Legislar mejor: actos de ejecución y actos delegados

Comité Económico y Social Europeo
INT/656
Legislar mejor: actos de
ejecución y actos delegados
Bruselas, 31 de julio de 2013
DOCUMENTO INFORMATIVO
de la Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo
sobre el tema
«Legislar mejor: actos de ejecución y actos delegados»
_____________
Ponente único: Jorge PEGADO LIZ
_____________
CES248-2013_00_01_TRA_RI (PT) -MIG/JCB/cf/mc/PBC/cf
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ES
-1-
El 12 de julio de 2012, de conformidad con el artículo 31 de su Reglamento interno, el Comité
Económico y Social Europeo decidió encargar a la Sección Especializada de Mercado Único,
Producción y Consumo la elaboración de un documento informativo sobre el tema
«Legislar mejor: actos de ejecución y actos delegados».
La Sección aprobó su documento informativo el 27 de junio de 2013.
*
*
*
1.
Conclusiones
1.1
El objeto del presente documento informativo es exponer la realidad del procedimiento
legislativo delegado introducido por el Tratado de Lisboa.
1.2
Dicho procedimiento se inscribe en la línea de los principios enunciados por la acción
«Legislar mejor» y la consiguiente campaña de la Comisión Europea en pro de una
«regulación inteligente».
1.3
El procedimiento de delegación pretende la adopción de actos delegados en el caso de los
elementos llamados «no esenciales» previstos en las directivas, reglamentos y decisiones
europeas.
1.4
Sin embargo, la aplicación del artículo 290 del TFUE relativo a los actos delegados pone de
relieve una realidad más compleja que el objetivo político declarado de legislar de forma más
rápida y sencilla.
1.5
En efecto, el carácter jurídico exacto de los actos delegados es poco claro, la interpretación de
la noción de «medida no esencial» por parte del Tribunal de Justicia varía en función de los
distintos ámbitos y la Comisión parece tener un amplio margen de maniobra, en la medida en
que le corresponde proponer el alcance y la duración de la delegación.
1.6
Sin embargo, el Tribunal de Justicia, en su sentencia de 5 de septiembre de 2012, decidió
establecer lo que puede considerarse un límite material al poder de delegación: las cuestiones
relativas a los derechos fundamentales de las personas.
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-21.7
Por supuesto, el Tratado de Lisboa prevé mecanismos de control que permiten al Parlamento
Europeo y al Consejo revocar el procedimiento de delegación en sí mismo o formular una
objeción a la entrada en vigor de un acto delegado. La Comisión se ha comprometido a
trabajar de la forma más transparente posible durante la fase de elaboración de los actos
delegados.
1.8
Sin embargo, quedan abiertos muchos interrogantes en cuanto a la transparencia del sistema
de consulta previa que procede de un documento jurídicamente no vinculante titulado
«Acuerdo común respecto a las modalidades prácticas para el uso de los actos delegados»
de 4 de abril de 20111.
1.9
Parece ser que este último no es suficiente porque, por ejemplo, el Parlamento Europeo se ha
visto obligado a recurrir al Acuerdo interinstitucional «Legislar mejor» de 31 de diciembre
de 2003 para tener acceso, en calidad de simple observador, a los comités de expertos
reunidos por la Comisión en la fase de elaboración de los actos delegados.
1.10
Por otra parte, cabe recordar que la aplicación del artículo 290 del TFUE está prevista en una
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo de 9 de diciembre
de 2009, que es un acto jurídicamente no vinculante, cuando las normas sobre el ejercicio de
las competencias de ejecución proceden de un reglamento del Parlamento Europeo y del
Consejo de 16 de febrero de 2011, que es un acto jurídico de alcance general, obligatorio en
todos sus elementos y directamente aplicable.
1.11
El procedimiento de delegación debe permitir al legislador concentrarse en lo esencial. Por lo
tanto, no cabe sino celebrar que la competencia delegada en la Comisión se enmarque
verdaderamente y se aplique de forma transparente.
1.12
Tras analizar el procedimiento, persisten dudas en cuanto a la simplicidad del mismo, la
percepción real por los ciudadanos europeos de lo que está en juego, el uso «adecuado» de
este procedimiento y la eficacia de los mecanismos de control.
1.13
En consecuencia, sería conveniente elaborar un dictamen de iniciativa al respecto de forma
que el CESE pueda pronunciarse sobre las conclusiones y observaciones formuladas con toda
objetividad en el presente documento informativo, de cara a una eventual propuesta de mejora
del procedimiento legislativo de la UE.
1
Documento 8640/11 del Consejo.
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-32.
¿Por qué un documento informativo sobre los «actos delegados»?
2.1
En algunos dictámenes recientes del CESE2, varios ponentes han manifestado su
preocupación por la cantidad y el contenido anunciado de ciertos actos delegados propuestos
por la Comisión, al tiempo que han cuestionado la necesidad de recurrir a estos actos, el
contenido de las delegaciones propuestas y la eficacia de la supervisión llevada a cabo por las
demás instituciones de la UE –Parlamento Europeo, Consejo y Tribunal de Justicia– y por los
parlamentos nacionales.
2.2
En su reunión del 10 de julio de 2012, la Mesa del CESE consideró que, cinco años después
de la aplicación de este nuevo procedimiento, había llegado el momento de que la sociedad
civil se preguntase por la manera en que la Comisión, así como el Parlamento Europeo, el
Consejo, los Estados miembros y los parlamentos nacionales han utilizado las competencias
de control que les ha concedido el Tratado de Lisboa. Por ello se consideró apropiado llevar a
cabo una profunda reflexión rigurosa y participativa sobre el papel, el impacto y la utilización
de este procedimiento.
Por consiguiente, la Mesa del CESE autorizó la elaboración del presente documento
informativo en el marco de los trabajos del OMU.
3.
Principales cuestiones consideradas
El trabajo de investigación se ha centrado en diversas cuestiones que se recogen en los anexos
al presente documento informativo.
2
En efecto, en varios de sus dictámenes, el CESE ha interpelado formalmente a la Comisión sobre la utilización de sus
competencias, su dimensión democrática, la eficacia del control operado sobre los actos delegados y su compatibilidad con el
principio de subsidiariedad. Es el caso, entre otros, de los dictámenes NAT/489 sobre el FEADER y la PAC, de 16.2.2011
(ponente: Gilbert Bros); TEN/447 sobre la integridad y transparencia del mercado de la energía, de 9.3.2011 (ponente: Edgardo
Maria Iozia); NAT/509 sobre la modulación facultativa de los pagos directos en virtud de la PAC, de 15 de marzo de 2011
(ponente: Luís Mira); NAT/510 sobre la OCM única/sector agrícola, de 15.3.2011 (ponente: Pedro Narro); NAT/505 sobre las
normas de comercialización, de 4.4.2011 (ponente: Antonio Polica); NAT/507 sobre la financiación de la PAC, de 4.4.2011
(ponente: Seppo Kallio); NAT/508 sobre la financiación por el FEAGA, de 4.4.2011 (ponente: Nikolaos Liolios); INT/574 sobre
la interconexión de los registros centrales, de 15.6.2011 (ponente: Miklós Pasztor); SOC/401 acerca de la Estrategia sobre la
Carta de los Derechos Fundamentales, de 21.9.2011 (ponentes: Gabriele Bischoff y Cristina Pîrvulescu); NAT/525 sobre
promover los sabores de Europa, de 7.12.2011 (ponente: Dilyana Slavova); NAT/523 sobre la explotación de los recursos
pesqueros en el Mar Mediterráneo, de 7.12.2011 (ponente: An Le Nouail Marlière); ECO/298 sobre el papel de la sociedad civil
en la regulación de los mercados financieros, de 22.2.2012 (ponente: Peter Morgan); INT/603 sobre los mercados financieros,
de 22.2.2012 (ponente: Edgardo Maria Iozia); TEN/469 sobre las orientaciones para las redes transeuropeas de
telecomunicaciones, de 22.2.2012 (ponente: Antonio Longo); INT/610 sobre la resolución de litigios en línea en materia de
consumo, de 28.3.2012 (ponente: Jorge Pegado Liz); INT/619 sobre el programa para la competitividad de las pymes,
de 29.3.2012 (ponentes: Ronny Lannoo y Brendan Burns); INT/6222 acerca de la Directiva sobre los mercados de instrumentos
financieros, de 25.4.2012 (ponente: Edgardo Maria Iozia); SOC/455 sobre el Reglamento general de protección de datos,
de 23.5.2012 (ponente: Jorge Pegado Liz); INT/635 sobre los OICVM, de 23.5.2012 (ponente: Jörg Freiherr
Frank von Fürstenwerth); NAT/561 sobre el plan plurianual para las poblaciones de bacalao del Báltico, de 11.7.2012 (ponente:
Seppo Kallio); TEN/490 sobre las transacciones electrónicas en el mercado interior, de 18.9.2012 (ponente: Thomas McDonogh).
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-43.1
El anexo 1 se refiere a los aspectos jurídicos y conceptuales de los actos delegados, como
A) El origen de los actos delegados
Para comprender bien este procedimiento, ha sido necesario analizar:
a)
b)
c)
d)
el sistema anterior de la «comitología»;
los trabajos preparatorios de la Convención para el Futuro de Europa;
los textos comparables procedentes de la Constitución;
los argumentos jurídicos y políticos esgrimidos para justificar esta nueva categoría de
actos.
B)
Posteriormente, el ejercicio consistió en determinar con precisión el carácter jurídico
de los actos delegados consagrados en el artículo 290 del TFUE en la sección «Actos
jurídicos de la Unión».
El documento informativo da así respuesta a numerosos interrogantes sobre el carácter
jurídico de los actos delegados, como:
a)
b)
c)
d)
la posición de los actos delegados en la jerarquía (si la hay) de las normas de la UE;
el carácter del acto de habilitación;
el acto delegado es un «acto no legislativo», pero ¿qué significa eso precisamente?
¿en qué se distingue de los «actos legislativos», de los «actos de ejecución» (artículo 291)
y de los «actos reglamentarios» (artículo 263 (4) del TFUE)?
e) el alcance, la duración de la delegación y la fuerza vinculante del acto delegado;
f) las formas del acto delegado;
g) el contenido y los límites del acto delegado;
h) el ámbito de aplicación.
3.1.1
Este análisis se ha basado en la doctrina jurídica más reciente y en el dictamen de los juristas
más autorizados en la materia. La bibliografía adjunta en el anexo se refiere a las obras y
artículos especializados en la materia que se han consultado para elaborar el presente
documento informativo. Asimismo, se han tomado en consideración los estudios de otros
muchos especialistas, civilistas eméritos o especialitas en ciencias políticas, derecho
constitucional y administrativo.
3.2
El anexo 2 consiste en una descripción meticulosa del procedimiento de adopción de los
actos delegados.
A) El análisis de los textos que enmarcan el procedimiento de delegación se centra, sobre
todo, en:
a) la Resolución del Parlamento Europeo de 5 de mayo de 2010 sobre los poderes de
delegación legislativa;
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-5b) la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y la Consejo sobre la aplicación
del artículo 290 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (COM (2009) 673
final de 9.12.2009);
c) el Reglamento (UE) nº 182/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de febrero
de 2011 por el que se establecen las normas y los principios generales relativos a las
modalidades de control por parte de los Estados miembros del ejercicio de las
competencias de ejecución por la Comisión;
d) los Reglamentos «internos» del Parlamento Europeo (Reglamento del Parlamento
Europeo – 7ª legislatura – julio de 2012) y del Consejo;
e) el «Acuerdo común respecto a las modalidades prácticas para el uso de los actos
delegados» de 4 de abril de 2011 («Common Understanding on practical arrangements
for the use of delegated acts», documento 8640/11 del Consejo).
Asimismo, se han tomado en consideración los informes de la Comisión sobre la
subsidiariedad y la proporcionalidad (informes 17º, 18º y 19º sobre «Legislar mejor» de 2009,
2010 y 2011), las principales sentencias del Tribunal de Justicia sobre la cuestión y el papel
de los parlamentos nacionales (Protocolos 1 y 2).
B) La elaboración del documento informativo no se ha limitado al estudio de los textos, sino
que también recoge las posiciones de las instituciones de la UE y de algunas partes
interesadas de la sociedad civil manifestadas en una audiencia pública y en
reuniones bilaterales.
Este método nos ha permitido comprender el funcionamiento concreto del procedimiento
legislativo y administrativo relativo a la decisión de recurrir al procedimiento de delegación,
la preparación, el debate y la adopción de los actos delegados, así como su aplicación y el
veto eventual del Parlamento Europeo, mediante el procedimiento de revocación u objeción.
C) Inventario y análisis de las delegaciones y de los actos delegados
Para comprender bien la magnitud del fenómeno, se ha confeccionado un inventario lo más
completo posible de las delegaciones contempladas en las propuestas legislativas de la
Comisión y el número de actos delegados publicados.
Se trata, seguramente, de la primera vez que se ha llevado a cabo una compilación de los
actos delegantes, de los actos delegados y de las propuestas de delegación recurriendo a
cuadros dinámicos que permiten acceder directamente a todos los diferentes instrumentos
jurídicos afectados, por medio de enlaces de hipertexto.
Dicho inventario ha permitido analizar la compatibilidad de las principales propuestas de
delegación y de los actos delegados existentes o en vías de ser adoptados con el artículo 290
del TFUE.
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-6D) Mecanismos de control de las delegaciones y de los actos delegados
Por último, un inventario de las posiciones del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las
propuestas de delegación de la Comisión y el número de actos delegados sometidos al
Parlamento Europeo (y al Consejo) ha permitido hacer hincapié en aspectos como:
a) los casos de revocación de la delegación;
b) las objeciones a la entrada en vigor de los actos delegados;
c) las objeciones a la renovación tácita de las delegaciones.
Ello nos ha permitido evaluar la eficacia de este sistema en sus aspectos jurídicos y políticos.
También se ha considerado el papel desempeñado por los parlamentos nacionales y los casos
sometidos al Tribunal de Justicia.
4.
Observaciones
4.1
Aunque no constaba en el Tratado de Roma, la noción de «delegación de poderes» o de
«delegación de competencias» no es nueva en el Derecho de la Unión Europea.
4.2
En efecto, la Declaración de Laeken de 20013 incluyó la simplificación de los instrumentos de
la Unión entre los temas de reflexión sobre la evolución de la UE. Esta reflexión prosiguió
con el Libro Blanco de la Comisión sobre la gobernanza europea y la contribución del Grupo
de Trabajo «Penélope» a un anteproyecto de Constitución europea.
4.3
Durante los trabajos preparatorios de la Convención sobre el Futuro de Europa4 y, más tarde,
en el texto del proyecto de Constitución, nació una nueva nomenclatura de los actos jurídicos
de la UE, incluyendo, entre otras cosas, una distinción entre actos legislativos y actos no
legislativos, por una parte, y reglamentos delegados y actos de ejecución, por otra5.
4.4
Uno de los objetivos de este nuevo enfoque era poner fin o, en todo caso, reducir el recurso a
la «comitología» que no dejaba de aumentar, simplificando la forma de «hacer el derecho» de
la Unión Europea6.
3
4
5
6
Adoptada por el Consejo Europeo de los días 14 y 15 de diciembre de 2001.
Véase M. Petite «Instrumentos: ¿cómo proceder a su simplificación?», documento de trabajo nº 8 del Grupo de Trabajo IX de la
Convención sobre el Futuro de Europa.
Artículos 34 a 37 (capítulo 1).
Véase K. Lenaerts «¿Cómo simplificar los instrumentos de acción de la Unión?», documento de trabajo nº 7 del Grupo de
Trabajo IX de la Convención sobre el Futuro de Europa.
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-74.5
Aunque aún no se habían ratificado la Constitución ni la nueva nomenclatura de los actos
jurídicos pertinentes, los autores del Tratado de Lisboa mantuvieron algunos elementos del
texto constitucional como, entre otros, la distinción entre actos legislativos y no legislativos y
entre actos delegados y actos de ejecución.
4.6
Es lo que actualmente se encuentra en los artículos 290 y 291 del TFUE7.
4.7
Sin embargo, el análisis del funcionamiento del sistema legislativo así instituido nos deja
escépticos o incluso perplejos.
4.8
Es sorprendente el desfase entre el objetivo político de permitir una adopción rápida y simple
de instrumentos jurídicos relativos a elementos «no esenciales» y la complejidad de la
aplicación del procedimiento de delegación.
4.9
El número considerable de delegaciones posibles para un solo acto legislativo tampoco deja
de sorprender como, por ejemplo, la propuesta de Reglamento COM (2012) 11 final relativa a
la protección de los datos, ¡que prevé 26 actos delegados!
4.10
Por consiguiente, cabe preguntarse por qué prever tantos actos delegados para medidas que se
supone que son «no esenciales».
7
Artículo 290
1. Un acto legislativo podrá delegar en la Comisión los poderes para adoptar actos no legislativos de alcance general que
completen o modifiquen determinados elementos no esenciales del acto legislativo.
Los actos legislativos delimitarán de forma expresa los objetivos, el contenido, el alcance y la duración de la delegación de
poderes. La regulación de los elementos esenciales de un ámbito estará reservada al acto legislativo y, por lo tanto, no podrá
ser objeto de una delegación de poderes.
2. Los actos legislativos fijarán de forma expresa las condiciones a las que estará sujeta la delegación, que podrán ser las
siguientes:
a) el Parlamento Europeo o el Consejo podrán decidir revocar la delegación;
b) el acto delegado no podrá entrar en vigor si el Parlamento Europeo o el Consejo han formulado objeciones en el plazo
fijado en el acto legislativo.
A efectos de las letras a) y b), el Parlamento Europeo se pronunciará por mayoría de los miembros que lo componen y el
Consejo lo hará por mayoría cualificada.
3. En el título de los actos delegados figurará el adjetivo «delegado» o «delegada».
Artículo 291
1. Los Estados miembros adoptarán todas las medidas de Derecho interno necesarias para la ejecución de los actos
jurídicamente vinculantes de la Unión.
2. Cuando se requieran condiciones uniformes de ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión, éstos
conferirán competencias de ejecución a la Comisión, en casos específicos debidamente justificados y en los previstos en
los artículos 24 y 26 del Tratado de la Unión Europea, al Consejo.
3. A efectos del apartado 2, el Parlamento Europeo y el Consejo establecerán previamente, mediante reglamentos adoptados
con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, las normas y principios generales relativos a las modalidades de control,
por parte de los Estados miembros, del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión.
4. En el título de los actos de ejecución figurará la expresión «de ejecución».
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-84.11
También nos deja perplejos la poca claridad en cuanto a la duración de las delegaciones,
sobre todo cuando la práctica reciente se ha orientado a delegaciones de una duración
indeterminada, sin respetar la obligación de presentar un informe sobre la utilización de los
poderes delegados.
4.12
Asimismo, cabe preguntarse por el carácter realmente «no esencial» de algunos actos
delegados.
4.13
Con todo, hasta el momento, ni el Parlamento Europeo ni el Consejo han solicitado la
revocación de una delegación ni han formulado objeción alguna a un acto delegado.
4.14
Solo una propuesta de «resolución de objeción» del Parlamento Europeo relativa a los
reglamentos delegados de la Comisión de 19 de diciembre de 2012 sobre los productos
derivados extrabursátiles, las contrapartidas centrales y las referenciales centrales8, estuvo a
punto de hacerse realidad, pero fue retirada el 7 de febrero de 2013 en un pleno del
Parlamento Europeo, después de que la Comisión asegurase que estaba dispuesta a «colaborar
con el Parlamento, en un diálogo abierto y plenamente transparente sobre la planificación de
las futuras normas técnicas, a fin de asegurar al Parlamento un plazo suficientemente largo
para su evaluación».
4.15
Este ejemplo demuestra que el Parlamento Europeo ha ejercido correctamente su poder de
control, pero el texto del acta adjunta a la votación9 demuestra claramente que la Comisión no
había cooperado con el PE en el proceso de elaboración de los reglamentos delegados, a pesar
de la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo de 9 de diciembre
de 2009 y el «Common Understanding on practical arrangements for the use of delegated
acts» (Acuerdo común sobre las disposiciones prácticas para el uso de actos delegados)
de 4 de abril de 2011, que, aunque no son jurídicamente vinculantes, no dejan de
comprometer mutuamente a sus autores. Por último, dicha acta demuestra también que el
plazo para el análisis de dichos reglamentos delegados por el Parlamento Europeo era
demasiado corto.
4.16
Por otra parte, el CESE hace hincapié en el hecho particularmente significativo de que el
Parlamento Europeo acaba de tomar la decisión de iniciar la elaboración de un documento de
trabajo en el ámbito de la Comisión de Asuntos Jurídicos, sobre el seguimiento de la
delegación de poderes legislativos, en el que se hace constar que la gran expectativa de que
los artículos 290 y 291 del TFUE contribuyan a mejorar este control y, por consiguiente, a
reforzar la legitimidad democrática de estos actos y a mejorar su eficacia y simplificar la
8
9
Reglamento delegado de la Comisión por el que se completa el Reglamento (UE) nº 648/2012 del Parlamento Europeo y del
Consejo en lo que atañe a las normas técnicas de regulación relativas a los acuerdos de compensación indirecta, la obligación de
compensación, el registro público, el acceso a la plataforma de negociación, las contrapartes no financieras y las técnicas de
reducción del riesgo aplicables a los contratos de derivados extrabursátiles no compensados por una ECC (C(2012)9593) y a los
requisitos que deben cumplir las entidades de contrapartida central (C(2012)9623.
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+PV+20130207+ITEM-005-05+DOC+XML+V0//ES.
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-9legislación a nivel de la Unión Europea, no solo no se ha hecho realidad como se esperaba,
sino que también ha planteado varios problemas en cuanto a la aplicación práctica de esos
artículos 10.
*
*
10
*
Doc. PE506.179v01-00, 17.4.2013, ponente: József Szájer.
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- 10 -
Anexos:
1. Aspectos jurídicos y conceptuales
2. Aspectos de procedimiento
3. Cuadro 1: Actos legislativos en el nuevo marco y sus correspondientes actos delegados
Cuadro 2: Legislación vigente sobre la delegación de poderes en el nuevo marco11
4. Cuadro 3 A: Artículos pertinentes sobre actos delegantes presentados en cuadros – Actos
legislativos en el nuevo marco y sus correspondientes actos delegados12
5. Cuadro 3 B: Artículos pertinentes sobre actos delegantes presentados en cuadros Legislación vigente sobre la delegación de poderes en el nuevo marco13
6. Bibliografía
Bruselas, 27 de junio de 2013.
El Presidente
de la Sección Especializada
de Mercado Único, Producción y Consumo
Martin Siecker
_____________
11
12
13
http://www.eesc.europa.eu/resources/docs/table_1_and_2_150313.pdf
http://www.eesc.europa.eu/resources/docs/table_3_a_150313.pdf
http://www.eesc.europa.eu/resources/docs/table_3_b_150313.pdf
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