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Los Modelos policiales: Policía de Estado y Policía de Comunidad
José Manuel Ugarte. 1
Dentro de los orígenes históricos de la policía,
es posible identificar dos puntos de vista en gran
parte opuestos, pero igualmente fundados: el primero
considera a la policía como un cuerpo que suministra
una respuesta a la sociedad civil ante la demanda de
protección y de seguridad emanada de los ciudadanos;
el segundo, a la inversa, como un cuerpo creado por
el poder político para imponer el respeto de las leyes
a las clases sociales y a las organizaciones al margen
(Donatella Della Porta y Herbert Reiter, Police du
Gouvernement ou des citoyens? L’ordre public
en Italia, en Maintien de l’ordre, Les cahiers de
la Sécurité Intérieure, Ihesi, Paris, 1997.
1. Modelos policiales y sus derivaciones.
Existen, indudablemente, tantos modelos policiales como países en el mundo; los sistemas de
seguridad pública de cada país derivan en último análisis de su historia, y los modelos extranjeros que
pueden adoptarse sufren un proceso de adaptación a la historia y realidad locales.
Sin embargo, a grandes rasgos, todos derivan de dos grandes troncos que representan una
opción fundamental. Se trata del modelo europeo continental o de Policía de Estado, cuya versión
fundamental y paradigmática corresponde a Francia, y del modelo anglosajón o de policía de
comunidad, que, aunque se originó en Inglaterra, hoy halla probablemente su expresión más acabada en
Estados Unidos de América.
Consideramos que no existen en esta materia modelos en estado puro. Incluso cabe advertir
que en el tiempo, ambos modelos reciben recíprocamente influencia del otro y tienden a una
convergencia. De todos modos están aún hoy caracterizados por sustanciales diferencias, que
reconocen causas históricas, políticas y sociales.
2. El modelo de policía de Estado: Desde el poder estatal, hacia los ciudadanos.
El modelo de Policía de Estado es un sistema policial constituido desde el poder hacia el
pueblo; de arriba hacia abajo.
Se originó desde el poder real, en la Francia absolutista; pero perduró y se perfeccionó tras la
Revolución Francesa.
2
Se suele situar el nacimiento de la policía francesa en marzo de 1667, con el edicto real que
creó el cargo de Teniente General de Policía. La nueva norma destacó la separación entre las funciones
1
José Manuel Ugarte es abogado, Profesor de la Universidad de Buenos Aires y de la Maestría en Seguridad Pública del
Instituto Universitario de la Policía Federal, así como de institutos de perfeccionamiento de instituciones de seguridad.
2
de justicia propias de los Parlements (órganos judiciales franceses de la época monárquica) y las de
policía, concepto reforzado, después de la Revolución Francesa, por el surgimiento de la estricta
separación entre la Administración y los órganos judiciales. La nueva creación obedeció a la lógica
vigente a la sazón en Francia de la centralización administrativa.
A fines del siglo XVII, la policía estaba en Francia plenamente bajo la responsabilidad del
poder central, que actuaba por intermedio del Intendente en las provincias y del Teniente de Policía en
las ciudades. Pero ponto la institución del Teniente General de Policía se desarrolló, especialmente en
Paris, surgiendo los comisarios, inspectores, etc.. Estos son los orígenes remotos de la Prefectura de
Policía de Paris –que influyó a tantas instituciones policiales del mundo, e, indudablemente, a nuestra
Policía Federal Argentina- y de la Seguridad Nacional francesa, que pasarían a confluir en la actual
Policía Nacional de dicho país.
Pero por otra parte fue surgiendo una institución muy diferente.
También del absolutismo real francés surgió la creación de la mariscalía o gentilhombres de los
prebostes de los mariscales. 3
Se trataba de agrupaciones cuyas funciones se relacionaban fundamentalmente con la
preservación del orden por parte de las tropas reales en el país propio, comandada por los prebostes,
oficiales dependientes de los Mariscales, evitando saqueos y otros atropellos y persiguiendo a los
desertores.
El rey Francisco I, a través del edicto real del 25 de enero de 1536, confirió atribuciones a estas
agrupaciones para castigar a vagabundos y otros elementos indeseables, así como, posteriormente, para
brindar seguridad en los caminos, persiguiendo a los salteadores; auxiliar a la justicia y preservar y
restablecer el orden público. La Mariscalía, como se denominó a esta institución, fue la precursora de
la actual Gendarmería Nacional francesa –y, obviamente, de las fuerzas militares de seguridad o
fuerzas de seguridad militarizadas de Europa y posteriormente de América Latina, entre las que se
cuentan la Gendarmería Nacional argentina.
Producida la Revolución Francesa, la institución del Teniente General y Teniente de policía,
identificada por el pueblo como parte del ancien régime, fue inmediatamente suprimida,
proclamándose a la policía municipal como la única acorde con los principios democráticos ahora
vigentes. La Ley del 14 de diciembre de 1789 consagró esta situación, colocándose a las policías
municipales bajo el mando del alcalde o intendente municipal.
2
Existen diversas fuentes en materia de historia de la evolución del modelo policial francés. Además de las obvias fuentes
representadas por los folletos y publicaciones de las respectivas instituciones y el contenido del web de Internet del
Ministerio del Interior francés y de las respectivas instituciones, resultan de interés, entre otras obras, de Jean-Jacques
Gleizal, La police nationale, Grenoble, PUG, 1974, y Le desordre policier, Paris, PUF, 1985; V. Herblay, La police
judiciaire, Paris, PUF, 1988; de Olivier Renaudie, La police et les alternances politiques depuis 1981, Editions Panteón
Assas, Paris, 1999. En particular sobre Gendarmeria Nacional francesa, puede leerse de Pierre Garrigue, Gendarmerie
Francaise, Hologramme, Paris, 1990.
3
La Ordenanza del Rey Luis XII del 20 de Enero de 1515 dispuso que los ejércitos franceses debían marchar provistos de
los víveres y recursos necesarios y prohibió la práctica de requisar tales elementos dentro del propio país, estableciendo que
los prebostes de los mariscales debían asegurar el orden de las tropas y prohibir sus abusos. (Pierre Garrigue, op. cit., pág.
19).
3
No obstante, concluido el período inicial de agitación e inestabilidad política, se hizo evidente
para el gobierno la necesidad de contar con una policía dependiente del poder central, cuando menos en
Paris.
De ese modo, el Directorio, el Consulado y posteriormente el imperio procedieron a reorganizar
la policía como órgano dependiente del poder central, si bien se mantuvieron las policías municipales.
El surgimiento de la institución del Prefecto por la ley del 28 de lluvioso del año VIII4 –funcionario
dependiente del Ministerio del Interior, representante de la autoridad del poder central en todo el
territorio del país y responsable, entre otros aspectos, de la seguridad pública, en cada departamento,
acentuó la tendencia centralizadora.
Expresión de esta tendencia fue la creación de un Ministerio de la Policía General. Este
instituto recibió críticas que concluyeron con su supresión en 1818, aunque reapareció posteriormente
por breve lapso de tiempo.
Las funciones policiales del Estado fueron definitivamente establecidas bajo jurisdicción del
Ministerio del Interior. Se destacó por su presupuesto y medios materiales la Prefectura de Policía de
Paris, que contaba con su propia organización, separada del resto de la estructura policial francesa,
establecida a partir de la Ley del 28 de lluvioso del año VIII, que instituyó un prefecto de policía con
competencia en materia de policía general y de policía municipal, designado por el poder central y
colocado bajo la autoridad directa del Ministro del Interior, con amplias facultades.
Las décadas siguientes de la historia policial francesa presenciaron la lucha entre la Policía del
Estado, dependiente del poder central a través del Ministerio del Interior, y las policías municipales,
dependientes de los alcaldes. Pese a ser caracterizada esta última como más propia del ideal
democrático, consideraciones de eficiencia y eficacia y la necesidad de asegurar el orden público ante
los efectos de crisis políticas y sociales fueron asegurando el predominio de la primera.
Avances legislativos y marchas y contramarchas –caracterizadas por la politización de la
cuestión entre la derecha, partidaria de la estatización, y la izquierda, partidaria de la municipalización;
y el progresivo triunfo de la necesidad de perfeccionamiento y profesionalización de la policía, que
determinaba la estatización- concluyeron con la aplicación del régimen de estatización a las ciudades
más importantes.
Producida la derrota y capitulación de las tropas francesas ante el Reich alemán en 1940 y
ocupada parte del país, el gobierno de la parte temporariamente no ocupada, instalado en Vichy bajo la
conducción del mariscal Petain, sancionó una disposición, el 10 de abril de 1941, disponiendo la
estatización de la policía en las ciudades de más de 10.000 habitantes. Esta situación no varió
fundamentalmente tras la liberación de Francia en 1945, quedando consagrado el triunfo de la
tendencia centralizadora.
Otra cuestión importante estuvo representada por la división funcional de la Policía francesa.
4
Recordemos la variación del calendario efectuada por la Revolución Francesa, que comenzó a correr a partir de la
Revolución, así como el nombre de los meses, designados conforme a sus características fundamentales del tiempo. Esta
modalidad persistió durante cierto tiempo, hasta que se retornó al calendario gregoriano.
4
Originariamente, las funciones de policía administrativa –policía de seguridad- y policía
judicial, aunque distinguidas claramente –célebres en este sentido fueron las disposiciones del Código
de los delitos y de las penas del 3 de brumario del año IV- estuvieron reunidas en las mismas
instituciones. Es decir, que aunque existía una distinción funcional, tal distinción no tenía carácter
institucional o no determinaba la necesidad de instituciones distintas para cada función.5
Pero a fines del siglo XIX el incremento de la población urbana y el auge de la delincuencia
urbana, con un creciente grado de sofisticación organizativa y técnica, provocó un movimiento
tendiente a la separación institucional de las funciones de policía de seguridad y de policía judicial.
Fue el ministro del Interior George Clemenceau quien organizó y estableció por Decreto del 30
de octubre de 1907 la nueva Seguridad General, policía judicial nacional, reuniendo sólo las
atribuciones de policía que tengan un carácter esencialmente judicial con exclusión de toda policía
administrativa, organizándola en una estructura nacional y doce estructuras regionales.
Por su parte la antigua Mariscalía del ancien regime, a diferencia del Teniente General de
Policía, logró sobrevivir a la Revolución Francesa como Gendarmería Nacional a partir de 1790,
instituida para velar por la seguridad pública y asegurar el mantenimiento del orden público y la
ejecución de las leyes.
El año VI fue sancionada una disposición orgánica relativa a Gendarmería, que estableció con
precisión sus funciones, composición, organización, disciplina, y sus relaciones con autoridades civiles
y militares, estableciendo principios todavía en vigencia. Fue colocada bajo la autoridad del ministro
de Guerra en lo relativo a su organización y disciplina, así como a la ejecución de las funciones de
defensa que le competían; pero su empleo en materia de seguridad interior estuvo siempre –y está
actualmente- bajo la autoridad del ministro del Interior. También ejerció con amplitud la función de
policía judicial, bajo la dependencia funcional de los órganos judiciales.
Gendarmería Nacional experimentó en Francia un constante crecimiento en razón de las fuertes
necesidades de preservación del orden público y el pronto descubrimiento del carácter inapropiado para
tal fin del ejército –empleo prematuro de las armas, falta de moderación e incluso politización- así
como las necesidades vigentes en materia de policía rural.
Las necesidades de dirección única y centralizada de la policía determinaron que se decidiera a
través del Decreto del 28 de abril de 1934 reunificar las funciones de policía de seguridad y policía
judicial en una sola institución, que pasó a denominarse Seguridad Nacional. Subsistía, no obstante, la
Prefectura de Policía de Paris, así como policías municipales. La nueva Seguridad Nacional pasa a
comprender dos direcciones, una subdirección y cuatro servicios activos: la Policía Judicial, Vigilancia
del Territorio, Investigaciones Generales, y Carreras y Juegos.
Vigilancia del Territorio cumplía a partir de 1899 la función de contrainteligencia, retirada a las
fuerzas armadas después del affaire Dreyfus (1894). Inicialmente sin medios autónomos, la
Coordinación General de los Servicios de Vigilancia del Territorio pronto desapareció, renaciendo en
5
Como sí existe en diversos modelos policiales, como sucede en significativa medida en la República de Chile y en la
República Federativa de Brasil.
5
1934. Quedó constituido, así, un organismo de contrainteligencia integrado por personal con estado y
facultades policiales, que permaneció y muy activamente, en el gobierno de Vichy.
Liberada Francia, fue restablecida Seguridad Nacional, que además de los órganos puramente
administrativos, pasó a comprender cuatro grandes direcciones sustantivas: la policía judicial,
organizada en servicios regionales conforme a la jurisdicción de los tribunales de apelación, Vigilancia
del Territorio, desplegada siguiendo las zonas de defensa, Seguridad Pública –policía de seguridaddependiente de la autoridad del Prefecto, e Investigaciones Generales –organismo de inteligencia
criminal y que en ciertas etapas cumplió funciones limitadas de inteligencia política- se organizó a
nivel departamental.
Finalmente, la Ley del 3 de Julio de 1966 materializó la unión de la Dirección General de
Policía Nacional de Francia, incorporando dentro de su seno a la Prefectura de Policía de Paris,
aunque ésta, incluida en la Dirección, conserva un significativo ámbito de autonomía.
Continúa además y con creciente importancia Gendarmería Nacional. Esta institución ha sido
objeto de recientes reformas que han reforzado la autoridad del Ministerio del Interior a su respecto.
En definitiva, el modelo configurado en Francia –que combina una institución policial con una
fuerza militar de seguridad o policía militarizada, confiándose la conducción de la seguridad pública al
ministro del Interior- constituye el modelo típico de estructura de seguridad de Europa continental. Con
limitadas variantes lo adoptaron España e Italia, entre otros países.
3. El modelo de policía de comunidad: la policía formada a partir de los ciudadanos.6
En cuanto al modelo de policía de comunidad, sus orígenes fueron muy diversos a los del
modelo anteriormente descripto.
Sus raíces estuvieron en Inglaterra.
A diferencia del modelo de policía de Estado, surgido del poder real y ejercido por funcionarios
públicos, nacido y ejercido de arriaba hacia abajo- el modelo de policía de comunidad surgió del
ejercicio de la función policial por parte de ciudadanos comunes, investidos de facultades policiales por
parte del Estado.
Iniciado por la asignación de la función policial a los miembros de cada vecindario o familia
para ayudar a los restantes para evitar que fueran víctimas de malhechores, posteriormente se pasó a
una forma de organización primitiva conocida como frankpledge, en el cual cada hombre que tuviera
más de doce años integraba un grupo con nueve de sus vecinos, llamado tything. Cada tything estaba
juramentado para aprehender y entregar al tribunal cualquiera de sus miembros que cometía un delito.
Si uno de sus miembros fallaba, todos los miembros de la tything era castigado con severas multas.
6
También existen muy diversas fuentes sobre la historia de la policía de comunidad, inglesa y estadounidense. En español,
la traducción del clásico Police Administration publicada por McGraw Hill (Administración de la Policía, quinta edición,
McGraw-Hill, México, 1997) resulta por demás adecuada.
6
Cada diez tything eran agrupadas en un hundred, dirigida por un constable, designado por el
noble local. El constable fue el primer policía inglés, dado que eran las personas cuya responsabilidad
en la actividad policial era mayor que la de ayudar a un vecino7 –aunque tal función era todavía
gratuita. Los hundred eran a su vez agrupados en shires, que constituían entidades locales semejantes a
los actuales condados. Cada shire estaba a cargo de un shire reeve (posteriormente sheriff) designado
por el rey.
Con el tiempo, el frankpledge fue cayendo en desuso, y a partir del siglo XIII surgió el sistema
del parish constable o constable de parroquia. Continuaba siendo un cargo honorario8y era ejercido
por una persona en cada parroquia, en forma rotativa. El constable debía organizar un grupo de
watchmen o guardias –también vecinos no rentados- que debían cuidar las entradas del pueblo por la
noche. Si se producía un suceso que superaba las capacidades de esta rudimentaria organización, el
constable estaba facultado para lanzar el hue and cry –clamor y llanto- que significaba el llamado a las
armas a todos los hombres de la parroquia. Continuó además, al frente de la seguridad del condado –
shire- el shire reeve, que gradualmente pasó a denominarse sheriff.
A mitad del siglo XIV el justice of the peace –juez de paz- constituyó una nueva magistratura a
cuyas órdenes quedaron constables, sheriff y watchmen.
Este sistema de seguridad pública sobre bases honorarias y rotativas fue trasladado a las
colonias inglesas, particularmente Estados Unidos de América, donde el principal ejecutor de la
seguridad pública, especialmente en las áreas rurales, era el sheriff del condado, designado por el
Gobernador. En Estados Unidos, el sheriff detenía a los sospechosos, ejecutaba citaciones y la
comparecencia de partes y testigos al tribunal y también recolectaba impuestos. Se trataba de un
funcionario pago por tarea realizada y no en base a un estipendio periódico.
En las ciudades, además del sheriff, tanto constables como el night watch cumplían tareas de
importancia, no sólo como auxiliares de la justicia, sino también de interés de la comunidad.
El surgimiento de una policía profesionalizada y con mayor organización se tornó un imperativo
derivado del desarrollo industrial, la urbanización, el fuerte crecimiento de la población en las ciudades
y la aparición de fenómenos –superpoblación, enfermedades, huelgas y alzamientos, hambre, auge del
delito, manifestaciones- hasta ese momento poco significativos o desconocidos. Aunque se procuró
emplear métodos como utilización de la milicia y aún del ejército para suprimir manifestaciones y
alzamientos, pronto se advirtió el carácter inadecuado de estas soluciones.9
7
Actualmente, el policía inglés es denominado Constable. El nombre Constabulary fue frecuentemente empleado para
designar a cuerpos policiales –tales como la Royal Ulster Constabulary-.
8
Las magistraturas o cargos públicos honorarios fueron –y en algunos casos, aún lo son- una verdadera tradición británica.
Estaban generalmente a cargo de distinguidos vecinos.
9
En realidad, el fenómeno del surgimiento en Europa y Estados Unidos de instituciones policiales profesionales,
jerarquizadas y organizadas –considerando las muy diversas características que este fenómeno tuvo en ambos ámbitos- es
propio del siglo XIX y tiene directa relación con la concentración de la población en las ciudades y el auge de la industria.
El nacimiento de la Metropolitan Police constituyó el disparador de un fenómeno que rápidamente se expandió por Europa
y por América. Es imposible dejar de recordar aquí la sanción, en la Provincia de Buenos Aires, de la Ley del 24 de
diciembre de 1821, origen institucional de la Policía de la Provincia de Buenos Aires, de la posterior Policía de la Capital
Federal y, obviamente, de la actual Policía Federal Argentina.
7
En Inglaterra, las ideas de ciudadanos notables y magistrados como el filósofo Jeremy Bentham
y, muy especialmente, la ejecutividad y decisión del ministro del Interior Sir Robert Peel dieron lugar a
la creación, en Londres, de una policía centralizada y profesionalizada, cuyo objeto fundamental fue la
prevención del delito. Nació así la Metropolitan Police, conocida popularmente como Scotland Yard,
sancionándose en 1829 la Metropolitan Police Act, piedra angular de la nueva institución.
Se trataba de una policía profesional y uniformada que, en primer lugar, debía patrullar las
calles a pie –patrullaje preventivo casual, siguiendo caminos diferentes, pero dentro de una zona
determinada- para prevenir el delito. La función de esta policía también incluía, obviamente, la
investigación criminal, si el delito era cometido.
El pueblo inglés tenía una fuerte prevención contra los ejércitos permanentes y, con mayor
razón, contra una fuerza policial permanente, a la que suponía amenazadora de sus libertades. Por esa
razón, Peel debió proceder con cuidado.
Sus policías –denominados bobbies o peelers- fueron cuidadosamente seleccionados por sus
características, no sólo físicas, sino también psíquicas; debían tener serenidad, firmeza, y modales
adecuados. Una rigurosa disciplina, con adecuada supervisión, debían evitar los abusos. Por otra parte,
el bobby debía realizar sus patrullas portando ordinariamente sólo un bastón.
Al riguroso proceso de selección y fuerte adiestramiento, siguió una tradición de ascenso basada
en el mérito, dedicación absoluta y mentalidad de servicio público, y control. La institución así
constituida empleó máximo esmero en sus relaciones con la comunidad, cuyo apoyo buscó
explícitamente.
Hizo célebres sus máximas o decálogo, de las cuales una merece especial citación, por resumir
el espíritu de la nueva organización:
Reconocer siempre que la prueba de la eficacia policíaca es la ausencia de delitos o
desórdenes, y no la evidencia visible de la acción policíaca al enfrentarlos.
Se trataba de una institución del Estado británico, y pagada por éste; dependía del Ministerio del
Interior.
No obstante, en el interior del país sobrevivió la organización policial local, que fue
estructurándose –y paulatinamente profesionalizándose- sobre la base del condado, bajo la dirección de
los consejos locales y con jefes de policía locales y, más recientemente –Ley de la Policía de 1996- de
las áreas policiales, división administrativa que puede incluir varios condados, bajo la administración y
dirección de órganos formados por miembros de los consejos locales, de la magistratura y personas
propuestas por el Ministerio del Interior, y teniendo como autoridad ejecutiva a un Jefe de Policía
(Chief Constable); todo, bajo la supervisión general y facultad normativa y de control del Ministerio
del Interior.
Similares problemas a los observados en Inglaterra –industrialización, desmesurado crecimiento
de las ciudades agravado en este caso por la inmigración, choques entre diversas comunidades de
inmigrantes, entre sí y con la población nativa, huelgas, alzamientos de diversa índole, manifestaciones
8
y protestas, enfermedades, auge del delito, etc.- motivaron también en Estados Unidos a la búsqueda de
una solución similar.
Los estadounidenses tenían como modelo a la Metropolitan Police. No copiaron este modelo
por tener respecto de Inglaterra significativas diferencias institucionales y de tradiciones.
La policía profesional nació en Estados Unidos en las ciudades. Se trató por ello de una policía
municipal, originada en el municipio. Las instituciones policiales nacionales nacerían después. En
realidad, la policía surgió como un servicio proporcionado por la administración de las grandes
ciudades a los vecinos, a quienes ya proveía de bomberos, hospitales, etc.
La decisión de establecer policía profesionalizada vino ante todo de los consejos municipales,
alcaldes, o aún de las legislaturas estaduales, no del Estado Nacional.
Como señala Wilson …La creación de los departamentos de policía municipales no logró un
control eficaz de la delincuencia, ni ciudades bien vigiladas, ni servicio público eficaz y profesional.
Los problemas relacionados con la evolución de la vigilancia del orden público a lo largo del siglo
XIX son resultado de las fuerzas políticas, sociales y económicas de ese período. En Estados Unidos,
en lugar de que una autoridad central fuerte estableciera el mandato de la policía, como era el caso en
Londres, existía un compromiso ideológico con la ‘democracia popular’, con énfasis en el control de
la comunidad local. Las propias autoridades políticas locales evolucionaban durante ese período, y
como consecuencia la política dominaba la vigilancia del orden público…10
Aunque fue adoptada la idea del patrullaje preventivo casual, en cambio surgieron
significativas diferencias con el modelo londinense.
En primer lugar, los municipios estaban fuertemente dominados por la política partidaria, y los
consejos municipales controlados por caudillos políticos locales, que empleaban prácticas que hoy se
denominarían clientelares.
En segundo, al carácter centralizado y estatal de la Metropolitan Police-–combinada, como
hemos señalado, con policías locales en el interior del país- se opuso la descentralización de la policía
estadounidense, planteada no sólo por la circunstancia de crearse una institución policial por cada
ciudad o pueblo, sino también porque dentro de ciudades de cierto tamaño, los policías respondían
primariamente a caudillos políticos locales, que en definitiva eran autores de sus nombramientos.
El reclutamiento no era selectivo, dado que se efectuaba fundamentalmente en base a
recomendaciones políticas. Tampoco la policía se caracterizaba por un adecuado adiestramiento, en
general, salían a la calle sin más que algunas reglas básicas, y el policía era en buena medida librado a
su propia iniciativa para establecer su ascendiente entre los ciudadanos del sector que debía patrullar.
No existían supervisión ni control eficaces; a la falta de adecuadas capacidades en tal sentido se aunaba
la presencia de la influencia política como factor fundamental de promociones y ascensos.
10
O.W. Wilson y otros, Administración de la Policía cit., pág. 10/11.
9
La policía estaba bien pagada, pero tenía poca estabilidad local, en razón de la presencia de la
política. Un cambio en la conducción municipal podía y solía determinar la cesantía de la mayor parte
de los policías, reemplazados por otros designados por la nueva conducción municipal, a instancias de
los caudillos políticos del partido triunfante.
La función policial era concebida con un carácter amplio. Además de la prevención y represión
del delito, se suponía que quedaba a cargo de la policía la asistencia a los pobres, la asistencia y el
control a los vagabundos y homeless, búsqueda y recuperación de niños y ancianos perdidos, etc. En
pocas palabras, se entendía que la policía debía hacer todo lo que no hacía otra dependencia estatal, y
además, hacerlo rápidamente...
La policía local tuvo un rápido desarrollo en Estados Unidos. A partir de la creación del New
York Police Department –constituido oficialmente en 1845, pero cuyo funcionamiento real comenzó en
1853- se extendió prontamente a otras grandes ciudades, y para 1890 prácticamente todas las ciudades
y pueblos contaban con su propia policía. También fueron constituyéndose policías en condados, así
como policías estaduales. El surgimiento de policías nacionales fue más lento; inicialmente, sólo los
U.S. Marshals –funcionarios con roles similares a los de un oficial de justicia- marcaban la presencia
federal en materia de ejecución de la ley.
La politización de la policía derivó en un fuerte grado de corrupción. Dada su dependencia del
municipio y la dependencia, en general, de la administración municipal, respecto del partido político
que la controlaba, los policías –designados por vinculaciones políticas- debían frecuentemente cuidar
de los negocios, frecuentemente non sanctos, del caudillo político dominante del barrio, o cuando
menos, no interferir con ellos.
El clima de corrupción consiguiente dio también lugar a la búsqueda por parte de los policías de
su propio enriquecimiento, y el surgimiento de prácticas como la venta de promociones o
designaciones en determinados distritos. Surgió también la protección de actividades de delincuentes
comunes, a cambio de un porcentaje en el producto. La práctica de protección de prostíbulos, casas de
juego y otras actividades ilegales, derivó también en la forzada protección de pequeños negocios.
El fuerte desprestigio que cayó sobre las policías locales dio lugar a reacciones en la sociedad,
que buscó un cambio en la situación.
La primera tentativa de cambio fue provocada por los progresistas. Se trataba en general de
blancos de clase media y media alta, de alto nivel cultural, preocupados por perfeccionar el gobierno y
mejorar la moral de la sociedad. Un progresista paradigmático fue Theodore Roosevelt, Presidente de
Estados Unidos y fundador del Federal Bureau of Investigation 11(Oficina Federal de Investigación),
organismo policial de investigación de delitos federales, con particular énfasis en el delito organizado,
y que cumple también funciones en materia de policía de seguridad del Estado y contrainteligencia,
11
El FBI se originó en una fuerza reducida de agentes especiales creada en 1908 por Charles Bonaparte, Attorney General
durante la presidencia de Theodore Roosevelt- de quien era amigo- dentro del Departamento de Justicia, para investigar
delitos federales. El 26 de julio de 1908 Bonaparte ordenó que dichos agentes pasaran a depender del Chief Examiner
Stanley W. Finch, considerándose esa fecha como el nacimiento del FBI; aunque recién el 1 de julio de 1932 recibió su
denominación actual, y recién en 1935 adquirió la que podría denominarse su fisonomía definitiva.
10
además de servir de elemento fundamental de apoyo técnico y doctrinario para todos los organismos
policiales del país.
Los progresistas emprendieron un cambio en la policía procurando en primer lugar su
despolitización y buscando por otra parte centralizarla, establecer una carrera administrativa basada
en el mérito y en el perfeccionamiento profesional, y mejorar el reclutamiento y el adiestramiento. La
centralización suponía una concentración de la autoridad en manos del jefe de policía, con comisiones
de control., alejándola de los caudillos políticos barriales o zonales. También se procuró redefinir la
función de la policía de modo más estricto: la función policial consistiría exclusivamente en prevenir y
reprimir el delito, retirándola de las funciones de carácter social que también favorecían su
politización.
Entre 1890 y 1920, los progresistas lucharon por cambiar las características de la policía local.
El aspecto más arduo era su despartidización. Para lograrlo, los progresistas procuraron concentrar el
control de la policía en comisiones de supervisión, frecuentemente bipartidarias, para evitar su
aprovechamiento político por parte de cualquiera de los dos grandes partidos políticos dominantes.
Exitosas en algunos casos, en otros estas comisiones evidenciaron la dificultad de lograr acuerdos
reales.
En definitiva, los progresistas lograron disminuir sensiblemente la ilegalidad y la corrupción,
pero no consiguieron mejoras profesionales demasiado significativas. No se logró una efectiva
centralización del poder entre los jefes, y la despolitización fue sólo parcial. Tampoco se pudieron
solucionar totalmente los problemas en materia de reclutamiento, adiestramiento y educación. La
limitación de la función policial encontró también escollos.
Entre 1910 y 1960 surgió en Estados Unidos una nueva tendencia de cambio en materia
policial: los reformadores.
En este caso, se trató concretamente de Jefes de Policía, es decir, de policías profesionales, que
procuraban aplicar a sus tareas conocimiento científico y profesional. A partir de esa base, pugnaron
por asumir el control de sus departamentos, haciéndolos autónomos respecto de influencias como los
partidos políticos, estableciendo las reglas de su departamento y regulando a su personal. En definitiva,
este movimiento surgió de los policías profesionales más capacitados, que buscaron extender su
impronta desde la International Association of Chiefs of Police (IACP) (Asociación Internacional de
Jefes de Policía)..
Sus voceros más destacados fueron Richard Sylvester, Presidente de la IACP; August Vollmer,
Jefe de la Policía de Berkeley, California, quien estableció una relación con la University of California
at Berkeley y que procuró el perfeccionamiento científico de la actividad policial; y su discípulo
Orlando W. Wilson, Jefe de la Policía de Wichita, Kansas, y autor del clásico Police Administration.
El progreso científico y los cambios tecnológicos aplicados a la actividad policial, tanto al
patrullaje como a la investigación criminal, caracterizaron este período de formación de la moderna
policía estadounidense.
Durante la década de 1960, no obstante, la actividad policial en Estados Unidos experimentó
una seria crisis.
11
El primer factor a considerar es el muy significativo incremento de la criminalidad entre 1960 y
1970, que afectó la credibilidad del público en la eficiencia de la policía para combatir el delito, basada
en su creciente tecnificación.
El segundo factor fue el surgimiento de la lucha por los derechos civiles y contra la segregación
racial. La policía estaba en su inmensa mayoría integrada por blancos, y era percibida por las minorías,
especialmente por la gente de color, como representante y defensora de la supremacía blanca.
El surgimiento de la violencia racial en las ciudades estadounidenses siguió frecuentemente el
siguiente parámetro: en un incidente, policías golpeaban o mataban a una persona de color. La
comunidad de esta raza exigía castigo, y éste no se producía. Ante tal situación, la comunidad entera se
sublevaba, atacaba dependencias policiales y cometía destrozos, ante lo cual la policía reprimía y era
superada, interviniendo la Guardia Nacional y en ocasiones las fuerzas armadas, produciéndose en
consecuencia víctimas fatales. Tal fue el caso de New York City en julio de 1964; Los Ángeles
(disturbios Watts-1965); Newark y Detroit (1967). Casi todas las ciudades norteamericanas de cierta
magnitud fueron escenario de estos desórdenes.
Tras los disturbios de Detroit, que el Presidente Lyndon Johnson formó la Comisión de
Desórdenes Civiles para investigar las causas. La labor de la Comisión identificó como causas algunas
de carácter social general –desempleo, discriminación en trabajos, falta de vivienda, pobres servicios
sociales- pero también identificó un rol policial en la producción de desórdenes. Fueron señalados
brutalidad policial y abusos, particularmente respecto de la gente de color; destacándose la escasez de
personal policial de color en las instituciones policiales y la existencia de inadecuadas relaciones
policía-comunidad. .
Como consecuencia de estos hallazgos de la Comisión precedentemente referida, Johnson creó
una comisión de estudio sobre el delito, que señaló la necesidad de más investigación académica sobre
el tema policial, mejor adiestramiento y formación del personal policial, mejor supervisión, y mejor
coordinación de los esfuerzos en la lucha contra el delito.
Como consecuencia de estos trabajos y del sustancial incremento en la investigación académica
sobre la temática policial, se determinó que además de la persistencia –aunque en escala mucho menor
que en el pasado- de la problemática de corrupción y la partidización de la policía, nuevos problemas
derivados de la reforma estaban representados por el creciente aislamiento de la comunidad, con la
consiguiente desconfianza recíproca; la creación de una subcultura policial; la existencia de creciente
distanciamiento entre superiores y subordinados, consecuencia no deseada de la jerarquización de la
carrera policial y de la existencia de un número mayor de reglamentaciones. Si bien este último aspecto
había tendido a disminuir el abuso de poder y la arbitrariedad en el accionar policial, también había
tenido el efecto colateral indicado, contribuyendo también a disminuir la iniciativa que caracterizara
por muchos años el accionar policial estadounidense. La tecnología moderna, como la incorporación
del automóvil de patrulla con radio, que permitía acudir prestamente al llamado del vecino, había
tendido también a aislar a la policía de la comunidad, creando una relación más impersonal.
La reacción contra esas tendencias no se hizo esperar y dura hasta el presente.
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Sin renegar de los logros de progresistas y de reformadores, las nuevas tendencias buscaron
revitalizar las relaciones entre policía y la comunidad. El actual énfasis en community policing –o
gestión comunitaria de la seguridad- constituye parte de ello.
La aplicación de técnicas de community policing supuso en primer lugar la adopción por parte
de la policía de una actitud positiva y proactiva respecto de la comunidad; era necesario obtener apoyo
de ésta, pero para lograrlo era preciso también rendirle cuentas y escuchar sus necesidades.
Surgió la necesidad de preparar a parte de sus efectivos para tratar con los vecinos; mejorar la
formación, paga, y estimular la iniciativa de los policías de rango menor, que son quienes recorren la
calle; retornar al patrullaje a pie como medio de establecer presencia en la calle y mejorar las
relaciones con la comunidad; incrementar la incorporación de minorías –negra, latina, etc. y,
preferentemente, patrullar las calles de barrios dominados por una minoría con personal policial
perteneciente a ella; ejercer una supervisión mejor y más estricta, para disminuir casos de brutalidad
policial o abuso de poder; lograr una actitud en la policía dirigida a la solución de problemas, una
actitud proactiva contra el delito, que no se limite a esperar que éste ocurra, sino tratar de prevenirlo a
través del análisis de sus causas inmediatas, buscando especialmente, ante hechos reiterados, ponerles
término; etc. etc.
También, entre los aspectos que merecen señalarse, se encuentra en Estados Unidos la
denominada revolución del debido proceso 12: un conjunto de decisiones judiciales que estableció
limitaciones a la conducta policial, particularmente en materia de utilización de pruebas por modo
indebido (Mapp vs. Ohio, 1961), derecho a la presencia de un abogado durante el interrogatorio en una
dependencia policial (Escobedo vs. Illinois, 1964) y derecho del sospechoso a ser informado al
momento de la detención de sus derechos constitucionales a permanecer en silencio, a saber que su
declaración puede ser utilizada en su contra ante un tribunal, a que tienen derecho a un abogado durante
el interrogatorio, y a que en caso de no poder pagarse uno, les será proporcionado de oficio antes del
interrogatorio: el ya clásico Miranda vs. Arizona (1966).
4. ¿Policía de Estado o policía de comunidad?
Un análisis comparativo entre el modelo de policía de Estado y el de policía de comunidad
permite advertir ventajas y desventajas en uno y otro.
Las fortalezas del modelo de policía de Estado radican en su más cuidado reclutamiento; en una
formación del personal más prolongada; en general, en un adiestramiento más intenso; en la creación
de una carrera policial que brinda perspectivas de progreso tanto por antigüedad como por mérito; en
un mayor grado de especialización; en un mayor grado de autonomía respecto de las influencias
políticas; en controles institucionales más intensos.
Sin embargo, el modelo clásico de policía de Estado también se resentía de una pobre relación
con la comunidad, de cierta tendencia hacia el aislamiento respecto de ésta; de una relación distante
entre superiores y subordinados; poca flexibilidad; creación de actitudes burocráticas, tendencia al
accionar reactivo; formación de una cultura policial, excesivo reglamentarismo y falta de iniciativa,
12
O.W. Wilson, Administración de la Policía, cit., p. 18.
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especialmente en el personal de grados inferiores –en general, menos formados y peor pagados, pero
cara visible de la institución ante el público-, entre otros aspectos.
Las fortalezas del modelo de policía de comunidad son, en primer lugar, una mejor y más
intensa relación con la comunidad; mayor grado de iniciativa, especialmente en los cuadros inferiores,
respecto del modelo precedente; mayor trabajo en equipo; mayor respeto a la habilidad profesional
demostrada en la práctica; mayor grado de flexibilidad y de adecuación a cambios; una actitud más
proactiva y más enderezada a la solución de problemas concretos.
Sin embargo, también se caracteriza generalmente por un reclutamiento de menor grado de
eficiencia –no se ofrece estrictamente una carrera, o se ofrece una carrera de posibilidades más
limitadas- una formación mucho más reducida y sumaria; un adiestramiento, en general, menor, un
grado mucho menor de especialización, una tendencia mayor a la partidización, y menores
posibilidades de control intra-institucional..
En la práctica, ambos modelos tienden crecientemente a confluir y a adoptar procedimientos o
tácticas del otro.
Así, en instituciones típicas de Policía de Estado se tiende a una reducción sensible de las
escalas jerárquicas, limitándolas a pocos grados, y a fortalecer muy significativamente la formación y
el pago de los grados inferiores; a brindar, dentro de la disciplina, mayores posibilidades de iniciativa al
personal, a estimular el acertado uso de tal iniciativa y la adopción de una actitud preactiva y de
solución de problemas; a adoptar técnicas de community policing, procurando, de modos y con
extensión diversa según los países y las instituciones, sumar la cooperación activa de la comunidad,
receptando sus necesidades y rindiéndole cuentas y recibiendo su auxilio y apoyo, sobre la base de que
la problemática de la seguridad pública es propia de toda la comunidad y no exclusivamente policial, y
adaptando su diseño institucional para favorecer esta labor, desconcentrando su despliegue e
incrementando las facultades de la autoridad policial local; a relacionarse con otros órganos del Estado
y fuerzas vivas locales (contratos de seguridad de la ciudad) etc.
También instituciones típicas de policía de comunidad procuran perfeccionar su reclutamiento,
la formación – a través de vinculaciones con Universidades- y la especialización de su personal, así
como su aptitud técnica, brindando estímulos al mérito profesional, etc.
En definitiva, ambos grandes modelos policiales tienen ventajas e inconvenientes.
Más que hablarse de la superioridad de uno sobre otro, probablemente corresponda señalar que
la adopción básica de cualquiera de ellos por un país determinado es fruto de su historia y tradiciones, y
determina profundamente la conformación de su sistema policial.
Por ello, pareciera que la actitud razonable del analista que considera la necesidad del
perfeccionamiento del sistema de seguridad pública de su país es la de procurar incorporar en la medida
en que resulte necesario, al modelo policial fundamental existente, aquellos aspectos del otro modelo
que incrementarían su eficiencia y eficacia, sin que pierda o disminuye las capacidades que ya posee.
También puede resultar útil la incorporación al modelo policial propio de determinados
institutos vigentes en otros países, si ello se propone tras un detenido estudio de cómo funcionan tales
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institutos en su país de origen –estudiado y analizado integralmente- y de su adaptabilidad y utilidad en
el propio país.
En la Argentina han constituido y constituyen objeto de debate tanto el diseño del Sistema
Nacional de Seguridad Interior como de los vigentes en las provincias, y las características de las
instituciones que los integran. Muchas veces, consciente o inconscientemente, ha sido planteada o
puesta en duda la conveniencia del modelo policial vigente, fundamentalmente el europeo continental
de origen francés.
Estas líneas procuran ayudar a tener presente la naturaleza y la trascendencia de este debate.
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Modelos policiales: Policía de Estado y Policía de Comunidad, y un