UNIVERSIDAD CRISTIANA DEL SUR
DERECHO ADMINISTRATIVO
TEMA:
Principio de la legalidad y Acto Administrativo
PROFESOR
LIC. MARIO HERRARA VARGAS
ESTUDIANTES:
URIEL VILLALOBOS VEGA
MAURICIO ALVARADO SÁNCHEZ
IRENE VILLALOBOS VEGA
SAN JOSE, 21 DE JULIO DE 2012
INTRODUCCIÓN
La incidencia de denuncias contra los funcionarios públicos por parte de usuarios, hoy en día es
alarmante, no solo en lo que respecta al incumplimiento de los deberes magisteriales propiamente,
sino, más preocupante aún, por abusos deshonestos y acoso sexual en contra los usuarios.
Aunque la aplicación de medidas disciplinarias no es precisamente la solución a esta problemática
que tiene varias aristas, si es importante desde el punto de vista de un estado de derecho, que
aquellos que recurren a las leyes obtengan respuesta satisfactoria a sus denuncias.
En este sentido la aplicación del régimen disciplinario debe ser eficaz en dos vertientes, a saber,
como instrumento de aplicación de régimen disciplinario, estar acorde y contener los principios
sustantivo del procedimiento disciplinario que forma parte del debido proceso legal, derivados de
nuestra Constitución Política, y por otro, no tener debilidades técnicas, que permitan por la
interposición de recursos de amparo, la impunidad del que transgrede sus deberes y obligaciones
o lesiona los derechos de un usuario.
En consecuencia con lo dicho, cabe cuestionarse si el procedimiento específico para la
administración contiene omisiones, si contempla las garantías procesales mínimas necesarias
para el respeto de las garantías constitucionales, caso contrario sería debatido mediante el amparo
constitucional, no precisamente en cuanto a la veracidad de los hechos que se denuncian sino en
cuanto constriñe el debido proceso constitucionalmente amparado, siendo que en no pocos casos
al fallar la Sala en contra de las instituciones remite a un nuevo procedimiento en reparo del
anterior lo que dilata la resolución del asunto. Es igualmente importante como se indicó supra, que
los denunciantes tengan repuesta de sus denuncias como que al funcionario implicado se le
respeten sus derechos constitucionales, en pro de una justicia pronta y cumplida.
EL PRINCIPO DE LEGALIDAD
CONCEPTO
Todo acto de la Administración que incida sobre los derechos del particular debe estar autorizado
por el ordenamiento jurídico. Salvo que sea de índole privada (regulada por el derecho civil o
mercantil)
Es una garantía del estado liberal de derecho y un freno a la actividad estatal.
Es también una garantía de la eficiencia administrativa.
Principio de legalidad.
En cuanto al principio de legalidad, como marco jurídico esencial de las actuaciones de la
Administración Pública, debemos de considerarlo como aquel precepto que establece los límites y
alcances del actuar de la Administración en concordancia con el ordenamiento jurídico al cual está
sometido. De esta forma, el bloque de legalidad determinará el margen de actuación de la
Administración frente a los ciudadanos.
Este principio se encuentra desarrollado en el artículo 11 de la Constitución Política de Costa Rica
que dice:
“Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los
deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben
prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la
responsabilidad penal por sus actos es pública.
La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación
de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los
funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control
de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones
públicas.”
En el mismo sentido, la Ley General de la Administración Pública indica en sus artículos 11 y 13 lo
siguiente:
“Artículo 11. 1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá
realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento,
según la escala jerárquica de sus fuentes. 2. Se considerará autorizado el acto regulado
expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma
imprecisa.
Artículo 13. 1. La Administración estará sujeta, en general, a todas las normas escritas y no
escritas del ordenamiento administrativo, y al derecho privado supletorio del mismo, sin poder
derogarlos ni desaplicarlos para casos concretos. 2. La regla anterior se aplicará también en
relación con los reglamentos, sea que éstos provengan de la misma autoridad, sea que provengan
de otra superior o inferior competente.”
Con fundamento en esta normativa, se define dentro del Derecho costarricense el principio de
legalidad, como un sometimiento expreso de la Administración Pública al ordenamiento jurídico,
implicando necesariamente que los órganos públicos solo podrán hacer aquello que la norma le
permita.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD
Dentro de la ideología de un Estado Democrático de Derecho, el principio de legalidad constituye
uno de sus fundamentos y, para el caso de la Administración, supone que esta se encuentra
sometida plenamente a la Ley y al Derecho. Para la nuestra jurisprudencia el principio de
legalidad “implica que la acción administrativa debe necesariamente, adecuarse a la totalidad del
sistema normativo escrito o no escrito, o sea a lo que solemos llamar bloque de legalidad en todo
momento requiere de una habilitación normativa que a un propio tiempo justifique y autorice la
conducta desplegada para que esta pueda considerarse lícita, y más que lícita, no prohibida”. El
principio de legalidad está contenido en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la
LGAP. De igual forma, el artículo 49 constitucional busca garantizar la legalidad de la función
administrativa; sin embargo, dicho precepto debe ser analizado con detalle, toda vez en que este
tiene un régimen de control revisor, al cual un sector doctrinal ha denominado como mixto, donde
además de contemplar el aspecto objetivo de verificación de legalidad de la conducta
administrativa –activa o inactiva-, se orienta a garantizar los derechos subjetivos e intereses
legítimos de la persona, todo lo cual permite proteger tanto al individuo como a la legalidad. Se
trata de un nuevo modelo a seguir en lo contencioso-administrativo, lo cual resulta de total
aplicación cuando de procedimientos administrativos se habla, toda vez que permite observar ya
no solo la potestad sancionadora que tiene el ente estatal, sino que además se pueden visualizar
las actuaciones que dentro de la misma se generen, bajo una óptica garantista, donde el
procedimiento administrativo sancionador se constituya en una verdadera garantía a favor de la
persona, evitando actuaciones arbitrarias y la consecuente imposición de sanciones cuyo único fin
sea mostrar el poder estatal.
Como manifestaciones del principio en estudio, encontramos la Sala Primera de la Corte Suprema
de Justicia. Voto No. 40-95.
Por su parte, la Sala Constitucional de forma clara y precisa ha señalado que el principio de
legalidad constituye un principio rector del procedimiento administrativo. En tal sentido, sólo si el
acto es conforme al ordenamiento jurídico se tendrá como válido. Voto No. 1731-93.
LOS ACTOS DE GOBIERNO.
ACTO DE GOBIERNO
Por acto de gobierno se entiende un acto del poder ejecutivo que trasciende más allá de lo
administrativo y que, en razón de su contenido político, escapa del control jurisdiccional, tanto de
orden judicial como administrativo.
La teoría del acto de gobierno nació en Francia, durante el siglo XIX, como resultado de
decisiones del Consejo de Estado (supremo tribunal judicial) a través de las cuales, este tribunal
rechazó entrar al estudio de conflictos surgidos de actos tomados por cuestiones políticas. De esta
manera, en sus orígenes, la teoría del acto de gobierno se asociaba a la criticable 'razón de
Estado'.
A través de la teoría del acto de gobierno, el juez (tanto judicial como administrativo), rechazaba
la posibilidad de revisar decisiones gubernamentales tomadas por razones de alta política.
En 1875, el Consejo de Estado revisó la teoría del acto de gobierno, considerado hasta entonces
exclusivamente como un acto tomado por cuestiones políticas. Así en la decisión del caso del
'prince Napoleón', el Consejo de Estado estatuyó que la calificación de un acto como de gobierno
no pertenece al arbitrio de la autoridad emisora; sino que está limitada a los objetos, por los que la
ley ha estimado necesario confiar al gobierno los poderes generales, en casos en los que los
derechos de los ciudadanos se encuentran subordinados al interés superior del Estado.
Sin embargo, la ley no define las hipótesis en las que la autoridad puede emitir un acto de
gobierno. Por esta razón, a partir de una serie de decisiones judiciales la doctrina elaboró
empíricamente una 'lista de actos de gobierno', entendiendo por ella una serie de actos que por su
propia naturaleza escapan al control jurisdiccional. En esta lista se encuentran actos como los
relativos a las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, las relaciones con otros gobiernos y
organismos internacionales; los actos de guerra, los decretos de gracia, así como de algunas otras
medidas de política interior.
Conceptos similares a la teoría francesa del acto de gobierno encontramos en otros países tales
como Inglaterra, Estados Unidos (polítical questions), Italia y España. En este último país existe
incluso una reglamentación de este tipo de actos.
Es importante establecer que un acto de gobierno es un acto de poder. Como afirma Jellinek, el
sustento de un Estado lo forman hombres que mandan y hombres que obedecen. Toda teoría del
Estado tiene como preocupación fundamental la justificación del poder del Estado. Un acto de
gobierno no está sujeto a la discusión de los gobernados sino que la justificación se la va a dar la
oportunidad en la toma de decisión. Declarar la guerra a un gobierno enemigo significa
comprometer a todos los habitantes de un país, a un sistema de vida restringido. Sin embargo,
cuando es preciso hacerlo los gobernantes deben tomar en consideración el bienestar de la
mayoría de los miembros de su país.
Por lo que se considera que los actos de gobierno se caracterizan por tener un fin político, por su
objeto y en razón de su oportunidad.
Los principales autores jus administrativistas mexicanos, al referirse al acto de gobierno señalan
que dichos actos se han caracterizado sucesivamente a causa de su fin político y a causa de su
objeto, por constituir parte de la actividad de gobernar, distinta de la de administrar (Gabino Fraga).
Esta última postura, implica subrayar la distinción de la función ejecutiva en administrativa y
gubernativa. La primera se refiere a la observancia y aplicación de la ley, que generalmente implica
la afectación de la esfera jurídica de los particulares. En la función gubernativa, sostiene Fraga, el
Ejecutivo se define por la situación que guarda dentro del Estado, con relación a éste y a los
demás poderes en que se divide el ejercicio de la soberanía; es decir, tanto con los otros poderes
federales, como con los de los Estados. Asimismo, se deben incluir las relaciones diplomáticas.
Para el maestro Miguel Acosta Romero, los actos de gobierno no existen; se trata de actos
políticos. En realidad, se confunde con frecuencia a los actos de gobierno con los políticos, ya que
sobre estos últimos, la «SCJ» ha declarado claramente que no son sujetos a revisión jurisdiccional,
sin embargo creemos que sí existen diferencias, puesto que, en nuestro país, el acto político se
asocia a los relacionados con los procesos electorales, mismos que debemos distinguir claramente
con el contenido del acto de gobierno.
En este sentido es importante subrayar que ni la jurisprudencia de la «SCJ», ni la legislación
interna hacen ninguna referencia a los 'actos de gobierno'. El autor francés René Chapus, se
pregunta ¿tal silencio no se deberá a que en realidad tales actos no existen? o bien si existen, por
su propia naturaleza, no constituyen un supuesto de revisión jurisdiccional, pues se trata, p. e., de
actos entre los poderes o entre distintos países.
En realidad, la noción de 'acto de gobierno' es un concepto que ha creado la doctrina para
explicarse algunos casos en los que un acto de autoridad no es susceptible de ser revisado
jurisdiccionalmente.
Pocos son los países que cuentan con una reglamentación expresa de estos actos (España); por
lo que en los países en donde este término no ha sido recogido por la legislación su delimitación
sólo puede hacerse de manera empírica y casuística.
Ciertamente, en Francia encontramos la elaboración más acabada de la teoría del acto de
gobierno; pero dadas las importantes diferencias que existen entre su sistema jurídico y el nuestro,
resulta imposible trasladar textualmente esta doctrina al caso de México.
En primer término porque en el derecho francés, la jurisprudencia ocupa un lugar de la más alta
importancia y que en ella encontramos desde 1822 (decisión Laffitte) referencia a esta figura y
porque en aquel país no existe el juicio de amparo y por ende la ley es inatacable.
En nuestro país, la jurisprudencia no juega el mismo papel que en Francia y además en ella
nunca se ha empleado el término 'acto de gobierno'. Por otra parte, la existencia del juicio de
amparo hace impugnable todo acto de autoridad que vulnere o restrinja las garantías individuales.
Por ello sería necesario revisar si existen actos de autoridad, en cuya impugnación, los tribunales
mexicanos se han negado a resolver sobre el fondo de la demanda por considerar que el acto fue
tomado por razones políticas (no electorales) que escapan al control jurisdiccional, como resultado
del principio de separación de poderes.
En virtud de que nosotros no encontramos ninguna tesis jurisprudencial en ese sentido,
pensamos que los actos de gobierno son inimpugnables por su propia naturaleza y que por tanto
se encuentran asociados a alguna causal de improcedencia de cualquier procedimiento
En todo caso, debemos anotar ciertos elementos que debe reunir un acto de gobierno. El acto de
gobierno es un acto discrecional que emite el ejecutivo en ejercicio de sus funciones gubernativas,
no de las administrativas. Pero por tratarse de un acto del Estado debe cumplir con los requisitos
que impone nuestra estructura de Estado de derecho; es decir deberá cumplir con los elementos
de legalidad. Debe ser un acto fundado en una ley y en el que se expresen los motivos y la
oportunidad que justifica su emisión; debe constar por escrito y ser emitido por autoridad
competente. Esto significa que se puede impugnar la forma del acto de gobierno, pero no el fondo
ni la oportunidad de su emisión, misma que queda a la sola apreciación del Ejecutivo.
El acto de gobierno es, en consecuencia, un acto discrecional de la autoridad ejecutiva (en sus
funciones gubernativas) relacionado con los otros poderes, o con otros Estados u organismos
internacionales, que por su objeto y naturaleza no es susceptible de ser revisado por la autoridad
jurisdiccional (sea judicial o administrativa).
Ejemplos de actos de gobierno:
Sobre estas bases podemos pensar que se consideran como ejemplo de actos de gobierno
los que tienen por objeto la protección del territorio del país contra una agresión del
exterior, la expedición y reglamentación de las leyes; el mantenimiento de la ley y el orden;
la ayuda en los grandes desastres nacionales y la protección de las personas y sus bie las
relaciones internacionales de nuestro país ; la concesión de indultos; la expulsión de
extranjeros cuya permanencia en el país sea considerada inconveniente; proponer a la
Comisión Permanente convocar al Congreso de la Unión a sesiones extraordinarias; ejercer
la iniciativa de ley y el derecho de veto.
CONCLUSIONES DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
Del ius puniendi del Estado , deriva la potestad sancionadora de la Administración, la cual debe
estar autorizada por el Ordenamiento Jurídico. Garantizar un procedimiento acorde con los
principios y disposiciones normativas existentes, debe ser un objetivo básico dentro de las
políticas de toda institución, en especial cuando de materia sancionadora se trata, toda vez que
en presencia de esta pueden resultar lesionados derechos subjetivos de una persona.
Los principios incluidos dentro del Debido Proceso no constituyen una lista taxativa, sino que a
estos pueden incorporarse algunos otros principios que favorezcan el desarrollo de un
procedimiento administrativo sancionador, con absoluto respeto de los derechos del investigado.
Para que dicho precepto logre materializarse, es fundamental fortalecer la “visión garantista”
que debe orientar todo procedimiento administrativo sancionador, de forma tal que se respete la
esfera jurídica del sujeto a quien se le atribuye la comisión de alguna falta.
En el caso particular de la función pública los principios a los que se ha hecho referencia son de
obligatorio acatamiento; por ende, deben ser respetados por aquellos funcionarios que, en el
ejercicio de su
función, se les encomiende la tramitación de un procedimiento administrativo sancionador,
dado que dichos principios se integran a nuestro ordenamiento jurídico, el cual debe ser
respetado en todo momento por la Administración.
Finalmente, es de suma importancia dejar claro que, dentro de un procedimiento de esta
naturaleza la persona investigada deberá siempre ser considerada como un sujeto de Derecho y
no como un mero objeto del poder dado a la Administración para sancionar.
CONCLUSIONES SOBRE EL TEMA DE ACTOS DE GOBIERNO:
La administración pública es un elemento de servicio a la sociedad, pero
también es la realización de un tipo de ideal ético de las personas que
representan el espíritu de lo colectivo, es por ello que la transparencia en la
gestión pública en nuestros tiempos se ha convertido en uno los temas de mayor
trascendencia tanto en la agenda política nacional como en la estatal e incluso municipal.
En estos tiempos de mayor apertura del sistema político que vive el país, la difusión de las
acciones de gobierno en cualquiera de sus tres niveles es parte
medular para estimular la vigilancia, la supervisión y el mejoramiento en el desempeño de
las instituciones gubernamentales.
En la democracia que vivimos, la responsabilidad pública es un valor de primer orden que
compromete a los gobernantes ante los ciudadanos y a las organizaciones civiles. La realidad
ineludible que en estos días vivimos es que desde el mirador de lo público no debe existir el
anonimato sobre lo que realiza la administración pública.
Por eso, para que los gobiernos alcancen una mayor confianza ciudadana, la ética debe ser el
instrumento que guíe todas y cada una de sus funciones públicas. Si la ética es fuente de
valores positivos como civilidad, honradez, responsabilidad y respeto en todo ejercicio de
gobierno, los servidores públicos deben adoptarlos para que la función que desempeñan sea
imparcial, justa y eficiente.
Es en este contexto donde el espíritu de lo público se convierte en una constante que
influye en la calidad del desempeño institucional; el espíritu de la responsabilidad, la ética, el
desempeño eficiente y honesto manejo de los recursos públicos es el que debe orientar y
puntualizar la responsabilidad de quienes son gobierno ante los grupos ciudadanos.
Es precisamente en esta dinámica donde la transparencia juega un papel fundamental para
el mejor ejercicio de gobierno. Junto con la rendición de cuentas, es parte del rostro
democrático del poder. Ambas, rendición de cuentas y transparencia, ayudan a mantener la
legitimidad institucional.
Tenemos que hacer de la transparencia una forma de vida y de gestión pública; ello, sin embargo,
requiere de un intenso trabajo colectivo tanto de la sociedad como de las instituciones
gubernamentales. Necesitamos, por lo tanto trabajar en la promoción y difusión de una cultura
de la transparencia. En la perspectiva de futuro, la transparencia es, y seguirá siendo una
herramienta central en la consolidación de gobiernos más democráticos, en los cuales los
servidores públicos deberán, sin evasiva alguna, rendir cuentas a los ciudadanos.
La misma dinámica democrática exige de quienes intervienen en el ámbito público de las
agendas, las decisiones y el funcionamiento mismo de las instituciones, transparentar el
sentido y forma en que se satisfacen y resuelven determinadas demandas. No tan sólo con el
propósito de hacer eficiente y efectivo el sentido de las decisiones, sino además con el fin
de transformar conductas y acciones que pudiesen cuestionar tales decisiones.
De este modo, en la actualidad, en escenarios de alta movilidad social e intensa
participación ciudadana , las instituciones y las personas deben ser efectivas al momento de
alcanzar sus propósitos, al mismo tiempo deben cumplir con un nuevo tipo de demanda social:
comprobar que su actuar es transparente, abierto a la sociedad, de beneficio general y no de
beneficios particulares o de grupos.
En esta búsqueda y reconocimiento de esquemas, modelos, metodologías, normas y
transformaciones culturales se inscribe la necesidad de abrir aún más la reflexión y el debate
sobre la política pública de la transparencia, en tanto mecanismo administrativo y político que
vincule respuestas a demandas sociales diferenciadas y la constitución de una nueva forma de
comunicación y convivencia social.
BIBLIOGRAFIA:
GONZALEZ CAMACHO, Oscar. La Justicia Administrativa. Tomo I. San José, Costa Rica:
Editorial
Investigaciones Jurídicas S.A. Primera Edición. 2001, pp. 215-245. 61
reserva legal y la tipicidad, la primera en el orden formal, mientras que la segunda está referida a
un plano material.
DROMI, José. Instituciones del Derecho Administrativo. Buenos Aires, Argentina:
Editorial Astrea. 1983.
Martínez Morales, Rafael I. (2009). Derecho administrativo 1er curso. Quinta edición. México:
Oxford University Press. Pgs. 234-235.
SITIOS WEB CONSULTADOS
http://www.google.co.cr/#hl=es&sclient=psy-ab&q=principio+de+legalidad+costarricense.
http://lapluralidadnosune.blogspot.com/2011/02/actos-de-gobierno-actos-politicos-y.html
http://derecho.laguia2000.com/derecho-politico/actos-de-gobierno.
http://miweb.fesquer8axl.mx.tripod.com/actodegobierno
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