LAS INSTITUCIONES ELECTORALES EN EL
ORDENAMIENTO JURÍDICOCONSTITUCIONAL VENEZOLANO.
Michael Núñez Torres
INTRODUCCIÓN:
El
Estado
Constitucional,
como
complejo
institucional jurídico-político, conlleva la integración de tres principios, los
cuales se combinan entre sí, sin que ninguno pueda superponerse a otro. Estos
principios son tres1: el principio liberal, que implica el respeto a los Derechos
Humanos y la exigencia de la división de poderes; el principio democrático,
que supone la exigencia de que sea el pueblo el encargado de legitimar todo el
sistema institucional; y por último, el principio de la supremacía
constitucional, que actúa como bisagra entre los otros dos principios, en tanto
que contiene las cláusulas del contrato social en virtud del cual se cohonestan
el principio democrático con el principio liberal2.
Cuando hablamos de justicia electoral nos estamos refiriendo a las
instituciones políticas y jurídicas que tratan de salvaguardar el principio
democrático, esto es, el aseguramiento del pueblo como único titular de la
soberanía en el Estado Constitucional, aunque sometido a las cláusulas que el
mismo se ha dado. Esta función de control supone la puesta en marcha de un
sistema institucional que garantice que el sufragio siga siendo al mismo
tiempo, un derecho fundamental de todos los ciudadanos para participar en las
decisiones políticas y en la elección de los representantes que deben tomarlas
o ejecutarlas; y la institución jurídica democrática que permite al pueblo
legitimar a los poderes a través de su asentimiento.
Al respecto vid. DE VEGA, Pedro: “Constitución y Democracia” en La Constitución de la Monarquía
Parlamentaria, Edición de A. López Pina, Fondo de Cultura Económica, México, Madrid, Buenos Aires,
1983.
2
La legitimación democrática supone, no sólo la garantía de que el pueblo pueda elegir a sus representantes,
sino también el aseguramiento de que la actividad que éstos realizarán será conforme a la Constitución. Así,
BÖCKENFÖRDE coloca, al lado de la legitimación orgánica-personal, donde el pueblo ejerce su derecho a
elegir a las personas que van a manejar las instituciones, la legitimación democrática-funcional, que sería el
ejercicio del pueblo de la función constituyente y la legitimación de contenido, con la que el pueblo
manifiesta su asentimiento de que la actuación institucional está de acuerdo a la Constitución. Vid.
BÖCKENFÖRDE, Ernst Wolfgang: Estudios sobre el Estado y la Democracia, prólogo y traducción de
Rafael Agapito Serrano, Editorial Trotta, Madrid, 2000, págs. 56 y ss.
1
El artículo 6 de la CRBV se estableció que El Gobierno de la República
Bolivariana de Venezuela y las entidades políticas que la componen es y será
siempre democrático, participativo, electivo, responsable, pluralista y de
mandatos revocables. Este precepto constitucional se debe conectar con el
artículo 5 que establece el principio de soberanía popular. Como se puede
observar, la intención del constituyente es clara: denostar la llamada
democracia representativa y exaltar la democracia participativa3.
Precisamente, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
(en adelante CRBV) establece un diseño institucional electoral complejo, no
sólo porque le dio el rango de Poder, sino porque el mismo está subdividido
en varios órganos constitucionales con atribuciones que se conectan entre sí.
Pero, como veremos a continuación, el hecho de que el constituyente de 1999
haya establecido que los órganos que integran el sistema electoral venezolano
forman parte de uno de los cinco poderes en que se dividió el Poder Público,
no significa para nada que la idea sea nueva.
I.- SOBRE EL PODER ELECTORAL: Como es bien conocido por
todos, el principio de división de poderes supone un diseño institucional a
través del cual se pretende controlar al poder desde el poder, con el fin de
evitar que el mismo cercene la libertad de los ciudadanos o que obvie sus
obligaciones en aras de garantizar la igualdad. El Derecho comparado
demuestra que casi todos los sistemas políticos han adoptado la división
tripartita que MONTESQUIEU hiciera en el Libro XI de su “Espíritu de las
3
Obviamente, el sistema de Gobierno en Venezuela sigue respondiendo a la morfología de un sistema
representativo, por más que la verborrea constitucional haya execrado el término. El ordenamiento jurídico
sigue operando a través de partido políticos, lo que tampoco es óbice para que se reconozca la aparición de
nuevas instituciones de democracia directa.
Leyes”4 y que estructuraba a los órganos dependiendo de la función que
cumplían, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial5.
Ahora bien, para que uno o más órganos políticos constituyan un poder
es necesario que tengan una autonomía funcional que les permita actuar con
cierta independencia, y además deben tener la potencialidad de impedir o
imponer sus decisiones a los otros poderes, al tiempo que son controlados por
los mismos. De lo que se trata, pues, es que los poderes coadyuven juntos para
tratar de alcanzar los fines del Estado.
El profesor francés M. HAURIOU, para quien el principio de división
de poderes se debe entender de forma flexible, formula un diseño institucional
distinto al clásico de MONTESQUIEU. Para HAURIOU hay dos momentos
en la vida política del Estado Constitucional: el momento de tomar las
decisiones políticas y el momento del asentimiento. Por eso establece la
división de poderes en Poder de Decisión, donde se incluye al Ejecutivo y al
Deliberante (que sería el legislativo en el sistema clásico), y en Poder de
Asentimiento, que se manifiesta en el sufragio como institución de control
popular6. Dicha división, la hace el distinguido maestro, estableciendo una
jerarquía dependiendo del plano desde el cual se analice. En tal sentido, desde
el plano de la competencia y la autoridad, en primer lugar encontraríamos al
4
MONTESQUIEU: El Espíritu de las Leyes, introducción de E. Tierno Galván, traducción de Mercedes
Blazquez y Pedro de Vega, Tecnos, Madrid, 1985.
5
Aunque el principio de división de poderes ha pasado merecidamente al constitucionalismo moderno como
la obra del Barón de MONTESQUIEU, la preocupación por controlar los abusos o degeneraciones del poder a
través de la división de poderes la encontramos en el pensamiento clásico, vid. POLIBIO: Historias, Libros
V-XV, traducción de Manuel Balasch Recort, Editorial Gredos, Madrid, 1981. En el pensamiento de la baja
Edad Media, vid. MARSILIO DE PADUA: El Defensor de la Paz, estudio preliminar, traducción y notas de
Luis Martínez Gómez, Tecnos, Madrid, 1989; y en pleno siglo XVII, vid. LOCKE, John: Dos ensayos sobre
el Gobierno Civil, edición de Joaquín Abellán, colección Austral, Espasa-Calpe, Madrid, 1991.
6
HAURIOU, Maúrice: Principios de Derecho Público y Constitucional, traducción y estudio preliminar de
Carlos Ruíz del Castillo, Editorial REUS, Madrid, 1927, pág. 387.
Poder Ejecutivo, luego, al Poder Legislativo y por último al Poder ejercido a
través del Sufragio; Otra es la situación si lo analizamos desde el plano de la
denominación o realidad política, ya que aquí estaría en el primer puesto el
Poder de Asentimiento y de último, el Poder Ejecutivo7.
En el caso específico de Venezuela, ya el Libertador, poseedor de una
sólida formación clásica, había atisbado la importancia del elemento
democrático dentro de la vida de la República. En 1826, BOLÍVAR presenta
su proyecto de Constitución para Bolivia en el cual diseña un esquema
institucional que modificaba la división de poderes de MONTESQUIEU. En
efecto, además de los tres poderes clásicos (Ejecutivo, Legislativo y Judicial)
creó un Poder Electoral encargado de coordinar todo el proceso de elección de
magistrados, bien fuera proponiéndolos a través de la presentación de ternas, o
también eligiéndolos directamente8.
Entonces, la cuestión sobre si se debe aceptar que los órganos
constitucionales que conforman el sistema electoral sean entendidos como si
fueran un “poder” estriba, fundamentalmente, en su autonomía. Así, y aunque
refiriéndose al Poder Ejecutivo, G. BURDEAU se pregunta: ¿Cómo entender
que gobierna un órgano que debería esperar de otro su política?9 Obviamente
que este cuestionamiento debe ser matizado, no sólo porque como es bien
sabido este autor es un crítico acérrimo de la concepción clásica del principio
7
Ibidem. Pág. 387. Siendo el maestro de la teoría institucionalista, es normal que HAURIOU plantee su
principio a través de un ejercicio dialéctico que busque cohonestar el plano de la realidad formal con el de la
realidad política.
8
Vid. BOLÍVAR, Simón: “Mensaje del Libertador Simón Bolívar al Congreso Constituyente de Bolivia” en
Las Constituciones de Bolivia, prólogo de Manuel Fraga Iribarne, estudio preliminar de Ciro Felix Trigo,
Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1958. C. FELIX TRIGO considera que el diseño institucional de
BOLÍVAR no se correspondía con la realidad política de Bolivia, ya que combinaba elementos ingleses,
norteamericanos y hasta preceptos Romanos. Ibid. Pág. 77.
de división de poderes, sino también en virtud de la colaboración entre las
instituciones políticas, que se manifiesta en el necesario control, y en el caso
de las instituciones electorales en su sumisión al ordenamiento jurídico. Si
esto es así, debemos tomar en cuenta que ya los órganos constitucionales con
autonomía funcional existían en la Constitución de 1961, sin que se hubiese
hablado de poderes. Lo que sucede es que, mientras el término órgano atiende
a un cúmulo de competencias indispensables en el Estado Constitucional,
cuando nos referimos a órganos de un “poder” estamos pensando más bien en
instituciones políticas, con toda la connotación política y sociológica que esto
conlleva.
Quizás nos encontramos frente a una paradoja, en la cual, a pesar de que
el constituyente de 1961 no utilizó la fórmula de “poder” para referirse al
sistema electoral, sí permitió que bajo su amparo el ordenamiento jurídico
estableciera la mayor participación ciudadana institucional de la Historia de
Venezuela hasta entonces. Basten como ejemplos los distintos procesos
comiciales para Presidente de la República, Senadores y Diputados del otrora
Congreso Nacional, Diputados de las Asambleas Legislativas de los Estados,
Gobernadores de Estado, Alcaldes y Concejales del Municipio, que se fueron
sucediendo desde 1958 hasta el presente. Aparte de la aprobación de la “Ley
Orgánica del Sufragio y Participación Política”10 (en adelante LOSYPP) que
contiene casi todas las instituciones de democracia directa (referéndum) que
ahora estableció la CRBV y a cuyo amparo se convocó el Referendo
consultivo que permitiría convocar la Asamblea Nacional Constituyente que
redactó la Constitución.
9
BURDEAU, Georges: Derecho Constitucional e Instituciones Políticas, Editora Nacional, Torregalindo,
Madrid, 1981, págs. 198-199.
10
Gaceta Oficial Nº 5.223. Extraordinario de fecha 28 de mayo de 1998.
Lo cierto es que, al menos formalmente, el constituyente venezolano de
1999, estableció un diseño institucional compuesto por cinco poderes:
Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral. El profesor LINARES
BENZO asegura que ni el Poder Ciudadano ni el Poder Electoral tienen una
sustancia verdadera, y refiriéndose a este último, considera que ejecuta las
mismas competencias de los organismos electorales del pasado y tiene los
mismos controles judiciales11. Por su parte, la profesora RONDÓN DE
SANSÓ, basándose en la lectura de las actas de la Asamblea Nacional
Constituyente, acusa la ausencia de discusión sobre cómo y por qué se debía
incluir este “nuevo” Poder Electoral en la Constitución, y concluye que la
labor, en virtud de la cual se modifica el sistema tradicional de la división de
poderes y de las funciones, no tuvo un respaldo teórico y menos aún, estuvo
fundamentado en razones técnicas, sino que surgió como una exacerbación
del principio de democracia participativa12. En cualquier caso, se trata de un
nuevo diseño que ya está impactando en la vida política, más allá de las
previsiones que hayan podido imaginar sus proyectistas.
II.- EL PODER ELECTORAL EN LA CRBV: En el Capítulo V del
Título V de la CRBV se regula lo concerniente al nuevo Poder Electoral. Se
trata, como ya dijimos de un diseño poco ortodoxo. La estructura institucional
que supone el Poder Electoral, está conformada por cuatro órganos: El
Consejo Nacional Electoral (en adelante CNE) que actúa como “ente rector”,
la Junta Electoral Nacional, la Comisión de Registro Civil y Electoral, y por
LINARES BENZO, Gustavo: “Las innovaciones de la Constitución de Venezuela” en Revista
Iberoamericana de Administración Pública, Nº 5, I.N.A.P., Madrid, 2000, pág. 137.
12
RONDÓN DE SANSÓ, Hildegard: Análisis de la Constitución Venezolana de 1999, Ad imis fundamentis,
Editorial Ex Libris, Caracas, 2000, pág. 224. También, sobre la inclusión del Poder Electoral en el debate
constituyente, vid. NJAIM, Humberto: “El Poder Electoral” en El Nuevo Derecho Constitucional Venezolano,
ponencias en homenaje al doctor Humberto J. La Roche, Jesús María Casal y Alma Chacón Hanson
(coordinadores), Universidad Católica “Andrés Bello”, Caracas, 2000, págs. 640-655.
11
último, la Comisión de Participación Política y Financiamiento (art.292
CRBV).
Las funciones del CNE, están enumeradas en el artículo 293 de la
CRBV. Debemos resaltar el ordinal primero que permite al Poder Electoral
reglamentar las leyes electorales y resolver las dudas y vicios que éstas
susciten o contengan. Esta capacidad reglamentaria implica un refuerzo
institucional importante. Consideramos acertada la opinión de H. RONDÓN
DE SANSÓ cuando dice que esta potestad reglamentaria del CNE sobre leyes
de contenido electoral, elimina, en esta materia, la facultad de reglamentar
leyes que posee el Presidente de la República (236, ord. 10)13. En nuestra
opinión, si ambos pudiesen dictar normas reglamentarias de leyes de
contenido electoral, tendríamos nuevamente el problema de saber cuál
reglamento sería el aplicable, ya que en virtud del principio jerárquico se
tratarían de actos administrativos de rango sublegal, mientras que en atención
al principio de competencia, tanto el Presidente de la República como el CNE
son órganos constitucionales dotados de la referida capacidad normativa.
También el ordinal 5º establece: la organización, administración,
dirección y vigilancia de todos los actos relativos a la elección de los cargos
de representación popular de los poderes públicos, así como los referendos.
Así, el CNE dictó, el 25 de septiembre de 2003, la Resolución Nº 030925-465
con las Normas para regular los procesos de referendos revocatorios de
mandatos de cargo de elección popular14.
13
RONDÓN DE SANSÓ, Hildegard: Análisis de la Constitución Venezolana de 1999, op. cit., pág. 226.
Este era el instrumento según el cual se debía regir el proceso para recoger las firmas en virtud de la cual se
podría convocar el referendo revocatorio, tanto del Presidente de la República como de otros cargos de
elección contemplado en el artículo 72 de la CRBV. El CNE también había dictado a tal efecto, mediante
Resolución Nº 031030-714 de fecha 30 de octubre de 2003, las Normas para regular las actividades de los
14
El ordinal 4º Y 5º del 293 de la CRBV, en consonancia con la
naturaleza de este Poder, le asigna la función de coordinar todos los procesos
electorales (ord. 5), incluso los comicios de los sindicatos, gremios
profesionales y partidos (ord. 6); declara la nulidad parcial o total de las
elecciones (ord. 4). Asimismo, el Poder electoral lleva todo lo atinente al
registro electoral (ordinales 7 y 8) y lo relativo al financiamiento y control del
gasto de las organizaciones con fines políticos.
Todos los actos del Poder Electoral son de rango sublegal, es decir que
son susceptibles de ser recurridos como actos administrativos ante la
jurisdicción contencioso electoral. Los actos emanados de estos órganos que
resuelven contenciosos se entienden como formando parte de la llamada vía
administrativa, la cual, en ocasiones, debe ser agotada para acceder a la
jurisdicción contencioso electoral. Un ejemplo de esta justicia administrativa
es la posibilidad del CNE para declarar la nulidad de unos comicios u ordenar
su repetición (art. 33, ord. 26 LOPE).
Por otra parte, y también en un intento de fortalecer la autonomía del
Poder Electoral, se le permite formular su presupuesto y tramitarlo
directamente por ante la Asamblea Nacional (ord. 2 del 293 CRBV).
observadores del CNE en la recolección de las firmas de los presentantes de las solicitudes de firmas de
referendos revocatorios de mandatos de elección popular y por último, el 20 de noviembre de 2003, fueron
dictadas las Normas sobre los criterios de validación de firmas y de las planillas de recolección de firmas
para los procesos de referendo revocatorio de mandato de elección popular. Los días 28, 29 y 30 de
noviembre y 1º de diciembre de 2003 se entregaron las firmas ante el CNE que avalaban la solicitud de
referendo revocatorio para el cargo del Presidente Chávez Frías. Luego, el mismo CNE, en pleno proceso de
verificación de firmas y de planillas, dicta el Instructivo sobre el tratamiento por el Comité Técnico Superior
de las firmas de caligrafía similar o renglones de planillas llenadas por la misma persona con caligrafía
similar con el fin de evitar que ningún ciudadano se subrogue en otro. Por último, algo insólito en la vida
jurídica venezolana, se aplica este instructivo con carácter retroactivo y se procede a invalidar 39060 planillas
y a pasar a observación otras 876017. La Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, resolviendo un
amparo constitucional cautelar, en sentencia de 15 de marzo de 2004, suspende los efectos del “instructivo” y
Los principios que deben ser garantizados por el Poder Electoral son: la
igualdad, confiabilidad, imparcialidad, transparencia, y eficacia de los
procesos electorales, así como la aplicación de la personalización del
sufragio y la representación proporcional (único aparte del 293 CRBV).
El CNE, a tenor del artículo 296 de la CRBV, en concordancia con el
artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Electoral (en adelante LOPE) 15, está
constituido por cinco miembros denominados “rectores electorales”. Éstos son
elegidos por la Asamblea Nacional (máximo órgano del Poder Legislativo) a
través de una votación calificada de dos terceras parte de los diputados que la
integran (296 CRBV), y para un período de siete años, susceptibles de ser
reelegidos hasta por dos períodos más. Salta a la vista que esta posibilidad
resulta exagerada.
La no-elección de los rectores electorales, constituye una omisión que
puede obstaculizar el normal desenvolvimiento de las instituciones, y hasta ser
la causa de flagrantes violaciones de derechos fundamentales, en este caso de
carácter políticos. En efecto, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, al constatar que la Asamblea Nacional no daba cumplimiento a su
deber de nombrar a los rectores electorales y sus suplentes, declaró la
inconstitucionalidad por omisión, conforme al artículo 336.7 de la CRBV, en
sentencia 5 de agosto de 2003. Aquí, la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia reconoce la importancia del CNE como ente rector del
Poder electoral, al considerar que para que el Régimen constitucional se
vuelve a considerar válidas las firmas objetadas. De cualquier manera, se tuvo que llegar a acuerdos políticos
y al final sí se fue a otro proceso de recolección de firmas.
15
Gaceta Oficial Nº 37.573 de fecha 19 de noviembre de 2002.
desarrolle, es necesario que los cinco poderes, entre ellos el Electoral, se
encuentren constituidos16.
La Sala Constitucional, con razón consideró que este Poder se
encontraba plenamente operativo en virtud de que los rectores, que habían
sido elegidos al amparo de la Ley de Transición del Poder Público, estaban
ejerciendo sus funciones. No obstante, la Disposición Transitoria Primera de
la LOPE exigía una serie de pasos para constituir definitivamente el nuevo
Poder Electoral que sustituyera al provisorio. Uno de esos pasos era la
elección de los rectores. Al no ponerse de acuerdo los diputados de la
Asamblea Nacional en la designación de éstos, la Sala Constitucional
consideró que se trataba de una omisión grave, ya que entendió como urgente
y necesario el funcionamiento del Poder Electoral17.
La decisión de la Sala Constitucional le dio un plazo de diez días a la
Asamblea Nacional para que procediera a designar a los rectores y suplentes,
ya que en caso de no hacerlo se vería obligada a realizar diversos correctivos,
entre los cuales estaba la posibilidad de que el máximo órgano de Jurisdicción
Constitucional efectuara el nombramiento provisorio de los integrantes del
CNE, hasta que el órgano competente cumpla, caso en el que de inmediato
cesan las funciones de los provisorios, mas no la legalidad y validez de los
actos por ellos realizados que cumplan los requisitos legales18.
Esta sentencia confirma la importancia institucional que tiene el Poder
Electoral, específicamente el CNE dentro del sistema constitucional
16
Sentencia del Tribunal Supremo de Justicia de 5 de agosto de 2003 en Sala Constitucional.
Ibidem. Nº VI.
18
Ibidem. Nº 6 de la parte dispositiva.
17
venezolano, a pesar de que se podría entender como una violación a principio
de división de poderes. No obstante, el punto está, más allá de la coyuntura
que significaba el proceso de referendo revocatorio para el cargo de Presidente
de la República que estaba por realizarse, en que si lo consideramos un Poder,
debemos comprender que el sistema constitucional no puede soportar un vacío
institucional de esta índole.
Como órgano rector del Poder Electoral, el CNE dirige toda la actividad
de los órganos subordinados, pero sobre todo garantiza el cumplimiento de los
principios constitucionales atribuidos al Poder Electoral (art. 7 LOPE). Para
evitar que surja la politización el constituyente dispuso que los candidatos a
rectores se elegirían por separado. Además, según el artículo 296 de la CRBV
que se encuentra desarrollado en el artículo 25 de la LOPE, la postulación de
dichos candidatos corresponde, a la sociedad civil, que presenta tres; a las
facultades de Ciencias Jurídicas y Políticas de las diferentes Universidades del
País que presentan uno; y al Poder Ciudadano que también presenta uno.
III.- OTROS ORGANOS CONSTITUCIONALES DEL PODER
ELECTORAL: En primer lugar tenemos el Comité de Postulaciones
Electorales. Este órgano constitucional se encarga de la elaboración de las
listas que contienen a los posibles candidatos a rectores, así como sus
suplentes (art. 18 LOPE). Se encuentra formado por 21 miembros, distribuidos
según lo establecido en el artículo 19 de la LOPE: once diputados de la
Asamblea Nacional y diez provenientes de otros sectores de la sociedad civil.
Todos los miembros, tanto los diputados como aquellos provenientes de la
sociedad civil, serán designados o elegidos respectivamente, por las dos
terceras partes de los diputados presentes a la plenaria de la Asamblea
Nacional (art. 19 y art. 22 LOPE).
Por otra parte, como ya dijimos el artículo 292 de la CRBV estableció,
dentro del sistema institucional electoral, órganos subordinados al CNE. Estos
son:
La Junta Nacional Electoral, que dirige y coordina todos los actos
relativos a los procesos electorales y de referendos que están consagrados en
la Constitución (art. 46 LOPE)19. Tiene a su vez unos organismos electorales
subalternos: las juntas regionales, las juntas municipales electorales, las mesas
electorales y, cuando se crearen, las juntas metropolitanas y juntas
parroquiales (art. 47 LOPE).
La Comisión de Registro Civil y Electoral, encargada de recabar y
mantener toda la información, de manera centralizada, acerca del estado civil
de los ciudadanos y dirige las demás oficinas registrales subordinadas a ella
(art. 57 LOPE)20. Ésta se encuentra conformada por la Oficina Nacional de
Registro Civil del Poder Electoral y la Oficina Nacional de Supervisión de
Registro Civil e Identificación (art. 58 LOPE).
La Comisión de Participación Política y Financiamiento, la cual
promueve todo lo concerniente a la participación de los ciudadanos en la toma
de decisiones políticas, con el fin de dinamizar el principio democrático (art.
64 LOPE)21.
19
Se encuentra regulada en el Capítulo II del Título III de la LOPE.
Se encuentra regulada en el Capítulo V del Título III de la LOPE.
21
Se encuentra regulada en el Capítulo VI del Título III de la LOPE.
20
IV.- LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ELECTORAL: Uno de
los principios que podríamos denominar clásicos y que rodean a la
administración de justicia, es, sin duda alguna, el de unidad de jurisdicción.
Por esto, el término Jurisdicción contencioso electoral podría crear cierta
animadversión. Sin embargo, pensamos que no hay motivos que pudieran
acreditar tal actitud. Entre otras razones, porque del principio de unidad
jurisdiccional lo que se desprende es la imposibilidad de que alguien pueda
sustraerse de la justicia ordinaria y ampararse en otra proclive a él, que era el
caso de los fueros especiales del ancien regime. Es esencial al
constitucionalismo la eliminación de cualquier jurisdicción que transgreda el
principio de igualdad, el cual está consagrado en el artículo 2 de la
Constitución venezolana de 1999 como uno de los valores superiores del
Estado. Empero, en este caso, la especialización de la jurisdicción es en
atención al contenido del acto que se recurre, y no por consideraciones de
privilegios personales o institucionales.
En el Estado Constitucional, donde el sistema de fuentes del Derecho y
la pluralidad institucional obligan a determinar los grados de control de los
actos que son dictados por el Poder, podemos decir con la profesora A.
FIGUERUELO que esto obliga a no entender que todas las manifestaciones
de la potestad jurisdiccional lo sean del mismo tipo de jurisdicción
impidiendo la especialización en el conocimiento de los diferentes asuntos22.
Así tenemos la jurisdicción constitucional, la jurisdicción judicial y la
jurisdicción contencioso-administrativa, que al final deben determinar un
control sobre los actos según la lógica del ordenamiento.
22
FIGUERUELO BURRIEZA, Ángela: La ordenación de la justicia en España, colección Temas de Derecho
Público, Nº 56, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1999, pág. 22.
La Jurisdicción contencioso administrativa supone un control de
legalidad sobre los actos provenientes de la Administración. Por esta misma
razón, dada la complejidad e importancia de los actos que pueden ser
emanados del Poder Electoral, es comprensible que se haya creado esta
jurisdicción; que por otra parte, no es más que una calificación por la materia
de la Jurisdicción Contencioso administrativa23.
El Constituyente estableció la Sala Electoral como una de las siete Salas
en las cuales funcionará el Tribunal Supremo de Justicia (art. 262 CRBV, en
concordancia con el art. 2 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de
Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en adelante LOTSJ 24). Así
se creó la nueva Jurisdicción contencioso administrativa y contencioso
electoral. Sus atribuciones las encontramos en los ordinales 4º y 5º de la
CRBV. Luego el legislador ordinario especificó las atribuciones de la Sala
Electoral en virtud de los ordinales 45 y 46 del artículo 5 de la LOTSJ, los
cuales rezan así:
Ordinal 45: Conocer los recursos que se ejerzan contra actos,
actuaciones y omisiones relacionados con la constitución, denominación,
funcionamiento y cancelación de las organizaciones políticas con la
designación de miembros de organismos electorales, con el Registro Electoral
Permanente, con la postulación y elección de candidatos a la Presidencia de
la República y a la Asamblea Nacional.
23
Vid. RONDÓN DE SANSÓ, Hildegard: Análisis de la Constitución Venezolana de 1999, op. cit., págs.
228-229.
24
Gaceta Oficial Nº 37942 de fecha 20 de mayo de 2004.
Ordinal 46: Conocer de aquellos fallos emanados de los tribunales con
competencia en materia electoral, que aun cuando no fueren recurribles en
casación, violenten o amenacen con violentar las normas de orden público o
cuando la sentencia recurrida sea contraria a la reiterada jurisprudencia de
la Sala Electoral.
Por otra parte, el ordinal 52 del artículo 5 de la LOTSJ en concordancia
con el primer aparte del mismo precepto que comentamos, y atendiendo a lo
establecido por el constituyente en el ordinal 6º del artículo 266 de la CRBV,
atribuye a la Sala Electoral la competencia para conocer los recursos de
interpretación acerca del contenido y alcance de los textos legales en los
términos contemplados en la ley.
Sin embargo, la Sala Electoral además de las competencias que le han
sido otorgadas por el legislador en la LOTSJ, mantiene las que han sido
recogidas en la Jurisprudencia. En tal sentido, la sentencia Nº 77 del 27-052004 en Sala Electoral estableció las siguientes:
1.-
Los
recursos
que
se
interpongan,
por
razones
de
inconstitucionalidad o ilegalidad, contra los actos, actuaciones y omisiones
de los órganos del Poder Electoral, tanto los directamente vinculados con los
procesos comiciales, como aquellos relacionados con su organización,
administración y funcionamiento.
2.-
Los
recursos
que
se
interpongan,
por
razones
de
inconstitucionalidad o ilegalidad, contra los actos de naturaleza electoral
emanados de sindicatos, organizaciones gremiales o Colegios profesionales,
organizaciones de la sociedad civil.
3.-
Los
recursos
que
se
interpongan,
por
razones
de
inconstitucionalidad o ilegalidad, contra los actos, actuaciones u omisiones
relacionadas con los medios de participación y protagonismo del pueblo en
ejercicio de soberanía en lo político.
Ahora bien, cuando los actos que se recurren son en ejecución directa de
la Constitución, aunque su naturaleza sea electoral, sólo pueden ser conocidos
por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a tenor del
artículo 336 de la CRBV que le otorga esta competencia.
Entonces tenemos que el Recurso por excelencia para impugnar los
actos de rango sublegal que emanan del Poder Electoral es el contencioso
administrativo electoral. El mismo se encuentra definido en el artículo 235 de
la LOSYPP de la siguiente manera:
El Recurso contencioso electoral es un medio breve, sumario y eficaz
para impugnar los actos, las actuaciones y las omisiones del Consejo
Nacional Electoral y para restablecer las situaciones jurídicas subjetivas
lesionadas por éste, en relación a la constitución, funcionamiento y
cancelación de las organizaciones políticas, al registro electoral, a los
procesos electorales y a los referendos.
La legitimación activa para interponer este Recurso la tienen, en razón
del artículo 236 de la LOSYPP: los partidos políticos, los grupos de
electores y aquellas personas que acrediten un interés para impugnar la
actuación u omisión de que se trate, siempre, claro está, de que se trate de
actos de contenido sustantivamente electoral. Estos actos pueden ser: actos
administrativos de efectos generales o particulares, las actuaciones materiales
y vías de hecho, la negativa y hasta la simple abstención a cumplir
determinados actos a que están obligados los organismos electorales, y por
último, sobre las resoluciones que decidan cualquier recurso jerárquico,
bien porque se haya resuelto de manera diferente a la que se había solicitado o
porque transcurrido el plazo para decidir no se dictó la resolución
correspondiente (art. 236 LOSYPP).
La competencia para conocer los recursos contencioso administrativo
electoral la tienen, dependiendo del organismo electoral que dictó el acto que
se impugna, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y el Tribunal
Supremo de Justicia en Sala Electoral (art. 240 LOSYPP). La sentencia que se
dicte en virtud de este recurso podrá anular todos estos actos administrativos.
También puede anular, con respecto a los recurrentes y en razón del control
difuso de la Constitución25, las normas legales que la contravengan. Por
último, podría ordenar al Poder Electoral que realice los actos que hasta el
momento ha omitido26.
25
El sistema de control de constitucionalidad en Venezuela es mixto, esto es, que combina el sistema de
control difuso de la Constitución estadounidense con el sistema de control concentrado europeo. Así, el
primer aparte del artículo 334 de la CRBV establece que en caso de incompatibilidad entre esta Constitución
y una ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales, correspondiendo a los
tribunales en cualquier causa, aun de oficio, decidir lo conducente. Mientras que el segundo aparte del
precepto constitucional que comentamos atribuye a la Sala Constitucional del Tribuna Supremo de Justicia el
monopolio del control concentrado de constitucionalidad, en virtud del cual puede declarar la nulidad de
cualquier acto del Poder Público que contravenga la Constitución. La diferencia entre estos dos sistemas de
control, que coexisten en nuestro Derecho constitucional, es que en el difuso los actos sólo se desaplican entre
las partes que han intervenido en el proceso, mientras que el control concentrado implica siempre la expulsión
del acto del ordenamiento jurídico.
26
Sobre el recurso contencioso electoral, vid. MARTINI URDANETA, Alberto: “Avances Electorales en
Materia Contencioso Electoral” y acerca de las consecuencias de las sentencias en el contencioso
Otra forma de acceder a la Jurisdicción Electoral es a través de la acción
de amparo constitucional. La Sala Electoral se ha declarado competente para
conocer esta acción, siempre que se trate de actos sustancialmente electorales
y que hayan sido dictados por órganos administrativos que no se encuentren
contemplados en el artículo 8 de la “Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos
y Garantías Constitucionales”. Este criterio sentado por la sentencia de la Sala
Electoral del Tribunal Supremo de Justicia Nº 90 del 26-07-2000, matizó lo
que había sido el criterio hasta entonces, donde se mantenía que la Sala
Electoral sólo era competente para conocer acciones de amparo, cuando éstas
habían
sido
ejercidas
conjuntamente
con
un
recurso
contencioso
administrativo electoral. El nuevo criterio ha sido asumido por la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, tal y como destaca
MARTÍNEZ HERNÁNDEZ27, de modo que cuando recibe acciones de
amparo que no provienen del CNE, procede automáticamente a declinar su
competencia en favor de la Sala Electoral.
Fuera del criterio orgánico que se desprende del artículo 8 de la Ley de
amparo, la procedencia de la acción de amparo por ante la Sala Electoral,
viene dada, como siempre, por la violación de derechos constitucionales de
contenido políticos de personas naturales o jurídicas. En ningún caso se podrá
utilizar la acción de amparo para que se cumplan las normativas
constitucionales que conciernan al funcionamiento institucional. En tal
sentido, ha dicho la Sala Electoral:
administrativo en general, vid. PASCERI, Pier Paolo: “Los Poderes del Juez Contencioso administrativo,
ambos trabajos en XXVIII Jornadas J.M. Dominguez Escovar. Avances Jurisprudenciales del Contencioso
Administrativo, Instituto de Estudios Jurídicos del Estado Lara, Barquisimeto, 2003.
27
MARTÍNEZ HERNÁNDEZ, Luis: “El Sufragio: Un derecho fundamental a la luz de la Constitución” en
XXVII Jornadas J.M. Domínguez Escovar. Avances Jurisprudenciales del Contencioso Administrativo,
Instituto de Estudios Jurídicos del Estado Lara, Barquisimeto, 2002, pág. 72.
En lo que concierne a esta denuncia cabe recordar que la acción de
amparo procede cuando es posible derivar del texto constitucional derechos
subjetivos o garantías constitucionales, consagrados a favor de las personas
jurídicas o naturales, mas no cuando se trata de pautas o principios de
organización
que
el
texto
constitucional
impone
para
el
debido
funcionamiento de un órgano de rango constitucional, como ocurre en el
invocado artículo 294; de tal suerte que, en estricta puridad conceptual, los
principios consagrados en ese dispositivo para garantizar el cabal
funcionamiento de los organismos electorales, no podrían ser invocados para
fundamentar una acción de amparo28.
En esta línea tenemos, en virtud del artículo 5 de la mencionada “Ley de
amparo” que permite la tutela constitucional preventiva, la posibilidad de
solicitar una acción de amparo constitucional conjuntamente con el recurso
contencioso administrativo electoral de nulidad. En este caso, como se puede
apreciar se trataría de un amparo cautelar. De modo que, al ser accesorio del
recurso principal, su objeto es impedir que el acto que se recurre pueda
infringir derechos constitucionales. Así lo ha dejado claro la Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en su sentencia Nº 00159 de
fecha 05-02-2002, donde declara:
(...) esta acción tiene el carácter y la función de una medida cautelar,
mediante la cual el juez con su pronunciamiento, debe evitar que al
accionante le sean violentados derechos o garantías de rango constitucional,
mientras dure el juicio principal. Así, la reiterada jurisprudencia de la sala ha
señalado que en estos casos, basta el señalamiento de la norma o garantía
28
Sentencia de la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia Nº 10 del 25-02-2000.
constitucional que se considere violada, fundamentada en un medio de
prueba, que constituya presunción grave de violación o amenaza de violación
para que el Juez, en forma breve y sumaria, acuerde la suspensión de los
efectos del acto como medio de tutelar anticipadamente los efectos de la
sentencia que posteriormente habrá de dictar en el juicio de nulidad. Es
suficiente entonces, la presunción de una eventual lesión de algunos de los
derechos o garantías de rango constitucional, para que el Juez pueda
proceder a restablecer la situación infringida y acordar cualquier previsión
que considere acertada para evitar o impedir que esa violación se produzca o
continúe produciéndose.
En tal sentido, si el objeto de la acción de amparo cautelar es el mismo
acto que se recurre en el recurso contencioso administrativo electoral, tiene
razón la Sala Electoral cuando dice que:
...al tener la acción de amparo cautelar naturaleza accesoria y
temporal, por estar subordinada al recurso principal, mal podría pretender la
parte accionante suspender, a través de la misma, los efectos de un acto
distinto al impugnado, como se evidencia en el presente caso29.
Así se cierra el cuadro de las principales instituciones jurídica
procesales de la Jurisdicción Contencioso Electoral, que como ya hemos visto,
se sitúa en la cúspide del sistema de control jurisdiccional electoral
venezolano sobre los actos que ya hemos explicado.
29
Sentencia de la Sala Electoral del tribunal Supremo de Justicia, Nº 047 de fecha 30-04-2001.
V.- CONSIDERACIONES FINALES: Para la redacción de estas
notas sobre el sistema institucional electoral venezolano, hemos utilizado un
método eminentemente descriptivo, puesto que sólo pretendemos colaborar
con ciertas herramientas útiles para proceder a la comparación entre los
distintos sistemas electorales de América Latina. Ahora bien, la cuestión que
se nos plantea es saber si la nueva Constitución Bolivariana ha supuesto un
avance con relación al texto anterior. La respuesta no es fácil, ya que no se
trata sólo de que el diseño institucional pudiese ser meridianamente mejorable,
cuestión que no dudamos en negar, pues en la CRBV se extrema el
presidencialismo y se reducen los controles entre poderes. No obstante, lo más
importante es verificar si se ha aprobado o no, una Constitución racional
normativa, como diría el maestro GARCÍA-PELAYO, que corresponda con la
vida política y social venezolana. El ordenamiento jurídico, como complejo
institucional, se presenta como síntesis de esta tensión entre realidad política y
realidad jurídica30.
En el caso del sistema electoral, en la CRBV se establece un diseño que,
como ya hemos visto, bien podría entenderse como un reforzamiento del
principio democrático, a juzgar por las distintas instituciones de democracia
directa, así como las instituciones políticas que, formando una de las ramas del
Poder Público venezolano, las garantizan. De igual manera, la amplia gama de
derechos políticos que establece la CRBV obligan a pensar que la tendencia
es, igualmente, a fortalecer el principio democrático.
30
Resignándonos a convivir con este dilema del constitucionalismo, ya que, como dice Pedro de VEGA,
nunca va a existir la plena identificación entre realidad política y realidad formal, en virtud de que la vida
social y la vida política no son estáticas, y que esa misma dinámica propicia esta disyuntiva. Vid. DE VEGA,
Pedro: “Mundialización y Derecho Constitucional: Para una palingenesia de la realidad constitucional” en el
VI Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, IECCRP, UNAM, Instituto Iberoamericano de
Derecho Constitucional y Universidad Externado de Colombia, Sante fe de Bogotá, 1998, págs. 1536-1537.
Así, encontramos el derecho a la participación política que se encuentra
consagrado en el artículo 62 de la CRBV: Todos los ciudadanos y ciudadanas
tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos,
directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas.
Asimismo, el sufragio es el derecho político que se ejerce a través del voto
(art. 63 CRBV). Se trata de un mecanismo de participación institucionalizado.
La Constitución de 1999 otorga este derecho a todos los venezolanos, y a los
extranjeros para ciertas convocatorias electorales31. También los ciudadanos
miembros de las Fuerzas Armadas tienen derecho a votar, aunque no puedan
participar activamente en las propagandas electorales (art. 330 CRBV). Esto
supone un adelanto con respecto a la tradición constitucional venezolana que
le negaba este derecho a los militares.
Nos parece oportuno recordar, que a pesar de que en el sistema
democrático la existencia de partidos aparece como una exigencia
fundamental, el constituyente de 1999 se empeñó en proscribir este término
“partido político” y pasar a utilizar el término “asociación con fines
políticos”32. Además, en la CRBV queda expresamente prohibida –aunque
parezca insólito- la financiación de los partidos con dinero del presupuesto
nacional.
31
El artículo 64 de la CRBV dice así: Son electores o electoras todos los venezolanos y venezolanas que
hayan cumplido dieciocho años de edad y que no estén sujetos a interdicción civil o inhabilitación política.
El voto para las elecciones municipales y parroquiales y estadales se hará extensivo a los extranjeros o
extranjeras que hayan cumplido dieciocho años de edad, con más de diez años de residencia en el país, con
las limitaciones establecidas en esta Constitución y en la ley, y que estén sujetos a interdicción civil o
inhabilitación política.
32
El artículo 67 de la CRBV establece: Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de asociarse
con fines políticos, mediante métodos democráticos de organización, funcionamiento y dirección. Sus
organismos de dirección y sus candidatos o candidatas a cargos de elección popular serán seleccionados o
seleccionadas en elecciones internas con la participación de sus integrantes. No se permitirá el
financiamiento de las asociaciones con fines políticos con fondos provenientes del Estado.
Es posible que la institución de democracia directa más importante que
aparece en la CRBV sea el referendo, en tanto que implica un mecanismo de
participación decisivo. La Constitución los regula en la Sección Segunda del
Capítulo III del Título III. Se dividen en:
1.- Referendos consultivos: donde se consulta al pueblo acerca de un
tema trascendental para el país, los estados o para los municipios y para las
parroquias. Éstos son a instancia del Presidente de la República en Consejo de
Ministros, de la Asamblea Nacional, o por iniciativa popular (arts. 71 y 72
CRBV).
2.- Referendos para aprobatorios de tratados internacionales, leyes y
decretos-leyes.
3.- Referendos revocatorios: En virtud del cual se puede revocar el
mandato de los cargos y magistraturas de elección popular cuando ya haya
transcurrido la mitad del período para el que fueron elegidos. La solicitud
debe partir de un número de electores que no sea inferior al veinte por ciento
de los que están inscritos en su respectiva circunscripción electoral. Esta
solicitud se realiza a través de una recolección de firmas que coordina el CNE.
Luego, si se logran reunir las firmas necesarias se procede a convocar el
referendo revocatorio. Para que se considere revocado el mandato de la
magistratura de que se trate deben concurrir dos requisitos: En primer lugar,
deben concurrir un número de electores igual o superior al veinticinco por
ciento de los inscritos; en segundo lugar, la revocatoria del mandato debe
obtener un número de votos igual o mayor al que en su momento había
obtenido el funcionario y con los cuales fue elegido.
Como se puede apreciar la posibilidad de convocar este tipo de
referendos es muy difícil de superar, más si se la compara con la que proponía
el Proyecto de Reforma de la Constitución de 1961 de la Comisión bicameral
que presidía el doctor Rafael CALDERA33, que sólo exigía que la solicitud la
pidieran un número no menor al quince por ciento de los electores inscritos.
Ahora bien, de todos es sabido que el 15 de agosto de 2004 se celebró el
referéndum para la revocatoria del mandato presidencial. Para llegar a dicha
convocatoria se tuvo que recorrer un camino lleno de dificultades fácticas que
se sumaban a las que ya existían en razón del propio ordenamiento jurídico.
Todo lo cual ocasionó que el proceso haya estado marcado, desde el principio,
por la inestabilidad institucional que llevó a la oposición a buscar en
organismos internacionales (O.E.A., Centro Carter, Grupo de países amigos de
Venezuela) las garantías que el Poder Electoral no era capaz de asegurar.
Partiendo del hecho de que todo se daba en un clima de crispación, la
confianza que es consubstancial al concepto mismo de institución no se logró
alcanzar, y aunque los resultados puedan ser aceptados (el triunfo del “No”
que implicó la ratificación del Presidente Chávez en su cargo), no nos cabe
dudas de que se asistió a un proceso donde las partes no estaban en plano de
igualdad de condiciones34.
33
Proyecto de Reforma General de la Constitución de 1961, elaborado por la Comisión Bicameral para la
Revisión de la Constitución, Congreso de la República, Caracas, marzo, 1992.
34
Baste como ejemplo la pregunta con la que se consultó al pueblo en referendo: ¿Está usted de acuerdo con
dejar sin efecto el mandato popular, otorgado mediante elecciones democráticas legítimas al ciudadano
Hugo Rafael Chávez Frías, como presidente de la República Bolivariana de Venezuela para el actual periodo
presidencial? De este modo, parecía que era un mal ciudadano aquél que optaba por la respuesta afirmativa,
toda vez que se trataba de retirarle el mandato a un presidente legítimamente electo. Obviamente, el
constituyente siempre se refirió a un cargo de elección popular legítimo, ya que de ser un poder en razón de
una usurpación ésta no sería la figura a utilizar. Pero, al final así fue la pregunta que tuvieron que responder.
Analizar este proceso de referéndum revocatorio presidencial, así como
las elecciones regionales de octubre de 2004, desbordaría los límites lógicos
de este trabajo. Nos conformamos con afirmar que si bien no se puede conocer
la verdadera institucionalización de este Poder hasta que la situación de
Venezuela sea de verdadera normalidad, tampoco debemos negar que la
CRBV sí ha sido un medio institucional para tratar de controlar los excesos
del Poder.
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