Tema_17. - derechosocial

TEMA 17.- EL CONTROL CONSTITUCIONAL DE LAS
NORMAS CON FUERZA DE LEY.
1.- EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS NORMAS
COF FUERZA DE LEY.
El control de constitucionalidad constituye un juicio sobre la validez constitucional de
las normas con fuerza de ley. La Constitución española de 1978, como ya hiciera su
predecesora, la de 1931, asigna esta función a un órgano jurisdiccional específico: el Tribunal
Constitucional. La Constitución prevé dos mecanismos mediante los cuales se ejerce este
control de constitucionalidad: el recurso de inconstitucionalidad y la cuestión de
inconstitucionalidad (arts. 160.1.a y 163, respectivamente, y art. 29.1 LOTC). La LOTC,
además, añade un tercero: la autocuestión de inconstitucionalidad (art. 55.2). A pesar de ser
todos ellos procedimientos distintos, su articulación como instrumentos procesales dirigidos a
verificar la adecuación de las normas a la Constitución les hace partícipes de unos elementos
comunes que se analizan a continuación.
1.1.- La función de control.
La aparición de la Justicia constitucional responde a la finalidad de garantizar la
superioridad y supremacía de la norma constitucional, especialmente en relación con la ley. Los
mecanismos que, en el modelo concentrado, se contemplan para hacer posible dicho cometido
persiguen la depuración del ordenamiento jurídico, en la medida que sirven para valorar la
conformidad o no de una ley o norma con fuerza de ley respecto de la Constitución. En este
juicio, si se estima que la ley es contraria a la Constitución, la ley será declarada
inconstitucional y ello acarreará su desaparición del ordenamiento jurídico. Por otro lado,
también es éste un juicio de naturaleza abstracta que persigue un interés público objetivo:
garantizar la primacía de la Constitución (art. 27.1 LOTC y STC 86/1982).
1.2.- El objeto de control.
Los tres procedimientos por medio de los cuales el Tribunal Constitucional está llamado
a ejercer el control de constitucionalidad tienen un mismo objeto: la ley y las disposiciones con
fuerza de ley, según el artículo 161.1.a de la Constitución. La LOTC concreta esta previsión
constitucional, enumerando, con carácter taxativo, qué actos normativos serán objeto de estos
procedimientos. Así, el artículo 27.2 de la LOTC dispone que son susceptibles de declaración de
inconstitucionalidad: los estatutos de autonomía y las demás leyes orgánicas; las leyes,
disposiciones normativas y actos del Estado y de las comunidades autónomas con fuerza de ley
-incluyéndose, por tanto, los decretos-leyes y los decretos legislativos, en relación con los
cuales se advierte que «la competencia del Tribunal se entiende sin perjuicio de lo previsto en el
número 6 del artículo 82 de la Constitución»; los tratados internacionales y los reglamentos de
las cámaras parlamentarias (Congreso de los Diputados, Senado, Cortes Generales y asambleas
legislativas de las comunidades autónomas).
Se exige, además, que todas estas leyes o normas con fuerza de ley cuya validez
constitucional sea susceptible de ser controlada por el Tribunal sean normas que hayan
culminado su proceso de aprobación e integración en el ordenamiento jurídico mediante su
publicación oficial con posterioridad a la entrada en vigor de la Constitución (normas
postconsitucionales).
Ni la Constitución, ni la LOTC aluden al control de las reformas constitucionales. Una
vez han sido aprobadas por el procedimiento constitucionalmente establecido, pasan a integrar
el contenido de la Constitución, por lo que en virtud de lo establecido en el artículo 1 de la
LOTC, el Tribunal quedaría sometido a las mismas. Por tanto, no sería posible someterlas a
control de constitucionalidad, al menos desde una perspectiva material. La doctrina, sin
embargo, discrepa sobre si es o no viable someterlas a un control formal, por la única vía del
recurso de inconstitucionalidad, a fin de verificar si se han cumplido los requisitos
procedimentales previstos en los artículos 167 y siguientes de la Constitución.
1.3.- El parámetro de control.
La norma en relación con la cual el Tribunal ejerce el control sobre las leyes es la
Constitución. No obstante, la LOTC contempla, en su artículo 28.1, que «para apreciar la
conformidad o disconformidad con la Constitución de una ley, disposición normativa o acto con
fuerza de ley del Estado o de las comunidades autónomas, el Tribunal considerará, además de
los preceptos constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hubieran
dictado para delimitar las competencias del Estado y las diferentes comunidades autónomas o
para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de estas comunidades autónomas».
Esta previsión identifica lo que, doctrinal y jurisprudencialmente (STC 10/1982), se ha venido a
denominar como «bloque de la constitucionalidad», al cual también se refiere, implícitamente,
el artículo 59 de la LOTC.
A la vista de los preceptos de la LOTC, el bloque de la constitucionalidad aparece como
un instrumento que, más allá de la Constitución, el Tribunal Constitucional puede utilizar como
canon para declarar la inconstitucionalidad de una norma. Su previsión legal no altera, sin
embargo, el parámetro que el Tribunal debe utilizar en los procedimientos de control de la
constitucionalidad, que siguen siendo las disposiciones constitucionales. Primero, porque el
bloque de la constitucionalidad no está integrado por cualquier ley que desarrolle directamente
los preceptos constitucionales, sino sólo por aquellas normas que vengan a completar el diseño
competencial acogido en el título VIII de la Constitución, precisamente porque es la propia
Constitución la que llama a estas otras normas a completarla (ocupando un lugar preferente los
estatutos de autonomía y las leyes del art. 150 CE). Y segundo, porque el Tribunal sólo lo
utilizará en los supuestos en que sea requerido para dirimir conflictos de competencias entre el
Estado y las comunidades autónomas o éstas entre sí, sea por medio de los conflictos de
competencia o sea por la vía del recurso de inconstitucionalidad.
Más controvertida es la previsión del apartado segundo del artículo 28 de la LOTC
según la cual «el Tribunal podrá declarar inconstitucionales por infracción del artículo 81 de la
Constitución los preceptos de un decreto-ley, decreto legislativo, ley que no haya sido aprobada
con el carácter de orgánica o norma legislativa de una comunidad autónoma en el caso de que
dichas disposiciones hubieran regulado materias reservadas a ley orgánica o impliquen
modificación o derogación de una ley aprobada con tal carácter cualquiera que sea su
contenido». La literalidad del precepto citado parece indicar que la ley orgánica puede ser
utilizada como parámetro de constitucionalidad de otras leyes o normas con fuerza de ley, tanto
desde un punto de vista formal (procedimiento de elaboración de la ordinaria o invasión del
ámbito material reservado), como material (contenido), aunque se trate de un parámetro
condicionado a su propia constitucionalidad (STC 76/1983). El Tribunal ha considerado, sin
embargo, que el concepto de «bloque de la constitucionalidad» debe quedar reservado al núcleo
distribuidor de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, excluyéndose del
mismo las leyes orgánicas que no integren este núcleo.
Por último, cabe señalar que también el Tribunal Constitucional ha utilizado los
reglamentos parlamentarios como canon de constitucionalidad. En la medida que tienen fuerza
de ley (véase el tema 15) sirven para valorar si la actuación del Parlamento se ha llevado a cabo
conforme a lo exigido en la norma fundamental, de tal manera que pueden actuar como
parámetro de inconstitucionalidad (STC 99/1987) en casos de vicios graves de procedimiento:
la infracción de sus preceptos, en cuanto subvierta la voluntad parlamentariamente expresada,
puede suponer la infracción de la Constitución cuando ordena los contenidos básicos y las
formas de concreción de la soberanía parlamentaria.
1.4.- La legitimación: exclusividad de la intervención pública.
Una de las particularidades que permite diferenciar los diversos procedimientos es,
precisamente la de concretar qué sujetos están legitimados para plantearlos. Y, en el caso de los
procesos de inconstitucionalidad, el elemento común de todos ellos es la exclusión de la
legitimación de las personas privadas o particulares.
Sólo los órganos públicos o fracciones de estos órganos están legitimados para instar al
control de constitucionalidad de las leyes o normas con fuerza de ley. El fundamento último de
tal exclusión radica en que no son, en ningún caso, procedimientos en que se resuelvan
pretensiones subjetivas, sino cuestiones de interés público objetivo como la de garantizar la
primacía de la Constitución (STC 86/1982).
2.- EL RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD.
2.1.- Naturaleza y caracteres.
El recurso de inconstitucionalidad es, como ya se ha dicho, un procedimiento de control
abstracto de las normas con fuerza de ley, tanto en su origen como en su sustanciación. En su
origen, porque permite realizar una valoración de la ley en abstracto, sin tener en cuenta si esa
ley se ha aplicado o no. En su sustanciación, es también un control abstracto porque el Tribunal
sólo tiene en cuenta la Constitución y, en su caso, el denominado bloque de la
constitucionalidad (STC 239/1992). Éste, además, debe ser un enjuiciamiento en términos
jurídicos porque, cuando el Tribunal ejerce el control de constitucionalidad, lo que realiza es
una valoración jurídica de la ley, controlando su adecuación a la norma superior: la
Constitución. El recurso de inconstitucionalidad no es, por tanto un mecanismo que permita ni
el control de la corrección técnica o de utilidad de las leyes (STC 109/1987), ni el de su
oportunidad, en el sentido de juzgar el mayor o menor acierto con el que el legislador está
actuando en su función de aplicación de la Constitución (STC 11/1981).
Las anteriores consideraciones son susceptibles de alguna matización cuando el recurso
de inconstitucionalidad es utilizado corno un cauce procesal para resolver conflictos positivos
de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas que tienen su origen en una
norma con fuerza de ley (posibilidad que permite el art. 67 LOTC). En estos supuestos no existe
naturaleza abstracta en el recurso porque sólo puede ser promovido contra una ley o norma con
fuerza de ley por quien reclama una competencia como propia y porque el Tribunal ha de
pronunciarse sobre a quién corresponde la competencia debatida. Debe tenerse presente que, en
estos casos, se está ante un procedimiento híbrido: formalmente se presenta como un recurso de
inconstitucionalidad -y se tramita como tal-, pero materialmente es un conflicto competencial
(véase el tema 25).
2.2.- La legitimación activa.
Según la Constitución (art. 162.1.a), están legitimados para presentar un recurso de
inconstitucionalidad: el presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, cincuenta diputados,
cincuenta senadores, los órganos colegiados ejecutivos de las comunidades autónomas y en su
caso, las asambleas de las mismas.
a) La legitimación es del presidente del Gobierno (así lo confirma también el art. 2.2.i
LG) y no del Gobierno en tanto que órgano colegiado aunque nada impide que el presidente
pueda consultar al Consejo de Ministros antes de adoptar la decisión. Ésta es una facultad que
también podrá ejercer el presidente cuando el Gobierno está en funciones (art. 21.4 LG). La
legitimación del presidente del Gobierno no está limitada: puede impugnar cualquier ley o
norma con fuerza de ley. Sin embargo, su ejercicio adquirirá su máxima significación cuando se
dirija a impugnar leyes o normas con fuerza de ley de las comunidades autónomas, ya que la
mera interposición del recurso suspende provisionalmente su vigencia.
b) La legitimación de cincuenta diputados o cincuenta senadores sirve a una finalidad
ulterior: la de ser instrumento de protección de las minorías frente a las mayorías
parlamentarias. Como tal legitimación se reconoce a una agrupación ocasional de
parlamentarios que se unen al solo efecto de impugnar la validez constitucional de una ley (STC
42/1985) y, no a un grupo parlamentario, en tanto que unión estable y continuada de personas
dotadas de una capacidad de organización. Ni siquiera se exige que estos parlamentarios hayan
de pertenecer a un mismo grupo parlamentario, sólo que hayan de estar representados de forma
unitaria por un comisionado nombrado al efecto (AATC 335/1992 y 56/1999).
c) Por lo que se refiere a la legitimación del Defensor del Pueblo, conviene realizar dos
precisiones. La primera es que sólo se confiere al órgano estatal y no se extiende a las figuras
similares existentes en las comunidades autónomas. La segunda concierne al ámbito en que
puede proyectar esta legitimación. Ni la constitución, ni la LOTC, ni la propia ley orgánica
reguladora de este órgano delimitan qué tipo de leyes o actos con fuerza de ley pueden ser por él
impugnados. Ahora bien, teniendo en cuenta que ésta es una figura que en el ordenamiento
constitucional, por mandato expreso del artículo 54 de la Constitución, está configurada como
un órgano de garantía de los derechos de los ciudadanos, esta legitimación debería
circunscribirse a la impugnación de leyes o normas con fuerza de ley que desarrollen los
derechos de los ciudadanos o los afecten.
d) Y finalmente, por lo que se refiere a la legitimación de las comunidades autónomas,
la abstracción con que la contempla el artículo 162.1.a de la Constitución es matizada por la
LOTC, que condiciona su ejercicio a un doble requisito: que los actos legales que se quieran
impugnar sean estatales y que, además, «puedan afectar a su propio ámbito de autonomía» (art.
32.2 LOTC).
Así, a pesar de que la literalidad de la Constitución no descartaba la posibilidad de que
los órganos autonómicos pudieran impugnar las leyes de la propia comunidad autónoma o de
otras comunidades, el desarrollo de este precepto por la LOTC no ofrece ninguna duda: las
comunidades autónomas sólo pueden impugnar leyes estatales (STC 17/1990 y ATC 26/2000).
Y parecida cuestión sucede respecto de la legitimación parlamentaria autonómica: a diferencia
de las Cortes Generales, los parlamentos autónomos han de actuar como órganos plenarios
porque tanto la Constitución corno la LOTC así lo establecen: es al órgano en su totalidad, esto
es, al parlamento autonómico, y no, como en el caso estatal, a una fracción de este mismo
órgano, al que se capacita para acudir a la jurisdicción constitucional.
El segundo requisito, relativo a la afectación del ámbito de autonomía, ha ido
modulando su alcance literal, gracias a la interpretación realizada por el mismo Tribunal
Constitucional. En un primer momento, se abogó por una interpretación restrictiva: las
comunidades autónomas sólo podían interponer recursos de inconstitucionalidad contra leyes
estatales que invadieran el ámbito de su autonomía (STC 25/1981). Esta posición inicial partía
de la premisa de que la comunidad autónoma sólo estaba legitimada para actuar en defensa de
sus intereses, equiparando este interés a las competencias que asumía en su estatuto de
autonomía. Poco tiempo después (STC 84/1982), se matizó esta estricta interpretación,
posibilitando el ejercicio de esta legitimación autonómica en supuestos en los que no estaba en
juego, estrictamente, una competencia de la comunidad autónoma, sino «un ámbito propio de
actuación que pudiera verse afectado por la ley estatal». Y fue a partir de finales de los años
ochenta (SIC 199/1987) cuando el Tribunal ya aceptó abiertamente que la legitimación de las
comunidades autónomas para interponer un recurso de inconstitucionalidad no estaba sólo al
servicio de la reivindicación de una competencia, sino también al de la depuración del
ordenamiento jurídico. De ahí que se admita que esta legitimación pueda actuar en todos los
supuestos en que exista una conexión material entre la ley estatal impugnada, el ámbito
competencial de la comunidad autónoma y la defensa del interés general (SSTC 48/2003 y
194/2004).
Finalmente, es necesario subrayar el carácter tasado de la legitimación. Sólo los sujetos
enumerados en los artículos 162.1.a de la Constitución y 32 de la LOTC pueden impugnar la
constitucionalidad de una ley o norma con fuerza de ley. Se excluyen tanto los particulares
como otros órganos públicos no expresamente explicitados en dichos preceptos. Los
particulares, porque, corno ya se ha indicado, la propia naturaleza abstracta del control y
finalidad objetiva del recurso impiden que en él se diriman intereses subjetivos. Y la falta de
legitimación de otros órganos públicos se fundamenta en su no previsión expresa. Si bien es
cierto que dichos órganos tienen constitucional, estatutaria o legalmente reconocido un ámbito
competencial, su existencia no justifica el reconocimiento a favor de los mismos de la
legitimación para acudir, por la vía del recurso de inconstitucionalidad, a la jurisdicción
constitucional. No obstante, la facultad de promover el recurso de inconstitucionalidad no es
otorgada por la Constitución en función de un interés propio de quienes la reciben, sino en
virtud de la alta cualificación política que resulta de su cometido constitucional (STC 5/1981).
Este argumento ha servido al Tribunal para denegar la legitimación de las diputaciones forales
de los territorios históricos del País Vasco (ATC 1021/1987) y corporaciones locales –
ayuntamientos- (ATC 1142/1987), así como la de las ciudades autónomas (AATC 320/1995 y
202/2000, en relación con Ceuta, y ATC 201/2000, con respecto a Melilla).
2.3.- El procedimiento.
2.3.1.- El plazo de interposición.
El recurso de inconstitucionalidad podrá plantearse en el plazo de tres meses a contar
desde el día siguiente al de la publicación oficial de la ley o norma con fuerza de ley (arts. 31 y
33 LOTC). Con respecto a las leyes o normas con fuerza de ley estatal, este plazo se iniciará tras
su publicación en el Boletín Oficial del Estado. Por lo que se refiere a las leyes o normas con
fuerza de ley de las comunidades autónomas, al estar sometidas a una doble exigencia de
publicidad, el cómputo de este plazo de interposición comenzará tras la primera publicación
oficial de la norma autonómica que se realiza en el boletín oficial de la comunidad autónoma
correspondiente (AATC 579/1989 y 168/1994). También los reglamentos parlamentarios están
sometidos a una doble exigencia de publicación: en el boletín oficial del órgano parlamentario
correspondiente y en el boletín oficial del Estado o la comunidad autónoma, según proceda. En
este caso, el Tribunal ha considerado que el cómputo del plazo se inicia con la publicación en el
Boletín Oficial del Estado o el de la comunidad autónoma correspondiente (STC 179/1989).
Este plazo de interposición se amplía, de tres a nueve meses, cuando el recurso es presentado
por el presidente del Gobierno estatal contra una ley o norma con fuerza de ley de las
comunidades autónomas o por los ejecutivos autonómicos contra una ley estatal. Esta previsión,
que incorporó la reforma de la LOTC en el año 2000, sólo está contemplada cuando se utilice el
recurso de inconstitucionalidad para dirimir conflictos positivos de competencia originados por
una norma de rango legal, y siempre y cuando se cumplan unas condiciones previas tendentes a
facilitar la conciliación entre los órganos en conflicto (véase el tema 25).
2.3.2.- El trámite de admisión.
La LOTC no contempla expresamente un trámite de admisión. A pesar de ello, el
Tribunal Constitucional ha considerado que esta falta de previsión no impide un examen de la
demanda a fin de comprobar si concurren o no los requisitos legalmente exigidos y, con ellos,
las condiciones de procedibilidad del recurso (desde ATC 81/1980). Dicho examen podrá
realizarse mediante la apertura del correspondiente incidente o en la sentencia que resuelva el
recurso y tendrá como objeto la verificación de los requisitos exigidos a la demanda en el
artículo 33.1 de la LOTC: identidad y circunstancias de la persona u órgano que la presenta, la
disposición o disposiciones legales impugnadas y el precepto constitucional que se entiende
vulnerado. En relación con este último, el Tribunal Constitucional exige, además, que se
formule una mínima argumentación fáctica y jurídica acerca de los motivos que, en su caso,
determinarían la inconstitucionalidad de la norma recurrida (STC 112/1996). Para el Tribunal
no es sólo el deber de colaboración con la justicia lo que fundamenta esta exigencia adicional,
sino que es la presunción de constitucionalidad de las normas con fuerza de ley la que obliga al
recurrente a realizar un mínimo de argumentación, impidiendo, de este modo, las
impugnaciones globales y carentes de una razón suficientemente desarrollada.
La admisión a trámite del recurso no implica la suspensión de la vigencia y aplicación
de la ley impugnada, salvo en el supuesto que el Gobierno estatal se ampare en lo dispuesto en
el artículo 161.2 de la Constitución y por medio de su presidente, impugne leyes o normas con
fuerza de ley de las comunidades autónomas (art. 30 LOTC). Cuando así fuera la suspensión
automática tendrá una duración máxima de cinco meses. En este período el Tribunal podrá
decidir levantarla o ratificarla. Para adoptar esta decisión, el Tribunal tendrá en cuenta los
intereses implicados y los perjuicios de difícil o imposible reparación que puedan producirse por
el mantenimiento o levantamiento de la suspensión.
2.3.3.- Las partes del proceso constitucional.
La posibilidad de personarse en el proceso constitucional y de realizar las alegaciones
que se estimen pertinentes se atribuye sólo a órganos públicos que el artículo 34. 1 de la LOTC
enumera de forma tasada. Así, intervienen como partes el Congreso de los Diputados, el Senado
y el Gobierno estatal. En el caso que la norma impugnada fuese autonómica, también
intervendrán en el proceso el Gobierno y el parlamento de la comunidad autónoma
correspondiente.
La falta de legitimación de otros sujetos -privados o públicos- distintos a los
enumerados en los artículos 162.1.a de la Constitución y 32 de la LOTC para plantear el recurso
también se proyecta en las distintas fases del procedimiento, donde no pueden intervenir ni
como partes del proceso ni en calidad de coadyuvantes (ATC 174/2004).
2.3.4.- Las formas de finalización del proceso.
Lo habitual es que el proceso finalice con una sentencia en la que el Tribunal
Constitucional decida sobre el fondo de las pretensiones, estimando o desestimando la
inconstitucionalidad de la norma impugnada (art. 86 LOTC). Existen, no obstante, otras formas
de concluir el proceso que no conllevan un pronunciamiento sobre el fondo. Además de la
decisión de rechazar la admisión inicial del recurso, que impide su sustanciación, el artículo
86.1 de la LOTC contempla el desistimiento y la caducidad, a las que debe añadirse la renuncia
(art. 80).
El desistimiento de la acción puede ser parcial, cuando afecta a alguna de las
pretensiones, en caso de que haya varias, y total, cuando se refiere a todas o a la única
pretensión y se produce cuando el sujeto que ha impugnado manifiesta la voluntad de retirarse
del proceso. No obstante, para que se acepte el desistimiento, a esa voluntad no se deben oponer
las demás partes personadas ni entender el Tribunal que existe un interés constitucional que
aconseja la prosecución de las actuaciones hasta su finalización por sentencia (ATC 165/2005).
La caducidad, sin embargo, como forma de terminación del proceso por inactividad
imputable al demandante, no parece que pueda tener cabida en este tipo de procesos porque si
bien el Tribunal no actúa de oficio en el control de la ley, una vez instado este control, las partes
no son dueñas del proceso y prevalece la necesidad del examen de constitucionalidad de las
normas impugnadas. Por ello mismo tampoco cabe la figura de la renuncia al ejercicio de la
acción.
3.- LA CUESTIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD.
3.1.- Finalidad.
La cuestión de inconstitucionalidad posibilita que un juez pueda elevar al Tribunal
Constitucional la duda sobre la validez constitucional de una ley que debe aplicar para resolver
el proceso que se sigue en su instancia jurisdiccional. Este es un procedimiento que, a diferencia
del recurso directo de inconstitucionalidad, se plantea en el momento de aplicación de la ley por
parte de los tribunales o jueces ordinarios. Tiene, por tanto, un origen concreto, asimilándose a
una de las particularidades propias del modelo de justicia constitucional difuso. Sin embargo, en
la medida que el mismo órgano jurisdiccional que debe aplicar la ley no es quien resuelve sobre
su constitucionalidad, el control de constitucionalidad que está llamado a realizar el Tribunal
Constitucional por medio de la cuestión es, al igual que en el resto de procesos analizados en el
presente tema, un control abstracto que tiene como finalidad garantizar la supremacía de la
Constitución, expulsando del ordenamiento leyes que la contravienen (ATC 292/1997).
Por Otra parte, atendiendo al órgano legitimado para plantearla, la cuestión de
inconstitucionalidad, además de ser un procedimiento por el cual se permite instar a la
depuración objetiva del ordenamiento cumple otra función: es un instrumento que la
Constitución pone a disposición de los jueces y magistrados para poder conciliar su necesario
sometimiento simultáneo a la ley y a la Constitución. El principio de legalidad obliga a que el
órgano jurisdiccional aplique la ley para resolver las controversias jurídicas planteadas en su
instancia y por tanto, no dispone de la ley sino que está sometido a ella. Pero, a su vez, el
principio de unidad y coherencia del ordenamiento jurídico prohíbe que el órgano juzgador
realice actuaciones contrarias a la Constitución. La consecuencia ha de ser la de compaginar la
doble necesidad de aplicar una ley y de que la ley aplicada no sea contraria a la Constitución.
Ahí es donde interviene el procedimiento (más procedimiento que proceso) de la cuestión de
inconstitucionalidad que permite al órgano jurisdiccional trasladar su duda al Tribunal
Constitucional y esperar a que éste se pronuncie. La cuestión de inconstitucionalidad se erige,
de este modo, en un mecanismo de conexión entre la jurisdicción ordinaria y la constitucional
(STC 17/1981) que enlaza el papel positivo de la jurisdicción ordinaria a la hora de ofrecer
propuestas de depuración del ordenamiento jurídico con su obligación de someterse a la ley en
la aplicación del derecho.
3.2.- La legitimación activa.
La legitimación activa para plantear la cuestión de inconstitucionalidad se atribuye al
órgano jurisdiccional ordinario que estime que una o varias normas con fuerza de ley aplicables
a la resolución del caso concreto pueden ser contrarias a los mandatos constitucionales (art. 163
CE). La decisión de elevar la cuestión de inconstitucionalidad es únicamente del juez o del
tribunal que conozca del caso, sin que en ella la intervención de las partes del proceso pueda
adquirir relevancia.
Ni la Constitución ni la LOTC condicionan esta legitimación del órgano jurisdiccional a
ningún requisito ulterior. Ahora bien, en la medida que es un cauce procesal que la Constitución
confiere a los jueces y magistrados para resolver las dudas que ellos mismos puedan tener
acerca de la constitucionalidad de una ley decisiva para el fallo del proceso, el Tribunal
Constitucional ha considerado que es condición imprescindible para su planteamiento la previa
existencia de tal «proceso» (ATC 69/1983). Es decir, los jueces y magistrados no están
legitimados sólo por el hecho de tener esta condición, sino por el desempeño de la función
jurisdiccional (STC 36/1991). De esta manera, el Tribunal ha rechazado la admisión, por falta
de legitimación, de cuestiones de inconstitucionalidad planteadas por jueces que, en el momento
de plantearla, no cumplían funciones jurisdiccionales: jueces que ejercen el arbitraje (ATC
259/1993) o jueces encargados del Registro Civil (ATC 505/2005), entre otros.
3.3.- El procedimiento.
3.3.1.- La ausencia de plazo.
El planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad no esta sometido a plazo
preclusivo alguno. Será el momento de la aplicación de la ley en un proceso el determinante
para elevar la cuestión al Tribunal Constitucional.
Esta ausencia de plazo, motivado por el origen concreto del control abstracto de
constitucionalidad, permite depurar el ordenamiento jurídico de manera continuada y en mutua
colaboración entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción constitucional: se trata de un
control, en definitiva, dinámico que posibilita la conexión entre das instancias jurisdiccionales.
3.3.2.- La fase previa en la instancia judicial ordinaria.
La cuestión de inconstitucionalidad inicia su tramitación en la jurisdicción ordinaria: es
en la sede de un proceso judicial concreto (juicio a quo) en el que puede plantearse la cuestión,
siendo el momento procesal oportuno el período de tiempo comprendido entre la finalización
del proceso y antes de dictar sentencia (art. 35.2 LOTC). Si bien es cierto que la cuestión de
inconstitucionalidad se sustancia en la jurisdicción constitucional, el Tribunal ha caracterizado
esta fase previa, no como «una secuencia del proceso a quo, sino [como] una pieza preliminar
del posterior y eventual proceso constitucional» (ATC 108/1993). La decisión de plantear la
cuestión de inconstitucionalidad corresponde al órgano judicial de oficio o a instancia de alguna
de las partes. Su planteamiento, como ya se ha dicho, es una prerrogativa exclusiva de ese
órgano judicial que deberá realizarse sólo cuando considere que la norma de cuya validez
dependa el fallo pueda ser contraria a la Constitución (STC 130/1994).
Sin embargo, existe un trámite previo indispensable: el artículo 35.2 de la LOTC exige
que, antes de adoptar la decisión definitiva, el órgano judicial oiga a las partes del proceso a quo
y al ministerio fiscal -que no siempre es parte del proceso seguido ante el tribunal ordinariopara que en un plazo de diez días puedan realizar cuantas alegaciones deseen sobre la
pertinencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad o sobre el fondo de la misma.
Una vez satisfecho este trámite, el juez decidirá mediante auto. En él se resolverá o bien
promover la cuestión de inconstitucionalidad, o bien denegar la petición que haya realizado
alguna de las partes del proceso para su planteamiento. En cualquier caso, este auto es
inapelable porque se entiende que esta decisión judicial no constituye una lesión del derecho a
la tutela judicial (ATC 10/1983). Ahora bien, en este último supuesto, no se impide que en otras
instancias cualquiera de las partes del proceso pueda volver a solicitar su planteamiento sobre la
misma ley, siempre que se cumplan los requisitos del artículo 35.1 de la LOTC.
Si el juez decide elevar la cuestión de inconstitucionalidad, en el auto, además de
identificar el precepto constitucional que se supone infringido, se deberá concretar la ley o
norma con fuerza de ley cuya constitucionalidad se cuestione y especificar o justificar en qué
medida la decisión del proceso depende de la validez de la norma que se cuestiona. Igualmente,
deberá acompañarse el testimonio de los autos principales y de las alegaciones que se hayan
realizado en el trámite de la audiencia (arts. 35.2 y 36 LOTC).
3.3.3.- El trámite de admisión.
Una vez presentada la cuestión de inconstitucionalidad por parte del órgano judicial, el
Pleno del Tribunal Constitucional decidirá sobre su admisión. Sin embargo, el mero
planteamiento de la cuestión provocará la suspensión provisional de las actuaciones en el
proceso judicial (a quo) hasta que el Tribunal se pronuncie sobre su admisión (art. 35.3 LOTC),
pero no de la ley impugnada (art. 30 LOTC).
El artículo 37.1 de la LOTC contempla que la cuestión será rechazada si no concurren
las condiciones procesales exigidas para su planteamiento o si la misma fuera notoriamente
infundada. La decisión de rechazar la admisión deberá adoptarse una vez oído el fiscal general
del Estado mediante auto motivado.
Las condiciones procesales que se examinan por el Tribunal Constitucional son las de la
relevancia de la ley impugnada para la decisión del proceso, la existencia del trámite de
audiencia y la razonabilidad de la duda de inconstitucionalidad planteada por el órgano judicial.
Por lo que respecta a la relevancia para el fallo, ésta es una condición sobre la que el
Tribunal Constitucional tiene muy limitado el ámbito de enjuiciamiento. En la medida que la
selección de la norma aplicable es una decisión del órgano judicial adoptada en virtud de su
independencia, el Tribunal sólo podrá entrar a valorar esta «relevancia para el fallo» en
supuestos extraordinarios cuando el defecto es absolutamente manifiesto. Por eso, ha entendido
que sólo cuando «de manera evidente» o «a juzgar por las apariencias» la norma cuestionada
sea, según principios jurídicos básicos, inaplicable al caso que deba resolver el juez ordinario en
su instancia jurisdiccional, será inadmisible la cuestión planteada (STC 17/1981).
No sucede lo mismo con la existencia del trámite de audiencia. La audiencia es
considerada por el Tribunal como un requisito indisponible y de obligado cumplimiento tanto si
se refiere a la audiencia del Ministerio Fiscal -el cual debe ser oído siempre aunque no
intervenga como parte en dicho proceso- como a la audiencia de las partes. Por ello, el Tribunal
ha considerado que su omisión no puede quedar paliada por el hecho de que en el curso del
proceso ordinario las partes hubiesen expresado su criterio sobre la conformidad a la
Constitución de la ley aplicable a partir de una mera consulta solicitada por el juez (ATC
875/1985) o que el Ministerio Fiscal también se hubiera pronunciado al respecto (desde el ATC
250/1982).
Y finalmente, el Tribunal deberá verificar, en esta fase de admisión, que la cuestión no
esté notoriamente infundada o, lo que es lo mismo, que no sea irrazonable. El Tribunal ha
optado, desde sus primeros pronunciamientos, por una interpretación flexible, entendiendo que
esta condición se cumple siempre y cuando “sin un excesivo esfuerzo argumental”, sea posible
concluir que la norma impugnada no resulta inconstitucional (STC 17/1981). Pero también
cuando el razonamiento que lleva a proponer al órgano judicial la cuestión permita apreciar que
no se basa en una interpretación absolutamente diversa de la que es común en la doctrina
jurídica o en la jurisprudencia del mismo Tribunal (ATC 93/1991).
Una vez que el Tribunal verifique que se dan las condiciones procesales y que la
cuestión no es notoriamente infundada, la decisión de admitir a trámite la cuestión de
inconstitucionalidad deberá ser publicada en el Boletín Oficial del Estado (art. 37.2 LOTC),
provocando el mantenimiento de la suspensión del proceso judicial hasta que el Tribunal
resuelva definitivamente sobre la misma (art. 35.3 in fine LOTC).
3.3.4.- Las partes del proceso constitucional: la posibilidad de comparecencia de
las partes del proceso a quo.
Admitida la cuestión por el Tribunal Constitucional éste da traslado de la misma, a fin
de poder personarse en el proceso constitucional y formular las correspondientes alegaciones,
siempre y en todo caso, a los siguientes órganos del Estado: al Congreso de los Diputados y al
Senado, por conducto de sus respectivos presidentes; al Gobierno, por medio del Ministerio de
Justicia, y al fiscal general del Estado. Además, cuando la cuestión se planteara contra una ley o
norma con fuerza de ley autonómica, se dará traslado, con los mismos efectos, al parlamento y
al gobierno de la comunidad autónoma (art. 37.3 LOTC).
Por otra parte, de acuerdo con el artículo 37.2 de la LOTC, una vez haya sido publicada
en el Boletín Oficial del Estado la admisión a trámite de la cuestión de inconstitucionalidad,
«quienes sean parte en el procedimiento judicial podrán personarse ante el Tribunal
Constitucional dentro de los quince días siguientes a su publicación para formular alegaciones,
en el plazo de otros quince días».
4.- LA AUTOCUEST1ÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD.
La autocuestión de inconstitucionalidad es un procedimiento no previsto
específicamente por la Constitución. Fue la LOTC la que, en su artículo 55.2, vino a disponer
que «en el supuesto de que el recurso de amparo debiera ser estimado porque, a juicio de la sala
o, en su caso, la sección, la ley aplicada lesione derechos fundamentales o libertades públicas, se
elevará la cuestión al Pleno con suspensión del plazo para dictar sentencia, de conformidad con
lo prevenido en los artículos 35 y siguientes».
Es ésta, pues, una vía procesal que permite que sea el propio Tribunal Constitucional el
que se plantee, ante sí mismo, la constitucionalidad de una ley o norma con fuerza de ley. La
autocuestión de inconstitucionalidad no quiebra con la concepción de que el Tribunal sólo actúa
a instancia de parte. El legislador toma en consideración la existencia de los órganos en que se
estructura internamente el Tribunal (secciones, salas y Pleno) y posibilita su planteamiento por
un órgano interno (sala o sección) distinto al que está llamado a resolver los procesos de
constitucionalidad contra leyes o normas con fuerza de ley (Pleno) con la finalidad de poder
resolver aquellos supuestos en los que la aplicación de una ley inconstitucional genere una
lesión de derechos fundamentales. Dicho en otros términos, el Tribunal Constitucional no puede
atraer cualquier causa y dictaminar sobre cualquier ley sino que sólo puede hacerlo cuando, con
motivo del conocimiento de un recurso de amparo, estime, por medio de uno de sus órganos
internos, que la aplicación de una determinada ley haya podido producir la lesión de un derecho
fundamental.
La autocuestión de inconstitucionalidad permite, así, que el órgano competente para
resolver el recurso de amparo interpuesto contra el acto lesivo (sección o sala) pueda, en el caso
de considerar que tal vulneración sea consecuencia de la aplicación de una ley, «elevar» la
decisión al Pleno del Tribunal. Se trata, por tanto, de un procedimiento casi idéntico a la
cuestión de inconstitucionalidad pero suscitado no por la jurisdicción ordinaria sino por los
órganos del propio Tribunal Constitucional. Ello da pie a que también el referido procedimiento
pueda denominarse como cuestión interna de inconstitucionalidad.
Por lo que se refiere a su tramitación, para elevar la cuestión al Pleno, se exige que la
sala o sección competente en que se sustancie la resolución de un recurso de amparo considere
que este recurso debería ser estimado porque, en su opinión, existe la lesión del derecho
invocado como consecuencia de la aplicación de la ley cuya constitucionalidad se cuestiona.
Esta convicción del órgano constitucional es la causa que genera el planteamiento interno de la
cuestión. Por eso, el momento procesal oportuno para elevar la cuestión será el de la fase final
de resolución del recurso de amparo antes de dictarse sentencia estimativa; es decir, antes de
dictarse una resolución que entienda que se ha producido la lesión de un derecho fundamental
por la aplicación de una ley inconstitucional.
Elevada la autocuestión al Pleno del Tribunal, se suspende el plazo para dictar sentencia
en el recurso de amparo hasta que dicho órgano plenario no resuelva sobre la constitucionalidad
de la ley (ATC 341/2008). Con este procedimiento introducido en la reforma de la LOTC del
mes de mayo de 2007 se pretende evitar una de las paradojas no inusuales en la jurisprudencia
del Tribunal Constitucional: el haber dictado sentencias estimativas de amparo constitucional
por entender una sala que la ley aplicada era inconstitucional y, posteriormente, haberse
pronunciado el Pleno en favor de la constitucionalidad de la ley cuestionada.
Estas previsiones introducidas en la LOTC refuerzan la asimilación de este
procedimiento al de la cuestión de inconstitucionalidad promovida por los jueces ordinarios,
tanto por el momento procesal oportuno para elevarla (concluido el procedimiento y antes de
dictar sentencia) como por los efectos suspensivos que provoca su planteamiento en la instancia
constitucional.
5.- LAS SENTENCIAS DE LOS PROCESOS DE CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD.
5.1.- El contenido de las sentencias: sentencias estimatorias y desestimatorias de la
inconstitucionalidad.
Las sentencias constituyen la forma habitual de finalización de los procesos de
constitucionalidad. En ellas el Tribunal resuelve sobre el fondo del asunto planteado, estimando
o desestimando la inconstitucionalidad de la ley o norma con fuerza de ley objeto del
procedimiento. En función de cuál sea la decisión las sentencias pueden ser, básicamente, de
dos tipos: estimatorias o desestimatorias. Las primeras declaran la inconstitucionalidad de la
norma impugnada mientras que las segundas rechazan la pretensión, declarando la
constitucionalidad de la ley o norma con fuerza de ley.
Las sentencias estimatorias declaran la nulidad de las disposiciones que se consideren
inconstitucionales, como se señala en el artículo 39.1 de la LOTC. Esta declaración de nulidad
podrá extenderse, además, a otros preceptos del mismo texto legal impugnado que no
habiéndose recurrido guarden una conexión material con las disposiciones declaradas
inconstitucionales. En consecuencia, es regla general que la declaración de nulidad que lleva
aparejada la inconstitucionalidad de la norma se retrotraiga al momento de su entrada en vigor
(efectos ex tunc), anulándose, igualmente, todos los efectos que pudiera haber producido. Ello
no obstante, el artículo 40 de la LOTC matiza este alcance al disponer que las sentencias
declaratorias de inconstitucionalidad «no permitirán revisar procesos fenecidos mediante
sentencia con fuerza de cosa juzgada en que se haya hecho aplicación de las leyes, disposiciones
o actos inconstitucionales», aunque precisa también que la mencionada excepción se producirá,
“salvo en el caso de los procesos penales o contencioso-administrativos referentes a un
procedimiento sancionador en que, como consecuencia de la nulidad de la norma aplicada,
resulte una reducción de la pena o de la sanción, o una exclusión, exención o limitación de la
responsabilidad”. Además de la excepción prevista también el propio Tribunal ha limitado en
ocasiones los efectos ex tunc de sus sentencias estimatorias, declarando la nulidad de la norma
impugnada con efectos ex nunc, esto es, con efectos producidos a partir de la publicación de la
propia sentencia (SSTC 45/1989 y 179/1994) al apreciar razones de seguridad jurídica. Incluso,
en otras, ha llegado a declarar inconstitucionalidad de la norma enjuiciada pero no su nulidad,
pues de lo contrario se irrogarían «graves perjuicios y perturbaciones [...] a los intereses
generales» (STC 13/1 992). Sobre este último supuesto habrá que volver en el tema 25.
Las sentencias desestimatorias son, según se ha indicado, las que confirman la
adecuación a la Constitución de la disposición legal impugnada. Pero el hecho de que el
Tribunal declare su constitucionalidad no supone que aquélla sea irrevisable. En este sentido, el
artículo 3.2 de la LOTC establece sólo que dicho tipo de sentencias desestimatorias impedirá
cualquier planteamiento ulterior de la cuestión por la misma va. De modo que nada impide que
por medio de una cuestión de inconstitucionalidad el Tribunal vuelva a enjuiciar una norma
cuya constitucionalidad fue ya declarada en un anterior recurso de inconstitucionalidad (STC
319/1993); como tampoco cabe deducir que resulte imposible el planteamiento de sucesivas
cuestiones de inconstitucionalidad (ATC 93/1991).
5.2.- Las sentencias interpretativas.
Junto con las sentencias estimatorias y las desestimatorias que declaran la
inconstitucionalidad o confirman la constitucionalidad de las disposiciones legales impugnadas,
existen otros tipos de sentencias que ni es posible clasificar entre las anteriores ni aparecen
previstas en la LOTC. Se trata de aquellos casos en los que el Tribunal Constitucional entra a
interpretar la norma que es llamada a enjuiciar de tal modo que invade en distinto grado el
campo de actuación del legislador positivo y condiciona, a su vez, el de los aplicadores del
derecho, especialmente el de los jueces y tribunales. Así sucede con las denominadas sentencias
interpretativas, en que el Tribunal rompe el binomio inconstitucionalidad-nulidad previsto en el
artículo 39 de la LOTC y, estimando la inconstitucionalidad de una norma en su sentido
originario, la declara constitucional siempre y cuando sea aplicada en el sentido que fija el
propio Tribunal Constitucional. La práctica del Tribunal en estos supuestos permite hablar de
distintos tipos de sentencias interpretativas en función de cuál sea el resultado de esa
interpretación:
— Sentencias meramente interpretativas. En ellas el Tribunal selecciona, entre las
diversas interpretaciones posibles, aquélla que es conforme a la Constitución, salvando la
inconstitucionalidad de la ley enjuiciada pero sólo en la medida que sea aplicada en el sentido
indicado por el Tribunal (por ejemplo, STC 115/1987).
— Sentencias de mera inconstitucionalidad. Son aquéllas que, aún declarando la
inconstitucionalidad de la norma enjuiciada, el Tribunal no impone su nulidad, sino que opta
por realizar advertencias, recomendaciones o mandatos al legislador para que modifique la ley
en un plazo determinado (por ejemplo, STC 45/1989).
— Sentencias manipulativas. En este tipo de pronunciamientos el Tribunal no se limita
sólo a una interpretación conforme de la ley sino que introduce nuevas normas en el
ordenamiento y supera su función estrictamente constitucional para convertirse en un verdadero
legislador positivo. Se han producido diversas manifestaciones de este tipo de sentencias: las de
inconstitucionalidad parcial (nulidad de una parte del precepto que transforma su significado
global, STC 27/1985), las sentencias aditivas (se añade un precepto inexistente al apreciar la
inconstitucionalidad de una omisión del legislador, SSTC 16/1982, 14/1983 o 222/1992) y las
sentencias constructivas (se crean normas inexistentes para salvar la constitucionalidad de una
ley, STC 53/1985).
5.3.- Valor y efectos de las sentencias.
De acuerdo con el artículo 164 de la Constitución y su desarrollo por los artículos 38 y
siguientes de la LOTC, las sentencias recaídas en los procesos de constitucionalidad contra
leyes o normas con fuerza de ley tienen valor de cosa juzgada, vinculan a todos los poderes
públicos y producen efectos generales desde la fecha de su publicación en el Boletín Oficial del
Estado.
Con el efecto de cosa juzgada se pretende que una vez una cuestión haya sido resuelta
por el Tribunal no pueda volver a ser planteada en aras de preservar el principio de seguridad
jurídica. Se distingue, asimismo, entre cosa juzgada formal y cosa juzgada material. Desde la
perspectiva formal, la cosa juzgada supone que la Sentencia es firme, es decir, inimpugnable;
mientras que desde la perspectiva material, la cosa juzgada impone a determinados contenidos
de la sentencia una especial fuerza vinculante para futuros procesos que impide que sobre el
mismo recurso recaiga un nuevo pronunciamiento.
De acuerdo con los artículos 164.1 de la Constitución y 93.1 de la LOTC, todas las
sentencias del Tribunal Constitucional producen el efecto de cosa juzgada formal, pues contra
ellas no cabe recurso alguno. Con algún matiz más se les extiende la cosa juzgada material.
Debe señalarse, en primer lugar, que este efecto es sólo atribuible a las sentencias que resuelvan
sobre el fondo del litigio y en las que el alcance objetivo de la cosa juzgada material se
reconduzca al fallo contenido en las mismas. Por otra parte, es indiscutible que las sentencias
del Tribunal Constitucional producen el efecto de cosa juzgada material respecto de los demás
Tribunales, pero ya no es tan claro el mismo efecto respecto del propio Tribunal Constitucional,
en la medida que, de ser así, podría producirse cierta petrificación de su jurisprudencia. En
buena lógica parece que sí desarrolla sus efectos la cosa juzgada material respecto de las
sentencias estimatorias de la inconstitucionalidad, por cuanto una vez expulsada la norma del
ordenamiento ya no cabe la posibilidad que el mismo tema vuelva a plantearse ante el Tribunal
Constitucional, Mas, respecto a las sentencias desestimatorias, esa extensión puede quedar, en
parte, en manos del Tribunal, de forma que si se vuelve a cuestionar ante él una norma
declarada constitucional podrá desestimar la demanda por efecto de cosa juzgada material o
bien entrar en el fondo del asunto si considera necesario un cambio de su línea jurisprudencial;
ello siempre que, como anteriormente se ha indicado, la vía por la que de nuevo se plantee el
recurso sea la de la cuestión de inconstitucionalidad (art. 38.2 LOTC).
Con la vinculación a los poderes públicos, segundo de los efectos de las sentencias
recaídas en los procedimientos de control de inconstitucionalidad, se pretende un efecto más
amplio que el de cosa juzgada en la medida que opera, por lo general, fuera del ámbito procesal,
se extiende a los fundamentos del fallo y obliga a todos los poderes públicos, estén o no
legitimados para intervenir en dichos procesos. Esta especial vinculación a las sentencias del
Tribunal Constitucional es directa consecuencia de su carácter de intérprete supremo de la
Constitución. Y así la recoge en relación con los jueces y tribunales el artículo 5.1 de la LOPJ
cuando establece la obligación de éstos de aplicar las leyes y reglamentos según los preceptos y
principios constitucionales conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las
resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos.
Finalmente, con la declaración de los efectos generales de las sentencias recaídas en los
procedimientos de control de inconstitucionalidad (desde la fecha de su publicación en el
Boletín Oficial del Estado), conocida como eficacia erga omnes, se hace referencia a que las
sentencias que declaran la inconstitucionalidad de una disposición legal vienen a rellenar el
vacío creado por la ausencia de la norma declarada inconstitucional. La sentencia tiene entonces
un alcance subjetivo (frente a todos, incluidos los particulares) análogo al que tenía la
disposición legal, aunque de signo contrario, y de ahí que tenga una eficacia transformadora del
ordenamiento jurídico. Por ello no puede reconocerse esta eficacia general a leyes o actos con
fuerza de ley de destinatario único: puesto que en estos casos no existe una eficacia general,
tampoco la tendrá la sentencia que los anule.
BIBLIOGRAFÍA.
FERNÁNDEZ DE FRUTOS, Marta. El procedimiento de la cuestión de
inconstitucionalidad. Barcelona: CEDECS, 2003.
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VARIOS AUTORES. Las sentencias sobre la inconstitucionalidad de la ley. Madrid:
CEPC, 1997.
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