Propuesta de posición jurídica constitucional para los Derechos de los Consumidores. Angélica Noboa Pagán. En las últimas semanas, diversos sectores han abogado por el retorno a la propuesta de Constitución vertida en el Informe de la Comisión Especial para la Reforma Constitucional (el “Informe”) preparado en el año 2001, al menos, como punto de partida para la discusión de la reforma sugerida por el Poder Ejecutivo. La ausencia de una posición jurídica constitucional para el amparo de los derechos de protección a los consumidores en dicho documento, es parte de las razones válidas para replantear el método de discusión y contenido de la reforma. Si bien, en lo que respecta al sistema de derechos y deberes fundamentales, la propuesta del Informe integra derechos de tercera generación jurídica, tales como los derechos ecológicos y el derecho de acceso a la información pública; es preciso resaltar que no fue prevista modalidad alguna de principio, norma o garantía específica dedicada a la defensa de los derechos de los consumidores. Como resultado, en dicha versión, estos apenas disfrutan de la previsión general de “la protección efectiva de la persona humana y el mantenimiento de medios que le permitan perfeccionarse progresivamente” que le ofrece el principio de finalidad del Estado, tal cual ya está previsto en el artículo 8, párrafo in fine de la Constitución vigente. La actual premisa constitucional sobre el mercado dominicano, está definida por 3 garantías-derecho especializadas en las relaciones de intercambio: El derecho de la libre empresa, comercio e industria y prohibición de monopolios del literal 12, el derecho de propiedad, del literal 13 y el derecho a la propiedad intelectual del literal 14; todas estas garantías-derecho, sobre todo la primera, se encuentran en un límite divergente al derecho de los consumidores, quienes no disfrutan de un dominio constitucional propio. De ese modo, la garantía de protección de sus intereses ha sido dejada en manos del empresario y el propietario de bienes tangibles o intangibles o bien a la interpretación de la autoridad pública respecto del significado de la expresión “la protección efectiva de la persona humana y el mantenimiento de medios que le permitan perfeccionarse progresivamente”. Así las cosas, en lo que respecta a la natural relación de tensión que se producen entre los agentes del mercado, la nuestra, es una Constitución establece las bases para una mínima intervención en la economía de mercado, estableciendo el mandato al Estado de intervenirlo, sólo por lo establecido en la cláusula del Estado Social. Es nuestra opinión, a partir del presente análisis, que esta fórmula no es óptima, para que los poderes públicos puedan actuar eficaz y constitucionalmente en beneficio de un equilibrio en relaciones de consumo. Si agregamos que además, tanto los intereses del empresario como del propietario de intangibles, luego de la ratificación del Acuerdo de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y la República Dominicana, han quedado mejor respaldados por objetivos y normas específicas acordadas en su favor en dicho tratado, entonces, es aún más oportuno meditar sobre una protección de mayor jerarquía jurídica para los consumidores, cuya defensa no es considerada de manera especial en el preámbulo o la lista de objetivos de dicho tratado internacional de comercio, como fueron por ejemplo considerados de manera expresa, la protección de los derechos de todos los trabajadores de la zona de libre comercio creada por el mismo. Al comparar, a modo de ilustración, la situación jurídica de los consumidores dominicanos con la de los consumidores españoles encontramos grandes diferencias. De acuerdo a lo previsto por la Constitución del 27 de noviembre de 1978 de España, uno de los más socorridos referentes al motivarse los beneficios de una reforma constitucional en nuestro país, vemos que en primer lugar, esta consagra como uno de los principios rectores de la política social y económica, en su artículo 51, que: “Los poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo mediante procedimientos eficaces, la seguridad, al salud y los legítimos intereses económicos de los mismos. Asimismo promoverán su información y educación, fomentarán sus organizaciones y las oirán en cuestiones que pueden afectarles. En el marco de lo dispuesto en los apartados anteriores, la ley regulará el comercio interior y el régimen de autorización de productos comerciales.” (Énfasis nuestro). En adición, la Unión Europa, ha consagrado en el artículo 153 de su Tratado Constitutivo que: “Todos los ciudadanos son consumidores y la Unión Europea vela por proteger su salud, su seguridad y su bienestar económico. Promueve sus derechos a la información y a la educación, toma medidas para ayudarlas y salvaguardar sus propios intereses y les anima a crear y gestionar organizaciones de consumidores.” De ese modo y a diferencia de los consumidores dominicanos, los derechos de los consumidores españoles están a la par reconocidos y amparados, por el más importante tratado internacional que los afecta y por su ley fundamental, en lugar de la relación dialéctica de nuestra Constitución y el DR-CAFTA en lo que respecta a este mismo tema. La inclusión expresa y específica de nuevos derechos constitucionalmente relevantes dentro de la lista corta y expresa de los derechos fundamentales, como serían los de los consumidores, debe cumplir con los rigores mínimos de la metódica constitucional, para obtener un contenido dogmático más claro y democráticamente más avanzado que la versión en vigor o la propuesta en el Informe, sobre el particular. Para ello, debe tomar en consideración las perspectivas empírica, analítica y dogmática de la nueva tutela. La consideración de tales caracteres junto a otros pasos procesales, permitirá obtener una previsión con categoría dogmática, según recomienda el constitucionalista portugués GOMES CANOTILHO. El sentido analítico de su formulación, debe señalar al intérprete constitucional en qué consiste específicamente el derecho subjetivo creado, qué deberes fundamentales acarrea, su ámbito de protección, límites, así como la eficacia horizontal de los derechos, garantías o libertades creadas o limitadas en la fórmula adoptada para su integración al bloque constitucional. En el caso de los derechos de los consumidores, el análisis consideraría esa muy joven dimensión en la legislación dominicana de los derechos de la personalidad, en algunos casos concurrente, más en otros en cruce o colisión, con unos muy antiguos derechos fundamentales, como son aquellas 3 prerrogativas señaladas. En este primer paso, se debe definir la estructura específica a otorgar al nuevo derecho constitucional, para que su eficacia objetiva, sea operativamente vinculable con las demás prerrogativas del sistema. La perspectiva empírica, esto es, el modo en que los legisladores, los jueces y las autoridades administrativas han interpretando los derechos de los consumidores en varios contextos prácticos, también deben ser tomados en cuenta, señala el citado autor. Esto así pues al final del ejercicio metodológico, el derecho fundamental integrado debe tener por sí mismo, verdadera fuerza normativa. Desde el 19 de septiembre del año 2005, el ordenamiento jurídico dominicano dispone de una Ley General sobre Protección de los Derechos de los Consumidores, No. 358-05. Previo a esta ley general y al Informe, algunos ordenamientos sectoriales ya habían puesto en marcha un quehacer legal y administrativo de protección y defensa al consumidor. Se destaca el caso de la Ley No. 153-98, General de Telecomunicaciones, del 27 de mayo de 1998 y su Reglamento de Solución de Controversias entre los Usuarios y las Prestadoras de Servicios Públicos de Telecomunicaciones dictado por Resolución No.071-01, del Consejo Directivo del INDOTEL en fecha 9 de noviembre del año 2001 y sus modificaciones. Este conjunto ha puesto en ejecución, una importante gama de garantías de protección a clientes y usuarios de servicios de telecomunicaciones, en virtud de lo establecido por los artículos 3a), b) y c), 31, 43 y ss., 51 y ss., 101.2 y 101.3 de dicha ley. También es preciso destacar que en virtud del preámbulo de la Ley No. 20-00 sobre Propiedad Industrial del 8 de mayo de 2000, es dictada esa adecuación legislativa e institucional de la propiedad industrial, en consonancia con el tratado sobre “Aspectos de la Derechos de Propiedad Intelectual relacionados al Comercio” (ADPIC); esto es, una legislación que contribuye a la transferencia y la difusión de la tecnología, en beneficio recíproco de los productores y de los usuarios de conocimientos tecnológicos y de modo que favorezcan el bienestar social y económico del país. Para tales fines, dicha ley eleva los requerimientos procesales de registro de derechos de propiedad industrial, establece las licencias contractuales en su artículo 33, las licencias obligatorias en el artículo 45, así como las licencias de interés público en el artículo 46. Asimismo, justo en el mismo año de nombrada la Comisión Especial, fue dictada la Ley No. 125-01 de fecha 26 de julio del año 2001, General de Electricidad, que en su artículo 121 crea la Oficina de Protección al Consumidor; su Reglamento de Aplicación, dictado en fecha 19 de septiembre del año 2002, mediante Decreto No. 749, establece en los artículos 445 y siguientes el procedimiento a seguir en caso de reclamaciones de clientes del servicio eléctrico en primera y segunda instancia, frente a las empresas distribuidoras; mientras la Resolución No. SIE-40-2004 de la Superintendencia de Electricidad, fue dictado el “Reglamento para el Tratamiento de Reclamaciones del Consumidor de Electricidad en las Oficinas de Protección a dicho Consumidor (“PROTECOM”). Posteriormente fue dictada la Ley No. 87-01 sobre el Sistema Dominicano de Seguridad Social, de fecha 10 de mayo de 2001, que dispone garantías de protección a los usuarios o afiliados de los servicios, en sus artículos 4 (párrafo 4, última oración), 29e), 161, 162, 163 y 176l). Más adelante, la Ley No. 183-02, Monetaria y Financiera, del 21 de noviembre de 2002, ha establecido en su artículo 53 el poder reglamentario de la Junta Monetaria, para la protección del usuario bancario. Dicha facultad fue ejercida en el presente año mediante la Décima Resolución de fecha 19 de enero de 2006 que dictó el Reglamento de Protección al Usuario de los Servicios Financieros, dictada por dicho organismo. Finalmente, conforme al Pacto de San José, el Estado Dominicano, en este caso representada por la asamblea constituyente o la revisora (preferiblemente la primera), debe adoptar providencias internas técnicas para lograr progresivamente plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas. Por lo tanto, todos estos tratados, leyes, sus reglamentos, así como los actos administrativos estables y sentencias con autoridad de la cosa juzgada, dictados en aplicación e interpretación de los mismos, deben ser examinados como parte la perspectiva empírica de la reforma constitucional, que pondere un nuevo dominio jurídico para los consumidores. Como último paso metodológico, al ponderar la integración de un nuevo derecho fundamental, no debe faltar la perspectiva dogmática de la nueva tutela, que presupone un fundamento racional y jurídico-normativo de los juicios de valor que esta contiene. Con los derechos de tercera generación jurídica, hay que vencer la tentación de consagrar fórmulas vagas, confusas y en algunos casos populistas, que confundan a posteriori, la tarea ejecutiva e interpretativa de los poderes públicos e inviten a las peligrosas discrecionalidades. Además, en el proceso de discusión, algunas partes con interés, podrían cuestionar la imperiosidad de que los consumidores, protegidos por diversas leyes adjetivas, entre ellas, una de carácter general, requieran adicionalmente, una posición jurídica constitucional. Por tanto, es menester en el caso de examen, razonar la justificación del nuevo dominio jurídico. Una posición jurídica consiste en la posibilidad de un individuo de practicar determinados actos jurídicos y consecuentemente, alterar, a través de esos actos, determinadas posiciones jurídicas, explica STERN. La voluntad de integrar derechos a favor de los consumidores en la Constitución, supone la oportunidad de optimizar la posición jurídica que estos disfrutan en el ordenamiento jurídico nacional, pero además la de alterar la posición jurídica de otros titulares de derecho. Por tales motivos, la fórmula para su consagración debe esclarecer, entre otros aspectos, el ámbito específico de protección, en la forma de actos y comportamientos activos o de omisiones reguladas. Es decir, las “realidades de la vida” que las normas captan como objeto de protección, explica HESSE. En el sistema constitucional actual y en el del Informe, el empresario disfruta de una posición jurídica constitucional clara y especializada, que en “la realidad de la vida” se traduce a múltiples derechos de inversión, establecimiento y explotación de actividades empresariales, esto es, una la libertad positiva, cuya única reserva de ley expresamente establecida en la Constitución, es la relativa a la organización de monopolios en provecho del Estado. Sin embargo, su libertad negativa o restricción, en lo que respecta a la protección de la salud, seguridad, la información, educación y libre asociación, así como al respeto a definidos intereses económicos y garantías procesales consagrados en la citada legislación adjetiva de protección al consumidor, dicho empresario solo está delimitado por la posición jurídica legislativa que disfrutan los consumidores, en franca desventaja jerárquica. Si bien es cierto que leyes adjetivas de protección al consumidor dan operatividad a esa protección a través de la constitución de libertades, prestaciones, instituciones y procedimientos que los favorecen, estas tienen como límite divergente, prima facie, el derecho constitucional a la libre empresa, como también el que protege al propietario de tangibles e intangibles. Hay dos vías para evaluar la prelación entre ellos: Examinando como estos concurren y/o revisando si existen reservas de ley restrictivas que organicen la prelación. Según explica GOMES CANOTILHO, en los casos de concurrencia de derechos con límites divergentes más sin existir entre ellos una relación de especialidad, los criterios más sufragados es que prevalecen los derechos fundamentales menos limitados o de la existencia de menos elementos distintivos de uno en relación con el otro. Como no existe un derecho fundamental de protección a los consumidores en la Constitución, ese examen a la luz del derecho dominicano no es posible. En el caso de la Constitución dominicana, es necesario estudiar si los límites inmanentes del principio de “la protección efectiva de la persona humana y el mantenimiento de medios que le permitan perfeccionarse progresivamente” que favorecen en términos generales a los consumidores, comporta un límite sustancial menos limitado y por tanto, prevaleciente que el derecho-garantía a libre empresa. KRUGER denomina a las cláusulas como las del artículo 8 párrafo in fine de la Constitución, “cláusulas de la comunidad”, por establecer límites inmanentes de orden social, ético o en razón de derechos de otros. En el criterio de dicho autor, los derechos, garantías y libertades que le suceden –como la libre empresa- estarían siempre limitados desde que se colocasen en peligro bienes jurídicos necesarios a la existencia de la comunidad. “La protección efectiva de la persona humana y el mantenimiento de medios que le permitan perfeccionarse progresivamente” sería en el caso de análisis, el bien jurídico cuya vulneración precisa evaluarse. Sin embargo, MULLER opina que esa posición merece serias resistencias, pues transfiere la posibilidad de restricciones para los derechos, libertades y garantías constitucionales consagrados sin cualquier “reserva de legislación”, como es el caso de la libre empresa actualmente en el sistema dominicano (a menos en lo que respecta a los derechos de los consumidores). Sin embargo, es opinión de diversos autores, (DE OTTO Y PARDO, BORROWSKI, VIEIRA DE ANDRADE) que en esta visión se corre el riesgo de que, con pretexto de garantizar “los derechos de otros” o “las exigencias de orden social” o de “orden ético”, se coloca de nuevo a los derechos, libertades, garantías en disposición limitativa. Esto es, que las libertades fundamentales quedarían neutralizadas por la “doctrina de la reglamentación de las libertades”, concluye GOMES CANOTILHO. De modo que la especialización de los derechos de los consumidores, no solo los optimizaría las garantías de estos, sino también la de los empresarios, quienes en el sistema actual y en del Informe, corren el riesgo de una apreciación desproporcionada al fin de “La protección efectiva de la persona humana y el mantenimiento de medios que le permitan perfeccionarse progresivamente” en los casos concretos, donde esté envuelta la interpretación de los intereses protegidos en las leyes de protección a los consumidores. La segunda vía de análisis sugerida por GOMES CANOTILHO, demanda revisar si existe en la Constitución dominicana vigente o la del Informe, una reserva de ley restrictiva expresa, al derecho a la libre empresa a través de la cual, el legislador este autorizado a desarrollar por mandato constitucional, normas especializadas a favor de los consumidores. Tal reserva de ley no se encuentra ni en la Constitución vigente, ni en la del Informe. A pesar de lo anterior, los consumidores han encontrado una restricción legislativa expresa que ha establecido un límite divergente a la actividad empresarial consagrada Carta Magna, toda vez que el legislador dominicano ha dictado leyes sobre protección en su favor. También la Suprema Corte de Justicia ha reconocido el derecho a la libre empresa “…pero siempre sujeto a disposiciones de leyes adjetivas….” (Sentencia No. 4, 16-04-00, B. J. No. 1061, Pág. 56). Más en realidad, tal reserva de ley restrictiva no se encuentra expresa en la Constitución vigente o la del Informe. La única reserva de ley restrictiva a la actividad empresarial, es aquella relativa a la organización de monopolios en provecho del Estado. En consecuencia, a diferencia del derecho de la competencia, que consigue prevalecer tácitamente por vía de esa reserva de ley expresa en el literal 12, del artículo 8, las actuales tutelas de los consumidores no tiene similar posibilidad de prevalecer en caso de cruce o colisión con el derecho constitucional a la libre empresa, o al derecho de propiedad de tangibles e intangibles. El artículo 8 de nuestra Constitución, a diferencia de sus artículos homólogos en las Constitución española y otras de la región, no contiene condicionamientos a la facultad legislativa que regula los derechos fundamentales en preserva de su núcleo esencial. Así por ejemplo, en su artículo 53, la Constitución española establece una garantía legal y procesal que respalda los derechos de los consumidores y los demás derechos fundamentales consagrados en ella: “Sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades que se tutelarán de acuerdo con lo previsto en el artículo 161, 1, a)…”. El artículo 161, 1,a) establece: “El Tribunal Constitucional tiene jurisdicción en todo el territorio español y es competente para conocer: a) Del recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley. La declaración de inconstitucionalidad de una norma jurídica con rango de ley, interpretada por la jurisprudencia, afectará a ésta si bien la sentencia o sentencias recaídas no perderán valor de la cosa juzgada.” En el caso de la Constitución dominicana no hay una reserva de ley restrictiva como la citada, que obligue al legislador a respetar el contenido esencial de los derechos fundamentales, aunque si está prevé en su artículo 67, numeral 1, el control de la constitucionalidad de las leyes, como facultad exclusiva de la Suprema Corte de Justicia. El resultado final de este análisis es que la posición jurídica legislativa de los consumidores, una vez enfrentados en un tribunal de garantía constitucional por la posición jurídica constitucional de los empresarios, por cruces o colisiones de normas que acontecen “en la realidad de la vida”, podría verse disminuida por la íntima convicción del juez o la actuación discrecional de un regulador, respecto de la interpretación del alcance de su contenido esencial y/o la constitucionalidad de su protección legislativa. Este riesgo es compartido por el empresario, quien a pesar tener un derecho-garantía especializado, puede encontrarse marginado a una más pequeña esfera de ejercicio, ante una discrecional interpretación de aquello que la autoridad pública actuante considere “la protección efectiva de la persona humana y el mantenimiento de medios que le permitan perfeccionarse progresivamente”. En conclusión, no es óptimo a la luz de tantas y tan variadas legislaciones de mercado dictadas y en ejecución en el país en los últimos 8 años, que regulan complejas y distintas situaciones de la vida real en la relaciones de intercambio comercial, ofrecer a la autoridad pública encargada de aplicar e interpretar las normas y garantías de protección al consumidor, solo el auxilio de los límites inmanentes e implícitos del principio de finalidad del Estado, cuando el derecho constitucional moderno ofrece mejores técnicas de formulación y garantía de protección de los derechos fundamentales. Esta ineficiencia dificulta seriamente la labor del juez, la del regulador y no olvidemos además, la del árbitro, especialmente el apoderado para decidir en foros distintos a la jurisdicción nacional sobre los conflictos sobre la aplicación del DRCAFTA. Ninguno de ellos dispondrá de herramientas suficientes para reconocer claramente los dominios de protección constitucional a los consumidores dominicanos de cara los titulares de derechos de límite divergente, es decir, los empresarios y propietarios de tangibles e intangibles. Tampoco el legislador dominicano está obligado a preservar el contenido esencial de los mismos. La ponderación e inclusión de las libertades de disfrute de salud, seguridad, asociación y representación específicamente pensadas para los consumidores nacionales, las garantías procesales y de protección sus los intereses económicos especializadas para este conjunto de titulares de derecho, así como el señalamiento expreso de una la reserva de ley restrictiva para todos los derechos fundamentales son importantes aspectos a tomar en cuenta en el foro de discusión una reforma constitucional.