1999 00368 - Rama Judicial del Huila

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ACCION CONTRACTUAL/Nulidad del acto que declaró el incumplimiento del
contrato y la terminación unilateral del mismo/VIOLACION DEL DEBIDO
PROCESO/
EN ESE ORDEN DE IDEAS, LA SALA CONSIDERA QUE LA DECLARATORIA
DE TERMINACIÓN UNILATERAL DEL. CONTRATO POR PARTE DE LA
ENTIDAD DEMANDADA SE HIZO VIOLANDO LA NORMATIVA CITADA
QUE DE CONTERA CONLLEVA LA VIOLACIÓN DEL DEBIDO PROCESO
(ARTÍCULO 29 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA), QUE POR EL HECHO DE
SER DE APLICACIÓN INMEDIATA Y POR TRATARSE DE UN DERECHO
FUNDAMENTAL PUEDE OFICIOSAMENTE SER TENIDO EN CUENTA PARA
EL CASO, MÁS AÚN CUANDO LA PARTE ACTORA LO ARGUMENTÓ EN LA
VÍA ADMINISTRATIVA.
ASÍ LAS COSAS LAS RESOLUCIONES NO. 00252 Y 00518 DE 1997 FUERON
PROFERIDOS DE MANERA ILEGAL, DE TAL MANERA QUE LA RESOLUCIÓN
NO. 01157, DEL MISMO AÑO, CONSECUENCIA DE LAS ANTERIORES,
SIGUE LA SUERTE DE AQUELLAS, EN LA MEDIDA EN QUE SE EXPIDIÓ
CON FUNDAMENTO EN LA DECLARATORIA DE INCUMPLIMIENTO QUE
EFECTUÓ LA ADMINISTRACIÓN A TRAVÉS DE LOS REFERIDOS ACTOS.
AHORA BIEN, EN CUANTO A LA CONDENA QUE SE SOLICITA, SE TIENE
QUE DENTRO DEL PLENARIO NO SE ENCUENTRA DEMOSTRADO QUE LA
ASEGURADORA COLSEGUROS S.A., EFECTIVAMENTE HAYA EFECTUADO
EL PAGO DE LA SUMA DE DINERO QUE POR CONCEPTO DE
INDEMNIZACIÓN POR INCUMPLIMIENTO DE LA CARTA CONTRATO NO.
00371 DE 1996 LE SOLICITÓ EL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES;
VALOR QUE RECLAMA A TÍTULO DE DAÑO EMERGENTE. POR LO TANTO,
SI BIEN ES CIERTO PROSPERAN LAS PRETENSIONES EN CUANTO A LA
NULIDAD DE LAS RESOLUCIONES IMPUGNADAS, NO PROSPERA ÉSTE
PEDIDO RECLAMADO.
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL
HUILA
Sala Tercera de decisión
Neiva, enero veinticinco (25) de dos mil cinco (2005)
DEMANDANTE
DEMANDADO
PROVIDENCIA
ACCION
PONENTE
RADICACIÓN
: COMPAÑÍA ASEGURADORA COLSEGUROS S.A.
: INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES
: SENTENCIA
: CONTRACTUAL
: Dr. ENRIQUE DUSSAN CABRERA
: 41 001 23 31 003 1999 00368 00
Aprobado en Sala de la fecha. Acta de Sala No. 008.
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1. LA DEMANDA.
La Compañía Aseguradora COLSEGUROS S.A., actuando por
conducto de apoderado judicial, promueve Acción Contractual
contra el Instituto de Seguros Sociales, en procura de obtener la
nulidad de la Resoluciones No. 252 del 19 de marzo de 1997, por
medio de la cual se declara el incumplimiento de la Carta contrato
No. 371 del 13 de noviembre de 1996; Resolución No. 518 del 9 de
mayo de 1997, mediante la cual se resuelve el recurso de
reposición y, Resolución No. 1157 de 29 de noviembre de 1997,
por la cual se dispone la liquidación unilateral del contrato,
suscritas por la Gerente seccional administrativa de Pensiones y
Riesgos Laborales del Instituto de Seguros Sociales Regional
Huila.
Que como consecuencia de lo anterior se condene a la demandada
cancelar a favor de la parte actora la suma de siete millones de
pesos a título de daño emergente, la cual se pagó por concepto de
indemnización por incumplimiento del contrato garantizado con la
póliza No. 1165414-5 y, sea debidamente ajustada conforme al
IPC. Igualmente se ordene el pago de intereses moratorios desde
el momento de la ejecución de la sentencia hasta que se efectúe
el pago.
2. LOS HECHOS.
Como sustento de orden fáctico y legal, se aduce:
El Instituto de Seguros Sociales y la Sociedad R.B. Geólogos
Asociados Ltda. celebraron carta contrato No. 00371 el 13 de
noviembre de 1996, para efectuar la perforación del pozo
profundo y el diseño del tanque semienterrado para la extracción
de las aguas subterráneas en el lote donde se construirá la sede
la Clínica de Segundo Nivel denominada Adriano Perdomo Trujillo
en la ciudad de Neiva.
El plazo de ejecución del contrato se estipuló en 30 días contados
a partir del recibo de pago anticipado previa aprobación de la
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garantía por parte de la Dirección Jurídica. Igualmente se
determinó la vigencia del contrato en 4 meses contados a partir
de la fecha de aprobación de la garantía única por parte de la
Dirección Jurídica y se estipuló que el valor del mismo sería de
setenta millones de pesos cuya forma de pago sería la siguiente:
el 50% en calidad de pago anticipado, el 25% del valor total a la
entrega del acta de Recibo del diseño por parte de los
interventores del contrato y el saldo a la entrega del Acta de
Recibo de los trabajos contratados por parte de los
interventores.
La Sociedad R.B. Geólogos Asociados Ltda., suscribió el 18 de
noviembre de 1996 la póliza de cumplimiento No. 1165414 de la
Compañía Aseguradora Colseguros S.A., la cual fue modificada el
20 de noviembre del mismo año, ampliando su vigencia el 17 de
marzo de 1997 mediante póliza No. 12077461, debido a las
exigencias hechas por el interventor de la obra mediante
comunicaciones del 11 y 17 de marzo del mismo año.
Una vez se aprobó la garantía presentada por el contratista, se
canceló el valor del anticipo y constatada la inversión del mismo
se pagó el 25% del valor total del contrato tal y como se había
pactado.
La iniciación de la obra requería del otorgamiento de la licencia
ambiental, de acuerdo a los artículos 49 y s.s. de la Ley 99 de
1993, la cual fue proferida hasta el 10 de enero de 1997, un mes
después del plazo fijado para la entrega de la obra. La parte
demandada era la responsable de tramitar la respectiva licencia
ambiental.
Mediante la Resolución No. 00252 del 19 de marzo de 1997
suscrita por la Gerente Seccional Administrativa Pensiones y
Riesgos Laborales del Instituto de Seguros Sociales Regional
Huila, se declara el incumplimiento de la Carta Contrato No.
00371 del 13 de noviembre de 1996, por lo cual se hace efectiva
la póliza única de cumplimiento para reclamar el reintegro y pago
de la sumas recibidas por el contratista. EL acto se fundamentó
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en el vencimiento del plazo del contrato sin que se haya ejecutado
el mismo desde la fecha de aprobación de la garantía.
Mediante Resolución No. 00518 del 9 de mayo de 1997, se negó el
recurso interpuesto contra la anterior decisión argumentando la
parte demandada que la administración si era competente para
dar por terminado el contrato en virtud de la estipulación
contractual; aunque la parte actora atribuyera el incumplimiento
por no haberse tramitado la licencia ambiental a cargo del I.S.S.,
lo cual produjo la suspensión del contrato, una vez desapareció la
causa que la originó, el contratista estaba obligado a terminar el
contrato en el tiempo convenido; además, ni el estatuto de
Contratación Estatal ni la normas del código civil establecen un
procedimiento especial para declarar el incumplimiento de las
obligaciones del contratista.
El 16 de julio de 1997 se realiza el acta de toma de posesión de la
obra y se determina el avance e inversión de los dineros
amparados con la póliza No. 1165414. En ella queda constancia
expresa del depósito dejado a cargo del contratista por parte del
I.S.S. Así mismo, se expresa que el valor de las obras y
materiales entregados por el contratista ascienden a la suma de
$51’378.800,00.
A través de la Resolución No. 001157 del 29 de diciembre de
1997 se liquida la carta contrato y se ordena hacer efectiva la
póliza otorgada por la Aseguradora Colseguros S.A. haciendo
exigible el pago del siniestro por incumplimiento del contrato e
incorrecto manejo del anticipo amparado con la póliza No.
1165414. En ella se desconoce la entrega de los materiales
dejados en depósito al contratista y el avance de las obras, así
como la inexistencia del siniestro de indebido manejo del anticipo,
el cual fue invertido como consta en el acta de toma de posesión,
teniendo en cuenta además el desembolso efectuado el 30 de
diciembre de 1996 por concepto de avance de obra.
Mediante comunicación del 18 de febrero de 1998, el I.S.S.
presenta solicitud de pago de la póliza No. 1165414 expedida por
la Aseguradora Colseguros S.A. por los siguientes conceptos:
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$47’900.000,00 por concepto de anticipo de pago conforme a la
Resolución No. 1157 de 1997 y $7’000.000,00 como sanción penal
pecuniaria por incumplimiento del contrato celebrado.
El 20 de marzo de 1998 la parte actora objetó parcialmente el
pago del siniestro y dispuso cancelar la suma de $7’000.000,00
por dicho concepto. Dado que la parte demandada ha desconocido
que los materiales inventariados en el acta de toma de posesión
fueron dejados en depósito al contratista, esto ha implicado que
la parte actora asuma el pago de un siniestro inexistente, lo cual
vulnera el principio indemnizatorio en materia de seguros.
III. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE SU VIOLACIÓN.
Considera que se vulneraron las siguientes disposiciones:
Artículo 2237 del Código Civil, artículos 1, 132, 135 y 139 del
Código Contencioso administrativo, artículos 1077, 1079, 1088 del
Código de Comercio y artículo 49 y s.s. de la Ley 99 de 1993.
La argumentación esbozada, se resume así:
Manifiesta el apoderado de la parte demandante que se vulnera el
artículo 2237 del Código Civil, por cuanto la parte demandada
desconoce la existencia del contrato de depósito celebrado entre
la entidad y el contratista al momento de suscribirse el Acta de
toma de posesión de la obra.
Las resoluciones acusadas ordenan a la parte actora el reintegro
de la suma de cuarenta y siete millones de pesos ($47’000.000,oo
M/cte) por concepto de siniestro debido al incorrecto manejo del
anticipo, violando el artículo 1079 del código de comercio, el cual
dispone que el asegurador solo está obligado a responder hasta la
ocurrencia de la suma asegurada, y la póliza No. 1165414 fue
expedida con un valor asegurado de treinta y cinco millones de
pesos ($35’000.000,oo M/cte) para cubrir dicha eventualidad.
Al pretender cobrar indemnización sin tener en cuenta el valor de
las obras realizadas y los materiales que se recibieron y se
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dejaron en depósito al contratista, el I.S.S. se estaría
enriqueciendo ya que estaría realizando doble cobro, lo cual viola
lo dispuesto en el artículo 1088 del Código de comercio.
Finalmente arguye que la parte demandada desconoce lo
preceptuado en el artículo 49 y s.s. de la Ley 99 de 1993, al
declarar el incumplimiento del contrato por no haberse ejecutado
dentro del tiempo pactado, sin tener en cuenta que la licencia
ambiental no fue expedida dentro del término por la autoridad
competente atrasando considerablemente el desarrollo de la
obra.
4. ADMISIÓN Y TRÁMITE
La demanda fue admitida mediante auto del 3 de junio de 1999,
dándosele el trámite ordinario contemplado en el artículo 207 y
s.s. del Código Contencioso Administrativo. Las notificaciones y
los traslados se surtieron debidamente como se observa a folio
67, 70 y 71.
5. CONTESTACION DE LA DEMANDA.
El Instituto de Seguros Sociales dentro del término contesta la
demanda mediante apoderado debidamente constituido,
manifestando que las pretensiones del actor carecen de
fundamento jurídico, fáctico y legal ya que por una parte, la
obligación principal del contrato No. 00371 de 1996 consistía en
adelantar los trabajos técnicos que permitieran el suministro de
agua a través del sistema de pozo profundo y, por otra parte, el
plazo pactado como duración para la realización de las obras
contratadas se venció sin que éstas fuesen recibidas a
satisfacción de la entidad contratante. Además, en la propuesta
técnica y económica, el contratista se hizo cargo de adelantar las
gestiones necesarias para obtener la licencia ambiental ante la
CAM.
El punto en discusión consiste en el incumplimiento del
contratista respecto de plazo pactado para la ejecución de la
obra. El contratista no suscribió el acta de reiniciación de los
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trabajos luego de la suspensión, estando obligado a hacerlo, pues
la causa de la suspensión cual era la licencia expedida por la CAM
ya se había otorgado y además no se pactó prórroga del plazo
inicial.
Finalmente expresa que la Resoluciones números 00518 y 00252
de 1997 cuentan con el apoyo de la evidencia fáctica que rodeó la
ejecución del contrato.
6. LA PRUEBA.
Mediante auto de fecha 9 de mayo de 2001 se dispuso tener
como pruebas los documentos acompañados a la demanda así como
los legalmente incorporados en el proceso.
Con la demanda se allegó:
- Copia auténtica de la Resolución No. 00252 de 1997 por la cual
se declara el incumplimiento de la carta contrato No. 00371 del
13 de noviembre de 1996 (f. 16 a 19).
- Copia auténtica de la Resolución No. 00518 de 1997 por la cual
se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la
anterior decisión (f. 20 a 29).
- Copia auténtica de la Resolución No. 001157 de 1997, por la cual
se dispone la liquidación unilateral del contrato (f. 30 a 34).
- Copia auténtica de la solicitud de pago de pólizas de
cumplimiento Carta Contrato No. 00371 de 1996 – Póliza No.
1165414 expedida el 1 de noviembre de 1997, suscrita por la
Gerente Seccional Administrativo del I.S.S. (f. 35 a 37).
- Copia auténtica de la objeción parcial de pago de siniestros
suscrita por el Gerente de la Compañía Aseguradora Colseguros
S.A. (f. 38 a 41).
- Copia auténtica de la comunicación suscrita por el Señor Carlos
Adán Rubio de la firma R.B. Geólogos Asociados Ltda., dirigida al
Gerente de la Aseguradora Colseguros S.A. (f. 42).
- Copia auténtica de la Póliza No. 1165414 (f. 44 a 46).
- Copia auténtica de la Carta Contrato No. 00371 suscrita entre
la firma R.B. Geólogos Asociados Ltda. y el Instituto de Seguros
Sociales el 13 de noviembre de 1996 (f. 47 a 51).
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- Copia auténtica del Acta de Toma de Posesión por parte del
Instituto de Seguros Sociales (f. 50 a 64).
- Copia simple de: Formato de comunicación CAM de fecha 18 de
diciembre de 1996, Memorando No. 1434 del 18 de diciembre de
1996, Oficio SH-DPC 0296 del 19 de diciembre de 1996, Auto del
20 de diciembre de 1996 proferido por el Director y el
Secretario General de la CAM, Resolución No. 0822 del 26 de
diciembre de 1996 proferida por el Director y el Secretario
General de la CAM, Memorando 089 del 5 de febrero de 1997,
Oficio No. 02057 dirigido a la Gerente Administrativa de
pensiones y riesgos laborales del I.S.S., Oficio de fecha 27 de
junio de 1997 sucrito por la Gerente Administrativa de pensiones
y riesgos laborales del I.S.S., Comunicación del 9 de nero de 1997
suscrita por el contratista, Comunicación del 18 de marzo de
1997suscrita por el Ingeniero interventor de la obra,
Comunicación suscrita por el Gerente de la entidad contratista
dirigida al I.S.S., Oficio SH-DPC 274 del 26 de noviembre de
1996, Oficio SH-DPC 276 del 26 de noviembre de 1996, Oficio
No. 2149 del 27 de junio de 1997 y Acta de Toma de Posesión de
la obra de fecha 16 de julio de 1997. Documentos que se anexan
al momento de recepcionarse el testimonio del Señor Eugenio
Ibagón Sánchez (f. 150 a 180).
Por solicitud el Tribunal mediante oficio librado se obtuvo:
- Oficio No. 1205 del 12 de junio de 2001 por el cual se envía
fotocopia auténtica de las Resoluciones No. 252 del 19 de marzo,
518 del 08 de mayo y 1157 del 29 de diciembre de 1997 mediante
las cuales se declaró el incumplimiento de la Carta Contrato No.
0375 (f. 109 a 132).
6.2 Testimonial.
En el mismo auto de prueba se ordenó la recepción de los
testimonios de Eugenio Ibagón Sánchez y Román Córdoba Bonilla
(f. 145 a 149 y 181 a 183).
6.3. Dictamen Pericial.
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Se ordenó la práctica de dictamen pericial solicitada por la parte
actora. Los peritos designados presentaron el correspondiente
informe, en el cual manifiestan que ante la imposibilidad de ubicar
la Firma R.B. Geólogos Asociados y no poder contar con la
presencia física de los materiales, no fue posible realizar el
experticio en la forma pedida (f. 139 a 143).
7. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN.
7.1. La Parte actora. No presentó alegatos.
7.2. La Parte demandada. El apoderado del Instituto de
Seguros Sociales reitera lo expresado en la contestación de la
demanda y agrega que de acuerdo a los informes y la
correspondencia del interventor del contrato Ingeniero Román
Córdoba Bonilla, desde la entrega de la copia de la Resolución No.
822 del 25 de diciembre de 1998 por medio de la cual la CAM
expidió el permiso o licencia para la ejecución de los trabajos
contratados, el contratista no compareció a firmar el acta de
reiniciación desatendiendo las requerimientos que le fueron
formuladas.
En la cláusula segunda del contrato se pactó que la violación o el
incumplimiento de cualquiera de las obligaciones de la parte, daría
derecho a la otra parte la resolución de pleno derecho de la carta
contrato y proceder a hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria.
Igualmente se pactó la terminación anticipada del contrato por
incumplimiento del contratista, en aplicación de la condición
resolutoria prevista en el mismo. Por ello la entidad podía dar por
terminado el contrato y ordenar su liquidación en el estado en que
se encontrare.
Resulta parcialmente cierto el incumplimiento del I.S.S. por no
haber tramitado la licencia o permiso de la CAM para adelantar
los trabajos contratados en lo referente a la suspensión del
contrato; sin embargo, una vez desaparecido este motivo el
contratista estaba obligado a terminar el contrato en el tiempo
convenido. Además el trámite y la consecución de los permisos
ante la CAM, fueron pactadas como una obligación a cargo del
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contratista, por la cual recibió honorarios o el valor tasado en el
contrato.
7.3. Ministerio Público. No rindió concepto.
8. CONSIDERACIONES DE LA SALA.
8.1. El asunto jurídico objeto del debate.
Corresponde determinar si las Resoluciones No. 252 del 19 de
marzo de 1997 por la cual se declaró el incumplimiento de la
Carta Contrato No. 0371 de 1996, No. 518 de 19 de mayo de 1997
por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto
contra la anterior decisión y No. 1157 del 29 de diciembre de
1997 por la cual se dispone la liquidación unilateral del contrato,
suscritos por la Gerente Seccional Administrativa Pensiones y
Riesgos Laborales del I.S.S. Seccional Huila; vulneran las normas
del Estatuto de Contratación y las estipulaciones contractuales
pactadas.
8.2. Del contrato y su ejecución.
El día 13 de noviembre de 1996 la Sociedad R.B. Geólogos
Asociados Ltda. y el Instituto de Seguros Sociales celebraron la
Carta Contrato No. 00371, mediante la cual se pactó a cargo de la
primera como entidad contratista, la perforación del pozo
profundo y el diseño del tanque semienterrado para la extracción
de las aguas subterráneas en el lote de terreno donde se
construiría la Sede de la Clínica de Segundo Nivel denominada
“Adriano Perdomo Trujillo”.
Del contrato la Sala destaca las siguientes estipulaciones:
El plazo que se pactó para la ejecución de la obra fue de 30 días
contados a partir del recibo del pago anticipado, previa
aprobación de la Garantía única por parte de la Dirección
Jurídica. La vigencia del contrato se estipuló en cuatro (4) meses
contados a partir de la fecha de aprobación de la garantía única
por parte de la Dirección Jurídica. El valor del contrato se pactó
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en setenta millones de pesos ($70’000.000,oo M/CTE). La forma
de pago se determinó así: La suma de treinta y cinco millones de
pesos ($35’.000.000,oo M/CTE) equivalente al 50% del valor
total en calidad de pago anticipado previa la aprobación de la
garantía única por parte de la Dirección Jurídica del Instituto, la
suma de diecisiete millones quinientos mil pesos ($17’.500.000,oo
M/CTE) equivalente al 25% del valor total a la entrega del Acta
de Recibo del diseño por parte de los interventores, y, el saldo a
la entrega del Acta de recibo de los trabajos contratados por
parte de los interventores de la carta contrato.
Igualmente se estipuló el otorgamiento de póliza a cargo del
contratista en aras de avalar el cumplimiento de las obligaciones,
amparando los siguientes riesgos: a) El buen manejo del pago
anticipo en una suma igual al 100% del valor del mismo, por el
plazo de la carta contrato y dos meses más; b) El cumplimiento de
sus obligaciones y el pago de las sanciones que se llegasen a
imponer en una cuantía igual al 10% del valor total de la carta
contrato y por la vigencia de la misma; c) La estabilidad de la
obra en una cuantía igual al 1% del valor total de la carta contrato
y por el término de cinco años, y d) El pago de salarios,
prestaciones sociales e indemnizaciones al personal que emplea el
contratista en la ejecución de la carta contrato en la cuantía igual
al 5% del valor de ésta por el plazo de la misma y tres meses más.
Se pactó la terminación anticipada de la carta contrato por mutuo
acuerdo de las partes o por el incumplimiento del contratista que
diese lugar a la aplicación de la condición resolutoria prevista en
la misma y según la cual, se determinó que el incumplimiento o
violación de cualesquiera de las obligaciones de una de las partes
daría derecho a la otra parte a resolver de pleno derecho la carta
contrato y proceder a hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria.
Para la solución de controversias se determinó que las partes
acudirían al empleo de los mecanismos previstos en el artículo 68
de la Ley 80 de 1993. A su vez se acordó la conformación de un
Tribunal de Arbitramento en caso de presentarse diferencias
entre las partes con ocasión de la actividad contractual, que no
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pudiesen ser solucionadas directamente en desarrollo de la
disposición anterior. (f. 47 a 51).
Respecto a la existencia y desarrollo del contrato se encuentran
probados los siguientes hechos:
El día 18 de noviembre de 1996 la firma contratista R.B. Geólogos
Asociados Ltda., suscribió póliza de garantía Única No. 1165414
con la Aseguradora Colseguros S.A. a fin de garantizar el
correcto manejo del anticipo, el cumplimiento, el pago de salarios
y prestaciones sociales y la estabilidad de la carta contrato No.
371, la cual fue modificada en dos oportunidades: el 20 de
noviembre de 1996 y el 17 de marzo de 1997 (f. 44 a 46).
Mediante Resolución No. 00252 del 19 de marzo de 1997 la
Gerente Seccional Administrativa, Pensiones y Riesgos Laborales
del Instituto de Seguros Sociales- Huila declaró el
incumplimiento de las obligaciones contraídas por el Contratista
en la Carta Contrato No. 00371 de 1996, ordenando hacer
efectiva la póliza única de cumplimiento para reclamar el
reintegro y el pago de las sumas de dinero recibidas por el
contratista. (f. 16 a 19).
El apoderado de la parte actora interpuso recurso de reposición
en contra de la anterior decisión arguyendo la falta de
competencia para declarar el incumplimiento, la inexistencia del
referido incumplimiento por parte del contratista y la omisión del
debido proceso. Igualmente la firma R.B. Geólogos Asociados
Ltda., mediante apoderado interpuso recurso de reposición
arguyendo los mismos fundamentos de la parte actora (f. 122 vto
a 123 vto y 125 a 127).
Mediante Resolución No. 00518 del 09 de mayo de 1997, la
Gerente Seccional Administrativa, Pensiones y Riesgos Laborales
del Instituto de Seguros Sociales - Huila rechazó el recurso de
reposición interpuesto por no haber acreditado en debida forma
el poder del representante legal de la firma R.B. Geólogos
Asociados Ltda. Igualmente no se repuso la Resolución No. 0252
del 19 de marzo de 1997 (f. 20 a 29)
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Por medio de la Resolución No. 001157 del 29 de diciembre de
1997, la Gerente Seccional Administrativa, Pensiones y Riesgos
Laborales del Instituto de Seguros Sociales - Huila ordenó al
contratista reintegrar a favor del I.S.S. la suma de cuarenta y
siete millones de pesos ($47’000.000,oo M/CTE) recibidos por
concepto de pago anticipado y avance de obra y la suma de siete
millones de pesos ($7’000.000,oo M/CTE) como sanción penal
pecuniaria por incumplimiento del contrato. Igualmente se
formulara la correspondiente reclamación ante la Compañía
Aseguradora Colseguros S.A. para reclamar el pago de los
siniestros por incumplimiento del contrato e incorrecto manejo
del anticipo amparados por medio de póliza única de garantía No.
1165414. (f. 30 a 34).
Mediante comunicación del 18 de febrero de 1998 la Gerente
Seccional Administrativa, Pensiones y Riesgos Laborales del
Instituto de Seguros Sociales– Huila solicita a la Compañía
Aseguradora Colseguros S.A. el pago de los siniestros amparados
con la póliza No. 1165414 por concepto de incumplimiento del
contrato incorrecto manejo del anticipo. (f. 35 a 37).
Por medio de comunicación del 20 de marzo de 1998 el Gerente
de la Compañía Colseguros S.A. formula objeción parcial a la
solicitud de pago de siniestros elevada por el I.S.S. referente al
incorrecto manejo del anticipo (f. 38 a 41).
A través de escrito del 19 de marzo de 1998, el Señor Carlos
Adán Rubio de la firma R.B. Geólogos Asociados Ltda., manifiesta
al Gerente de la Aseguradora Colseguros S.A. que los materiales
entregados por el contratista y recibidos por el I.S.S.
corresponden a los elementos especificados en el diseño, que los
materiales de construcción del pozo se almacenaron en el sitio de
la obra desde diciembre de 1996 hasta marzo de 1997,
materiales que fueron trasladados por razones de seguridad y
que siempre han estado a disposición del I.S.S. (f. 42)
Mediante escrito del 19 de marzo de 1998 El Señor Carlos Adán
Rubio de la firma R.B. Geólogos Asociados Ltda., expresa a la
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Directora del I.S.S. que los materiales incluidos en el acta de
toma de posesión y recibo de la obra que se dejaron en sitio de la
obra siempre han estado a disposición de la entidad desde el mes
de diciembre de 1996, elementos que posteriormente fueron
llevados a otro sitio con conocimiento del I.S.S. en el mes de abril
para que la entidad efectuara su retiro cuando a bien lo
dispusiera (f. 43).
El 3 de julio de 1997 se dio comienzo a la toma de posesión y
recibo de las obras y de los materiales adquiridos por el
contratista, necesarios para el cumplimiento del contrato según
consta en el acta del 16 de julio del mismo año. En el acápite No.
6 se consignó que el contratista se comprometía a guardar y a
entregar al I.S.S. los adimentos y la tubería relacionada en el
momento que la entidad lo solicitare, quedando almacenados en la
sede del contratista Kilómetro 1+00 Vía Neiva – Palermo y el
Taller de Nemesio Araujo. (f. 52 a 64).
El 18 de marzo de 1997 el Ingeniero Interventor de la Obra
rinde informe del estado de ejecución de la carta contrato No.
0371 ante la Directora Seccional Administrativa del I.S.S.
exponiendo que los trabajos de perforación iniciaron el 10 de
enero de 1997 por cuanto hasta ese día se contó con la Resolución
No. 822 de la CAM, ya que sin los permisos correspondientes se
producirían graves sanciones de las autoridades ambientales para
la firma contratista (f.130 vto a 131 vto).
Sobre la ejecución de la Carta Contrato No. 00371 la prueba
testimonial obrante manifiesta:
Eugenio Ibagón Sánchez, Director de Planeación Corporativa del
Seguro Social desde 1992. Supervisor de la Carta Contrato No.
0371 de 1996, expresa: “El 30 de noviembre del año 1996, mi
secretaria… recibió en el despacho de la Dirección de Planeación Corporativa
del I.S.S. Seccional Huila copia del Acta de la Carta Contrato No. 0371 sin
acto administrativo en el que se me nombraba supervisor …En diciembre de
este mismo año recibí respuesta de la firma contratista, en lo que se
manifestaba todas sus actividades que habían desarrollado, para lo cual
solicité copia de la oferta presentada por esta firma... Al hacer un análisis
de esta oferta, en una de sus acciones contempla que el contratista iniciará
sus labores una vez sea aprobado por la CAM la autorización para realizar
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las labores que tenían para desarrollar, acciones estas que las estaba o las
había desarrollado la gerencia seccional administrativa. …El 16 de diciembre
de 1996, mediante Resolución No. 822 la CAM otorga al Instituto el permiso
de exploración de aguas subterráneas.
…El interventor, después de
nombrada la nueva gerente seccional administrativa, comunicaba las labores
que estaban desarrollando y … también se le comunicó verbalmente de los
inconvenientes que había tenido desarrollar este contrato por casos
fortuitos y por la entrega del permiso de la CAM; ella tenía copia de todos
los instrumentos, …El interventor por sus funciones… y, viendo traumatismos
presentados en este contrato, concedió prórrogas del mismo dados los
inconvenientes presentados y le avisaba a la gerente administrativa de estos
actos, lo mismo que acciones administrativas con el contratista para
adicionar en tiempo las pólizas respectivas. El 23 de julio del año 97 la
gerencia seccional administrativa me solicita recibir con el interventor de la
obra ejecutada, antes de que se declarara el incumplimiento de la carta
contrato, la cual lo hizo la gerente administrativa mediante Resolución No.
0252 del 19 de marzo de 1997. …Al recibirla,… se visitó el sitio donde tenía
el contratista todos los elementos que había adquirido para el desarrollo de
su labor, se verificaron, se cuantificaron en metrajes… en el acta también
contempla que el contratista tendrá este material en el sitio hasta que el
Seguro Social lo solicite y él los entregará” (f. 145 a 149).
Román Córdoba Bonilla, Ingeniero Civil. Interventor de la Carta
Contrato No. 00371 de 1996, expresa: “… La Corporación expidió la
licencia ambiental con fecha 26 de diciembre, la cual fue recibida por su
interventoría en fecha 9 de enero del 97. Por no haber esta licencia, se hizo
un acta de suspensión de obra entre la interventoría y el contratista;… y se
reinició la perforación en fecha 10 de enero de 1997. …Los equipos de
perforación del contratista se encontraban en el sitio de la obra desde
fecha 20 de diciembre del 96, en espera de la licencia o el permiso para
perforar por parte de la CAM. …Durante todo este período se le presentó
informe a la administración, hay un informe con fecha 18 de marzo y también
hay una solicitud de ampliación de póliza al contratista, teniendo en cuenta la
proximidad al vencimiento de la misma. Para fecha 19 de marzo sin consultar
con la interventoría, la administración le declaró el incumplimiento al
contratista mediante Resolución de la misma fecha, …fue para fecha de julio
del 97 fui solicitado por la administración con la asesoría del Dr. Carlos
Enrique Polanía Fierro, el Dr. Eugenio Ibagón junto con el contratista para
liquidar y evaluar las obras y los materiales comparados por el contratista en
el estado en que se encontraban; se realizó un acta de toma de posesión en
los sitios donde se encontraban estos materiales y donde se realizaron las
obras.
…La administración había estado informada verbalmente, las
reuniones informales que hicimos con la Dra. Alba Segura en la cual le
sugería que, como se estaba trabajando a pesar de todas las dificultades que
habían, que era mejor dejar terminar el objeto del contrato a la compañía
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contratada, ya que presentaba buena voluntad para ejecutar los trabajos”
(f. 181 a 183).
Finalmente se advierte que conforme a lo dispuesto en el numeral
2 artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, no se puede
otorgar el mismo valor probatorio del original a las copias simples
aportadas por el Señor Eugenio Ibagón Sánchez en diligencia de
recepción de testimonios (obrantes a folio 150 a 180), por cuanto
no reúne los requisitos contemplados en la referida disposición.
8.3. Análisis de fondo.
8.3.1. De la Cláusula compromisoria estipulada en la Carta
Contrato No. 00371 de 1996.
Previo al estudio de los reparos formulados por el actor, conviene
precisar que al haberse presentado la demanda ante ésta
jurisdicción y no haberse excepcionado la existencia de la
cláusula compromisoria, corresponde decidir el fondo del asunto,
conforme al pronunciamiento del H. Consejo de Estado en
providencia del 19 de marzo de 1998, sobre la estipulación de
cláusula compromisoria en los contratos estatales. Al respecto
allí se expresó:
“Aplicados los razonamientos anteriores al caso sub-judice, se tiene que la
parte actora al instaurar la presente demanda renunció tácitamente a acudir
ante un tribunal de arbitramento con el fin de dirimir cualquier conflicto que
se suscitara en la ejecución del contrato No. 430 de 28 de diciembre de
1994, lo mismo sucedió con la parte demandada ya que en la oportunidad
pertinente no propuso la excepción de cláusula compromisoria.
Si las partes renunciaron en forma tácita a hacer uso de la cláusula
compromisoria, no puede la parte demandada proponerla como incidente de
nulidad fuera del término que la ley le otorga para contestar la demanda y
proponer las excepciones a que haya lugar.
Debe concluirse, por tanto, que esta es la jurisdicción competente para
conocer del presente proceso”1.
Con base en el anterior lineamiento jurisprudencial y teniendo en
cuenta que dentro de la Carta contrato No. 0371 de 1996 las
partes estipularon cláusula compromisoria, esta Corporación es
1
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Auto del 19 de
marzo de 1998. Consejero Ponente: Ricardo Hoyos Duque. Radicación número: 14097.
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competente para conocer del caso sub examine, en virtud a que
tanto la parte demandante al interponer demanda ante esta
jurisdicción como la parte demandada al no formular excepción
alguna en el escrito de contestación, renunciaron tácitamente a
hacer uso de la citada cláusula.
8.3.2. El Caso en concreto.
El argumento central de la parte actora consiste en que la
administración solicita el pago de los siniestros correspondientes
a indebido manejo del anticipo e incumplimiento del contrato, los
cuales fueron amparados con la póliza No. 1165414; pero
desconoce el contrato de depósito celebrado entre las partes
contratantes al momento de suscribirse el acta de toma de la
posesión de la obra, el avance de las mismas y la inversión del
anticipo, razón por lo cual considera que dicho siniestro es
inexistente.
Además, el valor que se solicita por este concepto no corresponde
al valor asegurado con la póliza y en consecuencia la
administración estaría efectuando doble cobro.
Así mismo, al declarar el incumplimiento del contrato no tuvo en
cuenta el hecho de que la licencia ambiental no fue expedida
dentro del término, lo que por su actuar tardío atrasó
considerablemente el desarrollo de la obra.
Comoquiera que hubo declaratoria oficiosa de incumplimiento del
contrato, la Sala pasa inicialmente a estudiar éste asunto.
Mediante la Resolución No. 00252 del 19 de marzo de 1997, la
Gerente Seccional Administrativa, Pensiones y Riesgos Laborales
del Instituto de Seguros Sociales declaró el incumplimiento de la
Carta Contrato No. 00371 del 13 de noviembre de 1996
resolviendo:
“ARTÍCULO PRIMERO: Declarar que la firma R.B. Geólogos Asociados
Ltda., incumplió con las obligaciones pactadas a su cargo carta contrato No.
00371/96, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta
resolución.
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ARTÍCULO SEGUNDO: Ordénese hacer efectiva la póliza única de
cumplimiento para reclamar el reintegro y el pago las sumas de dinero
recibidas por el contratista, conforme a lo estipulado en el punto anterior.
ARTÍCULO TERCERO: En firme esta Resolución envíese copia a la Cámara de
Comercio, a la Procuraduría General de la Nación, a la Fiscalía General de la
Nación y a la Auditoría Disciplinaria del Instituto, para los fines legales
pertinentes.
ARTÍCULO CUARTO: Notifíquese el contenido de la presente resolución,
entregando copia de la misma al contratista y a la compañía aseguradora
Colseguros S.A., advirtiéndole que contra ella procede recurso de reposición
que deberá interponer en los términos de Ley,
ARTÍCULO QUINTO: La presente resolución rige a partir de la fecha de su
expedición.”
Interpuesto el recurso de reposición por la parte actora y por el
apoderado de la firma contratista, quienes arguyeron la falta de
competencia de la administración para declarar el
incumplimiento, la inexistencia del mismo a cargo del contratista
y la omisión del debido proceso, la accionada confirmó la decisión
adoptada mediante Resolución No. 00518 del 9 de mayo de 1997.
Posteriormente y con fundamento en la declaratoria de
incumplimiento efectuada a través de los citados actos
administrativos, la entidad demandada dispuso la liquidación
unilateral del contrato a través de la Resolución No. 01157 del
29 de diciembre de 1997, ordenando al Contratista R.B.
GEÓLOGOS ASOCIADOS LTDA., reintegrar a favor del
INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES la cantidad de
CUARENTA Y SIETE MILLONES NOVECIENTOS MIL PESOS
($47.900.000,oo) M/CTE., recibidos por concepto de pago
anticipado y avance de obra y la suma de siete millones de pesos
($7.000.000,oo) M/CTE como sanción penal pecuniaria por
incumplimiento del contrato de conformidad a lo establecido en la
cláusula décima del mismo.
Conforme al marco normativo que rige la contratación estatal
(Ley 80 de 1993), la Ley ha conferido a la administración la
facultad excepcional de dar por terminado un contrato mediante
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acto administrativo debidamente motivado en los eventos que
taxativamente se señalan en ella.
En efecto el artículo 17 de la Ley 80 de 1993 dispone:
“DE LA TERMINACIÓN UNILATERAL. La entidad en acto administrativo
debidamente motivado dispondrá la terminación anticipada del contrato en
los siguientes eventos:
1o. Cuando las exigencias del servicio público lo requieran o la situación de
orden público lo imponga.
2o. Por muerte o incapacidad física permanente del contratista, si es
persona natural, o por disolución de la persona jurídica del contratista.
3o. Por interdicción judicial o declaración de quiebra del contratista.
4o. Por cesación de pagos, concurso de acreedores o embargos judiciales del
contratista que afecten de manera grave el cumplimiento del contrato.
Sin embargo, en los casos a que se refieren los numerales 2o. y 3o. de este
artículo podrá continuarse la ejecución con el garante de la obligación.
La iniciación de trámite concordatario no dará lugar a la declaratoria de
terminación unilateral. En tal evento la ejecución se hará con sujeción a las
normas sobre administración de negocios del deudor en concordato. La
entidad dispondrá las medidas de inspección, control y vigilancia necesarias
para asegurar el cumplimiento del objeto contractual e impedir la
paralización del servicio”.
Se debe anotar que éste articulo 17 se entiende adicionado por el
artículo 93 de la ley 418 de 19972 y la prórroga que de su vigencia
hizo la ley 782 de 2002.
Por su parte el artículo 18 de la ley 80 de 1993 preceptúa:
“DE LA CADUCIDAD Y SUS EFECTOS. La caducidad es la estipulación en
virtud de la cual si se presenta alguno de los hechos constitutivos de
incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, que afecte de
manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencie que puede
conducir a su paralización, la entidad por medio de acto administrativo
debidamente motivado lo dará por terminado y ordenará su liquidación en el
estado en que se encuentre.
“Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia
y se dictan otras disposiciones”
2
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En caso de que la entidad decida abstenerse de declarar la caducidad,
adoptará las medidas de control e intervención necesarias, que garanticen la
ejecución del objeto contratado. La declaratoria de caducidad no impedirá
que la entidad contratante tome posesión de la obra o continúe
inmediatamente la ejecución del objeto contratado, bien sea a través del
garante o de otro contratista, a quien a su vez se le podrá declarar la
caducidad, cuando a ello hubiere lugar.
Si se declara la caducidad no habrá lugar a indemnización para el
contratista, quien se hará acreedor a las sanciones e inhabilidades previstas
en esta ley.
La declaratoria de caducidad será constitutiva
incumplimiento”. (Negrilla fuera de texto).
del
siniestro
de
Conforme a las disposiciones transcritas, la Gerente Seccional
Administrativa, Pensiones y Riesgos Laborales del Instituto de
Seguros Sociales – Huila, no se encontraba facultada para
declarar unilateralmente el incumplimiento de la Carta Contrato
No. 00371 de 1996 celebrada con la firma R.B. Geólogos
Asociados Ltda., pues no se hay fundamento o supuesto de hecho
de los estipulados en el artículo 17.
Dado que la Resolución impugnada declara el incumplimiento del
contrato, se debe expresar que la entidad demandada utilizó la
facultad excepcional de terminación unilateral del contrato en
forma inadecuada.
En efecto, “Frente a la ley 80 de 1993 el poder exorbitante de declaración
unilateral de incumplimiento desapareció como posibilidad autónoma, durante
la vida del contrato o con posterioridad a su vencimiento, puesto que la
administración no podrá declarar dicho incumplimiento sino como supuesto o
apoyo para la declaratoria de caducidad del contrato.3 (Subraya fuera de
texto)
Ha complementado el Consejo de Estado respecto de la
terminación unilateral:
3
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Consejero ponente: Juan
De Dios Montes Hernández. Santafé de Bogotá, D.C., julio diez y ocho de mil novecientos noventa y
siete. Radicación número: 10703. Actor: Sociedad Bradford y Rodriguez Ltda. Demandado:
ECOPETROL.
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“La potestad excepcional de terminación unilateral del contrato es la
facultad que tiene el contratante público con fundamento en la Ley - y no
con fuente contractual o por pacto entre las partes - para disponer,
mediante acto administrativo debidamente motivado, la terminación
anticipada del contrato en los siguientes cuatro eventos:1º. Cuando las
exigencias del servicio público lo requieran o la situación de orden público lo
imponga. 2º. Por muerte o incapacidad física permanente del contratista, si
es persona natural, o por disolución de la persona jurídica del contratista.
3º. Por interdicción judicial o declaración de quiebra del contratista. 4º. Por
cesación de pagos, concurso de acreedores o embargos judiciales del
contratista que afecten de manera grave el incumplimiento del contrato”4
(Subraya fuera de texto)
Como se observa, la entidad contratante puede dar por terminado
unilateralmente el contrato administrativo por las precisas
causales estipuladas en la ley5 y en cuanto se presente el
incumplimiento de las cláusulas contractuales, tal hecho no es
causal autónoma ni tampoco fundamento para darlo por terminado
unilateralmente, pues lo es para declarar la caducidad del
contrato. Lo que en el presente caso no se hizo.
En consecuencia la administración desbordó los límites de la
potestad excepcional que la Ley le ha conferido para declarar la
terminación unilateral del contrato.
En ese orden de ideas, la Sala considera que la declaratoria de
terminación unilateral del. Contrato por parte de la entidad
demandada se hizo violando la normativa citada que de contera
conlleva la violación del debido proceso (Artículo 29 de la
Constitución Política), que por el hecho de ser de aplicación
inmediata y por tratarse de un derecho fundamental puede
oficiosamente ser tenido en cuenta para el caso, más aún cuando
la parte actora lo argumentó en la vía administrativa.
4
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Consejera ponente: María
Elena Giraldo Gómez .Bogotá D. C, abril cuatro (4) de dos mil dos (2002).Radicación número: 11001-0326-000-2001-0027-01(20356) Actor: Fábrica de Licores del Tolima
5
Se debe anotar además que de los artículos 44 y 45 de la Ley 80 de 1993, también se desprende para la
administración pública la obligación de terminar unilateralmente el contrato por la concurrencia de vicios
que afectan su validez, sin necesidad de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
surgiendo así otras causa pero contempladas en la misma ley. A éste respecto se puede consultar la
decisión del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Consejero
ponente: Ricardo Hoyos Duque del 15 de agosto de 2002 Radicación número: 25000-23-26-000-20002368-01(20923) Actor: Consorcio Los Robles Demandado: Instituto Distrital De Recreación Y DeporteIdrd
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Así las cosas las Resoluciones No. 00252 y 00518 de 1997 fueron
proferidos de manera ilegal, de tal manera que la Resolución No.
01157, del mismo año, consecuencia de las anteriores, sigue la
suerte de aquellas, en la medida en que se expidió con
fundamento en la declaratoria de incumplimiento que efectuó la
administración a través de los referidos actos.
Ahora bien, en cuanto a la condena que se solicita, se tiene que
dentro del plenario no se encuentra demostrado que la
Aseguradora Colseguros S.A., efectivamente haya efectuado el
pago de la suma de dinero que por concepto de indemnización por
incumplimiento de la Carta Contrato No. 00371 de 1996 le solicitó
el Instituto de Seguros Sociales; valor que reclama a título de
daño emergente. Por lo tanto, si bien es cierto prosperan las
pretensiones en cuanto a la nulidad de las resoluciones
impugnadas, no prospera éste pedido reclamado.
9. Conclusión.
Hay mérito para acceder parcialmente a las pretensiones de la
demanda en la forma reseñada, comoquiera que no se ha
demostrado que hubo consignación o pago alguno por parte de le
entidad demandante en favor del Seguro Social.
10. Decisiones sobre poderes allegados estando el proceso al
despacho.
Se aceptará como Apoderado del Instituto de Seguros Sociales,
Abogado José William Sánchez Plazas así como su posterior
renuncia presentada (folios 214 a 222). De igual modo no se
reconoce Personería al Dr. Manuel Adolfo Rincón como apoderado
de la parte demandada por no aportar las constancias auténticas
que certifiquen sobre la persona que actúa como representante
legal de la entidad.
11. DECISIÓN
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Por lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila,
administrando justicia en nombre de la República de Colombia y
por autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO: Se declara la Nulidad de la Resolución No. 00252 del
19 de marzo de 1997, mediante la cual la Gerente Seccional
Administrativa, Pensiones y Riesgos Laborales del Instituto de
Seguros Sociales – Huila, declara el incumplimiento de la Carta
Contrato No. 00371 de 1996 celebrada con la firma R.B. Geólogos
Asociados Ltda., conforme a lo expuesto en la parte motiva de
esta providencia.
SEGUNDO: Se declara la Nulidad de la Resolución No. 00518 del
9 de mayo de 1997, mediante la cual la Gerente Seccional
Administrativa, Pensiones y Riesgos Laborales del Instituto de
Seguros Sociales – Huila, niega el recurso de reposición
interpuesto contra la anterior decisión, de conformidad con lo
expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Se declara la nulidad de la Resolución No. 01157 del
29 de diciembre de 1997, por la cual la Gerente Seccional
Administrativa, Pensiones y Riesgos Laborales del Instituto de
Seguros Sociales – Huila dispone la liquidación unilateral de la
Carta Contrato No. 0371 de 1996 celebrada con la firma R.B.
Geólogos Asociados Ltda., de conformidad con lo expuesto en la
parte motiva de esta providencia.
CUARTO: Se deniegan las demás pretensiones de la demanda.
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QUINTO: Se acepta como apoderado y su renuncia presentada
por el Abogado del Instituto de Seguros Sociales, Dr. José
William Sánchez Plazas. No se reconoce Personería al Abogado
Manuel Adolfo Rincón como apoderado de dicha entidad
demandada por no aportar las constancias que certifiquen sobre
la persona que actúa como representante legal de la entidad.
En firme la presente decisión, archívese la actuación previa
devolución de saldo de lo consignado para gastos del proceso, se
existe.
Cópiese y notifíquese.
ENRIQUE DUSSAN CABRERA
Magistrado
GERARDO IVÁN MUÑOZ HERMIDA
Magistrado
JOSÉ MARCELINO TRIANA PERDOMO
Magistrado
HELENA SOTO ROJAS
Secretaria
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