Bolilla N° 5 - Dr. Alberto Biglieri

Derecho Administrativo I – Cátedra Dr. Alberto Biglieri
Capítulo II. Organización de la Administración Pública
Unidad Nº 5
LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y SU ESTRUCTURA
La Organización Administrativa es un conjunto de normas jurídicas que regulan la
competencia, relaciones jerárquicas, situaciones jurídicas, formas de actuación y
control de órganos y entes en ejercicio de la función administrativa.
La Organización tiene 4 elementos
acción común de 2 o + personas
fundamentales:
Vínculo asociativo
Coordinación
Finalidad
Tipos de estructura organizativa
la esencia de toda organización.
según la doctrina, la coordinación es
3 sistemas:
escala, piramidal o lineal pura:
se basa en la jerarquía lineal, se parte desde el superior al
inferior
funcional: Taylor: división de trabajo
mixta: lineal – mando. Plana mayor = órgano (staff)
EL ADMINISTRATIVO: integra la estructura del estado, forma parte de él por el
vínculo que se da entre el agente y el ente a través de un título jurídico legal
(presidente) o un título jurídico negocial (designación, elección o contratación).
Dentro de las funciones del Estado tienen la legislativa, judicial y la ejecutiva que la
dividen en función de gobierno y en funciones administrativas.
El porque de las decisiones que toma un individuo representando un cargo, origina
responsabilidades para el Estado, o sea hasta que punto la exteriorización de la
voluntad de ese individuo implica que esa voluntad sea reflejo de los fines del Estado,
es que encontramos 3 teorías:
TEORIA DEL MANDATO:
Emparenta la actividad del funcionario como un mandatario del estado, y dice que el
funcionario se mueve por mandato tácito establecido entre él mismo y el Estado.
TEORIA DE LA REPRESENTACION:
Señala que el funcionario que obra en nombre del Estado lo hace cumpliendo la
función tutelar o de curador del Estado, asimilando de que el Estado no puede
expresar su voluntad por una cuestión de incapacidad.
TEORIA DEL ORGANO:
Establece que la función de la persona que manda en nombre del Estado y que
responsabiliza a éste nace conjuntamente con el estado, y a partir de su constitución,
se establecen regímenes de gobierno, formas de poder, etc.
Nosotros partimos de la Constitución Nacional Arts. 1°,5°,121°,122° y 123° = Forma de
gobierno Representativa – Descentralizada
Relacionándolo con el Art. 3° Ley 19.549 donde según Hutchinson competencia es:
·
·
el conjunto de funciones cuya titularidad se atribuye a un órgano
grado de aptitud que la norma confiere a un órgano administrativo para el
ejercicio de sus funciones.
S/ Dromi: administrar = “servir a”
COMPETENCIA EN NACION
Actos
Interorgá-nicos
Presidente – Jefe de
Gabinete (centralizada)
Actos
Administrativos
desconcentración (dentro del P.E.)
Hacia
afuera
la
desconcentración
(descentralización)
Entes
autárquicos
con
personalidad
jurídica.
Está ejercida primeramente por el Presidente de la Nación, antes de la reforma
constitucional del 94 la facultad de la Administración General del País era privativa de
éste, después se delega parte en el Jefe de Gabinete. El Presidente se reserva la
Administración Política del País.
ORGANIZACIÓN NACIONAL
PODER EJECUTIVO: Es una organización jerárquica con una estructura piramidal. En
su cúspide se encuentra el presidente, que tiene la facultad de supervisar al jefe de
gabinete de ministros en el ejercicio de la Administración Pública, luego le sigue éste e
inmediatamente debajo de él están los demás ministros del P.E.
Es decir existe una intermediación entre los ministros y el presidente, plasmada en la
figura del Jefe de Gabinete. A su vez, de cada ministro depende un conjunto de
oficinas, centralizadas unas y descentralizadas otras.
La Administración Pública "Ejecutiva" prevista en la Constitución alcanza a 3 órganos
constitucionalizados: el Presidente, el Jefe de Gabinete y los Ministros; aquel como
titular que desempeña el Poder Ejecutivo y éstos como órganos de colaboración y
ejecución que atienden los negocios de la Nación.
Se intervinculan e interrelacionan, por vía interadministrativa, con otras personas
públicas (provincias, municipios, entidades descentralizadas), y por vía interorgánica,
con otros órganos estatales del estado Nacional (Poder Legislativo, Judicial).
La autoridad suprema de la Nación es el Presidente, titular del unipersonal Poder
Ejecutivo, por lo que institucionalmente es superior jerárquico respecto del jefe de
gabinete y de los demás ministros, a los que a su vez nombra y remueve por sí,
aunque el Jefe de Gabinete también puede ser removido por las Cámaras por moción
de censura.
ORGANO PRESIDENTE:
Se encuentra en la cúspide de la estructura piramidal en la organización jerárquica.
Es el titular que ejerce el P.E.- Hay 3 teorías
Organo Individual: basándose en la
C.N.
(cátedra)
Es Dual: porque los actos del
Presidente no son válidos sin la
firma del Ministro.
Es Plural: porque algunas de las
actuaciones se hacen por acuerdos
de Ministros.
Autoridad Suprema de la Nación
Art. 99 C.N.= atribuciones del Presidente.
Gordillo: El Presidente de la Nación es sin duda el funcionario más importante de la
administración nacional; de acuerdo con la Constitución expresa su voluntad. Frente a
los demás sujetos de derecho, por intermedio de decretos que deben ser refrendados
por los respectivos ministros del ramos, requisitos sin el cual sus actos carecen de
eficcia.
JEFE DE GABINETE:
Como Titular de la Administración General de País, y por tener constitucionalmente la
administración jerárquica del personal y de las rentas e inversiones públicas, equivale
en la forma presidencialista al Primer ministro de los sistemas parlamentarios, que
dirige la acción de gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del
propio gobierno.
El Jefe de Gabinete no depende para la ejecución de la voluntad, de otro; dispone de
una administración propia del poder.
Es un 1er. Ministro atenuado, no posee cartera, pero si funciones de coordinación,
orientación y conducción del gabinete con responsabilidades y cometidos establecidos
por la Constitución, y las delegadas por el propio Presidente.
Es el colaborador más inmediato del Presidente. Mantiene una dinámica vinculación
con el Congreso, porque tiene en relación con los demás ministros las mayor
responsabilidad de información, de interpelación y es el único funcionario del gabinete
Nacional susceptible de ser removido por vía de la moción o voto de censura.
Art. 100 C.N. funciones y atribuciones:
·
colaborador directo del Presidente
·
función de enlace con el Poder Legislativo
·
función institucional
·
función administrativa
Refrenda:
SOLO: INC.8° Y 12° Decretos Reglamentarios, decretos que
dispongan prórrogas de seciones ordinarias, convocatoria a extraordinarias, decretos
de facultades delegadas, etc.
CONJUNTAMENTE: INC. 13° c/MINISTROS: decretos de necesidad y
urgencia y los que promulgan parcialmente leyes.
MINISTROS y SECRETARIOS DE ESTADO:
Son colaboradores del presidente en las diferentes materias o ramas que comprende
la actividad administrativa. Actividad colegiada con el Jefe de Gabinete impuesta por la
Ley Fundamental en determinadas situaciones: Acuerdo General de Ministros.
Art. 102 al 107 C.N. nombrados por el Presidente.
Gordillo: Los secretarios de estado “firman” los decretos del Poder Ejecutivo, pero
sólo el Ministro respectivo los “refrenda”, por lo cual un Decreto que no tuviera firma
del secretario, pero sí el refrendo ministerial sería válido. Los Secretarios no tienen
jerarquía ministerial ni podrían tenerla: son inferiores jerárquicos del Ministro
respectivo.
LA ADMINISTRACION PROVINCIAL:
La distribución vertical del poder que se determina a partir de la adopción del Sistema
federal (art. 1 a 5 C.N.) hace que la Constitución defina competencias privativas de la
Nación (art. 126), concurrentes entre Nación y Provincias (art. 125) y conservadas, no
delegadas por las provincias (art. 121).
El principio es que las Provincias son anteriores a la Nación y conservan el poder no
delegado.
A partir de las pautas establecidas por la Constitución Nacional, las provincias pueden
darse sus propias constituciones, y por ende, su propia estructura política.
A similitud de la estructura de poder de la Nación, es posible distinguir en los
gobiernos de las provincias la división tripartita de poderes, , con la particularidad en
algunos casos de conformar su Poder Legislativo en forma unicameral.
LOS MUNICIPIOS:
El origen constitucional del Municipio se encuentra en la directiva que emana del Art. 5
de la C.N., en tanto que junto al sistema representativo republicano de gobierno,
dispone que se asegure "su régimen municipal" (autónomo Art., 123).
El Municipio reviste calidad de entidad autónoma en un sentido integral.
Se constituyen dada su inmediatez con los asuntos locales, en un básico organizador
de la Administración en cuanto a servicios públicos, policía y fomento.
Regularmente se conforman en torno a una división de poderes en Legislativo y
Ejecutivo. Excepcionalmente se instaura en su organización el poder jurisdiccional
"Justicia de Faltas".
MERCOSUR:
Constituye en el contexto latinoamericano el más importante modelo de integración
económica del que participa nuestro país.
Tuvo su norma de creación en el Tratado de Asunción del año 1991, suscripto por los
presidentes y ministros de relaciones exteriores de Argentina, Brasil, Paraguay y
Uruguay, entrando en operaciones en el año 1995.
Constituye la organización económica, política, cultural, jurídica y administrativa de
integración latinoamericana con mayor vigencia contemporánea y en vías de
expansión.
Es un mercado común para la libre circulación recíproca de bienes, servicios y factores
productivos destinados a fortalecer el proceso de integración industrial y comercial.
Es una persona Supranacional con capacidad y responsabilidad jurídica.
Es una organización Supraestatal instituida para el logro de los beneficios comunes.
ESTRUCTURA
La estructura definitiva se concreta en el Protocolo de Ouro Preto (arts. 1 a 33).
El MERCOSUR cuenta con los siguientes órganos:
1).- Consejo del Mercado Común (CMC):
Órgano superior del MERCOSUR. Le incumbe la conducción política del proceso de
integración.
Tiene a su cargo la toma de decisiones (facultad legislativa) para asegurar el
cumplimiento de los objetivos fijados en el Tratado de Asunción.
Esta integrado por los Ministros de Relaciones Exteriores y de Economía o sus
equivalentes.
Dentro de sus funciones encontramos:
·
Velar por el cumplimiento del Tratado de Asunción, protocolos y acuerdos
firmados en su marco.
·
Es el representante legal del MERCOSUR.
·
Crea los órganos que estime pertinentes.
·
Designa al director de la Secretaría Administrativa del MERCOSUR.
·
Adopta decisiones en materia financiera y presupuestaria.
El art. 9 del Protocolo establece que el CMC se pronunciará mediante “decisiones” las
que serán obligatorias para los Estados Partes. (Conflicto con el art. 42).
2).- Grupo Mercado Común (GMC):
Compuesto por cuatro (4) miembros titulares y cuatro (4) alternos por cada país,
representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores (MRE), de Economía y de
los Bancos Centrales. Siendo coordinado por los MRE.
·
·
Es el “órgano ejecutivo” del sistema (art. 10).
En los arts. 4 incs. 1 y 2 ; y 5 del Protocolo Para la Solución de Controversias
(Protocolo de Brasilia) se instituye como ámbito específico para el tratamiento y
canalización de las controversias, al GMC.
El art. 15 determina la obligatoriedad de las “resoluciones” del GMC. (Conflicto con el
art. 42).
3).- Comisión de Comercio del Mercosur (CCM):
En el Protocolo de Ouro Preto se le da carácter “constitucional”.
·
·
Importantes atribuciones en materia comercial y aduanera (art. 19).
Tiene facultades de mediación (art. 21)., dentro de su área específica de
competencia.
El art. 20 establece que la Comisión se pronunciará mediante “propuestas” o
“directivas”, éstas últimas son obligatorias para los Estados Partes.
4).- Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC):
Es el órgano representativo de los Parlamentos. Estará integrada por igual número de
miembros por cada uno de los países, que serán electos en sus respectivos
legislativos y de acuerdo a normas de procedimiento propias de cada país. El número
total de parlamentarios miembros de la Comisión no excederá de 64, llegando cada
delegación nacional a un máximo de 16 legisladores, entre ambas cámaras. Su
mandato no podrá ser inferior a dos (2) años, pero lo determinará cada Poder
Legislativo.
Coadyuvará a la armonización de las legislaciones de los cuatro países. Efectuará
“recomendaciones” al CMC, por intermedio del GMC. Tiene carácter “consultivo,
deliberativo y de formulación de propuestas”.
Entre sus atribuciones se encuentran:
·
·
·
Acompañar la marcha del proceso de integración regional, e informar a los
Congresos Nacionales;
Proveer a la futura instalación del Parlamento del Mercosur;
Realizar los estudios necesarios tendientes a congeniar los respectivos
ordenes positivos, proponer normas de derecho comunitario y elevar las
conclusiones a los respectivos parlamentos.
5).- Foro Consultivo Económico Social (FCES):
·
Es el órgano de representación de los sectores económicos y sociales.
·
Estará integrado por igual número de representantes de cada Estado parte.
·
No está integrado por funcionarios, sino por dirigentes de las diversas “fuerzas
vivas” (cámaras empresarias, profesionales, sindicatos, etc. ).
·
Funciona como órgano consultivo que se pronuncia mediante
“recomendaciones”.
6).- Secretaría Administrativa del Mercosur (SAM):
Proveé de apoyatura operativa en tareas de tipo técnico, administrativo u organizativo
al GMC.
Dentro de sus funciones se encuentran principalmente:
·
Servir como archivo oficial de la documentación del Mercosur.
·
Realizar la publicación y difusión de las normas del Mercosur, para lo cual
editará un Boletín Oficial del Mercosur.
·
Organizar los aspectos logísticos de las reuniones del CMC, del GMC y de la
CCM.
·
Informar a los Estados Partes sobre las medidas implementadas por cada país
para incoAunque los arts. 9; 15 y 20 establecen la obligatoriedad para los estados
partes de las medidas tomadas por el CMC, GMC y CCM, sin embargo no estamos
ante un sistema de “aplicabilidad directa” de la normativa comunitaria.
Es así que se establece un complejo sistema, por el cual cada Estado parte debe
adoptar las medidas necesarias en su ordenamiento jurídico nacional en orden a
receptar la normativa comunitaria. Luego debe comunicar la realización de este paso
procedimental a la Secretaría Administrativa, que una vez recibidas las cuatro
comunicaciones, notificará a los mismos Estados partes de la situación. La norma
comunitaria entrará en vigor luego de treinta días de la comunicación efectuada por la
Secretaría.
Las normas comunitarias son obligatorias, pero no tienen aplicabilidad directa sobre
los habitantes porque necesitan el exequatur legislativo nacional.
DESARROLLO SUSTENTABLE:
“Desarrollo ambientalmente sano, económicamente viable y socialmente justo,
con las generaciones presentes; y solidariamente con las generaciones futuras.”
Tanto los países desarrollados como los subdesarrollados deben intentar un modelo
de desarrollo alternativo, capaz de asegurar un futuro ambiental socialmente sano y
perdurable.
El proceso de desarrollo debe, por lo menos, crear un ambiente propicio para que las
personas, tanto individual, como colectivamente, puedan desarrollar todos sus
potenciales y contar con una oportunidad razonable de llevar una vida productiva y
creativa conforme con sus necesidades e intereses.
Los problemas socioeconómicos y ambientales amenazan la sustentabilidad del
proceso de desarrollo de la humanidad, en el mediano y largo plazo.
Es perentorio diseñar estrategias que hagan factible aplicar en América Latina
(Agenda 21) enfoques y directrices para alcanzar un desarrollo ambiental sustentable.
Es imprescindible aceptar que pobreza y deterioro ambiental son efectos paralelos de
un mismo proceso global de crecimiento desequilibrado.
La Táctica básica para lograr el desarrollo sustentable es enfrentar la pobreza crítica, y
abordar este tema no con una visión asistencialista sino atacando los diferentes
factores estructurales que determinan la existencia de este fenómeno, como lo son las
políticas económicas que constituyen al empobrecimiento de la población y originan
gran parte de la depredación ambiental.
Sintetizando: el desarrollo sostenible es un proceso de evolución simultáneo que
requiere de cuatro dimensiones interrelacionadas: ECONOMICA, HUMANA,
AMBIENTAL, y TECNOLOGICA.
Independientemente de que la dimensión económica sea el núcleo estratégico, para
lograr un desarrollo sostenible se requiere un cambio estructural en el sistema
productivo, en los estilos de vida y en las pautas de comportamiento de la sociedad.
Deberíamos proponernos cumplir con los siguientes objetivos:
ü
Erradicación de la pobreza
ü
Aprovechamiento sostenible de los recursos naturales
ü
Ordenamiento del territorio
ü
Desarrollo tecnológico compatible con la realidad social y natural
ü
Nueva estrategia económico – social
ü
Organización y movilización social
ü
Reforma del Estado.
BIBLIOGRAFÍA:
“Derecho Administrativo” Roberto Dormí
“Tratado de Derecho Administrativo” Dr. Agustín Gordillo Tomo 1
“El Medio Ambiente en la coyuntura de la integración” Cuadernos
de EPOCA Dra. Mariela Montero.
Dra. Mariela Montero
Derecho Administrativo I
Cátedra Dr. Alberto Biglieri
rporar en su ordenamiento jurídico interno las normas emanadas de los órganos del
Mercosur.