el italiano es un sistema mixto, puesto que para la resolución
de las controversias administrativas existe, junto a la jurisdicción ordinaria, una
jurisdicción administrativa, además de algunas jurisdicciones especiales de menor
importancia.
Uno de los problemas fundamentales que plantea el sistema italiano es el de
proporcionar un criterio inequívoco que sirva para ordenar la partición de
competencias entre la jurisdicción administrativa y la ordinaria, en relación con
aquellos asuntos en que una de las partes es la Administración pública. Tal criterio
se monta sobre la distinción entre los derechos subjetivos y los intereses legítimos,
pues corresponde a los Tribunales ordinarios la protección de los primeros cuando
hayan sido lesionados por causa de la actividad administrativa mientras que es la
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jurisdicción administrativa la que controla la legalidad del actuar de la Administración
pública siempre que resulte lesionado un interés legítimo particular.
3.4 EL SISTEMA BELGA.- Bélgica no puede ser clasificado entre los países de
régimen administrativo puro. Este sistema se ha asemejado mucho al inglés, dando
lugar a un ejemplo de ordenamiento jurídico intermedio. Esto se explica en que la
Constitución de 1831 se dictó en una época de apogeo del liberalismo enemigo de
los Consejos de Estado. Se unían las ideas doctrinales y nacionalistas para rechazar
la institución el Consejo de estado y la posibilidad de toda jurisdicción administrativa.
Surgió un sistema cuyas notas fundamentales podían resumirse así:
- las reclamaciones contra la Administración eran siempre examinadas por los
jueces ordinarios.
- la competencia de estos jueces sólo se refería a los litigios que tenían por base
la vulneración de derechos subjetivos, no alcanzando, por tanto, la
fiscalización de las infracciones que pudiese realizar la Administración de
normas dictadas en interés público.
- la responsabilidad de la Administración requería la previa existencia de culpa
administrativa.
En 1946 se le da un nuevo perfil a este sistema con la creación de un Consejo
de Estado el cual viene a encamar, con su Sección contenciosa, la nueva
jurisdicción administrativa belga. Sus atribuciones eran:
-resolver las cuestiones de competencia de todos los sujetos de Derecho público y
altas autoridades administrativas
-conocer de las decisiones contradictorias de otras jurisdicciones administrativas
sujetas al control del Consejo de Estado
-resolver los recursos de anulación de los actos singulares y de los reglamentos
administrativos
-conocer de las demandas de reclamación de daños excepcionales causados por
una actividad administrativa
La reforma levada a cabo en 1973 ha aproximado el sistema belga al italiano.
3.5 EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO ESPAÑOL.- Según Hariou, aparte de
Francia, los únicos Estados que podían clasificarse dentro del tipo de régimen
administrativo puro eran Polonia y España. Ciertamente nuestro régimen responde a
las notas características del régimen administrativo, pero presenta sus propias
peculiaridades como se desprende de las siguientes características:
1-La Administración en España es un Poder jurídico, por lo que sus actos son
ejecutorios y dispone de los medios necesarios para asegurar su ejecución. Dispone
de los poderes de policía y de coacción necesarios para hacer cumplir las leyes y
reglamentos así como de la facultad de imponer multas. Análogos privilegios
administrativos se manifiestan en los supuestos siguientes:
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-cuando la Administración procede de oficio a la ejecución de sus órdenes
-cuando la administración recauda las cantidades que se derivan de la aplicación de
las leyes fiscales
-cuando la Administración es titular de derechos de dominio público
-cuando la Administración es deudora
2-La separación entre Administración pública y los Tribunales judiciales ordinarios es
absoluta, de lo que se derivan importantes consecuencias concretas:
-los Tribunales ordinarios de la jurisdicción civil no pueden conocer de la legalidad
de los actos administrativos y
-como contrapartida, la Administración no puede adoptar resoluciones que afecten a
derechos civiles de los particulares y, más concretamente, al derecho de la
propiedad, cuya protección está confiada a los Tribunales ordinarios.
3- La Justicia administrativa está encomendada a los tribunales contenciosoadministrativos, encuadrados en el Poder judicial (Juzgados de lo contenciosoadministrativo, Salas de los contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores
de las Comunidades Autónomas, Sala de lo contencioso-administrativo de la
Audiencia Nacional y Sala de lo contencioso-administrativo del tribunal Supremo)
pero cualificados dentro del mismo en virtud de un principio de especialización
técnica.
4-Los conflictos entre Administración y el Poder judicial se resolvían tradicionalmente
por el Jefe del Estado, en cuanto representante frente a la división de poderes, de la
suprema unidad estatal. Pero el Jefe del estado carece de poderes para seguir
ejerciendo esas funciones, de acuerdo con la Constitución de 1978 por lo que ha
sido necesario crear en 1987 el Tribunal de Conflictos según el modelo francés.
5-El sistema español admite el principio de la responsabilidad civil de la
Administración pública. Frente a la irresponsabilidad que se deriva para el Estado de
los artículos 102 y siguientes del Código Civil, la Ley de Expropiación forzosa de
1954 vino a consagrar el principio de responsabilidad después reiterado por la Ley
de Régimen jurídico de la Administración de 1957, el artículo 106,2 de la
Constitución de 1978 y en los artículos 139 a 146 de la Ley 30/1992 de Régimen
Jurídico de la Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
4- LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
4.1 Concepto y clases de fuentes.
Entendemos por fuentes del Derecho administrativo aquellas formas o actos a
través de los cuales el Derecho administrativo se manifiesta en su vigencia. Con
esto queda limitada la referencia a los actos y hechos de producción normativa, es
decir, a aquellos que producen proposiciones que un determinado ordenamiento
cualifica como normas jurídicas.
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Quedan excluidos así:
1º Los hechos y actos que crean o disciplinan situaciones jurídicas concretas.
2º Las llamadas fuentes de conocimiento que no producen disposiciones jurídicas,
pero descubren su existencia.
3º Los actos individuales que aparecen como resultado de la producción normativa
en que la fuente consiste (por ejemplo, la legislación de Montes, de Aguas o de
Minas)
Aun concediendo que la teoría de las fuentes del derecho debe resolverse por
la Parte general del Derecho y por el Derecho constitucional, existen aspectos de
la cuestión que tienen su sede propia en el Derecho administrativo. Así, junto a las
clasificaciones de carácter general que la doctrina ha establecido adquieren
especial relevancia las que responden a los criterios siguientes:
a) Desde el punto de vista de su procedencia, hay:
- fuentes para la Administración (por ejemplo, la Ley, que es dictada por órgano
distinto de los administrativos). Dan lugar a normas heterónomas desde el
punto de vista administrativo.
- fuentes de la Administración (los Reglamentos) que representan el principio de
autonomía administrativa en cuanto poder jurídico (potestad reglamentaria)
b) Desde el punto de vista de la materia regulada, hay:
- fuentes exclusivas del Derecho administrativo (así, los Reglamentos, que no
contienen normalmente mas que materia jurídico-administrativa)
- fuentes eventuales de Derecho administrativo (por ejemplo, la Ley: hay leyes
administrativas, pero también las hay civiles, mercantiles, penales, etc.)
4.2 La jerarquía de las fuentes del derecho administrativo.
Como dice De Castro, la función de la doctrina en relación con este tema
consiste en el planteamiento de estas dos cuestiones:
1º Hacer la enumeración de las fuentes del Derecho
2º Determinar su orden jerárquico
4.2.1 Enumeración de las fuentes del Derecho.- Ha señalado Rivero que “entre
los elementos que dan a los sistemas jurídicos su originalidad, es preciso situar en
primera línea la teoría de las fuentes del Derecho adoptada por cada uno de ellos.
Según triunfe en la elaboración del Derecho positivo, lo consuetudinario, la acción
del juez o la regla escrita emanada de la autoridad pública, se llega a estructuras
jurídicas tan diferentes como el derecho del Ancien Régime francés, la Common Law
británica o el régimen del Código Civil napoleónico.”
El Derecho administrativo español se encuentra dominado por el principio de la
ley escrita, lo cual significa tanto como la proscripción, en términos generales, de las
fuentes que tienen un origen consuetudinario o jurisprudencial. Esto no significa, sin
embargo, que el papel de estas fuentes, en cuanto productoras de reglas aptas para
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integrarse en el ordenamiento jurídico, sea absolutamente nulo, pues antes bien,
debe reconocerse que juegan un papel de una cierta importancia, bien por vía de
excepción o por vía indirecta.
Por otra parte, la alusión genérica a la ley como fuente del Derecho
administrativo no agota el análisis de las distintas especies legales, es decir, de las
distintas formas como las normas jurídicas escritas de carácter general surgen en
los Estados modernos. Además, la adhesión de España a las Comunidades
Europeas, siguiendo la previsión contenida en el artículo 93 de la Constitución, en
virtud de la Ley orgánica 4/1986, de 26 de noviembre, determina la aplicación en
España del ordenamiento jurídico comunitario, complicando el tradicional esquema
de fuentes.
Se desprende de lo anterior que una enumeración de fuentes del Derecho
administrativo estatal ha de tener en cuenta las siguientes:
a) Fuentes directas:
- Fuentes escritas: La Constitución, los Reglamentos de la Unión Europea, la ley
(orgánica y ordinaria), los Tratados internacionales publicados en España y
los reglamentos estatales (con rango de Real Decreto o dictados por
autoridades inferiores)
- Fuentes no escritas: La costumbre y los principios generales del Derecho.
b) Fuentes indirectas: Los Tratados internacionales firmados pero no publicados
oficialmente y la jurisprudencia.
4.2.2 La jerarquía de las fuentes.- Interesa ahora colocar en un orden jerárquico y
escalonado las distintas fuentes que se acaban de enumerar, lo que significa tanto
como establecer el orden de aplicabilidad de las normas jurídicas al caso concreto y
el criterio para solucionar las contradictorias prescripciones que se encuentren en
normas de distinto rango.
Para ello, hay que manejar dos criterios fundamentales:
-el criterio de la primacía del derecho escrito
-el criterio de la jerarquía del órgano de que emana la regla escrita del Derecho.
Por la aplicación de la primacía del derecho escrito, las fuentes no escritas van
a quedar relegadas en el Derecho administrativo a la categoría de fuentes
subsidiarias. Esto es rigurosamente cierto si se pone en contraste la ley formal
(constitucional u ordinaria) con la costumbre, pues aun dando por supuesta la
solución positiva al problema de su existencia en el Derecho administrativo,
únicamente será posible acudir a ellas en defecto de regulación expresa legal, sin
que, por lo demás, pueda admitirse una costumbre contra legem. Pero esta misma
preeminencia debe reconocerse, frente a la costumbre, a cualquier disposición
administrativa de carácter general dictada por órgano competente para ello,
debiéndose entender con este alcance la prescripción del artículo 2.2º en relación
con el artículo 1.2º del Código Civil.
Por lo que se refiere a los principios generales del Derecho hay que señalar, en
términos generales, que su aplicación es subsidiaria y que, por tanto, solo podrán
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ser invocados a falta de texto jurídico escrito aplicable a la cuestión controvertida, sin
perjuicio, claro está, de su “carácter informador del ordenamiento jurídico” (artículo
1.4º del Código Civil).
Por la aplicación del criterio de la jerarquía del órgano de que emana la regla
escrita de derecho, debe de establecerse, aparte, claro está, la primacía de la
Constitución, en primer lugar, la subordinación de las disposiciones reglamentarias
(fuentes de la Administración) respecto de las emanadas del poder legislativo
(fuentes para la Administración) señalándose dentro de estas últimas la mayor
jerarquía de las leyes orgánicas respecto de las ordinarias.
En segundo lugar, y dentro de las fuentes de la Administración, debe tenerse en
cuenta que a mayor jerarquía del órgano que dicta la norma administrativa,
corresponde mayor rango formal de la norma dictada (así un Reglamento aprobado
por Decreto tiene mayor rango jurídico que una disposición reglamentaria dictada
por Orden ministerial, ésta no podrá nunca contradecir a aquél).
Por lo que se refiere a otras fuentes, como la jurisprudencia y los tratados
internacionales no publicados aunque ratificados, ya se ha señalado que sólo tienen
un valor indirecto en Derecho administrativo. El artículo 1.5º del código Civil
establece que las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales no
serán de aplicación directa en España en tanto no hayan pasado a formar parte del
ordenamiento interno mediante su publicación en el Boletín Oficial de Estado”
aunque, una vez publicadas e integradas en nuestro ordenamiento jurídico, sí pasan
a ser normas de aplicación directa (artículo 96.1 de la Constitución).
Por lo que se refiere a la jurisprudencia, el número 6 del propio artículo 1º del
Código Civil declara que “la jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico
con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el tribunal Supremo al interpretar
y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del derecho”.
En el ámbito del Derecho administrativo, la regla relativa a la jurisprudencia del
artículo 1º.6 del Código Civil ha de complementarse con:
-las reglas establecidas en los artículos 100.7 y 101.4 de la Ley Reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) para la doctrina legal fijada en las
sentencias estimatorias de recursos de casación de ley.
-si se trata de recursos resueltos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Supremo (artículo 100.7 LJCA), la sentencia estimatoria fijará en el fallo la
doctrina legal, publicándose en el Boletín Oficial de Estado y vinculará a partir de se
momento a todos los Jueces y Tribunales inferiores del orden contenciosoadministrativo.
-si se trata de recursos resueltos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia correspondiente (artículo 101.4 LJCA), el fallo de la
sentencia estimatoria se publicará en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma y
vinculará a partir de ese momento a los Juzgados de los Contencioso-Administrativo
con sede en dicha Comunidad Autónoma.
Por lo tanto, en estos casos, no son precisas dos o más sentencias para fijar
jurisprudencia: una sola sentencia basta para fijar doctrina legal. Lo mismo ocurre
con las sentencias que resuelven recursos para la unificación de la doctrina
(artículos 96 a 99 LJCA).
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Por lo dicho, la enumeración jerárquica de las fuentes del Derecho, en sentido
estricto (fuentes directas), queda entonces establecida de la siguiente forma:
a) Fuentes directas primarias:
1º Constitución
2º Reglamentos de la Unión Europea
3º Las Leyes orgánicas y Estatutos de Autonomía
4º Leyes ordinarias
5º Decretos-Leyes y Decretos legislativos
6º Reglamentos o disposiciones del Gobierno
7º Disposiciones de Ministros y, en su caso, autoridades inferiores
b) Fuentes directas subsidiarias:
8º La costumbre
9º Los principios generales de Derecho
BIBLIOGRAFÍA Y LEGISLACIÓN.

Tratado de Derecho Administrativo, Volumen I, Parte General (15ª edición)
Fernando Garrido Falla, Alberto Palomar Olmeda y Herminio Losada
González.

Curso de Derecho Administrativo, Volumen I, Eduardo García de Enterría y
Tomás-Ramón Fernández

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa

Código Civil
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