Temario General de la ESTT - OEP 2011
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TEMA 22
LA
CONSTITUCIÓN.
LA
LEY.
SUS
CLASES.
LOS
TRATADOS
INTERNACIONALES. LOS PRINCIPIOS DE RESERVA DE LEY, DE JERARQUÍA
NORMATIVA Y DE COMPETENCIA. DISPOSICIONES DEL EJECUTIVO CON
FUERZA DE LEY.
1. INTRODUCCIÓN: EL ESTADO DE DERECHO Y LAS FUENTES DEL
DERECHO
2. LA CONSTITUCIÓN
2.1. Concepto y contenido
2.2 Características
2.2.1 Carácter normativo
2.2.2 Rigidez
2.2.3 Influencia europea
2.2.4 Extensa
2.2.5 Imprecisa y ambigua
2.3. El sistema normativo español
2.3.1 El sistema normativo en la Constitución
2.3.2 El Título Preliminar del Código Civil
3. LA LEY. SUS CLASES
3.1. Consideraciones generales
3.1.1 Concepto
3.1.2 Órganos facultados para aprobar leyes
3.1.3 El procedimiento de elaboración de las leyes
3.1.4 Las materias reservadas a la ley
3.1.5 El control de las leyes: el Tribunal Constitucional
3.2. Clases de leyes
3.2.1 Leyes orgánicas
3.2.2 Leyes ordinarias
3.2.3 Relación entre ley orgánica y ley ordinaria
3.2.4 Ley marco
3.2.5 Ley orgánica de transferencia
3.2.6 Ley de armonización
3.2.7 Leyes de Comunidades Autónomas
4. LOS TRATADOS INTERNACIONALES
4.1. Concepto y jerarquía
4.2 Clases de Tratados en la Constitución
4.3 El Derecho comunitario europeo
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Fernando Alonso Echeverría
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5. EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY
6. EL PRINCIPIO DE JERARQUÍA NORMATIVA
7. EL PRINCIPIO DE COMPETENCIA
8. DISPOSICIONES DEL EJECUTIVO CON FUERZA DE LEY
8.1 El Real Decreto Legislativo
8.2 El Real Decreto-Ley
Autor:
Fernando Alonso Echeverría
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1. INTRODUCCIÓN: EL ESTADO DE DERECHO Y LAS FUENTES DEL
DERECHO
El artículo 1.1
de la Constitución establece lo siguiente: “España se
constituye en un Estado social y democrático de Derecho que propugna como
valores superiores de su ordenamiento jurídico, la libertad, la justicia, la igualdad y el
pluralismo político”.
El término “Estado de Derecho”, acuñado por el jurista y político alemán del
S.XIX Robert Von Mohl, se refiere al tipo de Estado en el que todas las actividades
públicas y privadas están reguladas y, por tanto, limitadas por la ley. En definitiva,
Estado de Derecho es la forma política caracterizada por la sumisión del poder al
Derecho mediante la limitación jurídica de toda su organización, funcionamiento y
actuación.
El Estado de Derecho se fundamenta, básicamente, en tres grandes
principios: la división de poderes, el principio de legalidad y la responsabilidad del
Estado. El principio de legalidad concentra la propia esencia del Estado de Derecho
ya que exige a todos los poderes públicos que respeten y cumplan todo lo
establecido en la ley y en todas las demás fuentes del Derecho. El artículo 103 de la
Constitución le exige a la Administración Pública en particular que actúe “con
sometimiento pleno a la ley y al Derecho”
En primer lugar debemos saber distinguir los conceptos de “Derecho” y “Ley”.
El término “Derecho” comprende a todo el conjunto de normas de obligado
cumplimiento que la sociedad y su Estado mantienen en vigor con el fin último de
posibilitar una convivencia pacífica entre las personas. Las principales fuentes del
Derecho son, según el Título Preliminar del Código Civil, la ley, la costumbre, los
principios generales del derecho y la jurisprudencia reiterada del Tribunal Supremo;
asimismo debemos considerar como fuente del Derecho las interpretaciones que, de
los preceptos constitucionales, establezca el Tribunal Constitucional en sus
resoluciones dictadas en todo tipo de procesos.
Entre todos los diversos tipos de normas existentes, la ley es la norma, con
forma escrita, que disfruta del mayor rango jerárquico de todas por cuanto surge de
la voluntad popular manifestada a través del Parlamento y del Gobierno.
Este tema está dedicado a conocer, precisamente, los principales tipos de
leyes que fundamentan el Estado de Derecho y el principio de legalidad.
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Fernando Alonso Echeverría
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2. LA CONSTITUCIÓN
2.1. CONCEPTO Y CONTENIDO
La Constitución española de 1978 es la norma fundamental del Estado, es la
ley de leyes, es, en palabras de Entrena Cuesta, “la fuente suprema del
ordenamiento jurídico”.
En sus 169 artículos regula la organización básica del Estado, los derechos y
deberes fundamentales de la ciudadanía y establece las líneas maestras de nuestro
sistema normativo.
Su estructura en Títulos, Capítulos, Secciones y artículos es la siguiente:
TÍTULO Preliminar
TÍTULO I. De los derechos y deberes fundamentales
CAPÍTULO I. De los españoles y los extranjeros
CAPÍTULO II. Derechos y libertades
Sección 1. De los derechos fundamentales y de las libertades públicas
Sección 2. De los derechos y deberes de los ciudadanos
CAPÍTULO III. De los principios rectores de la política social y económica
CAPÍTULO IV. De las garantías de las libertades y derechos fundamentales
CAPÍTULO V. De la suspensión de los derechos y libertades
TÍTULO II. De la Corona
TÍTULO III. De las Cortes Generales
CAPÍTULO I. De las Cámaras
CAPÍTULO II. De la elaboración de las leyes
CAPÍTULO III. De los tratados internacionales
TÍTULO IV. Del Gobierno y de la Administración
TÍTULO V. De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales
TÍTULO VI. Del Poder Judicial
TÍTULO VII. Economía y Hacienda
TÍTULO VIII. De la organización territorial del Estado
CAPÍTULO I. Principios generales
CAPÍTULO II. De la Administración Local
CAPÍTULO III. De las Comunidades Autónomas
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Fernando Alonso Echeverría
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TÍTULO IX. Del Tribunal Constitucional
TÍTULO X. De la reforma constitucional
·
·
·
·
4 DISPOSICIONES ADICIONALES
9 DISPOSICIONES TRANSITORIAS
1 DISPOSICIÓN DEROGATORIA
1 DISPOSICIÓN FINAL
2.2. CARACTERÍSTICAS DE LA CONSTITUCIÓN
2.2.1 Carácter normativo
La Constitución es una norma vinculante, de obligado cumplimiento para
todos. Su artículo 9.1 establece lo siguiente: “Los ciudadanos y los poderes públicos
están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”
Su artículo 8 atribuye a las Fuerzas Armadas la misión de la defensa del
ordenamiento constitucional.
El artículo 97 asigna al Gobierno la función ejecutiva y la potestad
reglamentaria “de acuerdo con la Constitución y las leyes”
El Título IX crea el Tribunal Constitucional para que garantice la supremacía
de la propia Constitución sobre las normas con rango legal
Su Disposición derogatoria tercera derogó “cuantas disposiciones se opongan
a lo establecido en esta Constitución”.
2.2.3 Rigidez
El Título X de la Constitución regula los procedimientos a seguir para poder
reformar el contenido de esta norma. Este procedimiento requiere unas mayorías
parlamentarias muy elevadas e, incluso en casos determinados, la celebración de un
referéndum que ratifique la reforma respectiva.
Debido a las dificultades políticas que entrañan estos procedimientos la
doctrina científica no duda en calificar a nuestra Constitución de “rígida” e, incluso,
de “superrígida”.
Desde su aprobación en 1978 hasta nuestros días, la Constitución
únicamente ha sido modificada en una ocasión. El Tratado de la Unión Europea,
firmado en Maastrich en 1992 reconoció a los ciudadanos de la Unión residentes en
países de los que no sean nacionales el derecho de sufragio activo y pasivo en las
elecciones municipales; el artículo 13.2 de la Constitución únicamente reconocía el
derecho de sufragio activo por lo que hubo de añadirse el inciso “…y pasivo…”.
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2.2.4. Influencia del constitucionalismo europeo
El contenido de la Constitución de 1978 reflejó los modelos ofrecidos por las
Constituciones vigentes en los países europeos del momento. Como dice Carlos
Lasarte la Constitución española actual no es ni original ni novedosa “sigue modelos
bien conocidos poniendo una vez más de manifiesto que los constituyentes
contemporáneos, desde la Constitución de Weimar de 1919 han seguido muy de
cerca los modelos preexistentes”
De la Ley Fundamental de Bonn adquirió el concepto de Estado socialdemocrático de derecho, las relaciones Parlamento-Gobierno, o la preeminencia de
la figura del Presidente del Gobierno.
De la Constitución italiana recogió la concepción de Estado Regional aunque
con las importantes peculiaridades del sistema autonómico español.
De la Constitución portuguesa de 1.976 tomó el derecho del ciudadano a
participar en los asuntos públicos, ya sean políticos, económicos o judiciales.
2.2.5. Extensa
Sus 169 artículos y la extensión media de dichos artículos la convierten en
una Norma extensa; es la más extensa de todas las Constituciones españolas
anteriores salvo la de Cádiz que contenía 384 artículos si bien esta última incluía un
número inferior de palabras.
Las Constituciones amplias son propias de Estados que desean romper con el
régimen anterior lo cual les obliga a regular las numerosas bases en que debe
apoyarse el nuevo régimen.
2.2.6. Imprecisa y ambigua.
La Constitución de 1978 fue elaborada, pactada y aprobada en un contexto
político muy delicado. Su contenido tuvo que ser consensuado entre los
representantes de la UCD de Adolfo Suárez, del PSOE de Felipe González, del PCE
de Santiago Carrillo, de la Alianza Popular de Manuel Fraga-Iribarne y de los
representantes del nacionalismo vasco y catalán.
El coste del consenso logrado entre todas estas fuerzas políticas se evidencia
en las numerosas imprecisiones y ambigüedades de las que adolece nuestra Carta
Magna que han sido resueltas, en parte, con los desarrollos legislativos posteriores.
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Fernando Alonso Echeverría
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2.3. EL SISTEMA NORMATIVO ESPAÑOL
El corazón del sistema normativo español se encuentra regulado en dos leyes
distintas: la Constitución de 1978 y el Código Civil.
2.3.1. El sistema normativo español en la Constitución de 1978
La Constitución es la norma fundamental del Estado y, por ello, contiene los
más trascendentes principios y pautas sobre el sistema jurídico español. A
continuación enumeramos dichos principios.
Los valores superiores del ordenamiento jurídico.
El artículo 1.1 de la Constitución declara que España se constituye en un
Estado social y democrático de Derecho que “propugna como valores superiores de
su ordenamiento jurídico, la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político.”
En consecuencia, estos cuatro valores deberán inspirar y delimitar los
contenidos de todas las normas jurídicas que el legislador apruebe. Asimismo
deberán servir para que los aplicadores del Derecho interpreten dichas normas
Los principios constitucionales del ordenamiento jurídico
El fundamental artículo 9.3 de nuestra Carta Magna establece lo siguiente:
“La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la
publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no
favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la
responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos”.
El principio de legalidad está sintetizado en el artículo 9.1 de la Norma
Fundamental: “Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución
y al resto del ordenamiento jurídico”.Por tanto, la totalidad del ordenamiento jurídico
es de obligado cumplimiento para todas las personas y para todos los poderes
públicos; su incumplimiento generará responsabilidad legal a quien no respete los
preceptos de las normas. Las leyes no contienen sugerencias o peticiones, sino
mandatos.
Gracias a este principio podemos evitar que el interés particular de una
persona o de un poder se anteponga al interés general de la sociedad.
El principio de jerarquía normativa ordena a los diferentes tipos de normas en
una relación prevalente en función del órgano emisor de cada disposición de modo
que lo dispuesto por una norma superior no puede ser contrariado por una norma
inferior.
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El principio de publicidad de las normas exige que todas las normas sean
publicadas antes de su entrada en vigor para que toda la sociedad las conozca.
La irretroactividad de las normas sancionadoras no favorables o restrictivas
de derechos individuales prohíbe al legislador que una disposición de este tipo
pueda generar efectos a situaciones anteriores a dichas normas. Las normas que no
generen estos efectos perjudiciales sí podrán tener efectos retroactivos si así lo
indica expresamente el texto de la disposición.
La seguridad jurídica consiste en el derecho de todo ciudadano a conocer con
un mínimo de precisión las normas concretas aplicables en cada momento y a tener
certeza y confianza en los contenidos de dichas normas. La seguridad jurídica es, en
el fondo, la garantía que el Estado debe ofrecer al individuo de que su persona, sus
bienes y sus derechos no serán violentados salvo en los casos y conforme a los
procedimientos que las propias normas prevean. La publicidad de las normas, su
irretroactividad, la prescripción, la caducidad o la tipificación expresa de faltas y
delitos tienen como último objetivo la referida seguridad jurídica.
La responsabilidad determina la imposición de una penalidad a quien,
particular o poder público, incumpla lo establecido en las normas jurídicas.
La interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos prohíbe a dichos
poderes que procedan, por interés o capricho, contra la justicia, la razón o las leyes
La competencia exclusiva del Estado: El artículo 149.1.8 atribuye al Estado la
competencia exclusiva en materia de:
- determinación de las fuentes del Derecho con respeto del derecho Foral o especial.
- reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas
- normas para resolver los conflictos de leyes
Las Comunidades Autónomas no pueden, en consecuencia, crear sus propios
sistemas normativos; deben respetar lo establecido al respecto por el Estado en la
propia Constitución, en sus leyes de desarrollo y en el Titulo Preliminar del Código
Civil. No obstante, la Constitución respeta el derecho foral, referido al ámbito del
Derecho civil, existente en diversas Comunidades Autónomas tales como Aragón,
Baleares, Cataluña, Galicia, Navarra y País Vasco.
Los tipos de normas previstos en la Constitución
A lo largo del texto constitucional se crean, reconocen y regulan diversos tipos
de normas jurídicas determinadas: tratados internacionales, leyes orgánicas, leyes
ordinarias, leyes de armonización, decretos legislativos, decretos-ley, leyes
autonómicas o reglamentos.
Posteriormente nos detendremos a estudiar pormenorizadamente todas esas
clases de normas jurídicas.
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2.3.2. El Título Preliminar del Código Civil
El Título Preliminar del Código Civil, denominado “De las normas jurídicas, su
aplicación y eficacia”, enumera las fuentes del Derecho español, establece las reglas
básicas sobre la aplicación e interpretación de las leyes, tipifica el fraude de ley y
determina sus efectos.
Debido a la trascendencia jurídica de estas materias la doctrina científica ha
llegado a afirmar por ello que este Título Preliminar “tiene valor constitucional”.
2.3.2.1. Las fuentes del Derecho
El artículo 1.1 del Código Civil establece que “Las fuentes del ordenamiento
jurídico español son la ley, la costumbre y los principios generales del derecho”.
La ley es la norma escrita, aprobada por los órganos constitucionalmente
habilitados para ello, oficialmente publicada, de obligado cumplimiento y dirigida al
conjunto de la sociedad.
La costumbre son las normas que surgen cuando una sociedad practica una
conducta, de modo reiterado, hasta convertirse en pauta o modelo de actuación. El
artículo 1.3 del Código Civil precisa que “la costumbre solo regirá en defecto de ley
aplicable siempre que no sea contraria a la moral o al orden público y que resulte
probada”.
Los principios generales del derecho son valores, presunciones, ideas y
conceptos generales que se encuentran en el espíritu de las leyes y que son
determinados por la jurisprudencia y por la doctrina científica; por ejemplo, los
valores de libertad, justicia, igualdad y pluralismo político, la seguridad jurídica, la
presunción de la buena fe o la proporcionalidad de las sanciones. Sirven para
inspirar las leyes, para interpretarlas o para rellenar vacíos legales. El Código Civil
precisa que estos principios se aplican, exclusivamente, “en defecto de ley o de
costumbre”.
El Código Civil, tras enumerar las anteriores fuentes de Derecho, añade que
la doctrina reiterada que establezca la jurisprudencia del Tribunal Supremo
“complementará” el ordenamiento jurídico. La jurisprudencia es el conjunto de
criterios interpretativos en los que se fundamenta reiteradamente un órgano judicial
en sus sentencias al aplicar las distintas leyes. Numerosos autores deducen que la
jurisprudencia del Tribunal Supremo es fuente indirecta de Derecho mientras que
otros lo niegan por cuanto el artículo 117 de la Constitución únicamente faculta a
jueces y tribunales para juzgar y hacer ejecutar lo juzgado pero, en caso alguno, a
generar derecho.
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Por otra parte es preciso añadir que la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional también debe ser asumida por los órganos judiciales. El artículo 5.1
de la Ley Orgánica del Poder Judicial establece lo siguiente: “1. La Constitución es la
norma suprema del ordenamiento jurídico, y vincula a todos los Jueces y Tribunales,
quienes interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos según los preceptos y
principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte
de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de
procesos.”. Este precepto y la imparable expansión de las resoluciones del Tribunal
Constitucional por todas las ramas del Derecho gracias a los recursos de amparo
han convertido al referido Tribunal, de hecho, “en una fuente de Derecho” en
perjuicio de la jurisdicción propia del Tribunal Supremo.
2.3.2.2. Vigencia y eficacia de las normas
Las leyes entran en vigor a los 20 días naturales de su completa publicación
en el BOE salvo que ellas mismas establezcan expresamente otro plazo o término.
El Código Civil permite que las leyes tengan efectos retroactivos siempre y
cuando lo establezcan expresamente ya que en caso contrario carecerán de dicho
efecto. No olvidemos, por otra parte, que la Constitución prohíbe el efecto retroactivo
a las normas con efectos perjudiciales.
El artículo 6.1, famoso por su difusión popular, consagra que “la ignorancia de
la ley no excusa de su cumplimiento” y el 6.3 añade que los actos contrarios a las
normas imperativas y a las prohibitivas son nulos de pleno derecho salvo que
establezcan un efecto distinto.
2.3.2.3. La aplicación e interpretación de las normas jurídicas
Una vez que la norma está vigente corresponde aplicarla a los casos reales
que surgen a diario en la sociedad. Para ello va a ser necesario interpretar el
contenido de sus artículos; la interpretación es el proceso de averiguación del
sentido de las palabras que componen una disposición a fin de aplicarla a los casos
reales que se le planteen a quienes les corresponde aplicar el Derecho: órganos
judiciales, Administraciones Públicas o personas particulares.
El Código Civil nos marca unas pautas de interpretación de las normas en su
artículo 3: “Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras
(interpretación literal o gramatical), en relación con el contexto (interpretación
sistemática o contextual), los antecedentes históricos y legislativos (interpretación
histórica), y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas (interpretación
sociológica), atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas
(interpretación finalista) ”.
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2.3.2.4. La analogía
El artículo 4.1 del Código Civil establece que “procederá la aplicación
analógica de las normas cuando estas no contemplen un supuesto específico, pero
regulen otro semejante entre los que se aprecie identidad de razón”. En definitiva la
analogía consiste en resolver un vacío legal aplicando una norma prevista para un
supuesto distinto pero similar.
El mismo Código añade de inmediato un límite a la aplicación analógica de las
normas: “Las leyes penales, las excepcionales y las de ámbito temporal no se
aplicarán a supuestos ni en momentos distintos de los comprendidos expresamente
en ellas”.
2.3.2.5. El fraude de ley
El artículo 6.4 establece que “los actos realizados al amparo del texto de una
norma que persigan un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico, o contrario
a él, se considerarán ejecutados en fraude de ley y no impedirán la debida aplicación
de la norma que se hubiera tratado de eludir”.
En los fraudes de ley, la ley se cumple formalmente pero con la intención de
violarla o engañarla. Por ejemplo, la celebración de un matrimonio con la única
intención de lograr una determinada nacionalidad o de adquirir el patrimonio de la
otra parte.
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3. LA LEY. SUS CLASES.
3.1. CONSIDERACIONES GENERALES
3.1.1 Concepto
Como ya hemos indicado anteriormente, la ley es la norma escrita de
contenido general, aprobada por los órganos constitucionalmente habilitados para
ello, oficialmente publicada, de obligado cumplimiento y dirigida al conjunto de la
sociedad.
3.1.2. Órganos facultados para aprobar leyes
Los órganos facultados por la Constitución para dictar leyes son las Cortes
Generales y los Parlamentos autonómicos en sus respectivos ámbitos materiales y
territoriales; no olvidemos que la soberanía nacional reside en el pueblo español y
que son las Cortes, precisamente, las que representan a dicho pueblo.
El Gobierno también puede dictar dos tipos de normas con rango de ley: el
Real Decreto Legislativo y el Real Decreto Ley.
3.1.3 El procedimiento de elaboración de las leyes
Conforme al artículo 87 de la Constitución la iniciativa legislativa, o facultad
para iniciar los procedimientos de elaboración de leyes, corresponde a:
-
El Gobierno
Congreso y Senado
Los Parlamentos autonómicos
La iniciativa legislativa popular: la firma acreditada de al menos 500.000
personas puede iniciar el procedimiento legislativo siempre que no afecte a
materias de ley orgánica, tributarias, internacionales o referidas a la
prerrogativa de gracia.
El proyecto o proposición de ley debe ser presentado en el Congreso de los
Diputados donde se iniciará la tramitación parlamentaria de la futura norma. El
Reglamento del Congreso de 1982 regula un procedimiento legislativo común y
diversos procedimientos específicos para, por ejemplo, las leyes orgánicas, para la
Ley de Presupuestos, o para los Estatutos de Autonomía. Tras la discusión
parlamentaria, el proyecto o proposición será votado en pleno o en comisión.
Una vez que el Congreso aprueba el proyecto o proposición de ley, es
reenviado al Senado para su discusión y, en su caso, aprobación. El Reglamento del
Senado de 1994 regula igualmente un procedimiento legislativo ordinario y varios
procedimientos especiales. El Senado puede introducir enmiendas e, incluso, oponer
un veto si bien será el Congreso quien definitivamente ratifique o rechace dichos
reparos del Senado.
Finalmente, el Rey sancionará las leyes aprobadas por las Cortes en el plazo
de 15 días y las promulgará y ordenará su inmediata publicación en el BOE.
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3.1.4. Las materias reservadas a la ley
La Constitución exige que, debido a su trascendencia, numerosas materias
sean reguladas por ley excluyendo por tanto la posibilidad de que sea el Gobierno
quien las legisle. No obstante, este apartado será desarrollado más adelante.
3.1.5. El control de las leyes: el Tribunal Constitucional
La ley es la norma jurídica de mayor rango en el Derecho español;
únicamente la Constitución se encuentra por encima de las leyes. Para garantizar el
respeto de todas las leyes al texto constitucional, o dicho de otro modo, para
garantizar la constitucionalidad de todas las leyes nuestra Norma Fundamental creó
el Tribunal Constitucional.
Este Tribunal, compuesto por 12 miembros nombrados a propuesta del
Congreso, Senado, Gobierno y CGPJ, es un órgano constitucional independiente
ajeno al poder judicial sometido únicamente a la propia Constitución y a la ley
orgánica que lo regula, la LO 2/79. No obstante, la doctrina científica discute sobre
su naturaleza jurisdiccional o, más bien, política.
La Constitución habilita a este Tribunal para declarar la inconstitucionalidad
de las leyes del Estado o de las Comunidades Autónomas y de los Tratados
Internacionales.
Existen dos vías que pueden iniciar un procedimiento de declaración de
inconstitucionalidad de una ley: el recurso de inconstitucionalidad y la cuestión de
inconstitucionalidad. Un recurso de amparo constitucional también podría
desembocar finalmente en un proceso de declaración de inconstitucionalidad.
El recurso de inconstitucionalidad
Están legitimados para el ejercicio del recurso de inconstitucionalidad el
presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, 50 Diputados, 50 Senadores o los
Gobiernos o Parlamentos de las CC.AA.
El recurso de inconstitucionalidad se formulará dentro del plazo de tres meses
a partir de la publicación de la Ley mediante demanda presentada ante el Tribunal
Constitucional, en la que deberá expresarse el precepto constitucional que se
entiende infringido.
Si el Tribunal admite a trámite el recurso dará traslado de la demanda a todos
los órganos que han participado en la ley para que aleguen lo oportuno. Finalmente,
el Tribunal dictará sentencia.
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La cuestión de inconstitucionalidad
Cuando un Juez o Tribunal, de oficio o a instancia de parte, considere que
una norma con rango de Ley aplicable al caso y de cuya validez dependa el fallo
pueda ser contraria a la Constitución planteará la cuestión al Tribunal Constitucional.
El órgano judicial sólo podrá plantear la cuestión una vez concluso el procedimiento
y dentro del plazo para dictar sentencia. El proceso quedará suspendido.
El Tribunal Constitucional dará traslado de la cuestión al Congreso de los
Diputados y al Senado al Fiscal General del Estado, al Gobierno y, en caso de
afectar a una Ley dictada por una Comunidad Autónoma, a los órganos legislativo y
ejecutivo de la misma, todos los cuales podrán personarse y formular alegaciones
sobre la cuestión planteada. Finalmente, el Tribunal dictará sentencia.
Las sentencias del Tribunal Constitucional
Las sentencias recaídas en procedimientos de inconstitucionalidad tendrán el
valor de cosa juzgada, vincularán a todos los poderes públicos y producirán efectos
generales desde la fecha de su publicación en el BOE.
Cuando la sentencia declare la inconstitucionalidad, declarará igualmente la
nulidad de los preceptos impugnados, así como, en su caso, la de aquellos otros de
la misma Ley, disposición o acto con fuerza de Ley a los que deba extenderse por
conexión o consecuencia.
3.2 CLASES DE LEYES
La Constitución crea una pluralidad de tipos de leyes y, correlativamente, una
pluralidad de órganos legisladores que dificulta en gran medida la formulación de un
concepto unitario de ley. A continuación estudiamos las principales clases de leyes.
3.2.1. Leyes orgánicas
Son aquellas en las que la Constitución, para su aprobación, modificación o
derogación, exige la mayoría absoluta del Pleno del Congreso. Deben tener este
carácter las que regulan las materias siguientes:
-
los derechos fundamentales y las libertades públicas.
-
los Estatutos de Autonomía.
-
el régimen electoral general.
-
las demás previstas específicamente en la Constitución.
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Con respecto a éste último apartado existen, en efecto, otros muchos artículos
a lo largo del texto constitucional que requieren a determinadas materias su
ordenación mediante Ley Orgánica. Se trata de materias de gran trascendencia
jurídica, institucional, política o social y por eso la Constitución exige ese "acuerdo"
reforzado del Congreso. Por ejemplo, las relativas al Defensor del Pueblo (artículo
54), al Tribunal Constitucional (artículo 165), a la organización del Poder Judicial
(artículo 122), a la suspensión de algunos derechos y libertades (articulo 55.2), o a
los estados de alarma, excepción y sitio (artículo 116).
Las materias reservadas a la ley orgánica no pueden ser legisladas por el
Gobierno, ni por las CC.AA, ni pueden ser objeto de la iniciativa legislativa popular.
3.2.2. Leyes ordinarias.
Son las aprobadas con tal carácter por las Cortes Generales. Para su
aprobación es suficiente el voto favorable de la mayoría simple, es decir, la mayoría
de los miembros presentes. Pueden ser aprobadas por el Pleno o por las
Comisiones legislativas.
Deben regularse por ley ordinaria todas aquellas materias, excluidas de la ley
orgánica, sobre las que la Constitución exija expresamente este tipo de norma así
como aquellas materias que previamente ya estuvieran reguladas por ley.
Por otra parte, las Cortes pueden regular por ley toda aquella materia que
consideren oportuna por cuanto la Constitución no establece una reserva
reglamentaria de materias.
3.2.3. La relación entre ley orgánica y ley ordinaria
Esta cuestión ha sido muy debatida por la doctrina científica si bien el Tribunal
Constitucional ha confirmado en varias sentencias que no existe jerarquía entre
ambas y que si surgiera conflicto entre una ley orgánica y una ordinaria deberá
resolverse conforme al principio de competencia material si bien, en último caso,
este Tribunal aboga por la aplicación preferente de la ley orgánica.
3.2.4 Ley marco
Conforme al artículo 150.1 de la Constitución, las Cortes pueden dictar una ley
que habilite a las CC.AA a legislar en su territorio materias de competencia estatal.
Esta tipo de leyes estatales se denominan “ley marco” porque deben marcar a las
CC.AA destinatarias un marco de principios, bases y directrices así como un control
sobre la norma autonómica que finalmente se apruebe.
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3.2.5. Ley orgánica de transferencia
Conforme al artículo 150.2 de la Constitución, el Estado puede dictar una ley
orgánica para transferir o delegar a las CC.AA facultades determinadas referidas a
materias de competencia estatal. Un ejemplo de este tipo de ley lo encontramos en
la Ley Orgánica 6/1997 por la que el Estado transfirió a Cataluña sus actuales
facultades ejecutivas en materia de tráfico.
3.2.6. Ley de armonización
Conforme al artículo 150.3 de la Constitución, “cuando así lo exija el interés
general” el Estado puede dictar una ley cuyo fin sea el de armonizar las distintas
normas aprobadas por las distintas CC.AA aunque se refieran a competencias
propias. Debido a trascendental efecto que una ley de armonización puede tener, la
Constitución exige para su aprobación la mayoría absoluta de cada Cámara. Hasta
el presente únicamente ha habido un intento de aprobar una ley de este tipo: la
LOAPA de 1982 que fue declarada inconstitucional en su mayor parte por el Tribunal
Constitucional.
3.2.7 Leyes de Comunidades Autónomas.
Conforme a la Constitución y a los Estatutos de Autonomía, los Parlamentos
autonómicos pueden dictar leyes autonómicas para su respectivo territorio y dentro
de su ámbito competencial.
La relación entre estas leyes autonómicas y las estatales no deben regirse por
el principio de jerarquía sino conforme al principio de competencia.
Su constitucionalidad
Constitucional.
también
puede
ser
controlada
por
el
Tribunal
4. LOS TRATADOS INTERNACIONALES
4.1. CONCEPTO Y JERARQUÍA
El tratado internacional es un acuerdo celebrado entre sujetos jurídicos
internacionales, es decir, entre Estados, entre organizaciones internacionales o entre
unos y otras.
Los tratados pueden recibir numerosas y diversas denominaciones tales como
acuerdos, protocolos, convenios, convenciones, pactos o concordatos.
La Constitución y el Código Civil coinciden en que los tratados internacionales
válidamente celebrados, tras ser publicados en el BOE, pasan a integrarse en
nuestro ordenamiento jurídico.
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Fernando Alonso Echeverría
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El artículo 96 de la Constitución establece que las disposiciones de los
tratados solo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista
en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho
internacional. Por otra parte el artículo 95 de la Norma Fundamental precisa que la
celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la
propia Constitución exigirá la previa revisión constitucional. La mayor parte de la
doctrina científica deduce de estos dos artículos que los tratados internacionales son
jerárquicamente superiores a las leyes pero que se encuentran supeditados a
nuestra Constitución.
4.2. CLASES DE TRATADOS PREVISTOS EN LA CONSTITUCIÓN
4.2.1. Los Tratados del artículo 93
El referido artículo establece que “Mediante Ley orgánica se podrá autorizar la
celebración de Tratados por los que se atribuya a una organización o institución
internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución.”
En aplicación de este precepto la Ley Orgánica 10/85 autorizó el Tratado de
Adhesión de España a las Comunidades Europeas firmado el 12 de junio de 1985 en
Madrid y Lisboa.
4.2.2. Los Tratados del artículo 94.1
El artículo 94 de la Constitución exige la previa autorización de las Cortes
para que el Estado pueda para obligarse por medio de Tratados o convenios en los
siguientes casos:
- Tratados de carácter político.
- Tratados o convenios de carácter militar.
- Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los
derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título primero.
- Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda
Pública.
- Tratados o convenios que supongan modificación o derogación de alguna Ley o
exijan medidas legislativas para su ejecución.
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Fernando Alonso Echeverría
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4.2.3. Resto de Tratados
La conclusión de los restantes Tratados o convenios no incluidos en los
supuestos anteriores únicamente exige al Gobierno que informe inmediatamente al
Congreso y al Senado de dicha conclusión.
4.3. EL DERECHO COMUNITARIO EUROPEO
España ingresó en las Comunidades Europeas a todos los efectos el 1 de enero
de 1986. En virtud del Tratado de Adhesión que firmó nuestro Estado, aceptamos
someternos a toda la normativa dictada por las instituciones europeas hasta el
momento y a la que se dictara en el futuro. Les cedimos parte de nuestra soberanía
a cambio de formar parte del proceso de unificación económica y política que
supone la actual Unión Europea.
El Derecho Comunitario Europeo está integrado por las siguientes fuentes:
1.
El DERECHO ORIGINARIO: constituido por los Tratados constitutivos de
las Comunidades, con sus protocolos y anexos. Estos Tratados ocupan el primer
lugar en la jerarquía de sus fuentes.
2.
El DERECHO DERIVADO: está constituido por los siguientes actos
normativos de los órganos comunitarios:
- El reglamento: es la “ley comunitaria”. Tiene alcance general para todos los
Estados. Es obligatorio en todos sus elementos y es directamente aplicable en cada
uno de los Estados miembros.
-La directiva: norma vinculante dirigida a uno, varios o a todos los Estados
miembros; impone la obtención de un resultado concreto, dentro de un plazo
determinado, si bien deja libertad a las instancias nacionales para que ella precisen
la forma, la norma y los medios a emplear.
- La decisión: resolución obligatoria dirigida a uno o más destinatarios
concretos. Sus destinatarios pueden ser Estados, instituciones o particulares. Se
distingue, pues, del reglamento por el carácter determinado de sus destinatarios. Las
decisiones dirigidas a particulares son actos de eficacia individual desprovistos del
carácter normativo general. Pueden tener, en cambio, este carácter las dirigidas a
los Estados miembros.
El Derecho Comunitario goza de primacía respecto del derecho nacional de los
Estados miembros; de este modo se garantiza la existencia efectiva de la Unión
Europea y se posibilita el avance hacia una progresiva unificación económica y
política de todos los Estados miembros.
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Fernando Alonso Echeverría
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5. EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY
La Constitución regula un sistema normativo complejo que se encuentra
estructurado por varios principios: legalidad, reserva legal, jerarquía normativa,
seguridad jurídica, competencia, publicidad, irretroactividad de normas perjudiciales
y responsabilidad.
Conforme al principio de reserva de ley, la Constitución exige que
determinadas materias, debido a su trascendencia, sean reguladas,
exclusivamente, mediante leyes aprobadas por los representantes del pueblo
soberano, es decir, por el Parlamento. El efecto que desea conseguir este principio
es evidente: garantizar la elaboración y aprobación de las leyes más importantes
por los representantes del pueblo mediante un procedimiento público y transparente
que incluya el debate en todas sus fases. La norma resultante será en
consecuencia más democrática y, por tanto, más legitima.
De este modo, el poder ejecutivo, el Gobierno, queda excluido de poder
legislar las referidas materias y, por tanto, éste órgano no podrá establecer su
regulación mediante normas reglamentarias. No en vano, la reserva de ley en sus
orígenes representó una garantía de la ciudadanía frente a las intervenciones
directas del Rey al que se le obligaba a respetar los límites del Parlamento.
La Constitución reserva la regulación de las materias siguientes a las leyes
orgánicas: los derechos fundamentales y las libertades públicas, los Estatutos de
Autonomía, el régimen electoral general y las demás previstas específicamente en la
Constitución tales como: Defensor del Pueblo, Tribunal Constitucional, organización
del Poder Judicial, la suspensión de algunos derechos y libertades, los estados de
alarma, excepción y sitio o las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
Estas materias reservadas a la ley orgánica no pueden ser legisladas por el
Gobierno, ni por las CC.AA, ni pueden ser objeto de la iniciativa legislativa popular.
La Constitución exige la regulación por ley ordinaria de numerosas materias
entre las cuales podemos destacar las siguientes: Estatuto de la Función Pública, el
Estatuto de los Trabajadores, la salud pública, las organizaciones profesionales, el
procedimiento administrativo o la responsabilidad patrimonial de la Administración.
La Constitución no establece un “principio de reserva reglamentaria”, es decir,
no exige que determinadas materias sean, en todo caso, reguladas por reglamentos
por lo que las Cortes y el Gobierno pueden regular por ley cualquier materia que
consideren oportuna.
Por otra parte, también deberán ser reguladas por ley todas aquellas materias
que ya estén previamente legisladas por ley a fin de respetar el principio de jerarquía
normativa.
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6. EL PRINCIPIO DE JERARQUÍA NORMATIVA
El artículo 9 de la Constitución garantiza expresamente el principio de
jerarquía normativa y el artículo 1.2 del Código Civil define este mismo principio en
pocas palabras: “Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de
rango superior”.
En definitiva, los distintos tipos de normas jurídicas existentes están
jerarquizados entre sí en función del órgano competente para dictarlas y las normas
de rango inferior no pueden vulnerar lo establecido por las normas de rango
superior.
Este principio permite graduar el poder legislativo de los distintos órganos del
Estado, permite establecer el orden de aplicabilidad de las normas jurídicas y
permite asimismo solucionar los posibles conflictos entre ellas.
En conclusión, el principio de jerarquía normativa ordena a las disposiciones
jurídicas en el siguiente escalón jerárquico:
1.- Superioridad absoluta de la Constitución sobre el resto de normas.
2.- Normas con rango de ley: orgánicas, ordinarias, etc
3.- Reglamentos del Gobierno: Reales Decretos, Órdenes Ministeriales y
disposiciones de las demás autoridades y órganos inferiores según el orden de su
respectiva jerarquía.
4.- La costumbre y los principios generales del Derecho.
7.- EL PRINCIPIO DE COMPETENCIA
La Constitución no incluye expresamente este principio en su articulado si
bien tanto la doctrina legal como la científica han consagrado el principio de
competencia como uno de los pilares de nuestro sistema de ordenación de fuentes.
En virtud de este principio la Constitución reserva la regulación de
determinadas materias a tipos de normas determinadas.
Por ejemplo, hay materias que deben regularse por ley orgánica y otras por
ley ordinaria. Otras materias deben regularse por ley estatal y otras por ley
autonómica.
La norma que regule una materia que le esté reservada a otro tipo distinto de
norma será nula aunque su contenido no contradiga lo establecido por una norma
competente.
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Fernando Alonso Echeverría
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En definitiva, la aplicación del principio de competencia exige que cada tipo
de norma se limite a legislar aquellas materias que previamente le haya atribuido la
Constitución o bien una norma jerárquicamente superior.
Este principio ha tenido y tiene un especial protagonismo en la lucha que con
frecuencia surge entre las leyes estatales y las autonómicas por delimitar sus
respectivas competencias funcionales, materiales y territoriales. El artículo 149 de la
Constitución quiso establecer un mínimo de orden al afirmar que, en caso de
conflicto, las normas del Estado prevalecerán sobre las de las Comunidades
Autónomas salvo que se refieran a una materia de la exclusiva competencia de
éstas.
8.- DISPOSICIONES DEL EJECUTIVO CON FUERZA DE LEY
Junto a las leyes emanadas del Parlamento existen en nuestro ordenamiento
otras normas con rango de ley que emanan del Poder Ejecutivo, es decir, del
Gobierno.
Dos son los tipos de disposiciones dictadas por el Ejecutivo con fuerza de ley:
las que el Gobierno dicta para legislar una materia previa delegación del Poder
Legislativo, los Reales Decretos Legislativos, y las dictadas para afrontar situaciones
de urgente necesidad, los Reales Decretos-Ley.
8.1. EL REAL DECRETO LEGISLATIVO
El artículo 82 de la Constitución permite a las Cortes Generales que deleguen
en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de Ley sobre materias no
reservadas a la ley orgánica: son los reales decretos legislativos.
La referida delegación legislativa deberá otorgarse mediante una Ley de
Bases cuando su objeto sea el de habilitar al Gobierno para que forme textos
articulados nuevos o por una ley ordinaria cuando se le habilite a refundir varios
textos legales dispersos en uno solo.
La actual Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad
Vial fue aprobada, precisamente, por un RD Legislativo, el 339/90. Previamente,
Las Cortes le habían habilitado al Gobierno a elaborar este texto articulado nuevo
mediante la Ley de Bases 18/89.
La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa,
para cada caso concreto y con fijación de plazo para su ejercicio. La delegación se
agota por el uso que haga de ella el Gobierno mediante la publicación de la norma
correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo
indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación o autoridades distintas del
propio Gobierno.
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Las Leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la
delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio.
Los reales decretos legislativos pueden recibir tres tipos de control:
- los que expresamente le establezcan las leyes de la delegación
- el control de constitucionalidad del Tribunal Constitucional
- conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, las partes del RD
Legislativo que se excedan de los límites de la delegación pierden su rango legal y
quedan degradadas al rango reglamentario por lo que podrán ser revisadas por la
jurisdicción contencioso-administrativa.
Por otra parte, todo RD Legislativo, para su aprobación, debe obtener el
previo dictamen del Consejo de Estado lo cual supone, en cierta medida, otra forma
de control.
8.2. EL REAL DECRETO-LEY.
El artículo 86 de la Constitución establece lo siguiente: "En casos de
extraordinaria y urgente necesidad el Gobierno podrá dictar disposiciones
legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-Leyes y que no podrán
afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos,
deberes y libertades fundamentales de los ciudadanos regulados en el Título I, al
régimen de las Comunidades Autónomas, ni al Derecho electoral general".
“Los Decretos Leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y
votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no
estuviere reunido, en el plazo de los 30 días siguientes a su promulgación. El
Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su
convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un
procedimiento especial y sumario.” El Tribunal Constitucional ha precisado que la
convalidación de un RD Ley no supone su conversión en Ley sino la conversión de
un RD Ley provisional en un RD Ley definitivo
“Durante el plazo establecido en el apartado anterior las Cortes podrán
tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.”
En definitiva, el real decreto-ley es una norma legal del Gobierno
especialmente creada para que pueda responder con rapidez ante situaciones
urgentes. Le compete al propio Gobierno, de forma discrecional que no arbitraria,
interpretar y aplicar la “extraordinaria y urgente necesidad” que, obviamente, es un
concepto jurídico indeterminado. La apreciación gubernamental de esta “necesidad”
únicamente podrá ser controlada por el Congreso, a un nivel político, y, en su caso,
por el Tribunal Constitucional cuando dicha apreciación sea claramente abusiva o
arbitraria.
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BIBLIOGRAFÍA
Lasarte Álvarez, Carlos. PRINCIPIOS DE DERECHO CIVIL. Madrid. Trivium.
2000
Sánchez González, S.: LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL ESPAÑOLA.
Madrid. Centro de Estudios Ramón Areces. 1999
Martín Rebollo, L. CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA. Cizur Menor, Navarra.
Thomson-Aranzadi. 2003
Varios autores. DICCIONARIO JURÍDICO ESPASA. Madrid. Espasa Calpe.
1995.
Varios autores. DICCIONARIO BÁSICO JURÍDICO. Granada. Editorial
Comares.1997.
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