A propósito de la sentencia del Tribunal Constitucional
en el caso Almenara Bryson
Abraham Siles Vallejos
La reciente sentencia del Tribunal Constitucional en el caso Almenara Bryson,
publicada tras la redacción de nuestro texto introductorio al debate del segundo
día del Seminario (El Peruano, 20 de marzo del 2003), obliga a un breve
comentario adicional, en la medida en que tiene relación directa con la temática
de las ratificaciones judiciales. En efecto, este vocal de la Corte Suprema de
Justicia fue apartado del cargo en el año 2001, al no ser ratificado por el
Consejo Nacional de la Magistratura, razón por la cual interpuso una acción de
amparo que acaba de ser desestimada por el Tribunal Constitucional. Nos
ocuparemos únicamente de los aspectos más relevantes.
Ante todo, es positivo que el fallo confirme las potestades de defensa de la
constitucionalidad y tutela de los derechos fundamentales que corresponden al
Tribunal Constitucional frente a toda clase de poderes constituidos, entre los
que se encuentra también el Consejo Nacional de la Magistratura. Así, el
artículo 142 de la Constitución de 1993 ─que, a la letra, dice: «no son
revisables en sede judicial las resoluciones […] del Consejo Nacional de la
Magistratura en materia de evaluación y ratificación de jueces»─ «no puede
entenderse como inmunidad frente al ejercicio de una competencia ejercida de
manera inconstitucional, ya que ello supondría tanto como que se proclamase
que, en el Estado Constitucional de Derecho, el texto supremo puede ser
rebasado o afectado y que, contra ello, no exista control jurídico alguno…»
(fundamento 7).
De esta manera, el Tribunal Constitucional continúa y profundiza los
lineamientos jurisprudenciales establecidos en el fallo emitido en el caso
Diodoro Gonzáles Ríos (El Peruano, 10 de diciembre del 2002), que fuera
comentado por los panelistas durante el Seminario, así como en la sentencia
expedida sobre la inconstitucionalidad de la Ley N° 27600, relativa al alcance
de los potestades de reforma constitucional previstas en la Carta de 1993 (El
Peruano, 25 de enero del 2003).
Para el Tribunal Constitucional, el Consejo Nacional de la Magistratura carece
de poderes irrestrictos y ejerce sus potestades dentro del marco de la
Constitución, por lo que tales potestades tienen naturaleza jurídica y en esa
medida están sujetas a limitaciones. Tal consideración, precisamente, es la que
habilita al Tribunal a controlar si la actuación del Consejo, en uso de sus
atribuciones, respeta o no los parámetros de constitucionalidad.
No obstante, el problema surge cuando, para desestimar la pretensión del Dr.
Almenara Bryson, el Tribunal Constitucional aduce que el Consejo Nacional de
la Magistratura no está obligado a motivar las resoluciones de no ratificación
que expide. Y es que los argumentos empleados por el Tribunal en este caso
resultan muy poco convincentes, en tanto permiten al Consejo la adopción de
decisiones que hay que tildar, lisa y llanamente, de arbitrarias.
1
El principio de interdicción de la arbitrariedad, sin embargo, constituye un pilar
básico del Estado Constitucional y Democrático de Derecho, por lo que nunca
podría entenderse que el otorgamiento de una potestad discrecional a un
órgano público lo faculta para una actuación arbitraria. Más bien, la
proscripción de la arbitrariedad alcanza a todos los sujetos públicos y obliga a
exponer las razones que dan sustento a las decisiones adoptadas en ejercicio
de las potestades conferidas, como única manera de permitir un control de
razonabilidad de las mismas.
Ahora bien, el Tribunal Constitucional se esfuerza en diferenciar entre el
proceso de ratificación y el proceso disciplinario, indicando que sólo en este
segundo caso se apunta a imponer sanciones por la comisión de ciertos actos
antijurídicos, por lo que debe formularse cargos o imputaciones y, por lo tanto,
debe concederse derecho de defensa al magistrado y exponerse los motivos
del acuerdo o resolución de los consejeros. En cambio, arguye el Tribunal, las
ratificaciones constituyen «un voto de confianza o de no confianza en torno a la
manera como se ejerce la función jurisdiccional», el cual «se materializa a
través de una decisión de conciencia […], sobre la base de determinados
criterios que no requieren ser motivados» (fundamento 20).
El Tribunal, empero, descuida varias cuestiones esenciales. En primer término,
el supremo intérprete de la Constitución parece no percibir que, para todo
efecto práctico, la no ratificación y la destitución se equiparan, por cuanto en
ambos casos el magistrado queda apartado de la función jurisdiccional o fiscal.
Peor aun, la misma norma fundamental establece que «los no ratificados no
pueden reingresar al Poder Judicial ni al Ministerio Público» (artículo 154.2,
Constitución), de suerte que las consecuencias prácticas son todavía más
graves para quienes son separados del cargo supuestamente sin haber
incurrido en inconducta o infracción de deberes legales, no siendo
merecedores de una sanción formal.
Esto último es tan manifiesto que el Tribunal ha tenido que reconocer que, de
admitirse una lectura literal de la norma, estaríamos ante una figura que
termina «constituyendo una sanción con unos efectos incluso más drásticos
que los que se puede imponer por medida disciplinaria» (fundamento 22,
cursivas añadidas), por lo que, en un intento de solucionar una situación a
todas luces discriminatoria e injusta, ha pretendido canonizar una discutible
interpretación ─se opone al texto expreso de la Constitución─ en virtud de la
cual «los magistrados no ratificados no están impedidos de postular
nuevamente al Poder Judicial o al Ministerio Público» (idem.).
¿No hubiera sido más sencillo, y también de mayor rigor jurídico, reconocer
que las ratificaciones son equiparables a los procesos disciplinarios, al menos a
los efectos de asegurar el debido proceso a quienes se someten a esta forma
de evaluación periódica, garantizándoles así el conocimiento formal de quejas
o imputaciones, el correlativo derecho de defensa y la final fundamentación de
las resoluciones adoptadas por el Consejo Nacional de la Magistratura en el
sentido de ratificar o no ratificar? Creemos que sí.
2
En vez de ello, el Tribunal Constitucional considera que el debido proceso no
es aplicable a las ratificaciones y que la separación del cargo de los
magistrados no ratificados no afecta sus derechos o intereses. De este modo,
el Tribunal ha hecho caso omiso a la bastante sólida argumentación
presentada por la Defensoría del Pueblo sobre cómo las no ratificaciones
implican una seria afectación del principio de dignidad de la persona y de su
proyecto de vida, omisión que además colisiona con la jurisprudencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos establecida en el caso Loayza
Tamayo.
En efecto, para la Defensoría del Pueblo, «el no motivar las resoluciones de no
ratificación implica un desconocimiento de la dignidad de las magistradas y
magistrados cesados por esta vía, al no habérseles dado siquiera la
oportunidad de conocer porqué se truncaba intempestivamente su carrera, la
misma que en algunos casos era el resultado de un proyecto de vida en su
esfera laboral»1.
Por su parte, para la Corte Interamericana de Derechos Humanos, «el
“proyecto de vida” se asocia al concepto de realización personal, que a su vez
se sustenta en las opciones que el sujeto puede tener para conducir su vida y
alcanzar el destino que se propone. En rigor, las opciones son la expresión y
garantía de la libertad. Difícilmente se podría decir que una persona es
verdaderamente libre si carece de opciones para encaminar su existencia y
llevarla a su natural culminación. Estas opciones poseen, en sí mismas, un alto
valor existencial. Por lo tanto, su cancelación o menoscabo implican la
reducción objetiva de la libertad y la pérdida de un valor que no puede ser
ajeno a la observación de esta Corte»2.
La Corte agrega que «el “daño al proyecto de vida”, entendido como una
expectativa razonable y accesible en el caso concreto, implica la pérdida o el
grave menoscabo de oportunidades de desarrollo personal, en forma
irreparable o muy difícilmente reparable. Así, la existencia de una persona se
ve alterada por factores ajenos a ella, que le son impuestos en forma injusta y
arbitraria, con violación de las normas vigentes y de la confianza que pudo
depositar en órganos del poder público obligados a protegerla y a brindarle
seguridad para el ejercicio de sus derechos y la satisfacción de sus legítimos
intereses»3.
Por lo demás, la sentencia del Tribunal Constitucional en el caso Almenara
Bryson también es contradictoria con la jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en lo relativo a la necesidad de respetar
el debido proceso ─lo que incluye la necesidad de tutelar el derecho de
defensa y la obligatoriedad de motivar las decisiones─ en toda clase de
actuaciones públicas que impliquen el ejercicio de potestades materialmente
jurisdiccionales.
1
Resolución Defensorial N° 038-2002/DP, considerando segundo (El Peruano, 30 de
noviembre del 2002).
2 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Sentencia de Reparaciones expedida en el
caso Loayza Tamayo, del 27 de noviembre de 1998, pfo. 148.
3 Ibid., pfo. 150.
3
Así, en el caso de la arbitraria destitución de los magistrados del Tribunal
Constitucional peruano, la Corte Interamericana ha determinado que «cualquier
órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente
jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las
garantías del debido proceso legal en los términos del artículo 8 de la
Convención Americana»4, y que «la autoridad a cargo del proceso de
destitución de un juez debe conducirse imparcialmente en el procedimiento
establecido para el efecto y permitir el ejercicio del derecho de defensa»5.
En adición a lo dicho, los Principios Básicos de las Naciones Unidas relativos a
la Independencia de la Judicatura estatuyen, entre otras normas vinculadas al
debido proceso ─necesidad de acusación, imparcialidad del órgano de
decisión, audiencia al magistrado─, que «los jueces sólo podrán ser
suspendidos o separados de sus cargos por incapacidad o comportamiento
que los inhabilite para seguir desempeñando sus funciones» (Principio 18) y
que «se garantizará la inamovilidad de los jueces, tanto de los nombrados
mediante decisión administrativa como de los elegidos, hasta que cumplan la
edad para la jubilación forzosa o expire el período para el que hayan sido
nombrados o elegidos, cuando existan normas a l respecto (Principio 12)6.
Esto último reviste especial relevancia, puesto que la sentencia del Tribunal
Constitucional afirma que el principio de inamovilidad judicial, consagrado en el
artículo 146.3 de la Carta de 1993, está sujeto a una limitación temporal de
siete años, transcurridos los cuales «se relativiza, pues, a lo sumo, el
magistrado o miembro del Ministerio Público sólo tiene el derecho expectaticio
de poder continuar en el ejercicio del cargo, siempre que logre sortear
satisfactoriamente el proceso de ratificación» (fundamento 11). Así, pues,
conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, el derecho a permanecer en
el servicio judicial no es tal, ya que a través de los procesos de ratificación se
puede separar del cargo a jueces y fiscales aun cuando «se observe conducta
e idoneidad propias o acordes con la investidura de la función que se ejerce»,
con lo cual la inamovilidad desaparece o se ve severamente mediatizada.
Tras lo expuesto, se entiende que hayan sido varios los pronunciamientos en
contra de la arbitrariedad y la vulneración del Estado de Derecho que conllevan
las ratificaciones judiciales. Sin ánimo de exhaustividad, vale la pena
mencionar aquí que tanto el Comité de Derechos Humanos, como el Relator
Especial sobre la Independencia de Jueces y Abogados, ambos órganos
pertenecientes al sistema de Naciones Unidas, han expresado una opinión
adversa a las ratificaciones judiciales.
4
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Sentencia de Fondo expedida en el caso
Tribunal Constitucional, del 31 de enero del 2001, pfo. 71.
5 Ibid., pfo. 74.
6 Véase los Principios Básicos de las Naciones Unidas relativos a la Independencia de la
Judicatura, adoptados por el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del
Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Milán del 26 de agosto al 6 de septiembre
de 1985, y confirmados por la Asamblea General de la ONU en sus resoluciones 40/32 de 29
de noviembre de 1985 y 40/146 de 13 de diciembre de 1985, en Comisión Andina de Juristas e
Instituto de Defensa Legal, Informe de la Comisión de Juristas Internacionales (Comisión
Goldman), Lima, IDL, 1994, pp. 194-197.
4
Así, el Comité de Derechos Humanos, tras examinar el tercer informe periódico
del Perú, presentado de conformidad con el artículo 40 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos, señaló que «toma nota con preocupación de
que los jueces cesan en sus funciones al cabo de siete años y requieren una
nueva certificación para ser designados nuevamente, práctica que tiende a
afectar la independencia del Poder Judicial en cuanto elimina la inamovilidad
en el cargo»7. Por tal motivo, el Comité «recomienda que se revise el requisito
de una doble certificación de los jueces y que se sustituya por un sistema de
inamovilidad del cargo y supervisión judicial independiente»8.
A su turno, el Relator Especial sobre la Independencia de Jueces y Abogados,
en el Informe emitido tras la misión realizada en Perú, declaró que deseaba
«expresar su preocupación con respecto al proceso de ratificación basándose
en el principio 12 de los Principios Básicos relativos a la Independencia de la
Judicatura», ya que «un proceso de ratificación que se aplique a los jueces
cada siete años podría considerarse como una injerencia en la independencia
del poder judicial», añadiendo que «una garantía fundamental de la
independencia del poder judicial es la inamovilidad de los jueces, que deberá
caducar únicamente cuando se hayan cumplido los requisitos legales: edad
obligatoria para jubilarse, expiración del mandato o cesantía del juez por
motivos fundados»9. El Relator Especial concluyó que «tal como se aplica
actualmente en el Perú, el procedimiento de ratificación viola ese principio» 10.
En definitiva, el Tribunal Constitucional peruano debiera tener en cuenta las
consideraciones expuestas, a fin de modificar a la brevedad la interpretación
desarrollada en el caso Almenara Bryson, la misma que puede dar lugar a que,
de llegar éste u otros casos similares, a conocimiento de las instancias de
protección supranacional de los derechos humanos, se declare la
responsabilidad del Estado peruano por la vulneración de tales derechos y por
la afectación del Estado Democrático de Derecho, en el marco de los procesos
de ratificación de jueces y fiscales llevados a cabo por el Consejo Nacional de
la Magistratura. Como se sabe, la variación de la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional es una potestad expresamente reconocida en la ley a este
órgano de control de la constitucionalidad, siendo necesario y urgente que el
Tribunal enmiende los criterios jurisprudenciales fijados en la sentencia
analizada.
7
Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas, «Observaciones finales: Perú»,
CCPR/C/79/Add. 67, 25 de julio de 1996, pfo. 14.
8 Ibid., pfo. 26.
9 Relator Especial sobre la independencia de jueces y abogados, Informe de la misión al Perú,
E/CN.4/1998/39/Add.1, 19 de febrero de 1998, pfo. 114.
10 Ibid.
5
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