Fortalecimiento de Sistemas y Procesos Electorales

Una Propuesta de Plan de Trabajo para la ONPE
Néstor Adolfo Mamani Macedo
Consultor en Tecnologías de la Información y Negocios
Doctor y Magíster en Informática
Magíster en Administración
Licenciado en Computación
Graduado en Contabilidad
e-mail: [email protected]
1. INTRODUCCION
Uno de los requisitos exigidos para postular al cargo de Jefe de la ONPE es el presentar
un Plan de Trabajo que verse sobre temas electorales, así como, propuestas que podría
desarrollar el candidato en caso de ser seleccionado. Hacemos notar que el Plan de
Trabajo tiene que ceñirse, estrictamente, al ámbito de acción de la ONPE tal como
enunciado en su Ley Orgánica.
Es pertinente mencionar que hasta el año 1992, en el Perú existían cuatro Poderes, el
Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral. Con la dación de la última Carta Magna por
el Congreso Constituyente Democrático (CCD) esa estructura cambió a sólo tres, pues
el Poder Electoral se convirtió en Sistema Electoral.
En los párrafos subsiguientes se detallará el Plan de Trabajo propuesto para la ONPE, el
mismo que constará de las siguientes secciones, marco legal vigente, estructura
orgánica, funciones, análisis organizacional y funcional que sirva de justificación para
la determinación de algunas tareas a ser ejecutadas, breve descripción de las propuestas
que implementen esas tareas y, finalmente, las conclusiones y recomendaciones.
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2. MARCO LEGAL
Desde el punto vista legal la ONPE nace como institución con la Constitución Política
de 1993, la cual fue aprobada mediante Referéndum. El CCD actuó en ese entonces
como Asamblea Constituyente y Poder Legislativo habiendo creado una serie de nuevas
instituciones bien como transformado el Poder Electoral vigente en Sistema Electoral.
El Sistema Electoral de acuerdo a la actual Constitución está integrado por el Jurado
Nacional de Elecciones (JNE), la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y el
Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC).
La ONPE es regida por la Ley Nº 26487 del 17 de junio de 1995, Ley Orgánica de la
Oficina de Procesos Electorales, siendo ésta en el Artículo 1º definida como “… la
autoridad máxima en la organización y ejecución de los procesos electorales, de referéndum u
otras consultas populares.”,
explicitándose a seguir, Artículo 2º, que ésta “… tiene como
función esencial velar por la obtención de la fiel y libre expresión de la voluntad popular,
manifestada a través de los procesos electorales, de referéndum y otros tipo de consulta
popular a su cargo.”
Esa función primigenia de la ONPE fue ampliada con la dación de la Ley de Partidos
Políticos, Ley Nº 28094 del 12/10/2003, la cual en el Artículo 34º otorga a la ONPE la
función exclusiva de “verificación y control externos de la actividad económico-financiera de
los partidos políticos” a través
de su Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios.
2. ESTRUCTURA ORGANICA DE LA ONPE
En la Figura Nº 1 es mostrada la estructura organizacional de la ONPE, de acuerdo a su
Reglamento de Organización y Funciones (ROF). Las cajas de color celeste representan
las unidades con nivel gerencial y las de color amarillo las unidades que tienen nivel de
subgerencia.
En la sección 5 se hará un breve diagnostico organizacional como base para la
determinación de algunas tareas que pudiesen ser necesarias para optimizar la actual
estructura orgánica de la ONPE.
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JEFATURA
NACIONAL
Gerencia de
Control
Institucional
Procuraduría
Pública
S.G. Trámite
Documentario,
Constancias y Archivo
Comité de Gerencia
de Procesos Electorales
Secretaria
General
Gerencia de
Asesoría
Jurídica
S.G. Recursos
Humanos
Gerencia de
Administración
y Finanzas
S.G. Logística
Gabinete de
Asesores
Gerencia de
Planeamiento
S.G. Finanzas
S.G. Plataforma
Tecnológica
Gerencia de
Informática
S.G. Proyectos
Informáticos
S.G. Operaciones
S.G. Capacitación
Electoral
Gerencia de Form.
y Capacitación
Electoral
S.G. Formación
Ciudadana
S.G. Organización
de Proc. Electorales
S.G. Programación
de Proc. Electorales
Gerencia Organiz. y
Programación de
Procesos Electorales
ODPE
ODPE
ODPE
Centro de
Investigación
Electoral
Gerencia de
Gestión Electoral
Gerencia de
Información y
Educac.Electoral
S.G. Gestión
Electoral
S.G. Información y
Educación Electoral
Gerencia de
Supervisión de
Fondos Partidarios
S.G. de Asignación
de Financiam.Público
S.G. Verificación
y Control
Figura Nº 1: Estructura Organizacional de la ONPE
3. FUNCIONES DE LA ONPE
De acuerdo a su Ley Orgánica, Artículo 5º, son funciones de la ONPE el:
“a. Organizar todos los procesos electorales, del referéndum y otras consultas populares.
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b. Diseñar la cédula de sufragio, actas electorales, formatos y todo otro material en general, de
manera que se asegure el respeto de la voluntad del ciudadano en la realización de los
procesos a su cargo.
c. Planificar, preparar y ejecutar todas las acciones necesarias para el desarrollo de los
procesos a su cargo en cumplimiento estricto de la normatividad vigente.
d. Preparar y distribuir a las Oficinas Departamentales de Procesos Electorales el material
necesario para el desarrollo de los procesos a su cargo.
e. Brindar, desde el inicio del escrutinio, permanente información sobre el cómputo en las
mesas de sufragio y Oficinas Descentralizadas de Procesos Electorales a nivel nacional.
f. Dictar las instrucciones y disposiciones necesarias para el mantenimiento del orden y la
protección de la libertad personal durante los comicios.
g. Dictar las resoluciones y la reglamentación necesaria para su funcionamiento.
h. Divulgar por todos los medios de publicidad que juzgue necesarios, los fines, procedimientos y formas del acto de la elección y de los procesos a su cargo en general.
i. Garantizar al ciudadano el derecho al ejercicio del sufragio.
j. Coordinar con el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil la elaboración de los
padrones electorales.
k. Recibir del Jurado Nacional de Elecciones los Padrones Electorales debidamente
autorizados.
l. Obtener los resultados de los procesos a su cargo y remitirlos a los Jurados Electorales.
m. Recibir y remitir al Jurado Nacional de Elecciones la solicitud de inscripción de candidatos u
opciones en procesos de ámbito nacional, para la expedición de credenciales, informando
respecto del cumplimientote los requisitos formales exigidos.
n. Revisar, aprobar y controlar los gastos que efectúen las Oficinas Descentralizadas a su
cargo, de acuerdo con los respectivos presupuestos.
ñ. Diseñar y ejecutar un programa de capacitación operativa dirigida a los miembros de mesa y
ciudadanía en general, durante la ejecución de los procesos electorales.
o. Evaluar las propuestas de ayuda técnica de los organismos extranjeros y concertar y dirigir
la ejecución de los Proyectos acordados en los temas de su competencia.
p. Establecer los mecanismos que permitan a los personeros de las organizaciones políticas y
de los organismos de observación hacer el seguimiento de todas las actividades durante los
procesos a su cargo.
q. Ejercer las demás atribuciones relacionadas con su competencia.”
Es relevante mencionar que en el Reglamento de Organización y Funciones de la ONPE
se explicitan, también, como sus funciones el:

Producir información especializada y sistemática; así como investigaciones aplicadas y
organizar programas de especialización académica en materia electoral.
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
Brindar apoyo y asistencia técnica a los partidos políticos en el marco de lo dispuesto por la
Ley de Partidos Políticos.

Asignar el financiamiento público a los partidos políticos.

Verificar y controlar la actividad económico-financiera de los partidos políticos.

Administrar el financiamiento público indirecto de los partidos políticos, en período
electoral, y los espacios en radio y televisión para la difusión de sus propuestas y
planteamientos durante período no electoral.

Sancionar a los partidos políticos que infrinjan las disposiciones sobre financiamiento
establecidas en la Ley de Partidos Políticos.

Brindar apoyo y asistencia técnica en materia de su competencia a instituciones públicas,
instituciones educativas, organizaciones sociales y otras afines, conforme a las normas
legales vigentes y según disponibilidad.
En la sección 5 se realizará un análisis de las funciones asignadas a la ONPE y como las
mismas pueden ayudar a determinar algunas tareas que harán parte del Plan de Trabajo
a proponerse.
4. ANALISIS ORGANIZACIONAL Y FUNCIONAL
Del análisis de la estructura orgánica de la ONPE se observa que ésta está constituida
por catorce (14) órganos o dependencias o unidades permanentes y una (01) temporal, el
Comité de Gerencia de Procesos Electorales. Desde el punto de vista de la teoría
organizacional se sabe que toda organización debe usualmente contar con cinco o siete
unidades de gestión sobre las cuales el administrador tenga mando, eso facilita um
adecuado manejo. Ese número mágico es resultado de estudios realizados por
investigadores de comportamiento organizacional quienes han determinado que el ser
humano, normalmente, puede prestar atención hasta siete eventos. En la actualidad la
teoría administrativa acepta que una estructura jerárquica pueda tener un mayor número
de unidades, en casos que se justifique.
Resaltamos que los organigramas desde el punto de vista teórico representan la
estructura de una organización, existiendo todo un marco conceptual que la sustenta.
Así, las unidades de asesoría deben posicionarse en la parte superior derecha, las
unidades de apoyo en la parte superior izquierda, las unidades de línea que no sean la
parte operacional ni las unidades de contacto con los clientes deben ubicarse en la parte
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inferior izquierda, las operaciones que son el “core business” del negocio deben estar en
la parte central y, finalmente, las unidades encargadas del relacionamiento con los
clientes en la parte inferior derecha.
En el Plan Estratégico Institucional 2004-2006 se hacen una serie de importantes
observaciones que merecen ser anotadas:

La ONPE capta recursos propios que provienen principalmente del pago de multas,
llegando a un 80% de su presupuesto,

Lo accidentado de nuestra geografía, la dispersión de los centros poblados, la falta de
vías de comunicación en algunas zonas, dificultan y encarecen las actividades
relacionadas con la organización y ejecución de los procesos electorales,

Las migraciones temporales de los electores de las zonas rurales, las migraciones al
exterior y el cambio de domicilio generan altos índices de ausentismo,

Los altos índices de analfabetismo y bajas tasas de escolaridad afectan al momento de
emitir el voto durante el comicio electoral,

La tecnología informática de la institución presenta características poco uniformes,
demandando inversión para su actualización (hardware y software),

Existen buenas relaciones con los actores políticos y sociedad civil,

La institución se encuentra en un proceso de consolidación,

La ONPE apoya el impulso del Estado en el proceso de descentralización y
desconcentración

Existen imprecisiones, vacíos y contradicciones en la Legislación Electoral vigente.
El presente documento no pretende hacer un diagnostico organizacional exhaustivo,
pues, evidentemente, no poseemos toda la información que sea relevante, sino pretende
solamente levantar algunas cuestiones que en nuestra opinión motivarían la realización
de un diagnostico organizacional más detallado.
Con relación a cual es la naturaleza de la ONPE, del análisis de su Ley Orgánica, de la
Ley de Partidos Políticos y de su ROF se determinó que ésta tiene dos objetivos
principales:

La organización de procesos electorales

La supervisión de los fondos partidarios de las organizaciones políticas.
La primera tiene su origen en la Constitución Política de 1993 y en su Ley Orgánica,
mientras la segunda se origina con la dación de la Ley de Partidos Políticos. Esos dos
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objetivos principales son la razón de ser de la ONPE constituyéndose en el “core
business” de la organización. En tal sentido, todas sus funciones deben estar orientadas
a apoyar y soportar la concretización de esos dos objetivos con éxito. Vale anotar, que
un análisis de los últimos procesos electorales nos indica que todo el proceso en sí,
incluido el desarrollo de los programas de conteo fueros realizados a través de terceros
(outsourcing). En tal sentido, se entendería que la ONPE estuvo centrada en preparar
licitaciones o concursos públicos para seleccionar empresas encargadas de proveer
formatos, software y personal especializado.
Definidos los objetivos principales y conocidos las funciones actuales de la ONPE, el
siguiente paso es determinar que tareas específicas pueden ser necesarias para satisfacer
esos objetivos. En la sección 6 se detallará la propuesta de un conjunto mínimo de
tareas que pueden ser implementadas en la ONPE a la luz de la información recabada en
su site de la Internet.
5. PROPUESTAS PARA LA ONPE
En la sección precedente se ha realizado un somero diagnostico organizacional con el
objetivo de definir el conjunto de tareas que se podrían implementar en la ONPE con
vista a atender sus dos objetivos principales, las mismas se encuadran en el marco
funcional de la institución.
Entre las tareas o proyectos que consideramos pertinente deben ejecutarse tenemos:
a) Diagnostico Organizacional
Esta tarea incluye un análisis situacional de la ONPE en donde se evaluará si la
actual estructura organizacional satisface sus requerimientos mínimos. El estudio
deberá incluir una evaluación del nivel de cumplimiento de la misión de la ONPE y
de su funcionamiento con la actual estructura organizacional y sistemas
administrativos; la determinación de sus fortalezas y debilidades tanto a nivel global
como en cada una de sus unidades; y el planteamiento de una estructura
organizacional estándar a mediano y largo plazo. Este diagnostico se justifica pues se
ha observado que su Presupuesto Analítico de Personal tiene 104 plazas
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presupuestadas, mas el total d plazas propuesto por la actual administración asciende
a 213, habiendo, por tanto, 109 plazas no presupuestadas.
b) Diagnostico de las Tecnologías de la Información utilizadas
Incluye el análisis situacional de las actuales tecnologías utilizadas por la ONPE, de
las tecnologías vigentes en el mercado, dando énfasis a las tecnologías de la
información
aplicadas
en
la
operacionalización
de
procesos
electorales,
principalmente en lo que respecta al voto electrónico. Este diagnostico permitirá
definir la demanda futura de necesidades tecnológicas en un alineamiento con la
misión y objetivos estratégicos de la institución. Este diagnostico se justifica porque
hemos observado que en el Plan Estratégico Institucional 2004-2006 se menciona
que la tecnología de la institución presenta características poco uniformes.
c) Creación de un Sistema de Gestión del Conocimiento en temas de procesos
electorales
Es pertinente que la ONPE desarrolle un Sistema de Gestión del Conocimiento con el
propósito de tener una herramienta que ayude a la mejor gestión de la información
con un alto valor estratégico. Hacemos notar que el desarrollo de este tipo de
aplicaciones envuelve la aplicación de tecnología de punta, principalmente, en lo
referente a la Web Semántica y el uso de Ontologías y Agentes de Software. Este
sistema también debe de permitir monitorear el crecimiento demográfico de votantes
en las diferentes circunscripciones electorales, pues se ha observado por denuncias
publicadas en diversos medios de comunicación que existen pequeños distritos con
un volumen de votantes que no se ajusta a su tamaño. Se utilizará herramientas GIS
(Geographic Information System) para implementar el denominado modulo de
Sistema de Información Geográfico-Demográfico Electoral.
d) Difusión de la Importancia de los Procesos Electorales en toda organización civil
Es menester que la ONPE establezca una amplia difusión de sus fortalezas en la
preparación de procesos electorales limpios y transparentes, difundiendo las ventajas
del sistema democrático y motivando la creación de una cultura nacional que la
valore.
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e) Propugnar que la Implementación del Comité Permanente del Sistema Electoral
Peruano
Este debe estar conformado por los organismos miembros del Sistema Electoral tal
como definido por la Constitución Política de la República. Esta es una tarea de suma
importancia y de naturaleza crítica pues es claro entender que la organización de un
proceso electoral no se circunscribe al proceso en sí, sino que este es un proceso que
comienza con las elecciones internas que deben realizarse en todas las
organizaciones políticas, el análisis de la tasa de crecimiento de la población
electoral en cada una de las circunscripciones, la educación y concientización de la
ciudadanía en la importancia de saber elegir adecuadamente a sus representantes, la
capacitación para que los miembros de mesa ejecuten de forma responsable la
función asignada y la fiscalización de los recursos utilizados por las organizaciones
políticas.
f) Creación de Programas de Educación Continua formales en Sistemas de Procesos
Electorales y de Capacitación y Entrenamiento para los ciudadanos en general.
Esta tarea no sólo se circunscribe en el nivel interno sino que alcanza a la
participación ciudadana en general. Resaltamos que la ONPE ha realizado cursos en
el nivel de Post Grado conjuntamente con la Universidad Nacional Mayor de San
Marcos, consideramos que este tipo de actividades deben de continuar en el futuro.
Por otro lado, en lo que respecta a la Capacitación y Entrenamiento si bien es cierto
dentro de la Programación de Actividades de la ONPE ésta ya existe, pues se han
organizado diversos eventos a nivel nacional, el mismo debería ampliarse a todo tipo
de organización civil, involucrando no sólo a los ciudadanos en edad de sufragar sino
principalmente en los educandos de primaria y secundaria. Recalcamos que el
dictado de Seminarios y Talleres debe abarcar a las diversas instituciones de la
Sociedad Civil como, por ejemplo, Colegios Profesionales, Clubs, entre otros.
g) Fortalecimiento Institucional
Es evidente que los países emergentes como es el caso del Perú tienen múltiples
problemas como resultado de su incipiente desarrollo socio-económico, esto lleva
indudablemente a que sus instituciones, muchas de ellas relativamente nuevas,
precisen de un reforzamiento en su cultura organizacional con el objetivo de hacerlas
más sólidas e independientes. Consideramos que esto es todavía más critico en el
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caso de una institución como la ONPE, dedicada a la organización de procesos
electorales, pues las misma necesita no solo ser eficiente y eficaz sino también
construir y mantener una credibilidad en la sociedad para que el resultado de su
labor no sea cuestionada. Esta tarea debe incluir en particular el fortalecimiento del
área de fiscalización de los recursos asignados a las organizaciones políticas, función
asignada a la institución de acuerdo a la Ley de Partidos Políticos.
Esta preocupación por el fortalecimiento de las instituciones electorales es suscrita
también por la Organización de Estados Americanos quienes han establecido
diversos programas de apoyo en el ámbito americano, los cuales van desde los
aspectos tecnológicos pasando por la Cooperación Interinstitucional con otros
organismos nacionales e internacionales, en el caso peruano debe ser con el Registro
Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) y el Jurado Nacional de
Elecciones (JNE)
6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
En el presente documento se ha presentado una propuesta de Plan de Trabajo para la
ONPE, previamente se realizó un análisis del marco legal vigente, un breve análisis
situacional, desde el punto de vista organizacional y funcional, todo ello con el
propósito de determinar cuales son sus principales objetivos o el “core business”
institucional. Ese análisis permitió encontrar un conjunto de tareas que podrían
desarrollarse visando atender los objetivos institucionales de organizar procesos
electorales con transparencia y de supervisión de los fondos partidarios de las
organizaciones políticas.
Entre las tareas que se recomienda ejecutar tenemos: la realización de un diagnostico
organizacional y tecnológico, la creación de un sistema de gestión de conocimiento, la
difución de los logros y fortalezas de la institución, la implementación de un Comité
Permanente del Sistema Electoral con las otras organizaciones que la conforman, la
creación de programas de educación continua y el fortalecimiento institucional mediante
la creación de una cultura organizacional. Una área a la que se debe de fortalecer en
particular es aquella que está encargada de fiscalizar los recursos utilizados por las
organizaciones políticas.
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