20081104. Los Ministros y los Ministerios LOS MINISTROS (DE ESTADO) Y LOS MINISTERIOS (O CARTERAS) A SU CARGO (APUNTES) DOCUMENTO DE TRABAJO Lima, 4 de noviembre de 2008 Ponente: Carlos Malpica Faustor [email protected] A nivel constitucional: La Constitución de 1993 menciona a los “Ministros”; pero a los “Ministerios” los denomina genéricamente como “carteras” a cargo de los Ministros (en los artículos: 119, 123 y 127). El único Ministerio que figura específicamente en la Constitución (artículo 79), es el Ministerio de Economía y Finanzas (el único Ministerio que podría tener una Ley Orgánica, de conformidad con el artículo 106 de la Constitución). La Constitución de 1979 si mencionaba a los Ministerios en su artículo 212 (y se promulgaron leyes orgánicas de los Ministerios): Artículo 212. La dirección y la gestión de los servicios públicos están confiadas a los Ministros en los asuntos que competen al Ministerio de su cargo. Artículo 214. La ley determina el número de ministerios, sus denominaciones y las reparticiones correspondientes a cada uno. Artículo 223.En cada Ministerio hay una comisión consultiva. Artículo 228. El decreto de disolución expresa la causa que la motiva. Incluye la convocatoria a elecciones en el plazo perentorio de tres días, de acuerdo con la ley electoral en vigor al tiempo de la disolución. Si el Presidente no cumple con llamar a elecciones dentro del plazo señalado o las elecciones no se efectúan, la Cámara disuelta se reúne de pleno derecho, recobra sus facultades constitucionales y cesa el Consejo de Ministros, sin que ninguno de sus miembros pueda ser nominado nuevamente para ministerio alguno durante el período presidencial. La Cámara elegida extraordinariamente completa el período constitucional de la disuelta. A nivel de Leyes Orgánicas: Varias Leyes Orgánicas se refieren a los Ministerios a cargo de Ministros; pero la más importante es la Ley 29158 Orgánica del Poder Ejecutivo - LOPE (publicada el 20 de diciembre de 2007) http://www.congreso.gob.pe/ntley/Imagenes/Leyes/29158.pdf La LOPE tiene muchos defectos y limitaciones que fueron ya analizadas en un Taller realizado por la “Asociación Civil Presidente Ramón Castilla - ACPRC”. Se discutió entonces si además de una LOPE no era necesaria una Ley Orgánica del Gobierno Nacional (para completar las Leyes Orgánicas de los Gobiernos Regionales y de los Gobiernos Locales). Dicha propuesta fue objeto de un carta de la ACPRC al Presidente de la República. La LOPE norma los Ministerios como integrantes del Poder Ejecutivo en su artículo 2: … “Los ministerios y las entidades públicas ejercen sus funciones en respuesta a uno o varias áreas programáticas de acción, las cuales son definidas para el cumplimiento de las funciones primordiales del Estado y para el logro de sus objetivos y metas. Todas las entidades públicas del Poder Ejecutivo se encuentran adscritas a un Ministerio o a la Presidencia del Consejo de Ministros” La ACPRC ha formulado también sus reservas a la naturaleza de “entidad” otorgada a la llamada “Presidencia del Consejo de Ministros - PCM” y con mayor razón a que le sean adscritas otras entidades públicas, excediendo el artículo 123 de la Constitución. El artículo 3 de la propia LOPE establece un claro principio al respecto: …” 1. Las normas de organización y funciones distinguen aquellas que son sustantivas de cada entidad de aquellas que son de administración interna” … El artículo 4, inciso 1 de la LOPE establece además: … “El cumplimiento de las políticas nacionales y sectoriales del Estado es de responsabilidad de las autoridades del Gobierno Nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales. Las políticas nacionales y sectoriales se aprueban por decreto supremo, con el voto del Consejo de Ministros” Una lectura incorrecta del segundo párrafo ha sido esgrimida por algunos Ministros para sostener que solamente los Ministros pueden fijar políticas sectoriales, lo que contraría lo expresamente señalado por el artículo 188 de la Constitución, que dispone la descentralización de los Poderes del Estado (“Poder Ejecutivo” no es sinónimo de “Gobierno Nacional”), y pretende negar las facultades gubernamentales de los Gobiernos Regionales y Locales, dentro de su jurisdicción y guardando la coherencia del conjunto. Esta confusión se advierte en la redacción del artículo 5 de la LOPE: … “El ejercicio de las competencias compartidas del Poder Ejecutivo con los gobiernos regionales y los gobiernos locales”… La Presidencia del Consejo de Ministros - PCM no es “Ministerio”; según la Constitución el Presidente del Consejo de Ministros es Ministro y puede ser Ministro sin cartera (artículo 123); sin embargo el artículo 17 de la LOPE crea confusión cuando dice: … “La Presidencia del Consejo de Ministros es el Ministerio responsable de la coordinación de las políticas nacionales y sectoriales del Poder Ejecutivo. Coordina las relaciones con los demás Poderes del Estado, los organismos constitucionales, gobiernos regionales, gobiernos locales y la sociedad civil. El Presidente del Consejo de Ministros es el titular de la Presidencia del Consejo de Ministros. Su organización y funciones se regulan mediante decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros” … Sobre las “carteras”, las “reparticiones” y los “sectores”: Los Ministerios son organismos del Poder Ejecutivo al nivel del Gobierno Nacional, y pueden cubrir uno o varios sectores (o subsectores). Lo “sectorial” es exclusivo de un Ministro solamente en el caso que corresponda a un Ministro con competencias exclusivas a nivel nacional; pero es “matricial” en el caso de que corresponda a competencias compartidas por los gobiernos nacional, regionales y locales. La LOPE norma al respecto: La Ley de Organización y Funciones de cada uno de los Ministerio no debe ser detallada por el Poder Legislativo, a fin de dejar espacio a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo para establecer las normas que serán aprobadas por Decreto Supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros. Los Viceministros y Viceministerios son establecidos por la LOPE en sus artículos 24 y 26, respectivamente: DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS. Las competencias compartidas (con los Gobiernos Regionales y Locales) de los Ministros y de los Ministerios, y la determinación de los Viceministros y los Viceministerios de cada Ministerio, son dos temas fundamentales (y controversiales) que la LOPE encarga a las Leyes de Organización y Funciones de los Ministerios. La LOPE no ha previsto la posibilidad de adoptar un modelo de Grandes Ministerios, integrados por Secretarios y Secretarías de Estado, en el caso de los Ministros y Ministerios con competencias compartidas con los Gobiernos Regionales y Locales, modelo recomendado por la ACPRC para las etapas más avanzadas del proceso de descentralización (Ministerio de Educación sin escuelas a su cargo, y Ministerio de Salud sin hospitales a su cargo). En tal caso no se justificaría la existencia de Viceministros y Viceministerios. DISPOSICIONES TRANSITORIAS DE LA LOPE: Dicho Clasificador fue aprobado por el DS 068-2008-EF: http://www.mef.gob.pe/DNPP/clasificadores/2008/Clasificador_Funcional_SP.pdf con un sesgo que lo asemeja más a un clasificador del Sistema de Presupuesto. Ejemplo: el caso del Sector Educación: El indicado “Clasificador Funcional Programático” incluye las funciones “Educación” y “Cultura y Deporte”. No incluye “Ciencia y Tecnología”, que sí aparece en el: ANEXO GLOSARIO DE TÉRMINOS CLASIFICADOR FUNCIONAL PROGRAMÁTICO 009 Ciencia y tecnología Conjunto de acciones desarrolladas para promover el desarrollo del conocimiento científico y tecnológico. 0015 Investigación básica Comprende las acciones para el trabajo teórico o experimental, desarrollado principalmente para la adquisición de nuevos conocimientos de los fundamentos subyacentes a los fenómenos y actos observables, sin estar destinado a uso o aplicación específica. 0016 Investigación aplicada Comprende las acciones para la investigación original concebida por el interés de adquirir nuevos conocimientos y orientarlos a una finalidad u objetivo práctico específico. 0017 Innovación tecnológica Comprende las acciones orientadas a generar una mejora en la calidad y eficiencia de los procesos de extracción y producción, así como en la aplicación de nuevos conocimientos para satisfacer necesidades específicas y el acceso a nuevas tecnologías. En dicho Anexo “Educación” aparece así: 22 Educación Corresponde al nivel máximo de agregación para la consecución de las acciones y servicios, en materia de educación a nivel nacional, asegurando la formación intelectual, moral, cívica y profesional de la persona, para su participación eficaz en el proceso de desarrollo socioeconómico. 047 Educación básica Conjunto de acciones orientadas a brindar la educación básica, en los niveles inicial, primaria, secundaria, alternativa y especial, para facilitar la participación de la persona en el proceso de desarrollo socio-económico. 0103 Educación inicial Comprende las acciones que promueven el desarrollo de las capacidades y aptitudes de los niños y niñas, desde su nacimiento hasta los 6 años. 0104 Educación primaria Comprende las acciones desarrolladas para consolidar la formación de competencias básicas de los niños y las niñas que se encuentran, como promedio, entre los 06 y 12 años de edad. 0105 Educación secundaria Comprende las acciones inherentes a la profundización de los resultados obtenidos en la educación primaria, así como a orientar y capacitar a los educandos en los diferentes campos vocacionales de acuerdo con sus aptitudes, propiciando la formación de mano de obra calificada y el acceso a la enseñanza superior. 0106 Educación básica alternativa Comprende las acciones orientadas a la formación de competencias básicas de personas mayores de edad quienes no continuaron o no recibieron oportunamente la educación primaria. 0107 Educación básica especial Comprende las acciones orientadas a la atención educacional especializada, a quienes adolecen de deficiencias mentales u orgánicas y desajustes de conducta social. 048 Educación superior Conjunto de acciones orientadas a la enseñanza superior para la formación de profesionales de alto nivel y la promoción de investigaciones en los campos del arte, la ciencia, la técnica y la cultura en general. Incluye la coordinación y orientación superior. 0108 Educación superior no universitaria Comprende las acciones orientadas al desarrollo de las carreras profesionales no universitarias, de acuerdo a las necesidades del mercado laboral. Así como aquellas relacionadas a los campos de la educación, arte y música, entre otros. Incluye la formación militar, policial, y otras carreras de educación superior no universitaria orientadas a la función pública. 0109 Educación superior universitaria Comprende las acciones desarrolladas con el objeto de formar profesionales a nivel superior universitario en los campos de la ciencia, la técnica, el arte y la cultura. 0110 Educación de post-grado Comprende las acciones desarrolladas con la finalidad de perfeccionar los conocimientos obtenidos en el periodo de enseñanza profesional superior universitaria, estimulando la formación de maestros, doctores y demás grados académicos. 0111 Extensión universitaria Comprende las acciones orientadas al desarrollo de cursos, prácticas y otras modalidades de enseñanza superior, como parte de la integración de las universidades en la comunidad. 049 Educación técnica productiva Conjunto de acciones de formación técnica orientadas a facilitar la inserción ocupacional de las personas. 0112 Formación ocupacional Comprende las acciones de formación técnica orientadas a facilitar la inserción ocupacional de las personas. 050 Asistencia educativa Conjunto de acciones orientadas al apoyo de profesionales, técnicos y estudiantes, mediante becas y créditos educativos para su formación, perfeccionamiento y capacitación. 0113 Becas y créditos educativos Comprende las acciones orientadas al apoyo de profesionales, técnicos y estudiantes, mediante becas y créditos educativos para su formación, perfeccionamiento y capacitación. El Ministerio de Educación ha propuesto un Proyecto de Ley de Organización y Funciones que conserva dos Viceministros: el Viceministro de Gestión Pedagógica y el Viceministro de Gestión Institucional, organización que se adoptó con criterio provisional durante el Gobierno del Presidente Paniagua, y que no corresponde a los criterios de la nueva LOPE. De conformidad con la LOPE, el Ministerio de Educación podría tener dos Viceministros: un Viceministro de Educación Básica (vinculado con los Gobiernos Locales) y un Viceministro de Educación Superior (vinculado con los Gobiernos Regionales). También podría tener Viceministros de Cultura, de Deportes y de Ciencia y Tecnología. El actual Ministerio de Educación podría también ser parte de un Gran Ministerio, por ejemplo de un Gran Ministerio de Desarrollo Social. DIRECTIVAS PARA LAS LEYES DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES – LOF - DE LOS MINISTERIOS: El Presidente del Consejo de Ministros ha dictado las Directivas para elaborar las LOF: RM 111-2008-PCM del 9 de abril de 2008 para los Ministerios con competencias exclusivas RM 188-2008-PCM del 13 de junio de 2008 para los Ministerios con competencias exclusivas y compartidas: http://www.pcm.gob.pe/InformacionGral/sgp/2008/Directiva_003_SGP.pdf Es importante que se respete el artículo 13 de ésta última: ESTRUCTURA ACTUAL / PROPUESTA No hay orientaciones para el caso de un Ministerio con varios Viceministerios. La LOPE determina el cuadro actual de Ministerios: A los cuales se ha agregado el Ministerio del Ambiente (CONTINUARÁ)