Tema 22 El Recurso Contencioso – Administrativo: El procedimiento

Tema 22
El Recurso Contencioso – Administrativo: El procedimiento ordinario
22.1 Fase de iniciación: interposición y admisión del recurso
A) La interposición del recurso: forma y plazos
El proceso contencioso puede interponerse de dos formas alternativas:
i) Por regla general, mediante un escrito «reducido a citar la disposición, acto,
inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne y a solicitar
que se tenga por interpuesto el recurso» (art. 45.1 LJCA); un escrito que carece,
por tanto, de toda descripción de hechos y fundamentación jurídica, y al que deben
acompañarse cuatro tipos de documentos, que enumera el art. 45.2:
— dos de ellos son siempre necesarios: el poder de representación del Procurador o
Abogado que comparece en nombre del recurrente, y la copia del acto o disposición
que se impugna (o la identificación del periódico oficial o expediente en que
conste);
— los dos restantes documentos sólo son exigibles cuando se den las circunstancias
oportunas: el que acredite la legitimación del actor cuando la ostente por habérsela
transmitido
ii) Excepcionalmente, la interposición del recurso puede tener lugar directamente
mediante la presentación de demanda; esta forma de iniciación es obligatoria en
el recurso de lesividad (art. 45.4 LJCA) y meramente potestativa en los recursos
dirigidos contra una disposición general, acto, inactividad o vía de hecho en que no
existan terceros interesados (art. 45.5 LJCA).
B) Actuaciones preparatorias: publicidad, emplazamiento y admisión
Presentado el escrito o demanda interponiendo el recurso, el órgano
jurisdiccional procede a realizar cuatro tipos de actuaciones:
1) El juez o Tribunal debe examinar la corrección formal del acto de
interposición (escrito o demanda). Si éste adoleciera de defectos, deberá requerir
inmediatamente al demandante la subsanación de los mismos, señalando un plazo
de diez días para ello; si la subsanación no se realiza adecuadamente en dicho
plazo, se ordenará el archivo de las actuaciones, finalizando el proceso (art. 45.3
LJCA).
2) Publicidad del acto de interposición del recurso, mediante la inserción del
correspondiente anuncio en el periódico que corresponda según el ámbito territorial
de competencia del órgano jurisdiccional. El régimen de este acto es distinto según
la forma en que el recurso se hubiere interpuesto:
i) Si se hubiere iniciado el proceso mediante simple escrito de interposición, la
publicación sólo tendrá lugar si el demandante lo pide, y a su costa (art. 47.1
LJCA);
ii) sí se hubiere iniciado mediante demanda, la publicación es preceptiva; en ella se
concederá un plazo de quince días para que en el mismo puedan comparecer
quienes lo deseen en calidad de codemandados.
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3) Llevar a conocimiento de los posibles interesados la existencia del proceso, a
efectos de que puedan comparecer en el mismo. Se establece adicionalmente un
sistema de emplazamiento personal de los interesados que puedan ser
conocidos a priori (identificar + notificar); el órgano jurisdiccional, al reclamar a la
Administración demandada el expediente administrativo, le ordenará que notifique
personalmente la interposición del recurso a cuantos aparezcan como interesados
en el mismo (arts. 48.1 y 49.1 LJCA);
4) El Tribunal debe requerir a la Administración para que le remita el expediente
administrativo que contenga la documentación relativa al procedimiento en virtud
del cual fue dictado el acto o disposición que se impugna.
5) El órgano jurisdiccional ante el que se interpone el recurso podrá, en cualquier
momento de esta fase previa, declarar la inadmisión a limine del recurso en la
siguiente forma: la inadmisión del recurso podrá acordarse cuando «constare de
modo inequívoco y manifiesto» la concurrencia de alguna de las siguientes causas:
la falta de jurisdicción o la incompetencia del Juzgado o Tribunal; la falta de
legitimación del recurrente (salvo acción pública), haberse interpuesto el recurso
contra actividad no susceptible de impugnación; haber caducado el plazo de
interposición del recurso; cuando se hubieran desestimado en el fondo otros
recursos sustancialmente iguales por sentencia firme; y, cuando se impugne una
actuación material constitutiva de vía de hecho, si fuera evidente que la actuación
administrativa se ha producido dentro de la competencia y con arreglo al
procedimiento legalmente establecido (art. 51.1 a 3 LJCA);
 La Administración actúa sin título administrativo para ello. Estas causas han de
interpretarse restrictivamente porque se niega el Derecho a la jurisdicción.
22.2 Medidas cautelares
La LJCA ha introducido, en esta línea, novedades sustanciales en el régimen
de las medidas cautelares , a las que dedica sus arts 129 a 136. La nueva
regulación , un tanto compleja, puede resumirse:
La Ley de 1998, ha ampliado radicalmente el contenido de las medidas
cautelares: así “Los interesados podrán solicitar en cualquier estado del proceso la
adopción de cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia” (art. 129.1
LJCA)
Cuestión fundamental es la determinación de los criterios en virtud de los
cuales debe decidirse el otorgamiento o denegación de la medida:
El régimen general se establece en el art. 130, que impone dos parámetros
complementarios: de una parte, la obligación del Tribunal de efectuar una
«valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto», y, de otra, el que
«la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su
finalidad legítima al recurso»; la alusión al carácter «legítimo» del recurso exige,
pues, una necesaria apreciación del fumus boni iuris de la pretensión, en tanto
que la ponderación de los intereses obliga también a una valoración de la incidencia
de la tardanza en resolver, del periculum in mora a pesar de que la Ley de 1998
no lo acogiera.
Y un régimen especial, mucho más favorable a la adopción de la medida
cautelar, se establece en el art. 136.1 respecto de la impugnación de la inactividad
de la Administración y de las vías de hecho: en tales casos, «la medida cautelar se
adoptará salvo que se aprecie con evidencia que no se dan las situaciones previstas
en dichos artículos o la medida ocasione una perturbación grave de los intereses
generales o de tercero, que el juez ponderará en forma circunstanciada».
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La LJCA, finalmente, ha institucionalizado las denominadas coloquialmente
“medidas provisionalísimas”: con carácter general, el art. 135 LJCA establece
que el órgano judicial, en base a «las circunstancias de especial urgencia que
concurran en el caso», puede adoptar la medida sin oír a la parte contraria,
resolución que no es susceptible de recurso.
Finalmente, el procedimiento de solicitud y resolución de las medidas
cautelares es muy simple:
-
las medidas, en primer término, pueden solicitarse «en cualquier estado del
proceso» (art. 129.1 LJCA), sin embargo, si lo que se impugna es una
disposición general, y se solicita la suspensión de la vigencia de los
preceptos impugnados (no otras medidas cautelares, pues), la petición
deberá efectuarse necesariamente en el escrito de. interposición o en el de
demanda (art. 129.2 LJCA).
-
la petición se tramita en pieza separada, dando traslado de la misma a la
parte contraria por plazo que no puede exceder de diez días;
-
transcurrido el plazo de audiencia, la petición será resuelta mediante auto
dentro de los cinco días siguientes (art. 131 LJCA).
-
cuando la medida cautelar pudiera ocasionar perjuicios de cualquier
naturaleza, el órgano jurisdiccional, al dictarla, podrá acordar las medidas
que sean adecuadas para evitar o paliar dichos perjuicios.
22.3 Tramitación
conclusiones.
del
recurso
:
demanda
y
contestación.
Prueba
y
 Esquema 
-
Presentación de la demanda
Contestación:
 Alegaciones previas
 Allanamiento
Pruebas
Vista y conclusiones
a) Demanda y contestación
En el régimen de formalización de la demanda cabe distinguir tres
cuestiones fundamentales:
1) La demanda ha de formalizarse por iniciativa del órgano jurisdiccional una vez
recibido el expediente administrativo pero, si hubiera transcurrido el término para
la remisión del expediente administrativo sin que éste hubiera sido enviado, la
parte recurrente podrá pedir que se le conceda plazo para formalizar la demanda
sin consulta del expediente. Plazo de 20 días
2) La demanda debe presentarse en el plazo de los veinte días hábiles siguientes
a la notificación de la providencia en que se le emplace a ello; si no lo hiciere en
dicho plazo, el órgano judicial declarará de oficio la caducidad del recurso (no del
trámite); pero el escrito de demanda se admitirá y producirá sus efectos si se
presentare dentro del mismo día en que se notifique el auto declarando la
caducidad (art. 52 LJCA);
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Formalizada la demanda, se dará traslado de la misma a las partes
demandadas para su contestación:
Primeramente se emplazará para contestar a la Administración demandada;
esto no obstante si en el momento del emplazamiento no se hubiera recibido aún el
expediente administrativo, se advertirá a la Administración que no se admitirá la
contestación si no va acompañada de dicho expediente o podrá solicitar la
suspensión del procedimiento por un plazo de veinte días para comunicar su
parecer razonado sobre este extremo (art. 54.2 LJCA);
Acto seguido se emplazará para contestar a la demanda a los codemandados
que hubieran comparecido; si fueren varios, se les emplazará simultáneamente
para que la contesten en el mismo plazo (art. 54.3 LJCA);en ambos casos, la
contestación a la demanda deberá efectuarse en el mismo plazo de veinte días
hábiles siguientes a la notificación del emplazamiento (art. 54.1 LJCA).
Y, desde el punto de vista formal, los escritos de demanda y contestación no
deben cumplir otros requisitos que consignar, con la debida separación, los hechos,
los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan; debiendo tenerse
en cuenta que podrán alegarse cuantas circunstancias de hecho y fundamentos
impugnatorios se estimen convenientes, aunque no hubieran sido planteados ante
la Administración en la vía administrativa previa (art. 56 LJCA); no pueden
alterarse, en cambio, las pretensiones.
b) Alegaciones previas
La LJCA establece un segundó trámite en esta fase de alegaciones, en el que
puede enjuiciarse exclusivamente la admisibilidad formal del recurso interpuesto y
que, lógicamente, puede conducir a su inadmisión y archivo.
El planteamiento de éste se deja a la iniciativa de la Administración
demandada o de cualquiera de los codemandados, los cuales, dentro de los cinco
primeros días del plazo que se les confiera para contestar a la demanda, pueden
formular escrito pidiendo la inadmisibilidad del recurso en base a la incompetencia
del órgano jurisdiccional o a alguna de las causas de inadmisión previstas en el art.
69 LJCA.
c) Prueba
Se solicita en la demanda o la contestación a la demanda. Su régimen de
admisión podrá ser :
- Disconformidad con los hechos
- Trascendencia de los hechos aducidos
- Solicitud por alguna de las partes.
La proposición de las pruebas será de 15 días. Su admisión será según la
pertinencia y utilidad . La práctica de la prueba será en 30 días y, se podrán hacer
diligencias para mejor proveer.
d) Vías o conclusiones
En este momento se llevan a cabo las valoraciones de las pruebas, la réplica
de los argumentos de la contraparte; no cabiendo plantear nuevas cuestiones.
Habrá un pronunciamiento concreto de la sentencia sobre la indemnización,
se formula un escrito de conclusiones (que suele tener la misma forma de la
demanda) y, se producirá la vista oral.
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22.4 La sentencia: contenido y efectos.
a) Supuestos de terminación anticipada
El proceso puede terminar anticipadamente en cuatro supuestos:
1) En primer lugar, por desistimiento del demandante, acto mediante el cual
éste declara, pura y simplemente su voluntad de poner fin al proceso. Su régimen
es el siguiente:
- El desistimiento puede pedirse en cualquier momento anterior a la
sentencia por el representante del recurrente.
- Antes de acordar la terminación del proceso y el archivo de las
actuaciones, el órgano jurisdiccional debe oír a las demás partes.
- El órgano jurisdiccional no aceptará el desistimiento si se opusiere la
Administración o en su caso el Ministerio Fiscal.
2) El allanamiento de los demandados, consistente en el reconocimiento de las
pretensiones del recurrente: producido el allanamiento, el juez o Tribunal, sin más
trámites, dictará sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante;
pero si, a su juicio, tal pronunciamiento supusiere infracción manifiesta del
ordenamiento jurídico, comunicará a las partes los motivos que pudieran oponerse
a la estimación de las pretensiones y las oirá por plazo común de diez días,
dictando luego la sentencia que estime ajustada a Derecho. Ahora bien, se
continuará el proceso con los condenados que no se hubieran allanado.
3) En tercer
pretensiones:
lugar,
la
denominada
satisfacción
extraprocesal
de
las
- El hecho de la satisfacción extraprocesal podrá ser puesto en conocimiento del
juez o Tribunal por cualquiera de las partes (art. 76.1 LJCA);
- Tomada noticia del hecho por el órgano jurisdiccional, éste oirá a las partes por
plazo común de cinco días y, previa comprobación de lo alegado, dictará auto en el
que declarará terminado el procedimiento; si, no obstante, entendiera que el
reconocimiento infringiera manifiestamente el ordenamiento jurídico, desestimará
la petición y, en su lugar, dictará sentencia ajustada a Derecho (art. 76.2 LJCA).
Sin embargo, ello no vinculará al Tribunal.
- si, finalizado así el proceso, la Administración dictase después un nuevo acto total
o parcialmente revocatorio del reconocimiento, el actor podrá pedir que continúe el
procedimiento en el estado en que se encontrase, extendiéndose al acto
revocatorio; pudiéndose oír a las partes por diez días acerca del sentido de la
revocación (art. 74.7 LJCA). No hay sentencia sino que la Administración al margen
del proceso satisface al particular.
4) Conciliación o transacción entre las partes. El régimen de esta modalidad
de finalización es el siguiente:
- El intento de conciliación sólo podrá efectuarse en los procedimientos que se
tramiten en primera o única instancia, después de la formulación de los escritos de
demanda y contestación y antes del día en que el pleito haya sido declarado
concluso para sentencia (art. 77.1 y 2 LJCA);
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- El intento de conciliación podrá realizarse por el juez o Tribunal, de oficio o a
instancia de parte, y podrá versar sobre el reconocimiento de hechos o
documentos, así como sobre la posibilidad de alcanzar un acuerdo que ponga fin a
la controversia, cuando el juicio se promueva sobre materias susceptibles de
transacción y, en particular, cuando verse sobre estimación de cantidad (art. 77.1
LJCA.
- Si las partes llegaran a un acuerdo que implique la desaparición de la
controversia, el juez o Tribunal dictará auto declarando terminado el procedimiento,
siempre que lo acordado no fuera manifiestamente contrario al ordenamiento
jurídico ni lesivo del interés público o le terceros (art. 77.3 LJCA). Aquí tampoco se
llega a sentencia.
b) Terminación mediante sentencia
La forma normal y usual de terminación del proceso es mediante la
sentencia dictada por el órgano jurisdiccional, en la que el mismo se pronuncia
sobre las pretensiones de las partes, y que deberá dictarse en el plazo de diez días
desde que el pleito haya sido declarado concluso (art. 67.1 LJCA); cuyo
incumplimiento no lleva a la anulación.
Dado el carácter impugnatorio del proceso administrativo, el contenido de
las sentencias se encuentra limitado a tres posibles fallos alternativos:
1) La declaración de inadmisibilidad del recurso, el art. 69LJCA: falta de
jurisdicción del juez o Tribunal; falta de capacidad procesal, representación o
legitimación del demandante; versar el proceso sobre disposiciones, actos o
actuaciones no susceptibles de impugnación; recaer sobre cosa juzgada o existir
litispendencia; o haberse presentado el escrito inicial del recurso fuera del plazo
legal.
2) La estimación del recurso, que supone el acogimiento de las pretensión del
demandante. La estimación ha de producirse cuando la disposición, la actuación o
el acto incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la
desviación de poder (art. 70.2 LJCA) y la sentencia, en tal caso, contendrá alguno
de los siguientes pronunciamientos (art. 71.1 LJCA):
— La anulación total o parcial de la disposición o acto recurrido o la orden de que
cese o se modifique la actuación impugnada;
— El reconocimiento y restablecimiento de la situación jurídica cuya defensa se
solicitó, así como la adopción de cuantas medidas sean necesarias para el pleno
restablecimiento de la misma;
— El derecho a la indemnización de daños y perjuicios, señalando quién viene
obligado a indemnizar, así como la cuantía de la indemnización cuando lo pida
expresamente el demandante y consten probados en autos elementos suficientes
para ello.
Y, por último, la desestimación del recurso y de las pretensiones del
demandante, que se producirá cuando se ajusten a Derecho la disposición, acto o
actuación impugnados (art. 70.1 LJCA).
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 Efectos de la sentencia estimatoria
1) Anulación de los Reglamentos
Eficacia erga omnes desde la publicación del fallo en el Boletín Oficial . Y, por
norma general no resultan afectados todos los actos firmes.
2) Anulación del acto
Eficacia entre las partes
3) Situación jurídica individualizada
Las sentencias estimatorias, en lo que se refiere al fallo de reconocimiento de
una situación jurídica individualizada; dichas sentencias, en principio, sólo producen
efectos entre las partes (art. 72.3 LJCA); sin embargo, los efectos de dicho fallo
pueden extenderse a terceros en los dos siguientes supuestos: en materia
tributaria y de personal al servicio de la Administración Pública, los efectos de
reconocimiento de una sentencia pueden extenderse a otras personas, en fase de
ejecución de dicha sentencia, cuando los interesados se encuentren en idéntica
situación jurídica que los favorecidos por el fallo y soliciten la extensión de los
efectos de la sentencia en el plazo de un año desde su última notificación a quienes
fueron parte en el proceso (art. 110.1 LJCA).
El incidente se desestimará, en todo caso, cuando concurra alguna de las
siguientes circunstancias:
1) Si existiera cosa juzgada.
2) Cuando la doctrina determinante del fallo cuya extensión se postule fuere
contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo o a la doctrina sentada
por los Tribunales Superiores de Justicia en el recurso a que se refiere el
artículo 99.
3) Si para el interesado se hubiere dictado resolución que, habiendo causado
estado en vía administrativa, fuere consentida y firme por no haber
promovido recurso contencioso-administrativo. (110.5 LJCA)
 Sólo será posible
Administrativo.
cuando
se
haya
presentado
el
recurso
Contencioso
22.5 Sistema de ejecución de sentencias
Esquema
 Ejecución de la sentencia
-
Competencia judicial para ejecutar la sentencia.
Obligación general de la colaboración.
Firmeza de la sentencia y comunicación al órgano Administrativo.
 La sentencia a título ejecutivo
-
Cumplimiento voluntario
Cumplimiento forzoso: multas coercitivas o traslado al Ministerio Fiscal por
delito de desobediencia.
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 Sentencia anulatoria
-
Inscripción en registros públicos
Publicación en diario oficial
 Sentencia condenatoria a pago de cantidad
-
Pago voluntario: ordenación del pago, modificación presupuestaria y
compensación de créditos.
Pago forzoso: transcurridos 2 meses desde la comunicación.
 Sentencia condenatoria a dictar acto a realizar prestación
-
Ejecución voluntaria
Ejecución forzosa.
Desarrollo
La LJCA proclama, en línea con las previsiones constitucionales, el principio
de atribución de los poderes de ejecución a los Juzgados y Tribunales
contenciosos: «La potestad de hacer ejecutar las sentencias y demás resoluciones
judiciales corresponde exclusivamente a los juzgados y Tribunales de este orden
jurisdiccional, y su ejercicio compete al que haya conocido del asunto en primera o
única instancia», dice el art. 103.1. De este modo las partes están obligadas a
cumplir tal y como se estipula en la sentencia.
Dictada una sentencia, ordena la Ley, se comunicará en el plazo de diez días
al Órgano que hubiera realizado la actividad objeto del recurso; éste, en un idéntico
plazo de diez días, deberá acusar recibo de la comunicación e indicar al juez o
Tribunal el órgano responsable del cumplimiento del fallo; debiendo proceder, acto
seguido, a llevarlo a puro y debido efecto, poniendo en práctica lo que exija el
cumplimiento de las declaraciones contenidas en el mismo (art. 104.1 LJCA); Si la
Administración incumple los Tribunales le obligarán a que cumpla
El órgano administrativo designado dispone inicialmente, para cumplir los
términos de la sentencia, de un plazo de dos meses, salvo que la sentencia hubiera
fijado uno distinto, que puede ser inferior si las circunstancias lo aconsejan; y,
transcurrido este plazo, cualquiera de las partes y personas afectadas podrá instar
del órgano jurisdiccional la ejecución forzosa de la sentencia (art. 104.2 y 3 LJCA)
Si la Administración realizara alguna actividad material que contraviniera los
pronunciamientos del fallo, el juez o Tribunal, a instancia de los interesados,
procederá a reponer la situación al estado exigido por el fallo y determinará los
daños y perjuicios que ocasionare el incumplimiento (art. 108.2); Ahora bien, si
hubiera que hacer modificación de créditos se tendrá un plazo determinado a tales
efectos.
El art. 112 LJCA ordena al Tribunal, previa audiencia de las bites y una vez
transcurridos todos los plazos concedidos para el total cumplimiento del fallo,
adoptar las medidas necesarias para lograr la efectividad de lo mandado y, entre
ellas, dos importante medidas coactivas:
1) La imposición e multas coercitivas de 150 a 1.202 euros —25.000 a
250.000 pesetas— a las autoridades, funcionarios o agentes que incumplan los
requerimientos del Juzgado o de la Sala, así como la reiteración de estas multas
hasta la completa ejecución del fallo judicial; y
2) El traslado de la cuestión a la jurisdicción penal para la eihcia de las
responsabilidades que çorrespondan.
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Si el fallo de la sentencia fuese de anulación total o parcial de un acto
administrativo, el órgano judicial podrá acordar, a instancia de parte, la
inscripción del fallo en los registros públicos a que hubiere tenido acceso el acto
anulado, así como su publicación en los periódicos oficiales o privados (art. 107
LJCA);
Si el fallo hubiere condenado a la Administración a realizar una
determinada actividad o a dictar un acto, el juez o Tribunal podrá:
1) bien ejecutar la sentencia a través de sus propios medios o requiriendo la
colaboración de las autoridades y agentes de la Administración.
2) bien adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia
que, en su caso, sería inherente al acto omitido, entre las que se incluye la
ejecución subsidiaria con cargo a la Administración condenada (art. 108LJCA);
Este imponente instrumental de medios ejecutivos se equilibra parcialmente
con el establecimiento de unos supuestos en los que se admite la inejecución o la
expropiación de los derechos reconocidos por la sentencia . Así, el art.105.1
expresa que “no podrá suspenderse el cumplimiento ni declararse la inejecución
total o parcial del fallo”:
— Es causa de inejecución la concurrencia de supuestos de imposibilidad
material o legal de ejecutar una sentencia; en tal caso, la Administración lo
manifestará a la autoridad judicial dentro del plazo de dos meses desde la
comunicación de la sentencia, a fin de que aprecie la concurrencia o no de dichas
causas y adopte las medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad del fallo,
fijando en su caso la indemnización que proceda por la parte en que no pueda ser
objeto de cumplimiento pleno (art. 105.2 LJCA);
— Asimismo, cabe expropiar los derechos o intereses reconocidos por
la sentencia en los exclusivos supuestos de peligro cierto de alteración grave del
libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, temor fundado de
guerra o quebranto de la integridad del territorio nacional; la concurrencia de estos
supuestos habrá de declararse dentro del plazo de dos meses antes citado,
procediendo el órgano judicial, en tal caso, a fijar la indemnización que corresponda
(art. 105.3 LJCA).
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