JUICIO ELECTORAL EXPEDIENTE: TEDF-JEL-015/2014 ACTORA: ********* ***** ********* ******** AUTORIDADES RESPONSABLES: COMISIÓN PERMANANTE DE ASOCIACIONES POLÍTICAS y SECRETARIO EJECUTIVO, AMBOS DEL INSTITUTO ELECTORAL DEL DISTRITO FEDERAL MAGISTRADO PONENTE: DARÍO VELASCO GUTIÉRREZ SECRETARIO DE ESTUDIO Y CUENTA: ADRIÁN BELLO NAVA México, Distrito Federal, a seis de junio de dos mil catorce. El Pleno del Tribunal Electoral del Distrito Federal, en sesión pública de esta fecha, resuelve el juicio identificado al rubro, en el sentido de REVOCAR el acuerdo de veintiuno de marzo de dos mil catorce, emitido en el procedimiento especial sancionador contenido en el expediente IEDF- QCG/PE/015/2014, así como el oficio IEDF-SE/QJ/246/14, de veinticinco de marzo del año en curso, suscrito por el Secretario Ejecutivo del Instituto Electoral del Distrito Federal; con base en los siguientes: ANTECEDENTES 2 TEDF-JEL-015/2014 1. El trece de febrero de dos mil catorce, el Instituto Electoral del Distrito Federal (en lo subsecuente IEDF) emitió el acuerdo identificado con la clave ACU-17-14, mediante el cual aprobó los “Criterios respecto a la propaganda institucional e informativa en el Distrito Federal”, los cuales tuvieron como objeto establecer los lineamientos que deberá observar la propaganda institucional e informativa que se despliegue, previo al inicio de los procesos electorales, a fin de evitar promoción personalizada de servidores públicos. Dicho acuerdo, fue publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, el veintidós de febrero de este año. 2. El siete de marzo del presente año, el Partido Revolucionario Institucional, por conducto de su representante propietario ante el Consejo General del IEDF, presentó una queja en contra del Partido de la Revolución Democrática, así como de diversos servidores públicos, entre los cuales se encuentra la hoy actora, por la posible comisión de actos contrarios a la normativa electoral local; dicho procedimiento fue radicado ante la Comisión Permanente de Asociaciones Políticas del IEDF, bajo el número de expediente IEDF-QCG/PE/015/2014. 3. El veintiuno de marzo de dos mil catorce, la Comisión Permanente de Asociaciones Políticas del IEDF emitió proveído con relación a dicho expediente, a través del cual determinó iniciar procedimiento especial sancionador, contra diversas personas, incluida la hoy actora. 3 TEDF-JEL-015/2014 Como consecuencia de ello, el Secretario Ejecutivo del IEDF emitió el oficio IEDF-SE/QJ/246/14, de veinticinco de marzo del año en curso, emplazando a la actora al procedimiento especial sancionador. 4. El dos de abril de dos mil catorce, la ciudadana ***** ********* ******** *********, en su carácter de Senadora de la República, promovió juicio electoral en contra del acuerdo y oficio precisados en el apartado anterior. 5. Por acuerdo de veintiuno de abril de dos mil catorce, el Magistrado Presidente del Tribunal Electoral del Distrito Federal ordenó integrar el expediente TEDF-JEL-015/2014 y turnarlo al Magistrado Darío Velasco Gutiérrez, para su sustanciación y, en su oportunidad, la formulación del proyecto de resolución correspondiente. Lo anterior, se cumplimentó mediante oficio TEDF/SG/624/2014 de la misma fecha, suscrito por el Secretario General de este Tribunal. 6. El veinticuatro de abril del año en curso, el Magistrado Electoral encargado de la instrucción, entre otros puntos, acordó: a) radicar el asunto de mérito; y b) tener por rendido el informe circunstanciado de ley por parte de la autoridad señalada como responsable. 4 TEDF-JEL-015/2014 7. Por acuerdo de cinco de junio de dos mil catorce, el Magistrado instructor admitió el juicio que nos ocupa y, al encontrarse debidamente integrado el expediente, dictó el correspondiente cierre de instrucción, quedando los autos en estado de dictar sentencia, misma ahora se pronuncia tomando en cuenta las siguientes, CONSIDERACIONES PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Electoral del Distrito Federal es competente para conocer y resolver el presente juicio, por tratarse de un medio de impugnación presentado por la actora para combatir actos dictados dentro de un procedimiento administrativo sancionador electoral, que estima le causan perjuicio. Lo anterior, tiene su fundamento en las disposiciones siguientes: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 122, Apartado C, BASE PRIMERA, fracción V, inciso f), en relación con el 116, fracción IV, incisos c) y l). Tratados Internacionales. 5 a) Convención Humanos.1 TEDF-JEL-015/2014 Americana Artículos 8º, sobre párrafo Derechos primero y segundo, y 25. b) Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.2 Artículos 2°, párrafo tercero, incisos a) y b), y 14, párrafo primero y segundo Legislación Electoral del Distrito Federal. a) Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. Artículos 128; 129, fracción VII; 130; y 134. b) Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Distrito Federal. Artículos 143; 157, fracción V; y 163, fracciones III, IV y XIII. c) Ley Procesal Electoral para el Distrito Federal. 3 Artículos 2; 5; 10; 11, fracción I; 36; 38; 48; 76 y 77 fracción V SEGUNDO. Procedencia del juicio. El medio de impugnación reúne los requisitos de procedencia exigidos en la normativa procesal electoral, tal y como se explica a continuación. 1 Ratificada por el Senado de la República el dieciocho de diciembre de mil novecientos ochenta. De conformidad con el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos son Ley Suprema y, por tanto, de observancia obligatoria para todos los tribunales del país, según lo previsto en el artículo 1° de la propia Constitución. 2 Ídem. 3 En adelante Ley Procesal Electoral 6 TEDF-JEL-015/2014 I. Elementos de procedencia. a) Requisitos generales de la demanda. La demanda cumple con los requisitos generales de procedencia establecidos en el artículo 21 de la Ley Procesal Electoral para el Distrito Federal (en adelante la Ley Procesal), pues ésta se presentó por escrito firmado, ante la autoridad responsable, y en ella se exponen los hechos y argumentos tendentes a demostrar la violación a los derechos de la actora. b) Oportunidad. El juicio fue promovido oportunamente. Lo anterior se estima así, ya que la actora tuvo conocimiento del acuerdo y oficio que combate el día veintisiete de marzo de este año, tal como se advierte de la constancia de notificación agregada al cuerpo del expediente que se resuelve, visible a fojas 262 de autos; por tanto, si la demanda que nos ocupa se presentó el dos de abril del año en curso, es evidente que su interposición se ajustó al plazo de ocho días establecido en el artículo 16, de la Ley Procesal Electoral para el Distrito Federal. c) Legitimación y personería. La actora tiene derecho de acción para promover el presente medio de impugnación e interés jurídico en el caso, dado su carácter de indiciada en el procedimiento especial sancionador IEDF-QCG/PE/015/2014. Lo anterior, de conformidad con los artículos 17, fracción I, 20, fracción II y 77, fracción V, de la Ley Procesal. 7 TEDF-JEL-015/2014 d) Definitividad. El juicio de mérito cumple con este requisito, pues la actora no está obligada a agotar otro medio de defensa antes de acudir al presente juicio. e) Reparabilidad. El acto impugnado en manera alguna se ha consumado de un modo irreparable, puesto que el mismo es susceptible de ser revocado, modificado o anulado por este órgano jurisdiccional y, en consecuencia, es posible restaurar el orden jurídico que se estima transgredido. II. Causas de improcedencia. Sobre el particular, la autoridad responsable afirma que procede el desechamiento de la demanda por actualizarse la causa de improcedencia prevista en el artículo 23, fracción VI, de la Ley Procesal Electoral, consistente en que el juicio electoral será improcedente, cuando no se hayan agotado las instancias previas establecidas en la ley para combatir los actos o resoluciones electorales en virtud de los cuales se pudieran haber modificado, revocado o anulado. Lo anterior, agrega la responsable, porque en la especie se pretende impugnar actos de carácter preparatorio que no han adquirido definitividad y firmeza. De manera que si bien la regla general de procedencia del juicio electoral comprende cualquier acto, resolución u omisión de los órganos o unidades del IEDF, debe analizarse de manera particularizada cada caso, debido a que por las características especiales que cada acto puede 8 TEDF-JEL-015/2014 llegar a tener, existen algunos que escapan de dicha regla, por no revestir la naturaleza de irreparabilidad. Además, no debe desconocerse que los procedimientos especiales sancionadores, revelan claramente su naturaleza de interés público, motivo por el cual no pueden ser interrumpidos mediante la presentación de juicios como el que se formula, pues de aceptarlo, podría generar el riesgo de que cada determinación adoptada por el órgano encargado de sustanciar el procedimiento, se combatiera, al grado de interrumpir su pronta resolución. En este orden de ideas, expresa la responsable que en los procedimientos sancionadores se distinguen dos tipos de actos, a saber, los de carácter preparatorio, cuya única misión consiste en proporcional elementos para tomar y apoyar la decisión que en su momento se emita; y el acto decisorio, donde se asume la determinación que corresponda, es decir, el pronunciamiento sobre el objeto de la controversia o posiciones en litigio. En el caso, la responsable estima que el emplazamiento ordenado mediante acuerdo de veintiuno de marzo del año en curso, dictado por la Comisión Permanente de Asociaciones Políticas del Consejo General, dentro del procedimiento especial sancionador IEDF-QCG/PE/015/2014 y su respectiva notificación mediante oficio IEDF-SE/QJ/246/2014, se encuentran dentro de los denominados actos preparatorios, los cuales sólo adquieren la definitividad formal desde el momento en que ya no exista posibilidad de su modificación, anulación o 9 TEDF-JEL-015/2014 revocación, a través de un medio de defensa legal o como en el caso, del ejercicio de una facultad por alguna autoridad prevista jurídicamente; pues sus efectos se limitan a ser simplemente intraprocesales, que no producen de una manera directa e inmediata una afectación al derecho sustantivo del recurrente y la producción de sus efectos definitivos opera hasta que son empleados por la autoridad resolutora o dejan de serlo en la emisión de la resolución final correspondiente, sea ésta sobre el fondo del asunto o que le ponga fin al juicio sin proveer sobre ese fondo sustancial. Por lo que es con este tipo de resoluciones finales que los actos preparatorios alcanzan su definitividad, tanto formal como material. Finaliza la responsable manifestando que la violación que le pudieren generar a la actora podría subsanarse si la resolución que ponga fin al procedimiento especial sancionador le resultara favorecedora, pero en caso contrario, los podría combatir al impugnar la resolución final. Al respecto, este Tribunal desestima lo alegado por la autoridad administrativa improcedencia electoral, invocada toda vez implica que la causa necesariamente de un pronunciamiento vinculado con el fondo de la cuestión planteada. En efecto, debe tenerse presente que la actora se queja en su demanda precisamente del inicio del procedimiento especial 10 TEDF-JEL-015/2014 sancionador instaurado en su contra, y no así de la imposición de alguna sanción derivada del referido procedimiento. Por lo tanto, en el caso bajo estudio, lo alegado por la autoridad responsable no puede servir de base para determinar la improcedencia del medio impugnativo, toda vez que precisamente la cuestión sujeta a debate se encuentra indisolublemente relacionada con el fondo de la controversia planteada. Del análisis integral de la demanda en la que la actora comparece como ciudadana y en su carácter de Senadora de la República, se advierte que aduce que le causa agravio el acuerdo de veintiuno de marzo de dos mil catorce, emitido en el procedimiento especial sancionador contenido en el expediente IEDF-QCG/PE/015/2014 y el oficio IEDF-SE/QJ/246/14, de veinticinco de marzo del año en curso, suscrito por el Secretario Ejecutivo. La demandante señala que los actos combatidos constituyen, en su concepto, actos de molestia que no se encuentran fundados ni motivados, porque como Senadora le asiste el derecho de informar a la ciudadanía sobre su gestión. Por tanto, no es legalmente factible decidir esta cuestión para efectos de determinar la procedencia o improcedencia del medio impugnativo, porque ello implicaría prejuzgar sobre la cuestión sujeta a debate. 11 TEDF-JEL-015/2014 Esto es, la presunta violación que se alega por parte de la enjuiciante radica precisamente en el acuerdo que determinó iniciar el procedimiento sancionador en su contra, más no el resultado o conclusión del mismo. Por ello, la causa de improcedencia alegada se desestima, al involucrar como fundamento la cuestión controvertida, que debe ser materia del análisis de fondo. Dicho criterio ha sido reiterado por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación al resolver los expedientes SUP-RAP-147/2008; SUP-RAP-173/2008 y SUPRAP-197/2008. No se soslaya lo argumentado por la autoridad responsable en su informe circunstanciado, en el sentido de que este Tribunal ha resuelto desechar, por notoriamente improcedentes, impugnaciones en contra de los acuerdos de inicio del procedimiento sancionador y el correspondiente emplazamiento, como se advierte en las sentencias recaídas a los expedientes TEDF-JEL-033/2012 y TEDF-JEL-054/2012. Sin embargo, en concepto de este órgano jurisdiccional, el juicio electoral que ahora se resuelve sí resulta procedente, pues si bien por regla general el acuerdo de inicio y emplazamiento que se dicta durante el trámite de un procedimiento administrativo sancionador no es definitivo, por ser un acto intraprocesal, tal 12 TEDF-JEL-015/2014 como se determinó en las referidas sentencias, también lo es que dicha regla admite excepción. En efecto, de conformidad con el criterio sustentado por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, al resolver la contradicción de criterios suscitada entre dicha Sala y la Sala Regional de la primera circunscripción plurinominal con sede en Guadalajara, Jalisco, contenida en el expediente SUP-CDC-14/2009, el auto de inicio y la orden de emplazar a procedimiento administrativo sancionador en materia electoral contiene una determinación sobre la existencia de la posible infracción y responsabilidad, así sea probable, del infractor, por lo que durante la vigencia de esa declaratoria excepcionalmente, podría limitar o prohibir a la persona imputada el ejercicio de prerrogativas o derechos político electorales. En este sentido emitió la siguiente tesis jurisprudencial, emanada de tal contradicción: Jurisprudencia 1/2010 PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. EL ACUERDO DE INICIO Y EMPLAZAMIENTO, POR EXCEPCIÓN, ES DEFINITIVO PARA LA PROCEDENCIA DEL MEDIO DE IMPUGNACIÓN PREVISTO EN LA LEGISLACIÓN APLICABLE.- De la interpretación del artículo 99, párrafo cuarto, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que el requisito de definitividad debe observarse para la procedencia de los medios de impugnación. En este sentido, dado que el acuerdo de inicio y la orden de emplazamiento al procedimiento administrativo sancionador en materia electoral, contiene la determinación sobre la existencia de una posible infracción y la probable responsabilidad del denunciado, el requisito de definitividad se cumple, excepcionalmente, para hacer procedente el medio de impugnación previsto en la legislación aplicable, cuando pueda limitar o prohibir de manera irreparable el ejercicio de prerrogativas o derechos político electorales del actor. Cuarta Época: 13 TEDF-JEL-015/2014 Contradicción de criterios. SUP-CDC-14/2009. —Entre los sustentados por la Sala Superior y la Sala Regional de la Primera Circunscripción Plurinominal, con sede en Guadalajara, Jalisco, ambas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.— 10 de febrero de 2010.—Unanimidad de votos.— Ponente: Pedro Esteban Penagos López.—Secretarios: José Arquímedes Gregorio Loranca Luna, Gabriel Alejandro Palomares Acosta y Sergio Dávila Calderón. La Sala Superior en sesión pública celebrada el diez de febrero de dos mil diez, aprobó por unanimidad de votos la jurisprudencia que antecede y la declaró formalmente obligatoria. Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 3, Número 6, 2010, página 30. A juicio de este Tribunal, en la especie se actualiza tal hipótesis de excepción, dado que el emplazamiento por el que se llamó a la actora a procedimiento podría implicar una limitación al ejercicio de prerrogativas que tiene en su carácter de Senadora de la República. Esto es así, porque a la actora se le imputa la supuesta difusión de propaganda personalizada con motivo de su informe de actividades como Senadora, por lo que su emplazamiento (el cual implica la determinación de existencia de una posible infracción y su probable responsabilidad) se emite frente al ejercicio de una prerrogativa y/o obligación que tienen los legisladores federales de rendir anualmente un informe de actividades. En este sentido, el dictado del acuerdo de emplazamiento podría implicar, en perjuicio de la actora, la limitación de llevar a cabo la difusión de su informe y, al mismo tiempo, se podría 14 TEDF-JEL-015/2014 limitar en perjuicio de la ciudadanía el derecho a la información respecto de las funciones que desarrollan estos servidores públicos, así como los principios de transparencia y rendición de cuentas, rectores en un estado democrático. Ello porque en el momento en que la hoy actora fue llamada a proceso mediante el emplazamiento respectivo, existe la determinación, por parte de la autoridad electoral administrativa, de una posible infracción y probable responsabilidad de aquélla, con lo cual, de inicio, se establece una presunción de antijuridicidad de su conducta, determinación con la cual se está limitando la prerrogativa y deber de rendición de informes de actividades, pues se pone en duda si el ejercicio de tal prerrogativa es conforme a Derecho, lo cual podría llevar a la servidora pública a dejar de cumplir tal deber a fin de evitar el dictado de una resolución en la que se le finque responsabilidad. Por tanto, en concepto de este Tribunal se actualiza la hipótesis de excepción mencionada, sin que ello implique prejuzgar sobre el fondo de la controversia, sino única y exclusivamente para el efecto del cumplimiento del requisito de procedibilidad del juicio electoral, consistente en la definitividad del acto impugnado, con lo cual se privilegia el derecho fundamental de acceso a la justicia previsto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En tal sentido y toda vez que este órgano colegiado no advierte que se actualice alguna causa de improcedencia, procede a realizar el estudio de fondo de la controversia planteada. 15 TEDF-JEL-015/2014 TERCERO. Estudio de la controversia. En ejercicio de las facultades previstas en los artículos 63 y 64 de la Ley Procesal, este Tribunal identificará los agravios que hace valer el partido político actor, supliendo, en su caso, la deficiencia en la expresión de éstos. Para ello, analizará integralmente el escrito de demanda a fin de desprender el perjuicio que le ocasiona el acto que estima violatorio de sus derechos. Síntesis de los agravios. PRIMERO. Afirma la actora que el acuerdo de la Comisión de Asociaciones Políticas le causa agravio al estar indebidamente fundado y motivado, al no respetar las formalidades esenciales del procedimiento y constituir un acto de molestia innecesario, contrario a los artículos 1, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues de conformidad con el primero de los numerales citados, toda autoridad, incluido el IEDF, está obligada a promover, respetar, proteger y garantizar los Derechos Humanos de conformidad con los principios de universalidad, independencia, indivisibilidad y progresividad. El segundo de los preceptos constitucionales invocados establece la obligación a cargo de las autoridades de observar las formalidades esenciales del procedimiento, y el tercer numeral aludido prevé que todo acto de molestia debe estar fundado y motivado. 16 TEDF-JEL-015/2014 Según la impetrante, la notificación y emplazamiento que se le formulan representan actos de molestia que, además de estar indebidamente fundados, constituyen una media desmedida e innecesaria, ya que previo a su emisión, la Comisión de Asociaciones Políticas debió agotar los elementos a su alcance para verificar el cumplimiento de los requisitos esenciales para el inicio del procedimiento sancionador. En el caso que nos ocupa, agrega la impetrante, la autoridad responsable emitió su acuerdo sin valorar de manera adecuada los elementos que estaban a su alcance, como el contenido de la propia denuncia, la descripción de las pruebas aportadas, en contraste con lo dispuesto en el artículo 228 párrafo 5 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que dispone que para los efectos de lo dispuesto por el párrafo séptimo del artículo 134 de la Constitución, el informe anual de labores o gestión de los servidores públicos, así como los mensajes que para darlos a conocer se difundan en los medios de comunicación social, no serán considerados como propaganda. Así, en concepto de la parte actora, la responsable parte de la falsa premisa de que cualquier actividad que reúna ciertos elementos por sí mismo y en automático se convierte en acto de promoción personalizada y/o anticipación de campaña, cuando la prohibición prevista en la normativa electoral local no puede coartar o limitar las funciones que constitucional o legalmente asisten a los servidores públicos y representantes populares. 17 TEDF-JEL-015/2014 Lo anterior es así, agrega la actora, pues la finalidad de esas prohibiciones es preservar las condiciones de equidad en los comicios, mediante condiciones temporales o la prescripción de usar recursos públicos; empero, su alcance e interpretación no puede ser en detrimento de la función pública. Expresa la actora, que hay una incorrecta valoración y aplicación del artículo 32 fracción IV del Reglamento para el trámite, sustanciación y resolución de los procedimientos administrativos sancionadores del IEDF, pues previo a emplazarla, la autoridad electoral administrativa local debió verificar que el escrito inicial satisfacía todos y cada uno de los elementos exigidos en la normatividad, particularmente lo dispuesto en el referido numeral, que establece que cuando se inicia un procedimiento a instancia de parte es requisito sine qua non que el promovente realice una narración clara y sucinta de los hechos que presuntamente constituyen infracciones a la normativa electoral. Precepto que no se cumple, pues de la lectura del escrito de denuncia se desprende que el apartado identificado como “HECHOS” no contiene descripción de acontecimiento alguno; esto es, no narra hechos y el denunciante se limita a realizar imputaciones temerarias, sin argumento, ni expone un nexo lógico entre sus afirmaciones, las pruebas que aporta y la acusación que sostiene, por lo que no especifica las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que acontecieron las 18 TEDF-JEL-015/2014 conductas que se estiman ilegales, amén de que la denuncia se formula contra la hoy actora y al menos doce personas más, sin especificar qué conducta se atribuye a cada una y en qué supuesto normativo ubica a cada quien. Además, manifiesta la enjuiciante que la responsable omitió considerar un elemento fundamental para decretar el inicio del proceso sancionador, a saber, su condición personal y la naturaleza del acto que se le atribuye, valoración imprescindible, dado que a partir de la misma la autoridad investigadora pudo verificar si en la especie existía alguna causa que excluyera la comisión de la conducta infractora que se le imputa, en razón de que es un hecho público y notorio que es Senadora de la República y debido a esta representación popular le asisten diversas facultades y obligaciones de índole constitucional y legal. Entre otras, mantener contacto con la sociedad para atender sus solicitudes de apoyo y de gestión, así como la rendición de un informe de labores que puede publicitarse al amparo del aludido numeral 228 párrafo 5, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Señala la actora que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 fracción III del citado Reglamento, las denuncias se desecharán de plano cuando los hechos o argumentos resulten intrascendentes, superficiales, ligeros o frívolos, por lo que si en la denuncia no se señalan hechos sino meras acusaciones sin detallar las conductas, la Comisión de Asociaciones Políticas omite aplicar el referido numeral. 19 TEDF-JEL-015/2014 Agrega la enjuiciante, que la valoración hecha por la Comisión es genérica y se realiza respecto de trece personas, entre las que se encuentra la actora. Sin embargo, de la lectura del escrito inicial es evidente que los supuestos en que se encuentran unos y otros son diferentes, por el volumen, características y descripción hecha en los documentos que se ofrecen como pruebas. También es diferente el examen que corresponde a la imputación hecha a un partido político en tanto persona jurídica, que la referente a los individuos a quienes se acusa de cometer promoción personalizada. Luego, afirma la actora que desconoce las razones particulares, causas o circunstancias que tomó en consideración la responsable para acordar el inicio del proceso administrativo en su contra, en qué hipótesis o supuesto normativo se le ubica, cuál infracción se le atribuye, elementos mínimos que deben proporcionarse para tener oportunidad a una debida defensa. De igual modo, las razones y circunstancias expuestas por la Comisión de Asociaciones Políticas en el proveído impugnado, resultan incongruentes con la hipótesis normativa en que se basa el inicio del procedimiento. En suma, la autoridad descarta acordar medidas cautelares, bajo la valoración de que en la especie no se advierte la existencia de actos de promoción personalizada, ni de precampaña o campaña; luego entonces, carece de sentido su investigación. 20 TEDF-JEL-015/2014 SEGUNDO. Por otro lado, la enjuiciante señala que el oficio de emplazamiento signado por el Secretario Ejecutivo, al ser un acto de ejecución del Acuerdo emitido por la Comisión de Asociaciones Políticas, sigue la misma suerte que dicho proveído, por lo que también carece de la debida fundamentación y motivación. Adicionalmente se advierte un defecto por exceso en el cumplimiento de dicha determinación, habida cuenta que en la notificación y emplazamiento, el Secretario Ejecutivo incluye preceptos legales y reglamentarios que no fueron considerados por la Comisión de Asociaciones Políticas, con lo que se vulnera el principio de certeza que rige la materia electoral, pues dicho funcionario debió limitarse a su ejecución sin distorsionar ni incrementar el fundamento que sirvió a la emisión del acuerdo impugnado. Contestación de los agravios. Dada la estrecha relación que existe entre los agravios sintetizados, este Tribunal los estudiará de manera conjunta, sin que ello genere agravio alguno a la demandante, de conformidad con la tesis de jurisprudencia sustentada por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, publicada con el rubro “AGRAVIOS, SU EXAMEN EN CONJUNTO O POR SEPARADO, NO CAUSA LESIÓN”4. 4 Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2010, Volumen 1, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México, 2011, páginas 119-120. 21 TEDF-JEL-015/2014 Así las cosas, este Tribunal Electoral local considera que los agravios esgrimidos devienen sustancialmente FUNDADOS, por las razones que a continuación se exponen: Medularmente, la hoy actora se queja de que el acuerdo de fecha veintiuno de marzo de dos mil catorce, dictado en el expediente IEDF-QCG/PE/015/2014 por el Secretario Ejecutivo del Instituto Electoral local, mediante el que se propone el inicio del procedimiento especial sancionador previsto en el Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Distrito Federal, así como el emplazamiento para comparecer a dicho procedimiento, son violatorios del principio de legalidad, en virtud de no estar debidamente fundados y motivados; además, que los actos que reclama afectan su esfera de derechos en su carácter de Senadora de la República. En el caso, la presunta actuación ilegal que se atribuye a la accionante se refiere a la existencia de propaganda personal de la actora que pudiera constituir alguna conducta probablemente contraventora de la normativa electoral local, a saber, la posible comisión de actos anticipados de precampaña. En efecto, la autoridad responsable fundamenta el inicio del procedimiento especial sancionador en la supuesta vulneración de los artículos 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los numerales 1, párrafos primero y segundo, fracciones II, V, VI y VIII, 3, párrafo primero, 4, 6, 15, 16, 18, fracción II, 20, 25, 35, fracciones XIX y XXXV, 22 TEDF-JEL-015/2014 36, 42, 43, fracción I, 44, fracción III, 67, fracciones V, XI y XIV, 222, fracción I, 223, fracción III, 224, 312, 318, 319, 372, 373, 374, fracciones I, II y III y 378, fracción I del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Distrito Federal; así como los artículos 1, 3, 6, 7, fracción I y IV, 11, 13, 24, fracción II, 32, 41, 42, fracción I y 49 del Reglamento para el Trámite, Sustanciación y Resolución de los Procedimientos Administrativos Sancionadores del Instituto Electoral del Distrito Federal. Ahora bien, en la parte que interesa (párrafos séptimo y octavo), el referido artículo 134 constitucional es del tenor literal siguiente: … Los servidores públicos de la Federación, los Estados y los municipios, así como del Distrito Federal y sus delegaciones, tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos. La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público. … Ahora bien, respecto del párrafo séptimo, éste prescribe un mandato general para que todos los servidores públicos que tengan bajo su responsabilidad recursos públicos los apliquen con imparcialidad, por lo que la finalidad de esta norma 23 TEDF-JEL-015/2014 constitucional estriba en que no se afecte la equidad en la competencia electoral entre los partidos políticos. Respecto al párrafo octavo, se refiere a la propaganda que difundan: a) Los poderes públicos. Según la Carta Magna, son los poderes ejecutivos (Presidente y Gobernadores), legislativos (Cámaras y Congresos) y judiciales, tanto federales como de cada Estado. b) Los órganos autónomos. Tales como, por ejemplo: el Banco de México, la Comisión Nacional de Derechos Humanos o el Instituto Nacional Electoral y sus equivalentes en los Estados. c) Las dependencias y entidades de la administración pública. Entendiéndose por éstas, a las secretarías, institutos, oficinas y demás organizaciones de la administración pública federal estatal o municipal. d) Cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno: Por "ente" se debe entender, principalmente, toda organización o entidad con personalidad jurídica, particularmente si se halla relacionada con el Estado. De lo anterior, se sigue que la prescripción constitucional se dirige a cualquier entidad jurídica que exista o pueda existir en el orden municipal, estatal o federal de gobierno. Ahora bien, el octavo párrafo de dicho artículo contiene una regla prohibitiva, pues prescribe lo que no se debe hacer en 24 TEDF-JEL-015/2014 circunstancias determinadas: en ningún caso la propaganda difundida por cualquier organización del Estado incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público. En razón de lo anterior, para que pueda sostenerse válidamente que la autoridad electoral actúa con fundamento en el artículo 134 constitucional, se torna necesario precisar, en cada caso particular y concreto, que: a) Se está en presencia de propaganda de naturaleza política o electoral. b) Que dicha propaganda de tipo político o electoral sea difundida por alguna organización del Estado mexicano: un poder público, un órgano autónomo, una dependencia, alguna entidad de la administración pública, o cualquier otra colectividad considerada como unidad dentro del Estado. c) Que en dicha propaganda política o electoral se incluyan nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen la promoción personalizada de algún servidor público. En este orden de ideas, solamente la propaganda (bajo cualquier modalidad de comunicación social) que difundan los poderes públicos, los órganos autónomos y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, que pueda influir en la equidad de la competencia electoral entre los partidos políticos, y que dicha propaganda incluya nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier 25 TEDF-JEL-015/2014 servidor público, es susceptible de control y vigilancia por la autoridad electoral administrativa. Ahora bien, debe tenerse presente la normatividad aplicable al respecto, a saber: CÓDIGO DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES DEL DISTRITO FEDERAL Artículo 1. Las disposiciones de este Código son de orden público y de observancia general en el Distrito Federal. Este ordenamiento reglamenta las normas de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal relativas a: .. II. Las prerrogativas y obligaciones de los Partidos Políticos Nacionales y Locales; … V. El régimen sancionador electoral; VI. Los procedimientos de investigación y fiscalización electoral; … VIII. La estructura y atribuciones del Instituto Electoral y del Tribunal Electoral, ambos del Distrito Federal. Artículo 3. La aplicación de las normas de este Código corresponde a la Asamblea Legislativa y a las autoridades electorales en su respectivo ámbito de competencia. Artículo 4. Las autoridades electorales solamente podrán intervenir en los asuntos internos de los Partidos Políticos en los términos que expresamente señale la Constitución, el Estatuto de Gobierno y el presente Código. Artículo 6. Los servidores públicos de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local, de los órganos político– administrativos, de los organismos descentralizados y de los órganos autónomos del Distrito Federal, tienen en todo tiempo la prohibición de utilizar los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, para influir en la equidad de la competencia 26 TEDF-JEL-015/2014 entre los partidos políticos, candidatos o precandidatos. De igual modo, la difusión que por los diversos medios realicen, bajo cualquier modalidad de comunicación social, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso la comunicación incluirá nombres, imágenes, colores, voces, símbolos o emblemas que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público o que se relacionen Partido Político Nacional o local. Artículo 15. Las autoridades electorales previstas en este Código son depositarias de la función estatal de organizar las elecciones locales y los procedimientos de participación ciudadana, expresamente previstos en la ley de la materia; así como de la función jurisdiccional en materia electoral. Ejercen su competencia en el Distrito Federal, conforme a lo que establece la Constitución Política, el Estatuto de Gobierno, la Ley Procesal, este Código y demás leyes aplicables a cada caso en concreto. Artículo 16. Las autoridades electorales son órganos de carácter permanente y profesionales en su desempeño, gozan de autonomía en su funcionamiento y administración, así como independencia en la toma de decisiones. Las autoridades electorales tienen personalidad jurídica, patrimonio propio y su domicilio estará en el Distrito Federal. Su patrimonio es inembargable y se integra con los bienes muebles e inmuebles que se destinen al cumplimiento de su objeto, las partidas del presupuesto que anualmente apruebe la Asamblea Legislativa y demás ingresos que reciban de acuerdo a las disposiciones de la Ley de Presupuesto. En ningún caso, podrán recibir donaciones de particulares. Artículo 18. Para el debido cumplimiento de sus funciones, las autoridades electorales deben: … II. Velar por la estricta observancia y cumplimiento de las disposiciones electorales, debiendo sancionar en el ámbito de sus atribuciones cualquier violación a las mismas; y … Artículo 35. Son atribuciones del Consejo General: … XIX. Vigilar que las Asociaciones Políticas cumplan las obligaciones a que están sujetas; … 27 TEDF-JEL-015/2014 XXXV. Sancionar las infracciones en materia administrativa electoral; … Artículo 43. El Consejo General cuenta con las Comisiones Permanentes de: I. Asociaciones Políticas; … Artículo 44. Son atribuciones de la Comisión de Asociaciones Políticas: … III. Instruir la investigación de presuntos actos contrarios a la ley en que hayan incurrido las Asociaciones Políticas, siempre que otro órgano del Instituto Electoral no tenga competencia específica sobre el asunto y validar, y en su caso, presentar al Consejo General el dictamen y/o proyecto de resolución de quejas e imposición de sanciones administrativas a las asociaciones políticas, formulados por la Dirección Ejecutiva de Asociaciones Políticas; Artículo 222. Son obligaciones de los Partidos Políticos: I. Conducir sus actividades dentro de los cauces legales, así como de sus normas internas y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático, respetando la libre participación política de las demás Asociaciones Políticas y los derechos de sus ciudadanos; … Artículo 223. Para los efectos del presente Código, se entenderá por: … III. Actos anticipados de precampaña: Todos aquéllos que tienen por objeto promover, publicitar o apoyar la aspiración de una persona para ser postulado candidato a un cargo de elección popular, antes del inicio de las precampañas electorales de los Partidos Políticos; … Artículo 224. El inicio de los procesos de selección interna se establecerá en la Convocatoria que emita el partido político para tal efecto, observando los plazos siguientes: 28 TEDF-JEL-015/2014 Las precampañas de candidatos al cargo de Jefe de Gobierno no podrán durar más de 40 días y no podrán extenderse más allá del día 18 de marzo del año de la elección. Las precampañas a Diputados a la Asamblea Legislativa y a Jefes Delegacionales, no podrán durar más de 30 días y no podrán extenderse más allá del 18 de marzo del año de la elección. Todo acto anticipado de precampaña, será sancionado por el Instituto Electoral previo procedimiento establecido en el artículo 373 fracción II inciso d) de este Código. Así mismo, el Instituto Electoral prevendrá la inequidad en la contienda, mediante inspecciones y las medidas cautelares necesarias, siempre y cuando haya queja del ciudadano con interés jurídico y legítimo en el proceso interno de selección. Artículo 312. Las campañas electorales de los Partidos Políticos se iniciarán: I. 60 días antes del término previsto para finalizar las campañas electorales, en el caso de elección para Jefe de Gobierno del Distrito Federal, y II. 45 días antes del término previsto para finalizar las campañas electorales, en los casos de elección para Diputados de Mayoría Relativa y Jefes Delegacionales. Las campañas electorales deberán concluir tres días antes de celebrarse la jornada electoral. El día de la jornada electoral y durante los tres días anteriores no se permitirá la celebración ni la difusión de reuniones o actos públicos de campaña, de propaganda o de proselitismo electorales. La contravención a esta disposición, será sancionada en los términos de la fracción I del artículo 379 de este Código. Artículo 318. En la colocación de propaganda electoral los Partidos Políticos, Coaliciones y candidatos observarán las reglas siguientes: I. Podrá colgarse o pegarse en elementos del equipamiento urbano, bastidores y mamparas siempre que no se dañe el equipamiento, se impida la visibilidad de conductores de vehículos, se impida la circulación de peatones, o ponga en riesgo la integridad física de las personas; II. Podrá colgarse, adherirse o pegarse en inmuebles de propiedad privada, siempre que medie permiso escrito del propietario al Partido Político o candidato, mismo que se registrará ante el Consejo Distrital correspondiente; III. Podrá colgarse, adherirse o pegarse en los lugares de uso 29 TEDF-JEL-015/2014 común que determinen los Consejos Distritales, de conformidad con los criterios que emita el Consejo General, previo acuerdo con las autoridades correspondientes; IV. No podrá adherirse, pintarse o pegarse en elementos carretero o ferroviario, ni en accidentes geográficos cualquiera que sea su régimen jurídico; y V. No podrá colgarse, fijarse, pintarse o pegarse en monumentos históricos, arqueológicos, artísticos, construcciones de valor cultural, en árboles o arbustos, ni en el exterior de edificios públicos. Se entiende por lugares de uso común los que son propiedad del Gobierno del Distrito Federal, los bienes abandonados o mostrencos, mamparas que se establecieran en el número que determine el Consejo General, previo acuerdo con el Gobierno del Distrito Federal, o los lugares que los particulares pongan a disposición del Instituto Electoral para efectos de propaganda, susceptibles de ser utilizados para la colocación y fijación de la propaganda electoral. Estos lugares serán repartidos en forma igualitaria y por sorteo entre los Partidos Políticos y Coaliciones registrados, conforme al procedimiento acordado por el Consejo General en sesión que celebren los Consejos Distritales a más tardar en la última semana del mes de marzo del año de la elección. Se entiende por mobiliario urbano todos aquellos elementos urbanos complementarios, ya sean fijos, permanentes, móviles o temporales, ubicados en vía pública o en espacios públicos que sirven de apoyo a la infraestructura y al equipamiento urbanos y que refuerzan la imagen de la ciudad, tales como bancas, parabuses, cabinas telefónicas, buzones de correo, columnas, carteleras publicitarias con anuncios e información turística, social y cultural, unidades de soporte múltiple con nomenclatura, postes con nomenclatura y placas de nomenclatura, sanitarios públicos, bebedores, quioscos para venta de periódicos, libros, revistas, dulces, flores y juegos de azar para la asistencia pública, vallas, bolardos, rejas, casetas de vigilancia, semáforos y cualquier otro elemento que cumpla con esta finalidad, recipientes para basura, recipientes para basura clasificada, contenedores, postes de alumbrado, unidades de soporte múltiple, parquímetros, soportes para bicicletas, muebles para aseo de calzado, para sitios de automóviles de alquiler y mudanza, protectores para árboles, jardineras y macetas. Los Consejos Distritales, dentro del ámbito de su competencia, velarán por la observancia de esta disposición y adoptarán las medidas a que hubiere lugar con el fin de asegurar a Partidos Políticos, Coaliciones y candidatos el pleno ejercicio de sus 30 TEDF-JEL-015/2014 derechos en la materia y el respeto a la propaganda colocada por los mismos. Artículo 319. Cualquier infracción a las disposiciones relativas a la propaganda electoral será sancionada en los términos de este Código. Las reglas relativas a su confección y colocación serán aplicables también a la propaganda ordinaria, que realicen los Partidos Políticos en los periodos que no correspondan al proceso electoral. En caso de violación a las reglas para la propaganda y la fijación de misma en los lugares permitidos, el Consejo General o Distrital respectivo, notificará al candidato, Partido Político o Coalición infractor, requiriendo su inmediato retiro, que no podrá exceder de 24 horas; en caso de incumplimiento se notificará a la autoridad administrativa para el retiro de propaganda y la sanción que se determine al contendiente responsable considerará el daño económico ocasionado. Artículo 372. Un Partido Político aportando elementos de prueba idóneos y suficientes que hagan presumir la existencia de una posible infracción, podrá solicitar al Consejo General que investigue las actividades de otro Partido Político por incumplimiento a sus obligaciones. Los ciudadanos podrán solicitar por escrito a la autoridad electoral administrativa, se investiguen los actos u omisiones de los Partidos Políticos y Agrupaciones Políticas, que se presuman violatorios de las normas electorales, debiendo acompañar los elementos probatorios idóneos en los que sustente su queja. Artículo 373. Para la investigación y determinación de sanciones por presuntas faltas cometidas a las disposiciones electorales de los Partidos Políticos, los ciudadanos, observadores electorales y en general cualquier sujeto bajo el imperio de la misma, el Instituto Electoral, el trámite y sustanciación alguno de los siguientes procedimientos: I. Procedimiento ordinario sancionador Electoral. Procede cuando a instancia de parte o de oficio algún órgano o integrante de los organismos electorales del Instituto en ejercicio de sus funciones, tenga conocimiento de la comisión de conductas infractoras de los sujetos obligados; su desarrollo se sujetará al principio dispositivo que faculta a las partes a instar al órgano competente por escrito para la apertura de la instancia y a ofrecer las pruebas que estime conducentes. El procedimiento sancionador ordinario será aplicable en faltas genéricas al Código distintas de las sustanciadas a través del procedimiento especial; 31 TEDF-JEL-015/2014 II. Procedimiento especial sancionador Electoral. Procede respecto de las conductas contrarias a la norma electoral que cometan los Partidos Políticos, sus miembros y personas relacionadas con sus actividades; es primordialmente inquisitivo y el instructor tiene la facultad de investigar los hechos por todos los medios legales a su alcance, sin que deba sujetarse únicamente a las pruebas allegadas al procedimiento por las partes. El procedimiento especial sancionador instrumentado en los casos siguientes: Electoral será a) Por el incumplimiento a las obligaciones en materia de financiamiento, origen, monto, destino, manejo y comprobación de sus recursos; b) Por propaganda política o electoral de partidos políticos que denigre a las instituciones o calumnie a las personas; c) Cuando las denuncias tengan como motivo la comisión de conductas referidas a la colocación o al contenido de propaganda o de cualquier otra diferente a la transmitida por radio o televisión; y d) Por actos anticipados de precampaña o campaña. Cuando se tome conocimiento de faltas que contravengan lo señalado en la Base III del artículo 41 de la Constitución y las que se refieren en general a irregularidades e incumplimientos sobre presuntas contrataciones de partidos políticos o particulares de tiempos para transmitir propaganda política o electoral en radio y televisión; la propaganda política o electoral de partidos políticos que calumnie a las personas o denigre a las instituciones; así como a publicidad de gobierno emitida durante las campañas en los medios electrónicos, el Secretario Ejecutivo, realizará las diligencias necesarias para recabar la información que haga presumir la conducta y los presentará al Consejo General, quien determinará si hace suya la denuncia y la formula al Instituto Federal Electoral, a través del Secretario del Consejo. Artículo 374. Los diversos órganos del Instituto Electoral estarán obligados a recibir las quejas o denuncias y turnarlas de inmediato a la Comisión, misma que con el apoyo de la Unidad Técnica correspondiente llevará a cabo el procedimiento en los plazos y con las formalidades señaladas en la normativa que al efecto emita el Consejo General y que deberá considerar los siguientes aspectos: 32 TEDF-JEL-015/2014 I. La obligación de que quien recibe una queja o denuncia deberá turnarla de inmediato a la Comisión u órgano auxiliar competente quien emplazará al presunto responsable para que en el plazo de cinco días hábiles conteste por escrito lo que a su derecho convenga y aporte las pruebas que considere pertinentes. Si se ofrece la pericial contable, ésta será con cargo a la parte promovente; II. Las medidas de apremio y cautelares para el debido cumplimiento de las obligaciones derivadas del procedimiento; III. Las pruebas deberán ser exhibidas junto con el escrito en el que se comparezca al procedimiento. Ninguna prueba aportada fuera del plazo previsto para ello será tomada en cuenta, excepto las supervenientes; … Artículo 378. Las personas físicas y jurídicas podrán ser sancionadas por las siguientes causas: I. Incumplir las disposiciones de este Código; … REGLAMENTO PARA EL TRÁMITE, SUSTANCIACIÓN Y RESOLUCIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS SANCIONADORES DEL INSTITUTO ELECTORAL DEL DISTRITO FEDERAL Artículo 1. El presente reglamento es de orden público y de observancia general en todo el Distrito Federal y tiene por objeto regular los procedimientos sancionadores aplicables por la comisión de faltas administrativas establecidas en el Libro Quinto del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Distrito Federal. Artículo 3. La interpretación y aplicación de las disposiciones de este Reglamento, se harán conforme a los principios establecidos en los párrafos segundo y tercero del artículo 3 del Código. Artículo 6. Los escritos de queja deberán presentarse dentro de los treinta días siguientes a aquél en que se cometió la falta o se tuvo conocimiento de ella. Artículo 7. Son sujetos de responsabilidad por infracciones a la normativa electoral de acuerdo a lo estipulado en el Código, los siguientes: 33 TEDF-JEL-015/2014 I. Partidos Políticos; … IV. Personas Físicas y/o Jurídicas; … Artículo 32. Las quejas deberán formularse por escrito y ser presentadas ante la oficialía de partes, o en su caso, ante las Direcciones o Consejos Distritales, debiendo contener los siguientes requisitos: I. Nombre completo del quejoso; II. Nombre del presunto responsable; III. Señalar domicilio dentro del Distrito Federal, para oír y recibir toda clase de notificaciones; IV. Contener la narración clara y sucinta de los hechos que presuntamente constituyen infracciones a la normativa electoral; V. Ofrecer y aportar los elementos de prueba idóneos relacionados con los hechos de la queja, o en su caso, los indicios con los que cuente, siempre y cuando guarden relación con los hechos que pretende probar; VI. En caso de que el quejoso actúe a través de representante, éste deberá presentar las constancias originales o copias certificadas con las que acredite dicha representación. Tratándose de las asociaciones políticas lo anterior no será necesario, siempre y cuando el Instituto Electoral tenga por acreditada dicha representación; VII. Copia fotostática por ambos lados de la credencial para votar del quejoso, o en su caso, del representante, y VIII. La firma autógrafa o huella digital del quejoso, o en su caso, del representante. Artículo 41. Recibido el escrito de queja, el Secretario Ejecutivo en el plazo de cinco días, con el apoyo de la Unidad Jurídica y de los órganos desconcentrados, procederá a llevar a cabo las acciones necesarias para resguardar o impedir el ocultamiento, menoscabo o destrucción de las pruebas relacionadas con los hechos presuntamente ilícitos. Artículo 42. El Secretario Ejecutivo procederá a analizar los requisitos de procedencia y, remitir la documentación a la Comisión de Asociaciones o a la Comisión de Fiscalización, 34 TEDF-JEL-015/2014 acompañando el proyecto de acuerdo en el que se propondrá: I. El inicio del procedimiento administrativo que corresponda, a efecto de que se registre en el libro de procedimientos; se asigne una clave alfanumérica y se ordene el emplazamiento al presunto responsable, y de ser el caso, se ordenen las medidas cautelares a que haya lugar, y … Artículo 49. Admitida la queja, la Comisión de Asociaciones o la Comisión de Fiscalización ordenará el emplazamiento del presunto responsable corriéndole traslado con una copia simple del expediente, concediéndole un plazo de cinco días para que haga las manifestaciones de hecho y derecho que estime pertinentes. La respuesta al emplazamiento deberá presentarse por escrito y contener huella digital o firma del presunto responsable o de su representante. CRITERIOS RESPECTO A LA PROPAGANDA INSTITUCIONAL E INFORMATIVA EN EL DISTRITO FEDERAL. PRIMERO. El presente instrumento es de orden público y observancia general en el Distrito Federal y tiene por objeto establecer los criterios que debe observar la propaganda institucional e informativa que se despliegue previo al inicio de los procesos electorales, con la finalidad de evitar la promoción personalizada con fines electorales de los servidores públicos con fines político-electorales. SEGUNDO. Los servidores públicos tienen en todo tiempo la prohibición de utilizar los recursos que están bajo su responsabilidad, para influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos, candidatos o precandidatos. Asimismo, la propaganda bajo cualquier modo de comunicación social que difunden instituciones y sus servidores públicos debe tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso dicha propaganda podrá incluir nombres, imágenes, colores, voces, símbolos o emblemas que impliquen promoción personalizada con fines electorales de cualquier servidor público o que se relacionen con un Partido Político TERCERO. Es promoción personalizada con fines electorales la propaganda que se difunda a través de prensa, mantas, bardas, anuncios espectaculares, volantes o cualquier otro 35 TEDF-JEL-015/2014 medio de comunicación que contenga, de manera enunciativa más no limitativa, alguna de las características siguientes: a). Promocione explícita o implícitamente a un servidor público destacando su imagen, fotografía, voz, cualidades o calidades personales, logros políticos o económicos, partido de militancia, creencias religiosas, antecedentes familiares o sociales, que denoten logros o acciones de gobierno adjudicados al mismo y no a la institución que representa, así como cuando el nombre y las imágenes contenidas se utilicen haciendo apología del servidor público para posicionarlo en la ciudadanía con fines político-electorales; b). Utilice expresiones vinculadas con el sufragio, o con las distintas etapas del proceso electoral; difunda mensajes tendentes a la obtención del voto; mencione o aluda la pretensión de ser precandidato o candidato a un cargo de elección popular; haga cualquier referencia a los procesos de selección interna; contenga expresiones que denigren a las instituciones y a los partidos políticos, o calumnie a las personas; c). Cuando se encuentren o deduzcan las expresiones voto, vota, votar, sufragio, sufragar, comicios, elección, elegir, proceso electoral y cualquier otra similar; así como locuciones relacionadas con las distintas etapas del proceso electoral; d). Utilice colores, emblemas, símbolos, lemas, logos o cualquier otro elemento que relacione a los servidores públicos con partidos políticos, coaliciones, candidatos, precandidatos o procesos electorales o inclusive cuando se utilice la misma tipografía o características de las campañas electorales que hayan efectuado previamente. No considerará promoción personalizada con fines electorales cuando se trate de propaganda que tenga por objeto difundir actividades informativas o realizar rendición de cuentas por parte de los servidores públicos. En este caso, la difusión deberá ir acorde con su naturaleza, circunscribirse a sus ámbitos de actuación, y su duración deberá limitarse para que cumpla con su objeto. CUARTO. El Secretario Ejecutivo del Instituto Electoral del Distrito Federal, a fin de verificar la observancia del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Distrito Federal (Código) y de los presentes criterios, de oficio, instruirá a las 40 Direcciones Distritales realicen recorridos en el Distrito Federal, al menos una vez por semana desde el mes de febrero del año 36 TEDF-JEL-015/2014 previo a la jornada electoral y hasta el inicio del Proceso Electoral Ordinario, para dejar constancia pormenorizada sobre la existencia de propaganda presuntamente contraria a la normatividad invocada. Conforme a lo anterior, los recorridos se realizarán en los términos de la Circular que al efecto emita el Secretario Ejecutivo. Lo anterior sin menoscabo de la presentación de quejas por parte de cualquier ciudadano. QUINTO. El Instituto Electoral del Distrito Federal cuando exista propaganda que no se apegue a estos criterios, conforme a su Reglamento para el Trámite, Sustanciación y Resolución de los Procedimientos Administrativos Sancionadores del Instituto Electoral del Distrito Federal (Reglamento de Sustanciación), podrá ordenar medidas cautelares, a fin de evitar daños irreparables, la afectación de los principios rectores de los procesos electorales, o la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por las disposiciones aplicables. Dentro de lo anterior podrá comprenderse la emisión de medidas de cesasión de la difusión de la propaganda, cuando su continuidad constituya actos que evidentemente se aparten de la difusión informativa, institucional o educativa y existan elementos que permitan identificarle como promoción personalizada con fines electorales. En estos casos, la medida cautelar se dirigirá al servidor público cuya propaganda no se ajuste a los presentes criterios, quien estará obligado a realizar inmediatamente las acciones que sean necesarias para que no se siga difundiendo la misma y, en su defecto, al ente público o privado que se adjudique la autoría de la propaganda. SEXTO. Si de la valoración de la propaganda se presume la violación a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, al Código, en materia de prohibición de difundir propaganda personalizada con fines electorales, el Secretario Ejecutivo en términos de lo dispuesto en los artículos 372 y 373 del Código; 24, fracción I y 30, fracción IV del respectivo Reglamento de Sustanciación, presentará a la Comisión de Asociaciones Políticas el acuerdo de petición razonada, en el que proponga el inicio oficioso de un procedimiento administrativo sancionador y, en su caso, el Consejo General determine las sanciones a que haya lugar a imponer, previstas en el mencionado Código. 37 TEDF-JEL-015/2014 SÉPTIMO. Si de esa misma valoración se advierten posibles violaciones a la legislación administrativa distinta a la electoral, el Secretario Ejecutivo lo hará del conocimiento de la autoridad competente, o del Partido Político que corresponda.” Ahora bien, cobra importancia lo dispuesto en los numerales 41 y 42 del Reglamento para el Trámite, Sustanciación y Resolución de los Procedimientos Administrativos Sancionadores del Instituto Electoral del Distrito Federal, pues de ellos se deduce que cuando el Secretario Ejecutivo conozca de alguna queja o denuncia, debe realizar un análisis previo de la misma y sólo en el caso de encontrar que sea procedente, propondrá el inicio del procedimiento especial sancionador. Ello es así, pues existe la obligación para el Secretario Ejecutivo de que una vez recibido el escrito de queja, en el plazo de cinco días y con el apoyo de la Unidad Jurídica y de los órganos desconcentrados del propio IEDF, procederá a llevar a cabo las acciones necesarias para resguardar o impedir el ocultamiento, menoscabo o destrucción de las pruebas relacionadas con los hechos presuntamente ilícitos, lo que supone necesariamente efectuar un análisis pormenorizado del escrito de denuncia y de los requisitos de procedencia, a fin de estar en posibilidad de proponer a la Comisión permanente de asociaciones políticas el proyecto de acuerdo que corresponda, ya sea de inicio del procedimiento administrativo o el no inicio del mismo por falta de elementos. 38 TEDF-JEL-015/2014 En consecuencia, es evidente que el referido análisis previo obliga a la autoridad responsable a que se cerciore si la conducta denunciada se encuadra en lo dispuesto por el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 6 y 223 fracción III del Código de la materia. Esto es, debe establecerse previamente si existe la factibilidad real de estar frente a propaganda política o electoral contraria a la ley, es decir, contratada con recursos públicos, difundida por instituciones y poderes públicos de los tres órdenes de gobierno o sus servidores públicos; que se contengan expresiones que puedan vincularse con las distintas etapas del proceso electoral, que contengan mensajes tendentes a la obtención del voto, o cualquier otro mensaje dirigido a promover la imagen personal de algún servidor público, o influir en las preferencias electorales de los ciudadanos. De no colmarse los supuestos referidos con un grado suficiente y razonable de veracidad, es evidente que no podría emplazarse a algún servidor público. Así, el IEDF tiene la obligación legal y reglamentaria de efectuar las diligencias de investigación y análisis necesarios que le permitan determinar previamente si se está en presencia de acto que posiblemente sean propaganda que implique la promoción de un servidor público. 39 TEDF-JEL-015/2014 De lo anterior, es posible concluir que para que el IEDF inicie un procedimiento sancionador y emplace a un servidor público, previamente se tienen que colmar como requisitos mínimos, los siguientes: a) Que algún servidor público no aplicó con imparcialidad los recursos públicos que se encuentran bajo su responsabilidad, y ello pueda influir en la equidad de la competencia entre partidos políticos. b) Que la propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que hubiese sido difundida por el servidor público implicó su promoción personal. c) Que del conjunto de elementos recabados se advierta la posible vulneración de lo previsto en el referido artículo 134, párrafos séptimo y octavo, constitucional, y que se advierta la probable responsabilidad del servidor público, y d) Que no se advierta la existencia de alguna circunstancia que material o jurídicamente haga inviable la instauración del procedimiento especial sancionador o impida la imposición de la sanción correspondiente. Para dichos efectos, la autoridad administrativa electoral, en su caso y, en ejercicio de sus atribuciones, habrá de realizar las actuaciones convenientes para allegarse de los elementos necesarios para corroborar tales extremos. 40 TEDF-JEL-015/2014 Sirve de sustento lo anterior, el contenido de la tesis de jurisprudencia aprobada por la Sala Superior de rubro “PROCEDIMIENTO REQUISITOS PARA SANCIONADOR SU INICIO Y ORDINARIO. EMPLAZAMIENTO TRATÁNDOSE DE PROPAGANDA POLÍTICA O ELECTORAL QUE IMPLIQUE LA PROMOCIÓN DE UN SERVIDOR PÚBLICO.” Satisfechos los anteriores requisitos, el Secretario Ejecutivo del IEDF estará en condiciones de proponer a la Comisión Permanente de Asociaciones Políticas la radicación del procedimiento especial sancionador y, por ende, proceder a emplazar al servidor público probable infractor. Conviene precisar que, previo al emplazamiento, se deberá analizar la calidad del sujeto presuntamente infractor, con el objeto de determinar si se satisface el requisito señalado en el inciso d) precedente, esto es, la existencia de alguna circunstancia que material o jurídicamente haga inviable la instauración del procedimiento especial sancionador. Esto último, no sólo para la eficacia de la instauración del procedimiento pretendido, sino para su adecuación al que conforme a la ley pudiera corresponder o incluso, para estar en condiciones de dar vista a las autoridades competentes de considerarse que la conducta advertida corresponde a un ámbito competencial distinto. 41 TEDF-JEL-015/2014 Tan debe atenderse esa circunstancia, que incluso el Instituto Electoral local, al emitir sus CRITERIOS RESPECTO A LA PROPAGANDA INSTITUCIONAL E INFORMATIVA EN EL DISTRITO FEDERAL, aprobados el trece de febrero del año que transcurre, a través del Acuerdo del Consejo General del IEDF identificado con la clave ACU-17-14, dispuso que: “No se considerará promoción personalizada con fines electorales cuando se trate de propaganda que tenga por objeto difundir actividades informativas o realizar rendición de cuentas por parte de los servidores públicos. En este caso, la difusión deberá ir acorde con su naturaleza, circunscribirse a sus ámbitos de actuación, y su duración deberá limitarse para que cumpla con su objeto”. En ese contexto, es innegable que la denuncia también debió ser analizada de manera previa por la responsable, a la luz de tales criterios emitidos por la propia autoridad electoral administrativa local. De tal manera que, una vez solventadas las anteriores consideraciones, podrá vincularse válidamente al denunciado para que se siga el procedimiento sancionador en todas sus fases hasta su conclusión y, en su caso, se imponga una sanción. Sin embargo, del estudio minucioso del acuerdo impugnado, no se advierte que se haya realizado tal análisis previo a que se encontraba obligada la autoridad responsable, ni consta 42 TEDF-JEL-015/2014 referencia o conclusión alguna de cómo se tuvieron por satisfechos los requisitos indispensables que permitieran fundar y motivar adecuadamente el emplazamiento al procedimiento especial sancionador, máxime cuando de la lectura del escrito inicial de queja se advierte que el mismo es genérico en su apartado de hechos, el cual a continuación se transcribe: “… Con fundamento a lo establecido en el Acuerdo del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal por el que se aprueban los criterios respecto a la propaganda Institucional e informativa en el Distrito Federal, de fecha trece de febrero de dos mil catorce, aprobado por unanimidad de votos de los integrantes del Consejo General, publicada en la Gaceta Oficial del día 21 de Febrero del 2014. De fojas 34 a 41, surtiendo sus efectos al día siguiente de su publicación, 22 de Febrero del 2014, presento QUEJA en contra de: Funcionarios Públicos, Jefes Delegacionales, Diputados Locales a la Asamblea del Distrito Federal, Diputados Federales y quien resulte responsable por la posible comisión de las violaciones consideradas en el Acuerdo ACU-17-14. Fundó la presente en los siguientes HECHOS 1. Existe promoción personalizada con fines electorales de los servidores públicos con fines político-electorales los CC. ****** ******** ***********, ***** ******* ********, **** ******* ********* *******, ********* ******** *********, ******* ****** *****, ****** ****** ******, ******** ********* *****, *** ***** ******** *****, ******* ******* *********, ***** ******** ****, ***** ******** ******, ****** **** **** ******, ******* ****** *****, ****** ******* *******, tal y como se acredita con los anexos uno al ciento noventa y tres. 2. Utilizaron recursos que están bajo su responsabilidad para promover su imagen personal al colocar diverso medios de propaganda político electoral, como lo son espectaculares, vallas, lonas, gallardetes, pantallas electrónicas, bardas pintadas, trípticos y volantes, tal y como se acredita con los anexos uno al ciento noventa y tres. 3. Incluyeron en dicha propaganda sus nombres, imágenes, colores, símbolos, emblema que implican la promoción personalizada con fines electorales y se relacionan con el 43 TEDF-JEL-015/2014 PRD, tal y como se acredita con los anexos uno al ciento noventa y tres. 4. La promoción personalizada con fines electorales la difunden a través de mantas, barbas, anuncios espectaculares, volantes, gallardetes y colgarines por avenidas primarias y secundarias de la ciudad de México, ocasionando con ello contaminación visual que genera un impacto nocivo al medio ambiente, pero lo hicieron con el fin de obtener un beneficio anticipado de su imagen con fines electorales al realizar actos anticipados de pre campaña y campaña en la contienda electoral, haciendo proselitismo a su favor y de su partido, violando con ello los principios de equidad, legalidad, transparencia, certeza, independencia, imparcialidad y objetividad, pues es evidente que su actuar pone en riesgo la contienda política en los comicios a realizarse 2014-2015, dejando en desventaja a los otros entes políticos de la ciudad, lo que ocasiona desigualdad entre los posibles candidatos en el siguiente proceso electoral venidero, tal y como se acredita con los anexos uno al ciento noventa y tres. 5. Promocionan explícitamente su imagen, foto, cualidades, calidades personales, logro políticos, económicos a favor de la ciudadanía, partido de militancia, logros y acciones de gobierno adjudicados a él o ella mismo (a), haciendo apología el servidor público para posicionarlo en la ciudadanía con fines político-electorales, tal y como se acredita con los anexos uno al ciento noventa y tres. 6. Se encuentran las palabras vote en su propaganda en especifico la C. Diputada Local ****** ********* ******, tal y como se acredita con los anexos. 7. Utilizaron colores, logos que se relaciona con su partido político, utilizando la misma tipografía de la campaña electoral que se efectuó previamente, tal y como se acredita con los anexos uno al ciento noventa y tres. 8. El exceso del tiempo a considerarse para la rendición de su informe como servidor público, tal y como se acredita con los anexos uno al ciento noventa y tres. 9. Asimismo se debe considerar todas y cada una de las fotografías descriptivas en las cuales se demuestra claramente el exceso publicitario a favor de los servidores públicos señalados como probables responsables, siendo sólo un pequeño muestrario de lo existe en toda la ciudad capital. 44 TEDF-JEL-015/2014 …” Como se advierte de lo transcrito y contrario a lo asentado por la responsable en el propio acuerdo combatido, la queja de mérito no contiene una descripción detallada de los hechos que de manera particular se imputan a la hoy actora, tal como lo exige la fracción IV, del artículo 32, del Reglamento para el Trámite, Sustanciación y Resolución de los Procedimientos Administrativos Sancionadores del Instituto Electoral del Distrito Federal, en el sentido de que el escrito de denuncia debe contener la narración clara y sucinta de los hechos que presuntamente constituyen infracciones a la normativa electoral, pues en su imputación, el partido político denunciante engloba a varios servidores públicos, a quienes acusa de realizar una promoción personalizada con fines electorales, lo que a la postre la responsable toma en cuenta para ordenar el inicio del procedimiento especial sancionador atinente, ante la probable comisión de actos anticipados de precampaña por parte de, entre otros, la hoy impetrante. Debe señalarse, que tampoco en el escrito de dieciocho de marzo del año en curso, suscrito por el representante del partido político quejoso, a requerimiento efectuado por el Secretario Ejecutivo, documento que obra en copa certificada a fojas 289 de autos, tampoco se advierte que el denunciante hubiere expuesto con mayor detalle los hechos que imputa a la hoy impetrante, pues en dicho escrito sólo hace algunas precisiones con relación a otras personas acusadas de realizar 45 TEDF-JEL-015/2014 conductas contrarias a la normativa electoral, diversas a la actora. En suma, el partido denunciante no expuso en su queja un nexo lógico entre sus afirmaciones, las fotografías que aportó como probanzas al procedimiento y la materia de su imputación, por lo que asiste la razón a la actora cuando afirma que en el escrito inicial de denuncia no se establecen las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que supuestamente acontecieron las conductas que se le imputan y se reputan ilegales. Lo anterior debió ser considerado por la Comisión responsable al efectuar el análisis previo de los requisitos de procedibilidad del procedimiento especial sancionador, dada la circunstancia de que la queja contiene la denuncia en contra de diversos servidores públicos, sin especificar qué conducta se atribuye a cada uno y en qué supuesto normativo ubica cada quien. Aunado a lo anterior, este órgano colegiado no soslaya el carácter de Senadora de la República que tiene la accionante, mismo que además de estar reconocido expresamente por la autoridad responsable, es un hecho público y notorio que no requiere probarse en términos de lo preceptuado en el numeral 26 de la Ley Procesal Electoral para el Distrito Federal y 37 del Reglamento para el Trámite, Sustanciación y Resolución de los Procedimientos Administrativos Sancionadores del Instituto Electoral del Distrito Federal. 46 TEDF-JEL-015/2014 En esta virtud, se estima que la Comisión responsable debió ponderar el ejercicio de las atribuciones que le confiere a dicho Instituto el Libro Quinto del Código de Instituciones y procedimientos Electorales del Distrito Federal; así como los criterios y disposiciones reglamentarias que han quedado descritos, en lo relativo al procedimiento especial sancionador, a efecto de establecer prima facie si la conducta que pretende investigar puede constituir una falta a la normatividad constitucional o electoral efectuada por un servidor público, o se trata de acciones inherentes al desempeño de su cargo que emite algún representante popular, ya sea atendiendo a lo establecido por el artículo 61 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de que los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos, y jamás podrán ser reconvenidos por ellas, o bien, por tratarse de acciones plenamente justificadas, como las inherentes a los informes de su gestión. En efecto, en el caso de los Senadores, tal como lo expresa la actora, los mismos se encuentran obligados a rendir informes con motivo del desempeño de sus funciones, tal como se establece en la normatividad aplicable, a saber, en el numeral 10, fracción VIII, del Reglamento del Senado de la República. Por lo tanto, el IEDF debió realizar, previamente al emplazamiento y dentro del periodo de cinco días que ha quedado referido, todos aquellos actos y diligencias de investigación necesarios, en términos de lo que al efecto 47 TEDF-JEL-015/2014 establecen el Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Distrito Federal, el Reglamento para el Trámite, Sustanciación y Resolución de los Procedimientos Administrativos Sancionadores del Instituto Electoral del Distrito Federal, así como los Criterios respecto a la Propaganda Institucional e Informativa en el Distrito Federal, para contar con elementos suficientes que le permitieran establecer, por una parte, la probable actualización de la hipótesis contemplada en el artículo 134, párrafo séptimo, constitucional y, por otra, que la conducta que se imputa no se realizó al amparo de alguna prerrogativa, derecho u obligación, constitucional o legalmente establecido, a favor o a cargo del servidor de que se trate. En consecuencia, ante lo fundado de los motivos de inconformidad planteados por la actora, pues los actos que impugna se encuentran indebidamente fundados y motivados, este Tribunal Electoral local estima procedente revocar, en lo que fue materia de impugnación, el acuerdo de veintiuno de marzo de dos mil catorce, dictado en el expediente IEDFQCG/PE/015/2014 por la Comisión Permanente de Asociaciones Políticas del IEDF, mediante el que se propone el inicio del procedimiento especial sancionador previsto en el Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Distrito Federal, así como el emplazamiento efectuado a la actora para comparecer a dicho procedimiento, contenido en el oficio IEDF-SE/QJ/246/14, de veinticinco de marzo del año en curso, suscrito por el Secretario Ejecutivo, quedando sin efectos o consecuencias jurídicas las actuaciones posteriores al mismo. 48 TEDF-JEL-015/2014 Por lo expuesto, se RESUELVE PRIMERO. Se REVOCA, en lo que fue materia de impugnación, el Acuerdo de veintiuno de marzo de dos mil catorce, dictado por la Comisión Permanente de Asociaciones Políticas en el expediente IEDF-QCG/PE/015/2014, mediante el cual se propone el inicio del procedimiento especial sancionador en contra de la actora, en términos de lo razonado en el Considerando Tercero de la presente resolución. SEGUNDO. Se REVOCA el emplazamiento efectuado a la actora a través del oficio IEDF-SE/QJ/246/14, de veinticinco de marzo del año en curso, suscrito por el Secretario Ejecutivo del Instituto Electoral local, quedando sin efectos o consecuencias jurídicas las actuaciones posteriores al mismo, de conformidad con lo expuesto en el Considerando Tercero del presente fallo. NOTIFÍQUESE personalmente la presente sentencia a la actora en el domicilio señalado para tal efecto; por oficio, agregando copia certificada de este fallo, a las autoridades responsables, y por estrados a los demás interesados Hecho lo anterior, devuélvanse los documentos atinentes y archívese el expediente como asunto definitivamente 49 TEDF-JEL-015/2014 concluido. Publíquese en el portal de internet de este Tribunal una vez que la sentencia haya causado estado. ASÍ, por unanimidad de votos, lo resolvieron y firman las Magistradas y Magistrados integrantes del Pleno del Tribunal Electoral del Distrito Federal, ante el Secretario General, quien autoriza y da fe. ALEJANDRO DELINT GARCÍA MAGISTRADO PRESIDENTE MARÍA DEL CARMEN CARREÓN CASTRO MAGISTRADA AIDÉ MACEDO BARCEINAS MAGISTRADA ADOLFO RIVA PALACIO NERI MAGISTRADO DARÍO VELASCO GUTIÉRREZ MAGISTRADO RUBÉN GERALDO VENEGAS SECRETARIO GENERAL