Una Propuesta de Plan de Trabajo para la ONPE Néstor Adolfo Mamani Macedo Consultor en Tecnologías de la Información y Negocios Doctor y Magíster en Informática Magíster en Administración Licenciado en Computación Graduado en Contabilidad e-mail: [email protected] 1. INTRODUCCION Uno de los requisitos exigidos para postular al cargo de Jefe de la ONPE es el presentar un Plan de Trabajo que verse sobre temas electorales, así como, propuestas que podría desarrollar el candidato en caso de ser seleccionado. Hacemos notar que el Plan de Trabajo tiene que ceñirse, estrictamente, al ámbito de acción de la ONPE tal como enunciado en su Ley Orgánica. Es pertinente mencionar que hasta el año 1992, en el Perú existían cuatro Poderes, el Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral. Con la dación de la última Carta Magna por el Congreso Constituyente Democrático (CCD) esa estructura cambió a sólo tres, pues el Poder Electoral se convirtió en Sistema Electoral. En los párrafos subsiguientes se detallará el Plan de Trabajo propuesto para la ONPE, el mismo que constará de las siguientes secciones, marco legal vigente, estructura orgánica, funciones, análisis organizacional y funcional que sirva de justificación para la determinación de algunas tareas a ser ejecutadas, breve descripción de las propuestas que implementen esas tareas y, finalmente, las conclusiones y recomendaciones. 1 Una Propuesta de Plan de Trabajo para la ONPE Néstor Adolfo Mamani Macedo e-mail: [email protected] 2. MARCO LEGAL Desde el punto vista legal la ONPE nace como institución con la Constitución Política de 1993, la cual fue aprobada mediante Referéndum. El CCD actuó en ese entonces como Asamblea Constituyente y Poder Legislativo habiendo creado una serie de nuevas instituciones bien como transformado el Poder Electoral vigente en Sistema Electoral. El Sistema Electoral de acuerdo a la actual Constitución está integrado por el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC). La ONPE es regida por la Ley Nº 26487 del 17 de junio de 1995, Ley Orgánica de la Oficina de Procesos Electorales, siendo ésta en el Artículo 1º definida como “… la autoridad máxima en la organización y ejecución de los procesos electorales, de referéndum u otras consultas populares.”, explicitándose a seguir, Artículo 2º, que ésta “… tiene como función esencial velar por la obtención de la fiel y libre expresión de la voluntad popular, manifestada a través de los procesos electorales, de referéndum y otros tipo de consulta popular a su cargo.” Esa función primigenia de la ONPE fue ampliada con la dación de la Ley de Partidos Políticos, Ley Nº 28094 del 12/10/2003, la cual en el Artículo 34º otorga a la ONPE la función exclusiva de “verificación y control externos de la actividad económico-financiera de los partidos políticos” a través de su Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios. 2. ESTRUCTURA ORGANICA DE LA ONPE En la Figura Nº 1 es mostrada la estructura organizacional de la ONPE, de acuerdo a su Reglamento de Organización y Funciones (ROF). Las cajas de color celeste representan las unidades con nivel gerencial y las de color amarillo las unidades que tienen nivel de subgerencia. En la sección 5 se hará un breve diagnostico organizacional como base para la determinación de algunas tareas que pudiesen ser necesarias para optimizar la actual estructura orgánica de la ONPE. 2 Una Propuesta de Plan de Trabajo para la ONPE Néstor Adolfo Mamani Macedo e-mail: [email protected] JEFATURA NACIONAL Gerencia de Control Institucional Procuraduría Pública S.G. Trámite Documentario, Constancias y Archivo Comité de Gerencia de Procesos Electorales Secretaria General Gerencia de Asesoría Jurídica S.G. Recursos Humanos Gerencia de Administración y Finanzas S.G. Logística Gabinete de Asesores Gerencia de Planeamiento S.G. Finanzas S.G. Plataforma Tecnológica Gerencia de Informática S.G. Proyectos Informáticos S.G. Operaciones S.G. Capacitación Electoral Gerencia de Form. y Capacitación Electoral S.G. Formación Ciudadana S.G. Organización de Proc. Electorales S.G. Programación de Proc. Electorales Gerencia Organiz. y Programación de Procesos Electorales ODPE ODPE ODPE Centro de Investigación Electoral Gerencia de Gestión Electoral Gerencia de Información y Educac.Electoral S.G. Gestión Electoral S.G. Información y Educación Electoral Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios S.G. de Asignación de Financiam.Público S.G. Verificación y Control Figura Nº 1: Estructura Organizacional de la ONPE 3. FUNCIONES DE LA ONPE De acuerdo a su Ley Orgánica, Artículo 5º, son funciones de la ONPE el: “a. Organizar todos los procesos electorales, del referéndum y otras consultas populares. 3 Una Propuesta de Plan de Trabajo para la ONPE Néstor Adolfo Mamani Macedo e-mail: [email protected] b. Diseñar la cédula de sufragio, actas electorales, formatos y todo otro material en general, de manera que se asegure el respeto de la voluntad del ciudadano en la realización de los procesos a su cargo. c. Planificar, preparar y ejecutar todas las acciones necesarias para el desarrollo de los procesos a su cargo en cumplimiento estricto de la normatividad vigente. d. Preparar y distribuir a las Oficinas Departamentales de Procesos Electorales el material necesario para el desarrollo de los procesos a su cargo. e. Brindar, desde el inicio del escrutinio, permanente información sobre el cómputo en las mesas de sufragio y Oficinas Descentralizadas de Procesos Electorales a nivel nacional. f. Dictar las instrucciones y disposiciones necesarias para el mantenimiento del orden y la protección de la libertad personal durante los comicios. g. Dictar las resoluciones y la reglamentación necesaria para su funcionamiento. h. Divulgar por todos los medios de publicidad que juzgue necesarios, los fines, procedimientos y formas del acto de la elección y de los procesos a su cargo en general. i. Garantizar al ciudadano el derecho al ejercicio del sufragio. j. Coordinar con el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil la elaboración de los padrones electorales. k. Recibir del Jurado Nacional de Elecciones los Padrones Electorales debidamente autorizados. l. Obtener los resultados de los procesos a su cargo y remitirlos a los Jurados Electorales. m. Recibir y remitir al Jurado Nacional de Elecciones la solicitud de inscripción de candidatos u opciones en procesos de ámbito nacional, para la expedición de credenciales, informando respecto del cumplimientote los requisitos formales exigidos. n. Revisar, aprobar y controlar los gastos que efectúen las Oficinas Descentralizadas a su cargo, de acuerdo con los respectivos presupuestos. ñ. Diseñar y ejecutar un programa de capacitación operativa dirigida a los miembros de mesa y ciudadanía en general, durante la ejecución de los procesos electorales. o. Evaluar las propuestas de ayuda técnica de los organismos extranjeros y concertar y dirigir la ejecución de los Proyectos acordados en los temas de su competencia. p. Establecer los mecanismos que permitan a los personeros de las organizaciones políticas y de los organismos de observación hacer el seguimiento de todas las actividades durante los procesos a su cargo. q. Ejercer las demás atribuciones relacionadas con su competencia.” Es relevante mencionar que en el Reglamento de Organización y Funciones de la ONPE se explicitan, también, como sus funciones el: Producir información especializada y sistemática; así como investigaciones aplicadas y organizar programas de especialización académica en materia electoral. 4 Una Propuesta de Plan de Trabajo para la ONPE Néstor Adolfo Mamani Macedo e-mail: [email protected] Brindar apoyo y asistencia técnica a los partidos políticos en el marco de lo dispuesto por la Ley de Partidos Políticos. Asignar el financiamiento público a los partidos políticos. Verificar y controlar la actividad económico-financiera de los partidos políticos. Administrar el financiamiento público indirecto de los partidos políticos, en período electoral, y los espacios en radio y televisión para la difusión de sus propuestas y planteamientos durante período no electoral. Sancionar a los partidos políticos que infrinjan las disposiciones sobre financiamiento establecidas en la Ley de Partidos Políticos. Brindar apoyo y asistencia técnica en materia de su competencia a instituciones públicas, instituciones educativas, organizaciones sociales y otras afines, conforme a las normas legales vigentes y según disponibilidad. En la sección 5 se realizará un análisis de las funciones asignadas a la ONPE y como las mismas pueden ayudar a determinar algunas tareas que harán parte del Plan de Trabajo a proponerse. 4. ANALISIS ORGANIZACIONAL Y FUNCIONAL Del análisis de la estructura orgánica de la ONPE se observa que ésta está constituida por catorce (14) órganos o dependencias o unidades permanentes y una (01) temporal, el Comité de Gerencia de Procesos Electorales. Desde el punto de vista de la teoría organizacional se sabe que toda organización debe usualmente contar con cinco o siete unidades de gestión sobre las cuales el administrador tenga mando, eso facilita um adecuado manejo. Ese número mágico es resultado de estudios realizados por investigadores de comportamiento organizacional quienes han determinado que el ser humano, normalmente, puede prestar atención hasta siete eventos. En la actualidad la teoría administrativa acepta que una estructura jerárquica pueda tener un mayor número de unidades, en casos que se justifique. Resaltamos que los organigramas desde el punto de vista teórico representan la estructura de una organización, existiendo todo un marco conceptual que la sustenta. Así, las unidades de asesoría deben posicionarse en la parte superior derecha, las unidades de apoyo en la parte superior izquierda, las unidades de línea que no sean la parte operacional ni las unidades de contacto con los clientes deben ubicarse en la parte 5 Una Propuesta de Plan de Trabajo para la ONPE Néstor Adolfo Mamani Macedo e-mail: [email protected] inferior izquierda, las operaciones que son el “core business” del negocio deben estar en la parte central y, finalmente, las unidades encargadas del relacionamiento con los clientes en la parte inferior derecha. En el Plan Estratégico Institucional 2004-2006 se hacen una serie de importantes observaciones que merecen ser anotadas: La ONPE capta recursos propios que provienen principalmente del pago de multas, llegando a un 80% de su presupuesto, Lo accidentado de nuestra geografía, la dispersión de los centros poblados, la falta de vías de comunicación en algunas zonas, dificultan y encarecen las actividades relacionadas con la organización y ejecución de los procesos electorales, Las migraciones temporales de los electores de las zonas rurales, las migraciones al exterior y el cambio de domicilio generan altos índices de ausentismo, Los altos índices de analfabetismo y bajas tasas de escolaridad afectan al momento de emitir el voto durante el comicio electoral, La tecnología informática de la institución presenta características poco uniformes, demandando inversión para su actualización (hardware y software), Existen buenas relaciones con los actores políticos y sociedad civil, La institución se encuentra en un proceso de consolidación, La ONPE apoya el impulso del Estado en el proceso de descentralización y desconcentración Existen imprecisiones, vacíos y contradicciones en la Legislación Electoral vigente. El presente documento no pretende hacer un diagnostico organizacional exhaustivo, pues, evidentemente, no poseemos toda la información que sea relevante, sino pretende solamente levantar algunas cuestiones que en nuestra opinión motivarían la realización de un diagnostico organizacional más detallado. Con relación a cual es la naturaleza de la ONPE, del análisis de su Ley Orgánica, de la Ley de Partidos Políticos y de su ROF se determinó que ésta tiene dos objetivos principales: La organización de procesos electorales La supervisión de los fondos partidarios de las organizaciones políticas. La primera tiene su origen en la Constitución Política de 1993 y en su Ley Orgánica, mientras la segunda se origina con la dación de la Ley de Partidos Políticos. Esos dos 6 Una Propuesta de Plan de Trabajo para la ONPE Néstor Adolfo Mamani Macedo e-mail: [email protected] objetivos principales son la razón de ser de la ONPE constituyéndose en el “core business” de la organización. En tal sentido, todas sus funciones deben estar orientadas a apoyar y soportar la concretización de esos dos objetivos con éxito. Vale anotar, que un análisis de los últimos procesos electorales nos indica que todo el proceso en sí, incluido el desarrollo de los programas de conteo fueros realizados a través de terceros (outsourcing). En tal sentido, se entendería que la ONPE estuvo centrada en preparar licitaciones o concursos públicos para seleccionar empresas encargadas de proveer formatos, software y personal especializado. Definidos los objetivos principales y conocidos las funciones actuales de la ONPE, el siguiente paso es determinar que tareas específicas pueden ser necesarias para satisfacer esos objetivos. En la sección 6 se detallará la propuesta de un conjunto mínimo de tareas que pueden ser implementadas en la ONPE a la luz de la información recabada en su site de la Internet. 5. PROPUESTAS PARA LA ONPE En la sección precedente se ha realizado un somero diagnostico organizacional con el objetivo de definir el conjunto de tareas que se podrían implementar en la ONPE con vista a atender sus dos objetivos principales, las mismas se encuadran en el marco funcional de la institución. Entre las tareas o proyectos que consideramos pertinente deben ejecutarse tenemos: a) Diagnostico Organizacional Esta tarea incluye un análisis situacional de la ONPE en donde se evaluará si la actual estructura organizacional satisface sus requerimientos mínimos. El estudio deberá incluir una evaluación del nivel de cumplimiento de la misión de la ONPE y de su funcionamiento con la actual estructura organizacional y sistemas administrativos; la determinación de sus fortalezas y debilidades tanto a nivel global como en cada una de sus unidades; y el planteamiento de una estructura organizacional estándar a mediano y largo plazo. Este diagnostico se justifica pues se ha observado que su Presupuesto Analítico de Personal tiene 104 plazas 7 Una Propuesta de Plan de Trabajo para la ONPE Néstor Adolfo Mamani Macedo e-mail: [email protected] presupuestadas, mas el total d plazas propuesto por la actual administración asciende a 213, habiendo, por tanto, 109 plazas no presupuestadas. b) Diagnostico de las Tecnologías de la Información utilizadas Incluye el análisis situacional de las actuales tecnologías utilizadas por la ONPE, de las tecnologías vigentes en el mercado, dando énfasis a las tecnologías de la información aplicadas en la operacionalización de procesos electorales, principalmente en lo que respecta al voto electrónico. Este diagnostico permitirá definir la demanda futura de necesidades tecnológicas en un alineamiento con la misión y objetivos estratégicos de la institución. Este diagnostico se justifica porque hemos observado que en el Plan Estratégico Institucional 2004-2006 se menciona que la tecnología de la institución presenta características poco uniformes. c) Creación de un Sistema de Gestión del Conocimiento en temas de procesos electorales Es pertinente que la ONPE desarrolle un Sistema de Gestión del Conocimiento con el propósito de tener una herramienta que ayude a la mejor gestión de la información con un alto valor estratégico. Hacemos notar que el desarrollo de este tipo de aplicaciones envuelve la aplicación de tecnología de punta, principalmente, en lo referente a la Web Semántica y el uso de Ontologías y Agentes de Software. Este sistema también debe de permitir monitorear el crecimiento demográfico de votantes en las diferentes circunscripciones electorales, pues se ha observado por denuncias publicadas en diversos medios de comunicación que existen pequeños distritos con un volumen de votantes que no se ajusta a su tamaño. Se utilizará herramientas GIS (Geographic Information System) para implementar el denominado modulo de Sistema de Información Geográfico-Demográfico Electoral. d) Difusión de la Importancia de los Procesos Electorales en toda organización civil Es menester que la ONPE establezca una amplia difusión de sus fortalezas en la preparación de procesos electorales limpios y transparentes, difundiendo las ventajas del sistema democrático y motivando la creación de una cultura nacional que la valore. 8 Una Propuesta de Plan de Trabajo para la ONPE Néstor Adolfo Mamani Macedo e-mail: [email protected] e) Propugnar que la Implementación del Comité Permanente del Sistema Electoral Peruano Este debe estar conformado por los organismos miembros del Sistema Electoral tal como definido por la Constitución Política de la República. Esta es una tarea de suma importancia y de naturaleza crítica pues es claro entender que la organización de un proceso electoral no se circunscribe al proceso en sí, sino que este es un proceso que comienza con las elecciones internas que deben realizarse en todas las organizaciones políticas, el análisis de la tasa de crecimiento de la población electoral en cada una de las circunscripciones, la educación y concientización de la ciudadanía en la importancia de saber elegir adecuadamente a sus representantes, la capacitación para que los miembros de mesa ejecuten de forma responsable la función asignada y la fiscalización de los recursos utilizados por las organizaciones políticas. f) Creación de Programas de Educación Continua formales en Sistemas de Procesos Electorales y de Capacitación y Entrenamiento para los ciudadanos en general. Esta tarea no sólo se circunscribe en el nivel interno sino que alcanza a la participación ciudadana en general. Resaltamos que la ONPE ha realizado cursos en el nivel de Post Grado conjuntamente con la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, consideramos que este tipo de actividades deben de continuar en el futuro. Por otro lado, en lo que respecta a la Capacitación y Entrenamiento si bien es cierto dentro de la Programación de Actividades de la ONPE ésta ya existe, pues se han organizado diversos eventos a nivel nacional, el mismo debería ampliarse a todo tipo de organización civil, involucrando no sólo a los ciudadanos en edad de sufragar sino principalmente en los educandos de primaria y secundaria. Recalcamos que el dictado de Seminarios y Talleres debe abarcar a las diversas instituciones de la Sociedad Civil como, por ejemplo, Colegios Profesionales, Clubs, entre otros. g) Fortalecimiento Institucional Es evidente que los países emergentes como es el caso del Perú tienen múltiples problemas como resultado de su incipiente desarrollo socio-económico, esto lleva indudablemente a que sus instituciones, muchas de ellas relativamente nuevas, precisen de un reforzamiento en su cultura organizacional con el objetivo de hacerlas más sólidas e independientes. Consideramos que esto es todavía más critico en el 9 Una Propuesta de Plan de Trabajo para la ONPE Néstor Adolfo Mamani Macedo e-mail: [email protected] caso de una institución como la ONPE, dedicada a la organización de procesos electorales, pues las misma necesita no solo ser eficiente y eficaz sino también construir y mantener una credibilidad en la sociedad para que el resultado de su labor no sea cuestionada. Esta tarea debe incluir en particular el fortalecimiento del área de fiscalización de los recursos asignados a las organizaciones políticas, función asignada a la institución de acuerdo a la Ley de Partidos Políticos. Esta preocupación por el fortalecimiento de las instituciones electorales es suscrita también por la Organización de Estados Americanos quienes han establecido diversos programas de apoyo en el ámbito americano, los cuales van desde los aspectos tecnológicos pasando por la Cooperación Interinstitucional con otros organismos nacionales e internacionales, en el caso peruano debe ser con el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) y el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) 6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES En el presente documento se ha presentado una propuesta de Plan de Trabajo para la ONPE, previamente se realizó un análisis del marco legal vigente, un breve análisis situacional, desde el punto de vista organizacional y funcional, todo ello con el propósito de determinar cuales son sus principales objetivos o el “core business” institucional. Ese análisis permitió encontrar un conjunto de tareas que podrían desarrollarse visando atender los objetivos institucionales de organizar procesos electorales con transparencia y de supervisión de los fondos partidarios de las organizaciones políticas. Entre las tareas que se recomienda ejecutar tenemos: la realización de un diagnostico organizacional y tecnológico, la creación de un sistema de gestión de conocimiento, la difución de los logros y fortalezas de la institución, la implementación de un Comité Permanente del Sistema Electoral con las otras organizaciones que la conforman, la creación de programas de educación continua y el fortalecimiento institucional mediante la creación de una cultura organizacional. Una área a la que se debe de fortalecer en particular es aquella que está encargada de fiscalizar los recursos utilizados por las organizaciones políticas. 10